伍先美

（巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

1.明確“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系及功效

“三治”，即是自治、法治、德治的簡(jiǎn)稱(chēng)。黨的十九大報(bào)告提出“三治融合”是完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

1.1 正確理解“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系

“三治融合”本質(zhì)是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)示的調(diào)節(jié)，其處理的是農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)民和集體的關(guān)系、農(nóng)民和市民的關(guān)系。上級(jí)提倡、基層認(rèn)可，大家齊心協(xié)力、合情合法地以老百姓為中心解決鄉(xiāng)村各種社會(huì)問(wèn)題。

“三治融合”既是頂層設(shè)計(jì)，也是基層實(shí)踐。中央明確頂層設(shè)計(jì)，各地解決落地問(wèn)題，因村制宣精準(zhǔn)施策，通過(guò)總結(jié)基層的實(shí)踐創(chuàng)造繼續(xù)完善頂展設(shè)計(jì)；“三治融合”既是功能型的，也是系統(tǒng)型的。作為功能解決的是主要矛盾和次要矛盾之間的辯證關(guān)系，作為系統(tǒng)解決的是整體與部分之間的辯證關(guān)系。通過(guò)兩者結(jié)合實(shí)現(xiàn)的是鄉(xiāng)村“治理有效”目標(biāo)；“三治融合”既是手段，也是目的。作為手段能夠有效提升鄉(xiāng)村社會(huì)政治文明水平，作為目的是在鄉(xiāng)村糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入穩(wěn)步提升背景下，以治理提升農(nóng)民獲得感的重要途徑。

1.2 “三治融合”能帶給鄉(xiāng)村治理的功效

一是發(fā)揮治理的功能。這里指的是化解鄉(xiāng)村主要矛盾和應(yīng)對(duì)國(guó)家治理能力治理體系現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，包括如何通過(guò)“三治融合”解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、提高治理效能降低制度交易成本、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。即多主體參與協(xié)商對(duì)話的“參與式治理”和協(xié)商民主理論”，追求政策效用的“政策網(wǎng)絡(luò)分析”等。如村民調(diào)解委員會(huì)、百姓議事會(huì)、紅白理事會(huì)、流動(dòng)法庭等，就是在發(fā)揮“三治”治理功能的具體舉措。

二是開(kāi)展治理的系統(tǒng)。自治、法治、德治的結(jié)合方式不盡相同，各村可以措建起本村特色的治理系統(tǒng)，包括如何實(shí)現(xiàn)不同治理主體、治理規(guī)則、治理工具、運(yùn)行機(jī)制的融合。自治為體、法治為底、德治為輔的“一體兩翼”；黨建與三治的“主輔結(jié)構(gòu)”；三治之間不同搭配的“組合治理”等。如村書(shū)記（主任）“一肩挑”、成立鄉(xiāng)賢協(xié)會(huì)參與治理，治理信息化平臺(tái)等，都是把“三治”的不同治理內(nèi)容，融合成為一個(gè)統(tǒng)一的體系系統(tǒng)。

1.3 現(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)村治理需要“三治融合”

一是現(xiàn)代半熟人社會(huì)使然。一方面，人口流動(dòng)加劇，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社區(qū)邊界變得模糊，道德權(quán)威難以繼續(xù)提供秩序、安全等公共物品;另一方面，農(nóng)民生活市場(chǎng)化程度提高，對(duì)市場(chǎng)的依賴(lài)程度開(kāi)始超過(guò)對(duì)農(nóng)村社區(qū)的依賴(lài)程度，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)逐步解體，群眾對(duì)民主法治的需求逐步提升。但由于血緣紐帶、集體利益聯(lián)結(jié)、相對(duì)穩(wěn)定的宅基地住所社區(qū)老齡化等原因，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)短期不會(huì)完全解體，而是形成一種“半熟人社會(huì)”的狀態(tài)，德治依然發(fā)揮作用。

二是外向型農(nóng)村與開(kāi)放型農(nóng)村使然。農(nóng)民對(duì)外聯(lián)系擴(kuò)大后，社區(qū)認(rèn)同感下降，需要農(nóng)村以外的更大的政治制度所提供的法院警察等公共物品來(lái)獲得秩序和安全。同時(shí)，農(nóng)村內(nèi)部管理組織的權(quán)威，也有賴(lài)于其是否能夠從更大的政治社區(qū)獲取到支持本村發(fā)展的市場(chǎng)、技術(shù)、資本等資源，其中最關(guān)鍵的是是否能夠有效承接國(guó)家和社會(huì)涉農(nóng)資源進(jìn)入鄉(xiāng)村。因此，農(nóng)民對(duì)政治組織權(quán)力的承認(rèn)，離不開(kāi)該組織與外部社會(huì)體系的關(guān)聯(lián)程度，在開(kāi)放型農(nóng)村中任何治理的單一主體都無(wú)法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)，因此需要多元治理主體實(shí)現(xiàn)融合。

三是從全面建成小康到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的需要。全面建成小康社會(huì)后，鄉(xiāng)村治理發(fā)展所需的基礎(chǔ)條件得到提升。鄉(xiāng)村振興階段需要持續(xù)鞏固成果，以“治理有效”為目標(biāo)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化。脫貧攻堅(jiān)中的精準(zhǔn)施策，因戶(hù)施策，客觀上推動(dòng)了黨員干部進(jìn)村入戶(hù)，加深了與百姓的魚(yú)水深情，農(nóng)民對(duì)治理主體的信任程度顯著提高。鄉(xiāng)村振興階段農(nóng)民也有強(qiáng)烈意愿參與到鄉(xiāng)村治理中，以保住自身獲得的收益和實(shí)現(xiàn)繼續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興階段農(nóng)村社會(huì)掌握的治理技術(shù)為因地制宜探索自身社會(huì)進(jìn)步提供了能力。

2.厘清鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展歷史脈絡(luò)及特點(diǎn)

歷史上鄉(xiāng)村治理體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程，圍繞中國(guó)社會(huì)主要矛盾去分析國(guó)家與鄉(xiāng)村的互構(gòu)關(guān)系，是把握鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展脈絡(luò)的歷史視角。

2.1 鄉(xiāng)村治理體系是國(guó)家在鄉(xiāng)村解決主要矛盾所采取的具體方式方法

第一、新中國(guó)成立前∶鄉(xiāng)村從相對(duì)隔絕開(kāi)始走進(jìn)國(guó)家治理體系。在中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)里，鄉(xiāng)村治理依靠宗族、鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)自治。近代化以來(lái)，中國(guó)社會(huì)主要矛盾是帝國(guó)主義與中華民族的矛盾。封建勢(shì)力與人民大眾的矛盾。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)歷史上第一次在農(nóng)村建立政權(quán)，才使中國(guó)最廣大的農(nóng)民階級(jí)進(jìn)入國(guó)家政權(quán)體系。

第二、社會(huì)主義革命時(shí)期∶鄉(xiāng)村生產(chǎn)上保留小農(nóng)制，政治生活上快速融入國(guó)家治理體系。從新中國(guó)成立到1956年三大改造完成前，國(guó)內(nèi)主要矛盾為無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)矛盾，在全國(guó)消滅階級(jí)統(tǒng)治、建立社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)政治制度背景下，鄉(xiāng)村治理從解放農(nóng)民階級(jí)開(kāi)始向建立農(nóng)民當(dāng)家做主治理體系過(guò)渡。

第三、人民公社階段∶鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)嵌入國(guó)家治理體系，文化領(lǐng)域開(kāi)始雙向流動(dòng)。這一時(shí)期我國(guó)主要矛盾是“人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。這一階段鄉(xiāng)村治理主要依靠人民公社展開(kāi)：鞏固公社集體生產(chǎn)的根基；集體生產(chǎn)、家庭消費(fèi)；通過(guò)城鄉(xiāng)間流動(dòng)打通文化領(lǐng)域交流。

第四、家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段∶社會(huì)治理體系開(kāi)始融入國(guó)家治理體系，多元主體自由流動(dòng)。1981年黨的十一屆六中全會(huì)指出，在社會(huì)主義初級(jí)階段，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”。這一階段鄉(xiāng)村治理旨在進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭屑彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鄉(xiāng)村治理通過(guò)村民自治調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者熱情和積極性，土地承包權(quán)公平配置，每個(gè)家戶(hù)都有直接支配土地的自主性，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能的高效率。

第五、新時(shí)代新型農(nóng)戶(hù)階段∶生態(tài)治理體系開(kāi)始融入國(guó)家治理體系，“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局框架下鄉(xiāng)村全面融入。2017年黨的十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)社會(huì)主要矛后已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一階段鄉(xiāng)村治理在全面建成小康社會(huì)的背景下加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

2.2 鄉(xiāng)村治理存在三方面融合趨勢(shì)

一是縱向融合，鄉(xiāng)村治理加速融入現(xiàn)代化國(guó)家治理體系當(dāng)中。從“皇僅不下鄉(xiāng)里”到“打通最后一公里”。工作機(jī)制是中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，縣市抓落實(shí)。 例如在脫貧攻堅(jiān)具體的工作過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)五級(jí)書(shū)記抓扶貧，如五級(jí)書(shū)記抓扶貧、第三方評(píng)估調(diào)研、建檔立卡調(diào)研等。

二是橫向融合，鄉(xiāng)村治理參與者更加多元化。從“輸出農(nóng)產(chǎn)品、輸入工業(yè)品”到納入“大循環(huán)、雙循環(huán)”，鄉(xiāng)村生產(chǎn)和消費(fèi)成為國(guó)家產(chǎn)業(yè)體系市場(chǎng)體系的重要環(huán)節(jié)。如農(nóng)業(yè)供合側(cè)改革、農(nóng)產(chǎn)品上行通道建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，進(jìn)城落戶(hù)宅基地有償退出等。

三是內(nèi)部融合，鄉(xiāng)村日益成為一個(gè)統(tǒng)一整體。鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活高度重合，人員密切關(guān)聯(lián)，鄉(xiāng)村多元主體和各種治理在融合過(guò)程中成為統(tǒng)一的治理主體和一致的治理行動(dòng)，多樣的外部規(guī)則整合為內(nèi)部村規(guī)民約。如“一肩挑”，成立各類(lèi)鄉(xiāng)村理事會(huì)加入治理決策，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，公示公告制度等。

2.3 鄉(xiāng)村治理解決兩個(gè)問(wèn)題

縱向進(jìn)一步對(duì)接，最核心的是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，鄉(xiāng)村作為主體如何有效承接國(guó)家鄉(xiāng)村振興對(duì)應(yīng)的政策和資源，同時(shí)向下落實(shí)中央要求（如確保耕地紅線生態(tài)紅線）和向上傳遞需求。例如，群眾需求、減負(fù)需求、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道（農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售要通過(guò)批發(fā)市場(chǎng)能夠直接進(jìn)入到超市，與大型企業(yè)合作）等。

橫向進(jìn)一步合作，在對(duì)接市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、參與縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、承擔(dān)區(qū)域生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域中，進(jìn)一步通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)保護(hù)鄉(xiāng)村平等參與和分享收益的權(quán)利。（如通過(guò)建立碳交易市場(chǎng)，提高生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)收入水平）

3.總結(jié)“三治融合”鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自從2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例，并下發(fā)通知要求各地認(rèn)真借鑒典型經(jīng)驗(yàn)做法，各地積極行動(dòng)，因地制宜、探索實(shí)踐推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

3.1 以村規(guī)民約為切入點(diǎn)，促進(jìn)“三治融合”

經(jīng)典做法如青海省貴南縣的“一攬子”方案，河南洛陽(yáng)孟金區(qū)的“黨建+村規(guī)民約”，湖北省公安縣的“三支隊(duì)伍+村規(guī)民約”等，總結(jié)各地村規(guī)民約的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在“三治融合”體系中制定村規(guī)民約要把握四點(diǎn)∶一是要內(nèi)容全面。自治、法治、德治的內(nèi)容都需要進(jìn)村規(guī)民約當(dāng)中，不能想到哪就制定到哪，不能誰(shuí)的聲音大就聽(tīng)誰(shuí)的，慎重對(duì)待村規(guī)民約這個(gè)三治的基礎(chǔ)工作。二是表述要簡(jiǎn)單，村規(guī)民約的每條內(nèi)容要簡(jiǎn)練、可操作性、易于理解。例如“外出打工要報(bào)告，有事方便跟你講”。三是要有落地機(jī)制。除了大喇叭，上墻宣傳外，還要把村規(guī)民約在紅白理事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等三治治理主體的日常工作進(jìn)行落地，并且與積分制等結(jié)合進(jìn)行獎(jiǎng)懲，真正發(fā)揮功能。四要有更新機(jī)制。即要每2至5年通過(guò)村民大會(huì)進(jìn)行定期更新，也要有機(jī)制能夠進(jìn)行臨時(shí)的專(zhuān)題更新。

3.2 提升鄉(xiāng)村事務(wù)法治水平，鞏固“三治融合”

經(jīng)典做法如海南儋州的基層聯(lián)動(dòng)機(jī)制，海南海口市龍華區(qū)的小鎮(zhèn)法庭，山東東阿縣的法治帶頭人，云南雙柏縣的法治彝鄉(xiāng)建設(shè)，河南周口市淮陽(yáng)區(qū)的巡察制度等?？偨Y(jié)各地法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，尤其是民族地區(qū)通過(guò)法治建設(shè)鑄牢中華民族共同體意識(shí)。在“三治融合”體系中提升法治水平要把握四點(diǎn)∶一是要根據(jù)功能定位，確定法治重點(diǎn)?；凇氨Ｕ限r(nóng)產(chǎn)品供給、保護(hù)生態(tài)屏障、傳承優(yōu)秀文化”三大任務(wù)，明確法治工作重點(diǎn)領(lǐng)域和工作。二是要用法要全面。鄉(xiāng)村法治是涵蓋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法能力建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)、權(quán)責(zé)管理等的完整機(jī)制。三是執(zhí)法要溫度。鄉(xiāng)村執(zhí)法要注重執(zhí)法方式的恰當(dāng)性，通過(guò)勸導(dǎo)與懲戒相結(jié)合，尊重農(nóng)民權(quán)益來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序。四要以法治促精神文明。法治建設(shè)要與“扶智”“扶志”相結(jié)合，提高新時(shí)代農(nóng)民的精氣神和整體素質(zhì)。

3.3 充分發(fā)揮“德治”春風(fēng)化雨功能，健全“三治融合”

經(jīng)典做法如：甘肅張掖的“四級(jí)七天工作法”、廣東佛山市南海區(qū)發(fā)動(dòng)“外部鄉(xiāng)賢”、浙江建德的“走村不漏戶(hù)、戶(hù)戶(hù)見(jiàn)干部”行動(dòng)等?？偨Y(jié)各地德治工作經(jīng)驗(yàn)，在“三治融合”體系中提升德治水平要把握四點(diǎn)∶第一、德治宣傳是長(zhǎng)期的，但德治工作具有時(shí)效性。通過(guò)宣傳語(yǔ)、院壩會(huì)、鄉(xiāng)賢協(xié)會(huì)等宣傳德治具有長(zhǎng)期性，但及時(shí)調(diào)解鄉(xiāng)村出現(xiàn)的具體矛盾問(wèn)題，注重調(diào)解的時(shí)效性對(duì)德治工作更為關(guān)鍵。宣傳一百遍不如讓老百姓看一遍，在具體調(diào)解過(guò)程中需要明確各級(jí)時(shí)限要求。第二、德治需要主動(dòng)發(fā)掘，德治工作的范圍涉及較多的個(gè)人，家庭領(lǐng)域，問(wèn)題具有隱蔽性，需要借助網(wǎng)格化管理、進(jìn)村入戶(hù)走訪、村組會(huì)議等方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。第三、德治需要久久為功。從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興過(guò)渡時(shí)，村兩委和駐村工作隊(duì)人員的變動(dòng)使得德治工作開(kāi)展存在中斷風(fēng)險(xiǎn)，各地德治工作需要盡早開(kāi)展清單管理，持續(xù)發(fā)力形成風(fēng)氣。第四、德治需要提防形式主義。德治缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度，存在“走訪變走秀”的現(xiàn)象，鞏固脫貧成果后評(píng)估把“群眾認(rèn)可度”作為重要的考核指標(biāo)，要求基層在工作中“用腳步丈量民情”，發(fā)揮基層黨組織與人民群眾的魚(yú)水情。

3.4 借助現(xiàn)代化治理方法，完善“三治融合”

2021年10 月29 日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布全國(guó)第三批鄉(xiāng)村治理全國(guó)典刑案例，其中再次強(qiáng)調(diào)了積分制、清單制、不良風(fēng)氣整治三項(xiàng)工作是鄉(xiāng)村治理的重要抓手。在與“三治融合”體系銜接中，需要堅(jiān)持村民自治的基礎(chǔ)地位，以黨建為引領(lǐng)，以法治為保障，以德治為支撐，需要注意三個(gè)方面：

一是積分制。積分制分兩類(lèi)進(jìn)行。一類(lèi)是在黨員干部管理中使用積分制。從中心工作、部門(mén)工作、常態(tài)管理、民主評(píng)議等方面對(duì)村干部進(jìn)行積分制綜合考核，積分與干部的評(píng)先評(píng)優(yōu)、政治榮譽(yù)及績(jī)效工資直接掛鉤。另一類(lèi)是在村民管理服務(wù)監(jiān)督中使用積分制。對(duì)村民采取積分考核管理形式，進(jìn)行約束和引導(dǎo)。比如，廣泛應(yīng)用村規(guī)民約落實(shí)、人居環(huán)境整治、精神文明創(chuàng)建、社會(huì)綜合治理等領(lǐng)域。

二是清單制。清單制分三類(lèi)。一是權(quán)力清單∶是對(duì)村級(jí)組織及其工作人員履行管理服務(wù)監(jiān)督職能的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范的一種方式;發(fā)端于2014年浙江寧海縣《村級(jí)小微權(quán)力清單36條》。二是責(zé)任清單∶對(duì)村級(jí)組織及其工作人員在履職盡責(zé)的具體要求，要細(xì)化到人員、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、措施和方式;如上海市金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)的“網(wǎng)格化黨建+四張清單”中包括有118項(xiàng)內(nèi)容。三是負(fù)面清單∶負(fù)面清單分兩種，一種是法律意義上的“法無(wú)授權(quán)即禁止”，為村級(jí)組織松綁減負(fù);另一種是紀(jì)法規(guī)矩意義上的明令禁止，為村級(jí)組織工作人員劃出紅線。

三是不良風(fēng)氣整治∶首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例中河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)的“紅白喜事規(guī)范管理”、山東省臨沂市沂水縣的“殯葬改革破除喪葬陋習(xí)”，第二批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例中河北省河間市的“破除婚喪陋習(xí)建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)”，第三批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例中青海省海南藏族自治州貴南縣的“做細(xì)落實(shí)村規(guī)民約，夯實(shí)完善村民自治”，杜絕高價(jià)彩禮、喝酒打架等陋習(xí)。進(jìn)行不良風(fēng)氣整治需要做到四點(diǎn)。一是整治執(zhí)行要一鼓作氣形成氛圍；二是整治范圍和領(lǐng)域不搞一刀切：三是引導(dǎo)性措施要接地氣，約束性措施要合規(guī)合法；四是風(fēng)氣整治黨員干部要帶頭示范。