馬海濤曹堂哲彭珮文

一、導(dǎo)論

財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)涵蓋政府全部預(yù)算收入和支出，涉及財(cái)政運(yùn)行各個(gè)方面，反映財(cái)政工作目標(biāo)達(dá)成的結(jié)果及其有效實(shí)現(xiàn)結(jié)果的過程，是政府層面預(yù)算績效管理的核心。自2018年實(shí)行財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)試點(diǎn)以來，無論是財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的實(shí)踐探索，還是關(guān)于財(cái)政運(yùn)行評價(jià)的相關(guān)理論研究，并未就財(cái)政運(yùn)行綜合績效是什么、評什么、怎么評、怎么用等問題達(dá)成共識，亟需在理論上厘清財(cái)政運(yùn)行綜合績效的本質(zhì)和邏輯，建構(gòu)關(guān)鍵績效指標(biāo)框架，為深入全面推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)工作，提高評價(jià)質(zhì)量和結(jié)果運(yùn)用成效提供理論支撐、擘畫實(shí)施路徑。

從實(shí)踐來看，2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求“實(shí)施政府預(yù)算績效管理”，“對下級政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價(jià)”。該意見印發(fā)以來，北京、山東、浙江、遼寧等地開始探索省以下政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)體系，目前財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)實(shí)踐及其理論總結(jié)還在不斷探索和創(chuàng)新中，對指標(biāo)框架的邏輯尚未達(dá)成共識，共性框架并未形成。比較有代表性的指標(biāo)體系主要有：一是以北京市為代表的“五性”維度體系，該體系突出問題導(dǎo)向，旨在監(jiān)測和評價(jià)各區(qū)“錢是否夠用”“成本是否節(jié)約”“管理是否規(guī)范”“效果是否顯著”“組收是否努力”等問題(吳素芳，2020[1]；王文庚和曹堂哲，2021[2])，從財(cái)力保障的充分性、成本節(jié)約的經(jīng)濟(jì)性、運(yùn)行成效的有效性、財(cái)政管理的規(guī)范性和財(cái)源建設(shè)的積極性五個(gè)維度構(gòu)建了指標(biāo)體系。二是以山東省為代表的整合性指標(biāo)體系，該體系從收入績效、支出績效、管理效率、運(yùn)行成效、可持續(xù)性等維度構(gòu)建指標(biāo)體系。比如：韓志毅等(2021)[3]；謝可川等(2022)[4]基于山東省濟(jì)南市、濟(jì)寧市實(shí)施的市縣級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，臨沂、德州部分縣(市、 區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，日照市市、縣、鎮(zhèn)街三級試點(diǎn)(自評)試點(diǎn)提出了涵蓋收入績效、支出績效、規(guī)范管理、保障水平、運(yùn)行成效等維度的指標(biāo)體系。趙勇和徐晶(2022)[5]從收入、支出、管理效率、運(yùn)行成效、可持續(xù)性等方面介紹了廊坊市開展試點(diǎn)縣財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)和管理的情況。項(xiàng)前和王兆玉(2021)[6]基于江蘇省南京市雨花臺區(qū)街道試點(diǎn)提出包括財(cái)政運(yùn)行管理、財(cái)政收支情況、財(cái)政運(yùn)行績效、財(cái)政可持續(xù)在內(nèi)的指標(biāo)體系。孫遜(2021)[7]從財(cái)政收入與支出、重大政策落實(shí)情況、預(yù)算編制與執(zhí)行、財(cái)政綜合管理等維度建構(gòu)了指標(biāo)體系。三是以浙江、江西等地為代表的“財(cái)政管理+政府履職”體系，該類指標(biāo)更加關(guān)注財(cái)政預(yù)算收支質(zhì)量、執(zhí)行狀況、財(cái)政改革要求(張喆，2020[8]；王宏斌等，2020[9])，從財(cái)政管理、政府履職成效和可持續(xù)性等方面建構(gòu)指標(biāo)體系。劉國永等(2022)[10]基于江西省贛州市財(cái)政運(yùn)行評價(jià)試點(diǎn)提出了包括財(cái)政管理、財(cái)政運(yùn)行績效、財(cái)政可持續(xù)性的指標(biāo)體系。

從已有的理論研究相關(guān)文獻(xiàn)來看，財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)涉及財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)方面，諸如財(cái)政能力評估、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估、收入績效評估、財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量評價(jià)、PEFA 政府財(cái)政管理能力評價(jià)等，這些研究僅偏重財(cái)政運(yùn)行的某一具體方面，并未形成邏輯自洽的綜合性評價(jià)框架。

基于上述實(shí)踐總結(jié)和理論梳理，本文在預(yù)算績效管理視角下，分析財(cái)政運(yùn)行綜合績效問題，將預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、公開等預(yù)算管理活動(dòng)作為貫穿財(cái)政運(yùn)行的一條“紅線”，串接起財(cái)政運(yùn)行行為和預(yù)算功能。首先在既有文獻(xiàn)評論的基礎(chǔ)上，闡述和論證了“財(cái)政運(yùn)行行為-政府預(yù)算功能”的二維分析框架及其指標(biāo)體系；然后在梳理財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)來龍去脈的基礎(chǔ)上,分析了現(xiàn)有實(shí)踐中具有代表性的指標(biāo)體系的共性、特點(diǎn)和存在的局限；最后提出了下一步深化財(cái)政運(yùn)行績效綜合評價(jià)的實(shí)施路徑。本文提出的“財(cái)政運(yùn)行行為-政府預(yù)算功能”二維分析框架吸收了現(xiàn)有實(shí)踐的成果，在以下幾個(gè)方面有所突破和創(chuàng)新：一是相較于現(xiàn)有的指標(biāo)體系對財(cái)政運(yùn)行行為的關(guān)注各有側(cè)重的問題，“框架”更為全面地反映了“十四五”時(shí)期我國財(cái)政運(yùn)行行為的主要方面，提煉了財(cái)政運(yùn)行行為的關(guān)鍵績效指標(biāo)；二是相較于現(xiàn)有指標(biāo)體系判斷財(cái)政運(yùn)行績效好壞的標(biāo)準(zhǔn)不夠完整的問題，“框架”分析了財(cái)政運(yùn)行行為與預(yù)算功能的對應(yīng)關(guān)系，給出了判斷財(cái)政運(yùn)行各項(xiàng)關(guān)鍵績效指標(biāo)好壞的標(biāo)準(zhǔn)；三是相較于現(xiàn)有指標(biāo)主要反映一般公共預(yù)算運(yùn)行的問題，“框架”展望了“統(tǒng)分結(jié)合”的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路，即在分析“四本”預(yù)算總體行為和功能的基礎(chǔ)上，針對 “四本”預(yù)算各自的行為和功能特點(diǎn)，設(shè)置個(gè)性化的關(guān)鍵績效指標(biāo)。

二、文獻(xiàn)綜述、理論分析與指標(biāo)框架

與財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)工作的起步探索相一致，現(xiàn)有的研究僅明確了財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)主體和對象，即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求的“各級財(cái)政部門要對下級政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價(jià)”。但是對于評價(jià)什么，如何評價(jià)等問題，尚未給出一致公認(rèn)的界定。對此，本文從績效和績效評價(jià)的本質(zhì)要素出發(fā)，演繹推論出財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的“財(cái)政運(yùn)行行為-政府預(yù)算功能”二維分析框架，并在此框架下提煉和歸集財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的關(guān)鍵績效指標(biāo)。

(一)文獻(xiàn)綜述

與財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)相關(guān)的研究主要包括財(cái)政能力評估、地方政府債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)評估、財(cái)政收入績效評價(jià)和財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量評價(jià)等。這些研究僅著重于財(cái)政運(yùn)行的某個(gè)具體環(huán)節(jié)或者某個(gè)層面，尚未形成綜合性的評價(jià)框架和指標(biāo)體系。

1.財(cái)政收入績效評價(jià)。財(cái)政收入是財(cái)政運(yùn)行的構(gòu)成部分，對地方財(cái)政收入績效評價(jià)的研究尚處于起步階段。比如，李明等(2022)[11]從稅負(fù)調(diào)控成效、收入質(zhì)量水平、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平三個(gè)維度構(gòu)建了預(yù)算收入績效評價(jià)指標(biāo)。于樹一(2021)[12]從地方財(cái)政收入的決策、執(zhí)行和績效三個(gè)維度建構(gòu)了地方財(cái)政收入績效評價(jià)體系。北京市財(cái)政局從穩(wěn)固存量、培育增量、提高質(zhì)量和貢獻(xiàn)等維度構(gòu)建了財(cái)源建設(shè)評估指標(biāo)體系(北京市財(cái)政局辦公室，2022[13])。

2.財(cái)政能力評估。財(cái)政能力評估與財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)在內(nèi)容上有許多重合之處。財(cái)政能力反映一地政府通過其公共權(quán)力汲取財(cái)政資源，并有效分配公共資源、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力(楊娟等，2021[14])。財(cái)政能力評估最早是指可以通過征稅以獲取財(cái)政資源的能力(邱婧，2017[15])。其衡量標(biāo)準(zhǔn)主要為財(cái)政收入的總量、結(jié)構(gòu)和支出效率。財(cái)政發(fā)揮作用的能力主要包括發(fā)揮宏觀調(diào)控職能、維持市場和社會(huì)正常秩序、維持政治秩序、防化社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)等(陳龍，2020[16])。目前對政府財(cái)政能力評估的研究主要采用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的定量分析方法。比如：辛沖沖和楊文珂(2020)[17]使用熵權(quán)法，建構(gòu)了對31個(gè)省級行政區(qū)2007—2013年的財(cái)政汲取能力指數(shù)，并分析了地區(qū)差異。楊志安和鄒國慶(2016)[18]使用因子分析法，提取了核心、基礎(chǔ)、發(fā)展和保障四個(gè)主要能力因子?？傊?cái)政能力評估通過構(gòu)建多元指標(biāo)體系，合成指數(shù)進(jìn)行對比和評價(jià)，這一方法對財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)具有啟發(fā)意義。

3.地方政府債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)評估。地方政府債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系是構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)的重要方面。在國家層面和地方政府層面，債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)評估制度和指標(biāo)體系不斷完善。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，財(cái)政部于同年印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》。同年青海省政府出臺了《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警暫行辦法》，提出了新增債務(wù)率、逾期債務(wù)率、債務(wù)率和償債率等評價(jià)指標(biāo)(中央政府門戶網(wǎng)站，2016[19])。各地開展債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估的指標(biāo)與此基本一致。2021年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》[20]中進(jìn)一步提出完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估的指標(biāo)體系以及對政府償債能力進(jìn)行綜合評估。

4.財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量評價(jià)。財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量即財(cái)政運(yùn)行的優(yōu)劣程度，包括財(cái)政收入、財(cái)政支出、公債運(yùn)行等方面，反映了財(cái)政部門組收和管理的質(zhì)量與效益，包括現(xiàn)有財(cái)政收支規(guī)模多大程度上能夠保障政府職能充分發(fā)揮，現(xiàn)有收支結(jié)構(gòu)是否合理，財(cái)政收支如何組織管理，財(cái)政預(yù)算編制是否按時(shí)按質(zhì)執(zhí)行，以及當(dāng)下財(cái)稅制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行是否協(xié)調(diào)(侯燕明，2020[21])。影響財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的因素主要包括財(cái)源質(zhì)量和財(cái)政管理(趙瑋，2019[22])。高質(zhì)量的財(cái)政運(yùn)行需要符合效率性、公平性、穩(wěn)定性和規(guī)范性四大特征(朱云飛和趙寧，2019[23])。上述研究為財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)提供了參考。

5.國際PEFA 政府財(cái)政管理能力評價(jià)體系。公共支出和財(cái)政問責(zé)(Public Expenditure and Financial Accountability，PEFA)是由世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟委員會(huì)等組織贊助支持的一項(xiàng)多機(jī)構(gòu)合作計(jì)劃，PEFA評價(jià)體系已被英國、法國、新西蘭、巴西等國廣泛應(yīng)用。作為PEFA體系的一種工具，財(cái)政管理和績效測量框架(Public Financial Management Performance Measure Framework，PFM Performance Measure Framework)提出了衡量公共財(cái)政管理績效的指標(biāo)體系，包括預(yù)算信用，全面性和透明度，預(yù)算制定與政策目標(biāo)的符合程度，預(yù)算執(zhí)行的可行性和控制，會(huì)計(jì)、記錄和報(bào)告，外部監(jiān)督和審計(jì)六個(gè)維度。上述六個(gè)維度的28個(gè)指標(biāo)可以歸結(jié)為系統(tǒng)的結(jié)果、關(guān)鍵的橫向特征、預(yù)算循環(huán)三類(PEFA Secretariat，2011[24])。解洪濤和陳志勇(2016)[25]等探討了PEFA政府財(cái)政管理能力評價(jià)體系與我國實(shí)施的《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》之間的關(guān)系。2022年湖南省財(cái)政廳首次引進(jìn)PEFA系統(tǒng)，用以提升地方政府財(cái)政管理(周極宏,2022[26])。PEFA提出的預(yù)算循環(huán)思想，是本文將預(yù)算過程作為貫穿財(cái)政運(yùn)行的紅線，提出財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)“二維模型”的重要理論來源。

(二)分析框架

考慮到“績效是一個(gè)多維建構(gòu)，觀察和測量的因素不同，其結(jié)果也會(huì)不同?！?Bates和Holton III,1995[27])本文在綜合行為績效觀和結(jié)果績效觀的基礎(chǔ)上，將績效定義為“績效是目標(biāo)達(dá)成的結(jié)果及有效實(shí)現(xiàn)結(jié)果的過程?！痹摱x有兩個(gè)要點(diǎn)，即行為和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。抓住這兩個(gè)關(guān)鍵要素，本文從預(yù)算管理的視角分析財(cái)政運(yùn)行，對應(yīng)提出“財(cái)政運(yùn)行行為-政府預(yù)算功能”的二維分析框架，財(cái)政運(yùn)行行為對應(yīng)一級政府財(cái)政收入、支出、管理、調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面工作的狀態(tài)和發(fā)展變化情況。政府預(yù)算功能則是預(yù)算管理在總額控制、配置效率、運(yùn)營效率等方面發(fā)揮的作用和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效可以定義為：一級政府在收入、支出、管理、調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，實(shí)現(xiàn)總額控制、配置效率、運(yùn)行效率等方面目標(biāo)的程度。

績效評價(jià)包含行為測量、目標(biāo)導(dǎo)向和判斷標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)要素，在上述二維框架中，預(yù)算功能維度闡明了財(cái)政運(yùn)行行為達(dá)到的目標(biāo)導(dǎo)向和判斷標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此可將財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)定義為上級財(cái)政部門對下級政府財(cái)政“收、支、管、調(diào)、防”等項(xiàng)工作，達(dá)成總額控制、配置效率、運(yùn)營效率等方面目標(biāo)情況的測量、分析和評判，主要包括收入的合理性、保障的充分性、成本的節(jié)約性、管理的規(guī)范性、產(chǎn)出的有效性、發(fā)展的可持續(xù)性等方面。上述演繹推論的邏輯如圖1所示：

圖1 本文的演繹推論邏輯

1.二維框架下的財(cái)政運(yùn)行行為。在行為主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中，信息的結(jié)構(gòu)和參與者的特征會(huì)對決策和結(jié)果產(chǎn)生系統(tǒng)性的影響(Baker和Nofsinger，2010[28])。決策者經(jīng)常面臨一系列巨大不確定性，以及結(jié)果可量化的有限性的選擇，而選擇的建構(gòu)方式會(huì)對選擇產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響，即客觀事實(shí)不變，提出問題的方式不同，選擇也會(huì)不同(Ackert和Deaves，2009[29])。

財(cái)政運(yùn)行行為是財(cái)政運(yùn)行的具體行動(dòng)選擇，財(cái)政運(yùn)行行為隨著制度的變化而產(chǎn)生改變，不同時(shí)期財(cái)政運(yùn)行問題不同，行為選擇就不同。傳統(tǒng)上財(cái)政運(yùn)行圍繞“收、支、管、平”四個(gè)方面開展工作(賈康，2020)[30]。隨著新《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》的頒布，“講求績效”已經(jīng)成為預(yù)算管理的一項(xiàng)基本原則，財(cái)政運(yùn)行拓展為“收、支、管、平、效”五個(gè)方面?！笆奈濉睍r(shí)期，財(cái)政工作堅(jiān)持以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政，圍繞“收、支、管、調(diào)、防”五個(gè)方面下功夫(新華社，2021[31])。從財(cái)政行為的維度出發(fā)，分析其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度和有限理性約束下的行為動(dòng)機(jī)和行為結(jié)果(目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度)，就構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的基礎(chǔ)內(nèi)容。

為了做好財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，需要提出若干關(guān)鍵績效指標(biāo)對財(cái)政運(yùn)行行為進(jìn)行測量。一是收入方面。反映政府財(cái)政收入政策、制度和管理等方面的合理性與執(zhí)行情況，以及財(cái)力對政府基本職能履行和政府運(yùn)行的保障情況，主要從財(cái)力保障、財(cái)源建設(shè)、預(yù)算平衡等方面評價(jià)，涉及的關(guān)鍵績效指標(biāo)包括可用財(cái)力、轉(zhuǎn)移支付依賴度、減稅降費(fèi)目標(biāo)完成率、收入質(zhì)量、財(cái)源建設(shè)情況、財(cái)政自給率等指標(biāo)。二是支出方面。反映政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性，主要關(guān)注支出的配置效率。配置效率反映各級政府通過支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源與政策目標(biāo)匹配、民生保障等方面的情況，涉及國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)政資金到位率、共同事權(quán)地方財(cái)政資金到位率、基本民生支出標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率、“三?！北Ｕ下实汝P(guān)鍵績效指標(biāo)。三是管理方面。反映政府財(cái)政管理的成本節(jié)約和管理規(guī)范程度，主要從成本控制和財(cái)政管理等方面進(jìn)行評價(jià)，包括財(cái)政供養(yǎng)比、政府行政管理支出占比、一般公共預(yù)算收入年初預(yù)算到位率等關(guān)鍵績效指標(biāo)。四是調(diào)節(jié)方面。反映充分發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控和收入分配職能，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的結(jié)果和成效，包括重大戰(zhàn)略任務(wù)完成情況、基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)情況、基本公共服務(wù)投入產(chǎn)出比等關(guān)鍵績效指標(biāo)。五是風(fēng)險(xiǎn)防控方面。反映政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控、統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性方面的情況，包括政府債務(wù)率、負(fù)債率、償債率、社保支付能力、政府債務(wù)規(guī)模、地方政府債務(wù)限額、償債能力評估、民生政策財(cái)政可承受能力評估等關(guān)鍵績效指標(biāo)。

2.二維框架下的預(yù)算功能。對財(cái)政運(yùn)行行為進(jìn)行評價(jià)，需要引入預(yù)算功能理論，以確立評價(jià)的目標(biāo)導(dǎo)向和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政預(yù)算作為一種公共治理的工具，能夠?qū)?zhàn)略、政策和資源進(jìn)行整合，并對公共部門的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響(江月，2020[32])?！斑^去200年的現(xiàn)代政府的預(yù)算歷史表明，公共預(yù)算在三個(gè)層次上影響著公共部門的運(yùn)作：在宏觀層次上公共預(yù)算的規(guī)則或者程序?qū)τ跊Q策者來說將形成一種總財(cái)力約束；在中觀層次上公共預(yù)算的規(guī)則或程序?qū)⒂绊懸詰?zhàn)略重點(diǎn)為基礎(chǔ)的資源配置和利用；在微觀層次上公共預(yù)算的規(guī)則或者程序?qū)⒂绊懮a(chǎn)和供給公共服務(wù)的效率”(Schick，1998[33]；?？耍?000[34])。與此相對應(yīng)，財(cái)政預(yù)算有三個(gè)層次的基本職能和基本目標(biāo)：財(cái)政總額控制、資源配置效率、運(yùn)作效率(馬駿，2011[35])。財(cái)政總額控制反映在有限的財(cái)政資源限制下，財(cái)政總量的變化和財(cái)政收支關(guān)系，是保障財(cái)政可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)既定支出目標(biāo)的重要手段(孫克競和王禎陽，2020[36])?！翱傤~控制問題涉及這樣一些問題： 在某個(gè)預(yù)算時(shí)期(比如一個(gè)預(yù)算年度)根據(jù)什么確定了可供分配的財(cái)力？ 換言之，在某一個(gè)預(yù)算時(shí)期，根據(jù)什么做出了收入決策，即從社會(huì)中汲取多少的資源來進(jìn)行預(yù)算分配。作為一個(gè)基本目標(biāo)的總額控制是指，對于政治家決定在某一時(shí)期準(zhǔn)備開展的活動(dòng)，可以通過預(yù)先確定財(cái)政收支總額來進(jìn)行約束，進(jìn)而將公共支出、赤字、債務(wù)的比率控制在一個(gè)可以承受的水平，最終使得財(cái)政是可持續(xù)的”(Schick，1998[33]；希克，2000[34]；馬駿，2011[35](23))。

由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，存在市場失靈問題，面臨公共物品供給、外部性、自然壟斷、不完全競爭、信息不對稱等問題導(dǎo)致的資源配置低下，需要政府運(yùn)用公共預(yù)算對資源進(jìn)行合理配置、調(diào)節(jié)分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)(涂縵縵，2015[37])?！芭渲眯室笳⒛繕?biāo)并區(qū)分其優(yōu)先次序，而且它要求政府評估公共支出對于這些目標(biāo)的實(shí)際或者預(yù)期的貢獻(xiàn)”(Schick，1998[33]；希克，2000[34]；馬駿，2011[35](4))。

運(yùn)作效率又稱作運(yùn)營效率，是指政府能夠有效率地組織和管理財(cái)政交易(馬駿，2011[35](25))，是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的效率，即政府機(jī)構(gòu)所花費(fèi)的資源與這些資源形成的產(chǎn)出之間的比率(希克，2000[34]；馬駿，2011[35](26))。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用效益，包括財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性(節(jié)約性)、效率性(投入產(chǎn)出比)和有效性(即通過合理成本達(dá)成預(yù)期目標(biāo))(王雍君，2016[38])。

我國財(cái)政預(yù)算由“四本”預(yù)算組成，總體上除了需要符合財(cái)政預(yù)算基本職能和基本目標(biāo)的共性要求以外，每本預(yù)算的職能和目標(biāo)還有更為豐富的內(nèi)容，比如：政府性基金預(yù)算收支行為的專門特定性，國有資本經(jīng)營預(yù)算反映國家以所有者身份對國有資本的調(diào)節(jié)作用，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與特定社會(huì)保險(xiǎn)制度的高度關(guān)聯(lián)性等。推動(dòng)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)資金覆蓋范圍從一般公共預(yù)算為主到覆蓋“四本”預(yù)算，需要在預(yù)算功能的共性要求下，進(jìn)一步完善和豐富不同預(yù)算的個(gè)性化功能，為評價(jià)設(shè)定“目標(biāo)導(dǎo)向”提供基礎(chǔ)。

3.二維框架下的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)算管理全過程中，從預(yù)算功能的視角評判財(cái)政運(yùn)行“收、支、管、調(diào)、防”各項(xiàng)工作中，可形成以下評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是總額控制。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政保障方面，即關(guān)注財(cái)政運(yùn)行能否做好財(cái)政收入、支出及其平衡，保障黨委政府履職和財(cái)政職能的發(fā)揮，其評判標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)力保障充足性、財(cái)源建設(shè)積極性、發(fā)展可持續(xù)性等。二是配置效率。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政運(yùn)行能否通過支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有效保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源與政策目標(biāo)匹配，包括戰(zhàn)略保障和民生保障等方面。三是運(yùn)營效率。包括過程性的管理效率和結(jié)果性的運(yùn)行成效兩個(gè)方面。管理效率側(cè)重成本控制和管理規(guī)范性；運(yùn)行成效側(cè)重財(cái)政支出政策目標(biāo)完成、基本公共服務(wù)均等化、投入產(chǎn)出比等方面。四是財(cái)政運(yùn)行的安全性。這一標(biāo)準(zhǔn)貫穿在預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)，反映財(cái)政統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政可持續(xù)性、防控風(fēng)險(xiǎn)、保障財(cái)政安全等方面。

將財(cái)政運(yùn)行行為和預(yù)算功能繪制成二維表格，如表1所示，其中預(yù)算功能反映預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)總額控制、配置效率和運(yùn)營效率的情況；財(cái)政運(yùn)行行為反映財(cái)政“收、支、管、調(diào)、防”等各項(xiàng)工作。財(cái)政運(yùn)行行為和預(yù)算功能之間存在對應(yīng)匹配關(guān)系，比如：財(cái)政運(yùn)行行為的管理方面主要對應(yīng)預(yù)算功能的過程性運(yùn)營效率，績效標(biāo)準(zhǔn)是成本控制的合理性和財(cái)政管理的規(guī)范性。

(三)關(guān)鍵績效指標(biāo)框架設(shè)計(jì)

結(jié)合文獻(xiàn)和實(shí)踐探索，按照財(cái)政運(yùn)行綜合績效的“行為-功能”分析框架，將財(cái)政運(yùn)行行為和預(yù)算管理功能匹配對應(yīng)，本文提出了主要針對一般公共預(yù)算的財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的關(guān)鍵績效指標(biāo)框架，將這一框架拓展到“四本”預(yù)算還需要進(jìn)一步專文研究，對指標(biāo)進(jìn)行豐富和深化。一級指標(biāo)按照財(cái)政運(yùn)行行為設(shè)置，包括收入、支出、管理、調(diào)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)防控五個(gè)一級指標(biāo)。二級指標(biāo)對行為進(jìn)行細(xì)化并反映相應(yīng)的預(yù)算功能，設(shè)置財(cái)力保障、財(cái)源建設(shè)、預(yù)算平衡、戰(zhàn)略保障等19個(gè)二級指標(biāo)。三級指標(biāo)對二級指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、量化，三級指標(biāo)名稱反映財(cái)政運(yùn)行的關(guān)鍵要素和特征，指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)值反映財(cái)政運(yùn)行在實(shí)現(xiàn)總額控制、配置效率、運(yùn)營效率等預(yù)算功能方面的良好狀態(tài)和實(shí)際狀態(tài)，設(shè)置可用財(cái)力、轉(zhuǎn)移支付依賴度、減稅降費(fèi)目標(biāo)完成率、收入質(zhì)量、財(cái)源建設(shè)情況等49個(gè)三級指標(biāo)。關(guān)鍵績效指標(biāo)框架如表2所示。

三、財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的實(shí)踐及其評析

我國開展財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)可以追溯到2013年開始的縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)和2014年開始的地方財(cái)政管理工作考核。2018年以來，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求，財(cái)政管理績效綜合評價(jià)拓展為財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，各地積極探索，形成了北京、山東、浙江等地為代表的不同指標(biāo)框架體系。2021年財(cái)政部各地監(jiān)管局實(shí)施的地方財(cái)政運(yùn)行分析評估工作與財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)也存在緊密的聯(lián)系。上述實(shí)踐探索，它們評價(jià)的主體、對象、內(nèi)容不同，反映了財(cái)政運(yùn)行的一些局部、側(cè)面和角度，有必要整合納入“行為-功能”框架，以便找到各自位置和共通語言。具體如表3所示。

表3 我國財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的實(shí)踐和探索

(一)財(cái)政管理綜合績效評價(jià)

財(cái)政管理綜合績效評價(jià)主要包括縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)和地方財(cái)政管理工作考核。它們隨著《預(yù)算法》和預(yù)算管理制度改革的深化不斷調(diào)整和完善。財(cái)政管理綜合績效評價(jià)與財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)相比，缺少運(yùn)行成效、財(cái)源建設(shè)等方面的評價(jià)。財(cái)政管理綜合績效評價(jià)經(jīng)過多年實(shí)踐，形成的指標(biāo)及其工作體系相對完善，可以將結(jié)果整體納入財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)體系。

1.縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)。2012年9月財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》(財(cái)預(yù)〔2012〕396號)明確要求“中央和省級財(cái)政部門都開展縣級財(cái)政支出管理績效綜合評價(jià)試點(diǎn)”(財(cái)政部，2012[39])。2013年，財(cái)政部針對2012年縣級財(cái)政支出管理進(jìn)行了績效綜合評價(jià)(中央政府門戶網(wǎng)站，2013[40])。2013年至今，縣級財(cái)政支出管理評價(jià)內(nèi)容隨著預(yù)算管理制度改革的深化不斷完善。比如：2015年財(cái)政部印發(fā)的《2015年縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》(財(cái)預(yù)〔2015〕139號)評價(jià)內(nèi)容包括規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理、控制供養(yǎng)人員五個(gè)方面(財(cái)政部，2015[41])。2018年財(cái)政部印發(fā)的《2018年縣級財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案及結(jié)果的通知》(財(cái)預(yù)〔2018〕100號)包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、收入質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政可持續(xù)性以及預(yù)決算公開六個(gè)方面(財(cái)政部，2018[42])。

2.地方財(cái)政管理工作考核。地方財(cái)政管理工作考核是財(cái)政部對各省級政府財(cái)政管理工作完成情況及其成效的考核。2014年財(cái)政部印發(fā)了《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》(財(cái)預(yù)〔2014〕45號)，開啟了財(cái)政部對全國36個(gè)省(直轄市、自治區(qū)、計(jì)劃單列市)上一年度地方財(cái)政管理績效的綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付的重要參考(中國政府網(wǎng)，2014[43])。地方財(cái)政管理工作考核指標(biāo)體系隨著預(yù)算管理制度改革的深化不斷完善，比如：2018年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政管理工作績效考核與激勵(lì)辦法》(財(cái)預(yù)〔2018〕4號)對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理工作、收入質(zhì)量管理工作、盤活財(cái)政存量資金管理工作、國庫庫款管理工作、預(yù)算公開管理工作、推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用管理工作和其他財(cái)政管理工作進(jìn)行考核(財(cái)政部，2018[44])。2018年12月29日財(cái)政部印發(fā)了關(guān)于修訂《財(cái)政管理工作績效考核與激勵(lì)辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2018〕222號)，對國庫庫款管理工作的考核指標(biāo)內(nèi)容、評審程序先進(jìn)縣的數(shù)目等方面進(jìn)行了調(diào)整(財(cái)政部,2018[45])。2020年財(cái)政部印發(fā)了《地方財(cái)政管理工作考核與激勵(lì)辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕3號)，考核內(nèi)容包括財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理工作(一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的支出進(jìn)度)、盤活財(cái)政存量資金管理工作(各省財(cái)政存量資金規(guī)模)、國庫庫款管理工作、推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用(地方轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu))、預(yù)算公開和其他財(cái)政管理工作情況(財(cái)政部,2020[46])。為了適應(yīng)深化預(yù)算管理制度改革的要求，2022年財(cái)政部印發(fā)了最新的《地方財(cái)政管理績效考核辦法》(財(cái)預(yù)〔2022〕15號)。

(二)地方財(cái)政運(yùn)行分析評估

2021年以來，財(cái)政部各地監(jiān)管局按照《財(cái)政部各地監(jiān)管局實(shí)施地方財(cái)政運(yùn)行分析評估工作暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2021〕42號)，結(jié)合駐地實(shí)際，重點(diǎn)分析屬地財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢、財(cái)政政策、財(cái)稅體制、財(cái)政收支情況、財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政基礎(chǔ)工作等的內(nèi)容。各地監(jiān)管局形成季度報(bào)告，向財(cái)政部報(bào)送地方財(cái)政運(yùn)行中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，為財(cái)稅政策制定、預(yù)算安排和調(diào)整提供參考依據(jù)。

地方財(cái)政運(yùn)行分析評估與財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)在實(shí)施主體、評價(jià)方式方法、評價(jià)結(jié)果等方面存在差異。地方財(cái)政運(yùn)行分析評估是財(cái)政部駐各地監(jiān)管局開展的工作，側(cè)重財(cái)政運(yùn)行形勢的分析和監(jiān)管；財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)是上級財(cái)政部門加強(qiáng)下級財(cái)政管理的重要手段。兩者雖然都是對財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行評估評價(jià)，各自的側(cè)重、角度和目的不同；但對財(cái)政運(yùn)行核心指標(biāo)的關(guān)注存在一定的共性，比如都會(huì)對債務(wù)率等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行分析和評價(jià)，從客觀刻畫財(cái)政運(yùn)行狀況的角度，兩者完全可能形成一張“體檢表”。

(三)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的實(shí)踐探索

2018年以來，各地開始探索構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)體系，大體形成了北京、山東、浙江等地為代表的三類指標(biāo)體系。

1．以北京市為代表的“五性”維度。2019年年底，北京市啟動(dòng)十六區(qū)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，評價(jià)更加突出問題導(dǎo)向，重點(diǎn)對各區(qū)保障能力(錢是否夠用)、財(cái)源建設(shè)(組收是否努力)、成本節(jié)約(支出是否節(jié)約)、規(guī)范管理(管理是否規(guī)范)、運(yùn)行成效(效果是否顯著)等方面進(jìn)行分析和評價(jià)，形成了由財(cái)政保障、財(cái)源建設(shè)、成本控制、管理規(guī)范、運(yùn)行成效5個(gè)一級指標(biāo)，24個(gè)二級指標(biāo)，37個(gè)三級指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系。2021年北京市持續(xù)開展財(cái)政運(yùn)行專項(xiàng)和綜合績效監(jiān)測評價(jià)，上半年開展了成本節(jié)約專項(xiàng)監(jiān)測與評價(jià)，主要包括行政運(yùn)行、城市運(yùn)行、重大項(xiàng)目成本管控和民生支出標(biāo)準(zhǔn)等方面(王文庚和曹堂哲，2021[2])。2020年以來，北京市東城、順義、大興、昌平等區(qū)開展了區(qū)對街鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)試點(diǎn)。2021年西城區(qū)開展了區(qū)對街道成本節(jié)約專項(xiàng)監(jiān)測評價(jià)。

2．以山東為代表的整合體系。2020年山東省財(cái)政廳選取濟(jì)南、濟(jì)寧開展縣級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)試點(diǎn)，濟(jì)寧市積極探索市縣鄉(xiāng)三級同步實(shí)施政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，在全國尚屬首例(財(cái)政部，2021[47])。同年財(cái)政廳選取了臨沂市羅莊作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的試點(diǎn)。通過各級試點(diǎn)，山東省形成了收入績效、保障能力、支出績效、管理規(guī)范性和財(cái)政可持續(xù)性五個(gè)方面的指標(biāo)體系(韓志毅等，2021[3]；謝可川等，2022[4])。河北廊坊市聚焦財(cái)政運(yùn)行“收、支、管、調(diào)、防”，從收入、支出、管理效率、運(yùn)行成效、可持續(xù)性開展試點(diǎn)縣財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)和管理(趙勇和徐晶，2022[5])。

3．浙江等地為代表的財(cái)政管理+政府履職體系。浙江義烏、江蘇常州、遼寧省、江西省等探索形成了“財(cái)政管理+政府履職”的指標(biāo)體系。比如2019年義烏市財(cái)政局聯(lián)合市人大財(cái)經(jīng)工委、中介機(jī)構(gòu)對后宅街道首次開展2018年財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)工作，評價(jià)指標(biāo)包括預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算監(jiān)督、政府債務(wù)管理、效益管理等方面，并將政府履職狀況進(jìn)一步細(xì)分成64項(xiàng)可量化評價(jià)指標(biāo)四級指標(biāo)(俞曉麗和王婷，2019[48]；弘文，2019[49])。再如2020年江蘇常州國家高新區(qū)(新北區(qū))開展全市首個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)試點(diǎn)工作，評價(jià)圍繞財(cái)政管理、運(yùn)行績效、綜合效果等方面共設(shè)置了12項(xiàng)二級指標(biāo)和22項(xiàng)三級指標(biāo)。2020年遼寧啟動(dòng)對下級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)試點(diǎn)，評價(jià)指標(biāo)圍繞預(yù)算編制、收支管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政可持續(xù)等方面，包括9項(xiàng)一級指標(biāo)、21項(xiàng)二級指標(biāo)和50多項(xiàng)三級指標(biāo)(苗宇，2020[50])。

在“行為-功能”框架下審視，上述三種指標(biāo)體系具有共性，也各有其特點(diǎn)和局限性：

一是從行為維度審視。三類指標(biāo)都緊扣財(cái)政運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置指標(biāo)，總體上都扣住了財(cái)政運(yùn)行“收、支、管、調(diào)、防”的相關(guān)方面。北京市的指標(biāo)注重問題導(dǎo)向，成本節(jié)約、財(cái)源建設(shè)和基本公共服務(wù)投入產(chǎn)出效率指標(biāo)是其特色，反映了財(cái)政工作的重點(diǎn)和創(chuàng)新。山東省為代表的指標(biāo)體系充分借鑒了各地實(shí)踐做法，結(jié)合山東省實(shí)際，反映了財(cái)政運(yùn)行收入、支出、管理、成效、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的綜合情況。浙江等地將財(cái)政管理和政府履職進(jìn)行組合，政府履職與財(cái)政收入、支出之間的匹配對應(yīng)關(guān)系考慮較少。但是三類指標(biāo)基本上都是以一般公共預(yù)算作為主要的評價(jià)對象，兼顧其他幾本預(yù)算，在反映“四本”預(yù)算整體運(yùn)行行為和各本預(yù)算行為特點(diǎn)方面還有待進(jìn)一步深化。比如三類指標(biāo)都很少涉及預(yù)算統(tǒng)籌、國有資本經(jīng)營預(yù)算的調(diào)節(jié)、政府性基金預(yù)算的收支行為等方面。

二是從框架的功能維度審視。三類評價(jià)指標(biāo)都或多或少體現(xiàn)了財(cái)政運(yùn)行應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)。北京市突出強(qiáng)調(diào)收入保障的充分性、成本的節(jié)約性。山東省和浙江等地更加突出管理規(guī)范性和運(yùn)行結(jié)果的有效性?？傮w上，三類指標(biāo)尚未全面地反映各本預(yù)算的所有功能目標(biāo)，比如政府性基金預(yù)算的征收標(biāo)準(zhǔn)、使用效果、對專項(xiàng)債務(wù)的支撐能力等；國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金戰(zhàn)略方向、收益上繳、支出結(jié)構(gòu)、使用效果等；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中各類社會(huì)保險(xiǎn)基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地區(qū)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等。

三是從評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評分維度審視。三類評價(jià)細(xì)化了各項(xiàng)指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)。對于那些缺少標(biāo)準(zhǔn)值的指標(biāo)如何評價(jià)，北京市采用指數(shù)評價(jià)法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評分，將財(cái)政建設(shè)和財(cái)政管理考核結(jié)果直接納入評價(jià)結(jié)果；山東省引入功效系數(shù)法進(jìn)行評分，采用了高質(zhì)量發(fā)展考核、政府績效考核、財(cái)政管理考核等方面的考核指標(biāo)和結(jié)果；浙江等地則更多采用達(dá)標(biāo)考核的方法進(jìn)行評分，選取了規(guī)劃指標(biāo)、政府績效考核等指標(biāo)進(jìn)行評分。上述三種方法都是在有限的數(shù)據(jù)條件下，確定評分標(biāo)準(zhǔn)的相對優(yōu)化的選擇，只有在有全國數(shù)據(jù)和多年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，才能找到更加科學(xué)的評價(jià)基線值。

四、財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)存在的問題診斷

與項(xiàng)目支出和部門整體支出績效評價(jià)相比，財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)范圍包含一級政府預(yù)算的全部收支，涉及財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)性、綜合性、整體性更強(qiáng)。在“財(cái)政行為-政府預(yù)算功能”二維框架下審視現(xiàn)有的財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐，存在以下幾個(gè)突出問題：

(一)指標(biāo)體系不夠科學(xué)

財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)實(shí)踐在各地都已經(jīng)取得較好進(jìn)展，正如本文上段分析，不同地方開展財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的基本維度(一級指標(biāo))尚未完全達(dá)成共識，不同政府層級的指標(biāo)的差異性也不夠突出，指標(biāo)權(quán)重和評分方法也各不相同。

目前，或多或少存在不同層次政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)框架 “俄羅斯套娃”現(xiàn)象。比如：某些地方省對市、市對縣、縣對街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評價(jià)指標(biāo)體系基本相同，未能體現(xiàn)不同層級政府財(cái)政運(yùn)行的特點(diǎn)。事實(shí)上，我國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，不同地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行水平在財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)、債務(wù)和社會(huì)保障可持續(xù)性以及基本公共服務(wù)均等化方面也存在較大差異(馬光榮和呂冰洋，2022[51])。因此亟需建立符合省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的、多層次的財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)體系。

目前已有的一些指標(biāo)體系對指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)確立尚未達(dá)成共識，比如北京運(yùn)用指數(shù)評價(jià)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、分析與打分指標(biāo)相結(jié)合的方法進(jìn)行評價(jià)；山東按照靜態(tài)和動(dòng)態(tài)評價(jià)結(jié)合、正向和負(fù)向激勵(lì)結(jié)合的原則進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重確立(濟(jì)南市財(cái)政局，2021[52])。各地的評價(jià)方法和權(quán)重設(shè)計(jì)方法都有較大的差異，亟需確立一致的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)績效標(biāo)準(zhǔn)不夠健全

績效標(biāo)準(zhǔn)為衡量財(cái)政運(yùn)行的好壞提供了一把標(biāo)尺，包括規(guī)范和實(shí)證兩層含義。

一是實(shí)證層面的標(biāo)準(zhǔn)，即績效標(biāo)桿或目標(biāo)，通過實(shí)際值與標(biāo)桿值或目標(biāo)值進(jìn)行對照，評判績效好壞。目前財(cái)政運(yùn)行各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善，有些指標(biāo)有較為明確的標(biāo)桿值，比如債務(wù)率指標(biāo)；有些指標(biāo)還沒有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)值，比如收入質(zhì)量；有些指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值各地也不完全統(tǒng)一，比如運(yùn)行成效指標(biāo)中的普惠性幼兒園覆蓋率等；有些歷史標(biāo)準(zhǔn)本身的合理性也難以判斷，比如人均行政成本等。績效標(biāo)準(zhǔn)體系的不完善，制約了財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的推廣。

二是規(guī)范層面的標(biāo)準(zhǔn)，即判斷財(cái)政運(yùn)行好壞的價(jià)值準(zhǔn)則和價(jià)值尺度。按照預(yù)算功能理論，財(cái)政運(yùn)行綜合績效應(yīng)該以總額控制、配置效率、運(yùn)營效率為基礎(chǔ)，結(jié)合財(cái)政運(yùn)行各項(xiàng)工作，形成系列判斷標(biāo)準(zhǔn)，比如財(cái)力保障的充分性、財(cái)源建設(shè)的積極性、財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性、成本的節(jié)約性等。這些標(biāo)準(zhǔn)相較于項(xiàng)目支出績效評價(jià)的4E標(biāo)準(zhǔn)(經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平)更為豐富，尤其是配置效率、保障充分性、運(yùn)行安全性等標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目支出績效評價(jià)不具有的。在實(shí)際評價(jià)中，一些評價(jià)簡單套用4E標(biāo)準(zhǔn)，無法全面地評價(jià)財(cái)政運(yùn)行綜合績效。

上述關(guān)于指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的問題普遍存在各地財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)實(shí)踐中，很多地方剛剛試點(diǎn)開展財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，一般選擇為數(shù)不多的地方開展試點(diǎn)，各項(xiàng)指標(biāo)很難找到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)桿值進(jìn)行評分，采用歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分有時(shí)候顯得科學(xué)性不足。

(三)運(yùn)行成效邊界不夠清晰

財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)不僅要關(guān)注財(cái)政管理及風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)行成效，這一點(diǎn)已經(jīng)成為共識。但是對于財(cái)政運(yùn)行成效到底是什么并沒有達(dá)成一致。實(shí)踐中存在以下幾種做法：一是將“經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)”作為衡量財(cái)政運(yùn)行成效的指標(biāo)，這種做法一定程度上“夸大”了財(cái)政運(yùn)行成效的范圍，超越了財(cái)政收支調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用域。比如S省和J省對市級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)中就借用了諸如“投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制造業(yè)增加值占比提高幅度及規(guī)模以上制造業(yè)增加值增速” 等指標(biāo)，(1)根據(jù)論文研究過程中的訪談和評價(jià)實(shí)踐。這些指標(biāo)反映的是整個(gè)社會(huì)、多方投入的結(jié)果，與財(cái)政運(yùn)行成效之間的相關(guān)關(guān)系很難簡單地做出判定。

二是將財(cái)政運(yùn)行成效和一級政府的履職績效或政府績效考核相等同，政府績效考核一般涉及履職效能、管理效率、社會(huì)效應(yīng)和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等方面，包括政府部門的各項(xiàng)工作。比如J省對X市和W市對X縣的財(cái)政運(yùn)行成效指標(biāo)，將政府績效考核的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的指標(biāo)直接用作財(cái)政運(yùn)行綜合績效指標(biāo)，(2)根據(jù)論文研究過程中的訪談和評價(jià)實(shí)踐。這種“財(cái)政管理+政府履職”設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的做法，無法將履職績效與財(cái)政支出關(guān)聯(lián)起來，無法反映重大財(cái)政政策支撐政府履職對應(yīng)的成效，“以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政”的匹配對應(yīng)關(guān)系被模糊化了，難以循證歸因，評價(jià)結(jié)果對于財(cái)政支出政策調(diào)整和支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支撐作用難以發(fā)揮。

上述問題都是因?yàn)闆]有厘清財(cái)政運(yùn)行成效和政府履職績效的邊界。合理的做法是聚焦一級政府的財(cái)政支出政策，按照政策投入和產(chǎn)出對應(yīng)的原則，聚焦財(cái)政核心職能，選取基本公共服務(wù)均等化、財(cái)政支撐重大戰(zhàn)略落實(shí)方面投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，合理設(shè)置財(cái)政運(yùn)行成效指標(biāo)，避免財(cái)政支出“小馬”拉動(dòng)全社會(huì)發(fā)展成效“大車”的情況。

(四)成本控制意識不夠強(qiáng)

在當(dāng)前財(cái)政緊平衡的形勢之下，財(cái)政運(yùn)行必須牢固樹立成本意識，強(qiáng)調(diào)成本效益和投入產(chǎn)出，通過成本評價(jià)和成本管控樹立正確的政績觀，避免“不計(jì)成本、鋪張浪費(fèi)和好大喜功”等傾向。目前除了北京市將成本節(jié)約作為財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的一級指標(biāo)之外，大部分地區(qū)對財(cái)政運(yùn)行成本的測量、分析和評判主要通過財(cái)政供養(yǎng)比等指標(biāo)進(jìn)行衡量，對行政成本、城市運(yùn)行成本、民生保障標(biāo)準(zhǔn)、重大項(xiàng)目成本管控等方面尚未設(shè)置有效指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，政府層面成本績效評價(jià)的短板亟待完善。

(五)評價(jià)方法不夠完備

定性和定量結(jié)合、動(dòng)態(tài)和靜態(tài)結(jié)合、專家評判法、比較分析法、因素法、標(biāo)桿法等是開展財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)的基礎(chǔ)方法?？紤]到財(cái)政運(yùn)行有些指標(biāo)缺少標(biāo)準(zhǔn)值的特點(diǎn)，目前大多數(shù)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)會(huì)綜合運(yùn)用達(dá)標(biāo)考核、功效系數(shù)、指數(shù)評價(jià)等方法開展，財(cái)政支出和實(shí)際產(chǎn)出各項(xiàng)指標(biāo)分別進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)，未進(jìn)行投入產(chǎn)出分析和評價(jià)。事實(shí)上，財(cái)政運(yùn)行成效不僅要看投入的經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出的有效性，還要看投入產(chǎn)出的效率性，忽略投入產(chǎn)出評價(jià)的指標(biāo)體系可能將財(cái)政運(yùn)行引導(dǎo)到不計(jì)成本的“內(nèi)卷”競爭。

(六)評價(jià)機(jī)制不順暢

預(yù)算績效管理的經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目支出績效評價(jià)和部門整體支出績效評價(jià)都走了一條“以評促管、以評促建”的發(fā)展路徑，通過績效評價(jià)，引導(dǎo)支出責(zé)任人開展全過程預(yù)算績效管理。目前財(cái)政運(yùn)行綜合績效尚處于“摸著石頭過河”“先干起來”的階段，與項(xiàng)目和部門整體績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)行的廣度和深度相比，評價(jià)結(jié)果對政策調(diào)整、預(yù)算安排、管理改善的影響還很不夠，通過評價(jià)引領(lǐng)政府預(yù)算績效管理體系建立的“指揮棒”作用發(fā)揮還不明顯，亟需以評價(jià)為核心，往前端延伸加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，往后端拓展加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用和激勵(lì)約束。

五、未來展望與路徑

基于理論、實(shí)踐和政策綜合考量，財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)需要在以下方面不斷深化，為深化預(yù)算管理制度提供有效支撐。

(一)逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)全覆蓋

目前財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)尚處于選點(diǎn)試點(diǎn)階段，大部分省市還沒有做到上級財(cái)政對全部下級政府的財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行綜合績效評價(jià)，按照全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，應(yīng)力爭逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)全面覆蓋各級政府和各級政府全部預(yù)算收支。設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)時(shí)，上級財(cái)政部門應(yīng)將財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)和“十四五”財(cái)政工作重點(diǎn)任務(wù)結(jié)合起來，充分發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用，立足“收、支、管、調(diào)、防”，從財(cái)力保障、預(yù)算配置、成本控制、運(yùn)行成效、管理效率、風(fēng)險(xiǎn)防控、債務(wù)管理和財(cái)政可持續(xù)等方面綜合衡量下級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效，同時(shí)逐步推動(dòng)總預(yù)算和“四本”預(yù)算“統(tǒng)分結(jié)合”的財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)體系，充分反映“四本”預(yù)算的共性要求和個(gè)性特征，推動(dòng)政府預(yù)算管理制度改革的深化，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

(二)健全財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系

針對當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行綜合績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全的問題，應(yīng)由各級財(cái)政部門牽頭，結(jié)合本地財(cái)政運(yùn)行的實(shí)際和特點(diǎn)，從財(cái)政運(yùn)行行為和預(yù)算功能兩個(gè)維度搭建財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)框架，統(tǒng)籌財(cái)政管理績效綜合評價(jià)、地方財(cái)政管理工作考核等各類財(cái)政督查檢查考核，綜合協(xié)調(diào)地方政府債務(wù)評估等各類評估評價(jià)，搭建整體性、系統(tǒng)性、綜合性的地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。財(cái)政部門和各部門根據(jù)各自職責(zé)分工，研究制定各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值和合理區(qū)間，比如財(cái)政收入、財(cái)政管理方面的績效指標(biāo)由財(cái)政部門牽頭制定并確定合理的指標(biāo)區(qū)間；運(yùn)行成效方面的指標(biāo)由財(cái)政部門會(huì)同各主管部門共同研究確定指標(biāo)值和合理運(yùn)行區(qū)間；成本節(jié)約方面的指標(biāo)由財(cái)政部門會(huì)同各主管部門明確指標(biāo)含義、口徑和數(shù)據(jù)來源與收集方式等。

(三)開展專項(xiàng)監(jiān)測與評價(jià)

考慮到財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)涉及財(cái)政運(yùn)行各方工作，各方工作雖然緊密聯(lián)系，但有一定的相對獨(dú)立性，比如財(cái)源建設(shè)和成本節(jié)約在管理主體、工作內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面具有相對獨(dú)立性。為了避免對財(cái)政運(yùn)行各項(xiàng)工作評價(jià)“蜻蜓點(diǎn)水”不夠深入的問題，應(yīng)完善模塊式、積木式組合評價(jià)機(jī)制，適時(shí)開展財(cái)力保障、成本節(jié)約、財(cái)政管理、分行業(yè)分領(lǐng)域運(yùn)行成效、基本公共服務(wù)均等化、產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)等方面的專項(xiàng)監(jiān)測與評價(jià)。比如開展成本節(jié)約專項(xiàng)監(jiān)測評價(jià)引導(dǎo)財(cái)政運(yùn)行厲行節(jié)約；開展運(yùn)行成效評價(jià)以財(cái)政職能為基礎(chǔ)，以支出政策為導(dǎo)向，以支出預(yù)算為主線，按照政府功能分類科目為基本單元，評價(jià)財(cái)政投入、產(chǎn)出以及投入產(chǎn)出比。

(四)完善財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)方式方法

財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)與已經(jīng)開展的項(xiàng)目支出績效評價(jià)、部門整體支出績效評價(jià)相比，樣本數(shù)量有限，能夠比對的績效目標(biāo)和標(biāo)桿有限，對此可以考慮綜合運(yùn)用指數(shù)評價(jià)、功效系數(shù)、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、定性與定量結(jié)合等方法優(yōu)化財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)方法。各級財(cái)政部門要完善績效自評和上級財(cái)政評價(jià)相結(jié)合的評價(jià)機(jī)制。上級財(cái)政部門制定下發(fā)年度評價(jià)方案。下級政府組織開展綜合績效自評工作，撰寫自評報(bào)告。在自評工作基礎(chǔ)上，上級財(cái)政部門組織評價(jià)工作組，對各地上報(bào)數(shù)據(jù)信息、佐證資料、績效自評情況進(jìn)行審核，同時(shí)獲取與評價(jià)相關(guān)的統(tǒng)一口徑數(shù)據(jù)，采用科學(xué)合理的方法，對下級政府財(cái)政綜合績效情況進(jìn)行綜合評定，形成財(cái)政運(yùn)行評價(jià)結(jié)果。財(cái)政運(yùn)行評價(jià)工作必要時(shí)可委托第三方中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，提高評價(jià)的客觀性和公正性。通過財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)“以評促管、以評促建”推動(dòng)各級政府全過程預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算與財(cái)政運(yùn)行綜合績效管理一體化。

(五)加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用

針對目前財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算安排、政策調(diào)整、管理改善方面較為薄弱的問題，各級財(cái)政部門要加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。對各評價(jià)對象財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，選取關(guān)鍵性指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，生成各評價(jià)對象財(cái)政保障能力指數(shù)、財(cái)源建設(shè)指數(shù)、成本節(jié)約指數(shù)、規(guī)范管理指數(shù)和運(yùn)行成效指數(shù)等，合成綜合績效總指數(shù)，客觀反映財(cái)政運(yùn)行狀況和相對位置。建立一套財(cái)政運(yùn)行綜合績效分析的數(shù)據(jù)采集模型，實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效動(dòng)態(tài)監(jiān)控，形成績效評價(jià)長效機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將評價(jià)結(jié)果運(yùn)用于財(cái)政體制改革，與管理改善、政策調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。比如將財(cái)源建設(shè)評價(jià)結(jié)果與特定功能一般性轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤，將運(yùn)行成效評價(jià)結(jié)果作為基本公共服務(wù)均等化預(yù)算安排的調(diào)節(jié)系數(shù)等。

(六)強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制

針對財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)激勵(lì)約束作用不強(qiáng)等問題，各級政府應(yīng)將財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)結(jié)果納入各級政府年度考核，比如北京市已將各級政府成本控制情況納入政府績效考核。通過財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，將預(yù)算績效理念傳導(dǎo)到各級政府、財(cái)政和各個(gè)部門，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念，從政府財(cái)政運(yùn)行向部門整體和項(xiàng)目層層傳導(dǎo)，推動(dòng)各部門、各單位形成以成本、質(zhì)量、效果為核心內(nèi)容的預(yù)算績效考核體系，保障各方責(zé)任有效落實(shí)。目前預(yù)決算績效信息公開主要針對項(xiàng)目和部門整體績效，各級政府應(yīng)探索將地方財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)結(jié)果隨同政府決算公開，將地方財(cái)政運(yùn)行綜合績效納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告。