張 莉 黃 偉

一、引言

資源配置是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵視角。經(jīng)過(guò)近四十年的改革探索，我國(guó)資本和勞動(dòng)力的市場(chǎng)化程度已得到極大提高，要素配置效率明顯改善。然而，相比于資本和勞動(dòng)，土地要素的配置過(guò)程中仍存在諸多扭曲因素，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)背景以及土地要素的空間不可流動(dòng)性決定了土地配置效率的提升需要更多的頂層設(shè)計(jì)。如果將資本和勞動(dòng)配置效率的提升理解為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，從而降低制度性成本的結(jié)果，那么土地要素市場(chǎng)的優(yōu)化則更多依賴于在我國(guó)既定土地制度框架下用好政府“看得見(jiàn)的手”。具體而言，盡管現(xiàn)行的土地配置方式不能獲得帕累托最優(yōu)的結(jié)果，但通過(guò)優(yōu)化政府規(guī)制，可以一定程度上緩解土地要素配置中的扭曲。探索建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑即是其中的重要舉措之一，本文以該政策為切入點(diǎn)分析土地要素空間配置對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，進(jìn)而為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)提供政策參考。

一直以來(lái)，中國(guó)的土地出讓市場(chǎng)由政府主導(dǎo)。中央政府在土地利用總體規(guī)劃、年度土地利用計(jì)劃以及基本農(nóng)田保護(hù)這一約束體系下實(shí)施建設(shè)用地供給的計(jì)劃指標(biāo)管理，中央政府下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)再經(jīng)各級(jí)地方政府層層分解，從而形成了中國(guó)建設(shè)用地的空間配置格局。由于存在信息不對(duì)稱、激勵(lì)扭曲、計(jì)劃的時(shí)滯等，指標(biāo)供給并不能保證土地要素得到有效配置。已有大量學(xué)者指出中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在土地資源錯(cuò)配(Brandt等，2013[1]；李力行等，2016[2]；陸銘，2015[3]；張莉等，2022[4])。特別是自2003年后，建設(shè)用地指標(biāo)的分配表現(xiàn)出明顯的地區(qū)偏向。具體來(lái)說(shuō)，東部沿海省份具有生產(chǎn)率優(yōu)勢(shì)，但沒(méi)有得到相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量；相反，中西部欠發(fā)達(dá)省份被配置了過(guò)多的建設(shè)用地。土地空間配置上的扭曲降低了全國(guó)層面的全要素生產(chǎn)率，進(jìn)而阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(陸銘和向?qū)捇ⅲ?014[5])。在上述背景下，若能以現(xiàn)實(shí)中土地空間供需為依據(jù)實(shí)行跨區(qū)域甚至全國(guó)范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)再配置，將極大緩解土地空間錯(cuò)配帶來(lái)的效率損失。2022年4月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)對(duì)提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能的決定性作用，其中建成統(tǒng)一、規(guī)范的土地要素市場(chǎng)至關(guān)重要。這進(jìn)一步表明，促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)是順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求。

事實(shí)上，在黨的十九大以前，中央及各級(jí)政府已經(jīng)在穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)政策，出臺(tái)了一系列促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的舉措，旨在優(yōu)化土地空間配置，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)力。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)就是其中的典范，2016年以來(lái)集中連片的特困地區(qū)、國(guó)家級(jí)貧困縣以及省級(jí)貧困縣被允許將其增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，這一定程度上提高了省域范圍內(nèi)的土地利用效率。然而，僅僅依靠省域內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)并不能有效地解決我國(guó)土地和住房的空間供需錯(cuò)配問(wèn)題，其原因是跨省域的人口流動(dòng)仍然規(guī)模巨大。根據(jù)2020年第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)推算，我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)約為3.76億，其中跨省流動(dòng)人口數(shù)約為1.25億，占全部流動(dòng)人口數(shù)的比例為33%(1)流動(dòng)人口數(shù)據(jù)由第七次全國(guó)人口普查資料中長(zhǎng)表7-1及相關(guān)假設(shè)推算得到，因缺乏微觀層面的人口流動(dòng)數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)與準(zhǔn)確結(jié)果相比可能存在一定偏誤。。只有突破省域邊界，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，才能真正實(shí)現(xiàn)“以人定地、地隨人走”并最終提高土地要素的整體利用效率。因此，將增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)由省域內(nèi)流轉(zhuǎn)擴(kuò)圍至跨省域流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高水平和高質(zhì)量城市化的客觀需要。2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，對(duì)深度貧困地區(qū)與對(duì)口幫扶省份間建設(shè)用地指標(biāo)的跨省調(diào)劑作出了明確部署。通俗地講，跨省域土地指標(biāo)調(diào)劑，即將貧困地區(qū)多余的建設(shè)用地指標(biāo)，分流給建設(shè)用地不足的東部省份，具體的操作過(guò)程可用圖1來(lái)簡(jiǎn)述。其主要特征是中央政府統(tǒng)籌操作，內(nèi)涵是通過(guò)土地指標(biāo)在空間上的重新配置讓指標(biāo)調(diào)入和調(diào)出省份同時(shí)獲得與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要相匹配的建設(shè)用地?cái)?shù)量，從而提高土地資源的整體利用效率。

圖1 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑示意圖

和大多數(shù)經(jīng)濟(jì)政策的推進(jìn)過(guò)程一樣，建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)首先在部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，意圖通過(guò)評(píng)價(jià)其前期成效為政策的進(jìn)一步推廣提供經(jīng)驗(yàn)支撐。本文主要考察2018—2020年時(shí)間段內(nèi)在東部八省(廣東、浙江、江蘇、天津、山東、福建、上海、北京)和西部三區(qū)三州地區(qū)(西藏自治區(qū)、青川滇甘四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)之間進(jìn)行的建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑試點(diǎn)。理論上講，將土地指標(biāo)從三區(qū)三州地區(qū)調(diào)劑至東部發(fā)達(dá)省份，至少能產(chǎn)生兩方面的積極作用：第一，建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)入大大緩解了東部高生產(chǎn)率地區(qū)的土地資源約束，有利于其進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和集聚效應(yīng)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。第二，土地指標(biāo)的調(diào)劑并不是無(wú)償?shù)?，而是中央政府統(tǒng)籌管理下的指標(biāo)交易。具體而言，三區(qū)三州地區(qū)在調(diào)劑出本省建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，也獲得了東部省份支付的調(diào)劑資金?？紤]到該調(diào)劑資金的主要用途是幫扶深度貧困地區(qū)脫貧和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于三區(qū)三州地區(qū)而言，跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑可能在降低其農(nóng)村貧困發(fā)生率的同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

本文將建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑試點(diǎn)作為外生的政策沖擊，使用雙重差分(DID)模型考察其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。首先，我們利用地級(jí)市面板數(shù)據(jù)估計(jì)了該政策對(duì)東部八省和三區(qū)三州省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。其次，基于省級(jí)層面的貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)，我們也考察了該政策對(duì)三區(qū)三州省份的減貧效應(yīng)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，跨省域的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑使得三區(qū)三州省份的人均GDP提高了約8.2%，而對(duì)于東部八省的人均GDP則有微弱的提振作用。由此可見(jiàn)，土地要素的空間再配置具有顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，并且對(duì)于土地指標(biāo)調(diào)入和調(diào)出省份具有“雙贏”的政策效果。關(guān)于減貧效應(yīng)的實(shí)證結(jié)果則顯示，跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑使得三區(qū)三州地區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率顯著降低，這意味著該政策起到了較好的扶貧作用。

本文的主要貢獻(xiàn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)土地資源的空間配置是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的重要話題，對(duì)于中國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策的研究，已有文獻(xiàn)大多局限于觀點(diǎn)闡述和描述性工作，而相關(guān)的實(shí)證研究則較為缺乏。本文的政策評(píng)估提供了跨省域土地指標(biāo)調(diào)劑能助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，對(duì)這些研究作出了補(bǔ)充。(2)本文的研究結(jié)論表明，政府可以通過(guò)合理有效的機(jī)制設(shè)計(jì)彌補(bǔ)土地要素市場(chǎng)化程度的不足，實(shí)現(xiàn)土地空間配置的優(yōu)化。這為進(jìn)一步深化跨省域建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)提供了理論依據(jù)，具有較強(qiáng)的政策參考價(jià)值。(3)本文的研究與共同富裕有關(guān)，跨省域土地指標(biāo)調(diào)劑可視為一種特定的轉(zhuǎn)移支付，提供了一種縮小收入差距的新途徑。

后文安排如下：第二部分介紹我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)管理體制的演變歷程以及跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑政策出臺(tái)的背景；第三部分回顧和評(píng)述相關(guān)文獻(xiàn)并提出本文的研究假說(shuō)；第四部分是本文的研究設(shè)計(jì)以及核心變量的定義；第五部分呈現(xiàn)回歸結(jié)果并對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要分析；第六部分是結(jié)論與政策啟示。

二、政策背景

本部分將系統(tǒng)梳理我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)管理體系的發(fā)展演變過(guò)程，并具體介紹建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)政策的相關(guān)背景。

(一)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)管理沿革

二十多年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，控制建設(shè)用地的規(guī)模和確保耕地紅線成為我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)管理的主基調(diào)，整體上經(jīng)歷了從項(xiàng)目管理到區(qū)域管理的轉(zhuǎn)變。

項(xiàng)目管理，即由中央部門對(duì)特定項(xiàng)目所需占用額定土地的面積進(jìn)行管理和審批，由于實(shí)踐上的低效率，以及各地區(qū)、各項(xiàng)目的獨(dú)特差異，從項(xiàng)目層面控制建設(shè)用地指標(biāo)在后期變得難以為繼。2008年，國(guó)務(wù)院明確了對(duì)各個(gè)地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行“統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理”的方法。一方面，中央每年對(duì)各地新增建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)進(jìn)行總量管控；另一方面，嚴(yán)格農(nóng)轉(zhuǎn)用程序報(bào)中央審批。于是，以各級(jí)政府為主體，以總量控制為核心的建設(shè)用地指標(biāo)管理體系初步形成。首先，根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》及調(diào)整方案，該管理體系確定了各省份在規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)面積，各省再向下分解至市及區(qū)縣；其次，各地方政府先根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行控制，之后每一年通過(guò)土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行管理；最后，在每一年的實(shí)際工作中，縣以上地方政府對(duì)本地建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。盡管目前有少部分地區(qū)進(jìn)行了用地審批權(quán)下放的試點(diǎn)(2)2020年3月12號(hào)，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)省一級(jí)地方政府批準(zhǔn)，同時(shí)試點(diǎn)將永久的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省級(jí)政府批準(zhǔn)。首批進(jìn)入試點(diǎn)的地區(qū)有北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東和重慶。，但總的來(lái)說(shuō)，建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域管理特征沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

在區(qū)域管理體制下，目前破解建設(shè)用地指標(biāo)困境的主要手段包括增量與存量?jī)纱箢悺＞驮隽?即常規(guī)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo))而言，由于土地本身屬于存量資源，新增建設(shè)用地一般意味著其他用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法(2014年修正)》， 我國(guó)對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；因此，若新增建設(shè)用地涉及農(nóng)用地中的耕地，則需考慮占補(bǔ)平衡制度。在此背景下，盤(pán)活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地成為解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足的另一重要手段。通過(guò)逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)可以有效破解建設(shè)用地指標(biāo)限制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即在拆舊地塊將農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行拆除及復(fù)墾，增加的建設(shè)用地指標(biāo)定向用于建新地塊使用。例如，A地使用了一定面積建設(shè)性用地，具有對(duì)口關(guān)系的B地就墾復(fù)增加等面積耕地；這樣一來(lái)，增減掛鉤使得建設(shè)性用地的總增量是零，形成一個(gè)平衡。

2005年，為了緩解城市用地供需矛盾，原國(guó)土資源部按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》有關(guān)要求，啟動(dòng)了增減掛鉤的試點(diǎn)工作，并嚴(yán)格限定在縣域范圍內(nèi)實(shí)施。2015年自然資源部(原國(guó)土資源部)又出臺(tái)了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及異地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片的特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)的縣將增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。盡管這些嘗試一定程度上緩解了用地供需矛盾，但由于我國(guó)建設(shè)用地需求和耕地后備資源數(shù)量的空間不均衡性更多地體現(xiàn)在東、中、西部這一較大地理尺度間，因此跨省域的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑顯得更為緊迫。

(二)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)

在經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)較強(qiáng)的東部地區(qū)，耕地保護(hù)與保障建設(shè)用地之間的矛盾導(dǎo)致重大項(xiàng)目落地難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。相反，土地資源富集的中西部地區(qū)，可補(bǔ)充的耕地后備資源充足，但經(jīng)濟(jì)上的欠發(fā)達(dá)使得土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)?；诖?，中央政府從2017年開(kāi)始逐步放開(kāi)耕地占補(bǔ)平衡條件，并推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的試點(diǎn)，探索建立全國(guó)性建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制。2018年，增減掛鉤政策進(jìn)一步拓展，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》(國(guó)辦[2018]16號(hào))以探索“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開(kāi)展交易。調(diào)出節(jié)余指標(biāo)的地區(qū)限定在“三區(qū)三州”，即西藏自治區(qū)、青川滇甘四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。根據(jù)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)的主要幫扶省份確定為廣東、浙江、江蘇、天津、山東、福建、上海和北京東部八省市。至此，增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的跨省流轉(zhuǎn)和交易得到了制度保障。

按照指導(dǎo)文件，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)必須由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。其中，自然資源部會(huì)同財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門確定調(diào)劑規(guī)模、激勵(lì)措施和監(jiān)管要求。財(cái)政部會(huì)同自然資源部等相關(guān)部門制定資金使用管理辦法，統(tǒng)一資金收取和支出。根據(jù)近年來(lái)中西部地區(qū)節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)的平均成交價(jià)格(每畝24萬(wàn)元)，確定跨省域指標(biāo)調(diào)出價(jià)格。具體標(biāo)準(zhǔn)為：復(fù)墾為一般耕地和其他農(nóng)用地的，每畝為30萬(wàn)元；對(duì)部分有條件復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，適當(dāng)提高價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，每畝為40萬(wàn)元，可以滿足中西部地區(qū)拆舊復(fù)墾安置的需求且有結(jié)余。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬(wàn)元，福建、山東等其他省份每畝30萬(wàn)元；附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬(wàn)元?？偠灾?，本輪建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑試點(diǎn)的核心特征是中央政府統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和支出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)間增減掛鉤數(shù)量和調(diào)劑資金的整體平衡。

由于東西部地區(qū)之間存在資金要素和土地要素上的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)國(guó)家統(tǒng)籌調(diào)劑后，一方面，人均城市建設(shè)用地水平偏低、規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模不足的東部省份，可以使用跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)少量增加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，并在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)予以調(diào)整。這一定程度上緩解了東部地區(qū)面臨的土地資源約束，有助于其更好發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和利用集聚外部性。另一方面，輸出用地指標(biāo)的西部欠發(fā)達(dá)省份所得調(diào)劑資金收益，除一部分給承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份優(yōu)先用于補(bǔ)充耕地外，其余全部用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。因此，跨省域建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)成為解決脫貧攻堅(jiān)資金難題的重要渠道，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展和共同富裕目標(biāo)創(chuàng)造了又一重要的制度條件。

三、文獻(xiàn)回顧與理論假說(shuō)

接下來(lái)，我們將對(duì)與本文聯(lián)系較為緊密的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧和評(píng)述，并在此基礎(chǔ)上提出本文的研究假說(shuō)。

建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑以土地存量在空間上的非均勻分布特征為起點(diǎn)，通過(guò)土地要素的空間再配置實(shí)現(xiàn)全國(guó)層面的土地利用效率最大化。因此，本文的研究豐富了土地配置如何影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)文獻(xiàn)。對(duì)比資本和勞動(dòng)這兩種要素，關(guān)于土地配置的研究相對(duì)較少，且研究對(duì)象主要聚焦于農(nóng)業(yè)用地(Restuccia和Rogerson，2013[6]；Adamopoulos等，2014[7])。有關(guān)建設(shè)用地配置的文獻(xiàn)則主要關(guān)注城市間或城市內(nèi)的土地錯(cuò)配(陸銘，2011[8]；陳曉光，2017[9])。Duranton等(2015)[10]基于印度的研究認(rèn)為，土地資源的錯(cuò)配給印度經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了效率上的損失，并且城市內(nèi)土地錯(cuò)配和城市間土地錯(cuò)配具有不同的成因，因此糾正這些錯(cuò)配需要不同的政策建議。陸銘等(2015)[11]探究了建設(shè)用地指標(biāo)分配對(duì)于不同城市居住成本的影響，認(rèn)為差異化的土地供應(yīng)政策導(dǎo)致受到土地供應(yīng)限制的東部城市房?jī)r(jià)和工資上漲，進(jìn)而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)效率和競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了負(fù)面影響。在中國(guó)的城市內(nèi)部，同樣存在大量土地錯(cuò)配(黃忠華和杜雪君，2014[12])，體現(xiàn)在不同用途間、不同行業(yè)間、企業(yè)間等多個(gè)層面。李力行等(2016)[2]認(rèn)為，中國(guó)各地大規(guī)模的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè),導(dǎo)致大量稀缺的土地資源被低效利用,在降低企業(yè)進(jìn)入門檻的同時(shí),也產(chǎn)生了嚴(yán)重的生產(chǎn)效率損失。

就我國(guó)實(shí)際情況而言，土地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)效率的不均衡更多地體現(xiàn)在不同省份之間，這就決定了土地供需錯(cuò)配也會(huì)更多地發(fā)生在省份之間。陸銘(2011)[14]指出，建設(shè)用地指標(biāo)在2003年后更多配置給中西部地區(qū)，導(dǎo)致了土地利用效率降低。邵挺等(2011)[13]則發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)建設(shè)用地的邊際生產(chǎn)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，各地級(jí)市間的土地利用效率差異主要來(lái)自省間差距，這意味著跨省區(qū)的土地錯(cuò)配嚴(yán)重。在方法上，F(xiàn)ang等(2021)[14]利用空間一般均衡模型量化了地區(qū)間建設(shè)用地指標(biāo)錯(cuò)配對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，結(jié)論是該錯(cuò)配使得全國(guó)層面的生產(chǎn)率和總產(chǎn)出分別降低了7.3%和2.4%，這與趙扶揚(yáng)和陳斌開(kāi)(2021)[15]的研究結(jié)論類似。在中國(guó)的土地制度下，政府作為建設(shè)土地指標(biāo)的供給者和管理者，主導(dǎo)土地資源配置(蔣省三等，2007[16])。因此，如何利用好“政府之手”，通過(guò)合理有效的機(jī)制設(shè)計(jì)促進(jìn)土地要素在空間上的再配置，是提升土地利用效率的關(guān)鍵途徑。

土地作為一種稀缺資源，其達(dá)到帕累托有效配置的條件是土地要素的邊際產(chǎn)出在各省份間相等。而目前的情形是高生產(chǎn)率的東部地區(qū)建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足，土地邊際產(chǎn)出較高；相反，生產(chǎn)率較低的中西部地區(qū)被配置了過(guò)多的建設(shè)用地，導(dǎo)致土地邊際產(chǎn)出較低。這明顯偏離了理論上的土地最優(yōu)配置。跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑打破了土地要素的空間不可流動(dòng)性，通過(guò)等量增加(減少)東部地區(qū)(西部地區(qū))的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量來(lái)實(shí)現(xiàn)不同省份土地邊際產(chǎn)出的趨同。無(wú)論對(duì)于指標(biāo)調(diào)入還是調(diào)出地區(qū)，更好地供需匹配和更高的土地利用效率將促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于以上分析，我們提出本文的第一個(gè)假說(shuō)：

假說(shuō)1：跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑可以同時(shí)促進(jìn)指標(biāo)調(diào)入和調(diào)出省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

除了帶來(lái)可能的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)外，建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑的政策定位更多的是解決西部深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)難題、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，是共同富裕目標(biāo)在土地政策領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在流轉(zhuǎn)出建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)也獲得了用于脫貧的資金，事實(shí)上，我們可以將其理解為一種特殊形式的轉(zhuǎn)移支付。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付是否能有效減貧，大部分學(xué)者持肯定觀點(diǎn)。雷根強(qiáng)等(2015)[17]利用地理斷點(diǎn)回歸法發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付有效促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。盧盛峰等(2018)[18]探討了轉(zhuǎn)移支付在縮小居民收入不平等中的效果，其結(jié)論是中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系對(duì)市場(chǎng)收入不平等具有正向的調(diào)節(jié)作用。解堊和李敏(2020)[19]的研究發(fā)現(xiàn)政府公共轉(zhuǎn)移支付有利于降低相對(duì)貧困，且轉(zhuǎn)移支付再分配效應(yīng)大于社保繳費(fèi)和個(gè)稅的再分配效應(yīng)。徐愛(ài)燕等(2021)[20]基于微觀家庭數(shù)據(jù)實(shí)證研究了轉(zhuǎn)移支付對(duì)西藏農(nóng)牧民的減貧效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付能促進(jìn)農(nóng)牧民進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)進(jìn)而間接減貧。劉明慧和章潤(rùn)蘭(2021)[21]認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)相對(duì)貧困的影響存在規(guī)模效應(yīng)，地方財(cái)政民生性支出占比的提高有助于減緩相對(duì)貧困。李丹等(2019)[22]則指出轉(zhuǎn)移支付可以有效提升相對(duì)貧困地區(qū)的“造血”能力，對(duì)極度貧困地區(qū)則更多地體現(xiàn)“輸血”。上述研究的考察對(duì)象都是通常意義下的政府轉(zhuǎn)移支付，而關(guān)于跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑資金，目前鮮有文獻(xiàn)對(duì)其減貧效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，還是城市建設(shè)發(fā)展的重要資源。正是由于土地的特殊重要性和空間不可流動(dòng)性，現(xiàn)實(shí)中土地資源存量高的欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺少發(fā)展資金，同時(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)旺盛的土地需求得不到滿足，即“地多的少錢、錢多的少地”。雖然東西部之間存在巨大的土地價(jià)差，但缺乏助力西部貧困農(nóng)村發(fā)展的有效機(jī)制。允許建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑，正是從制度上為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)籌集資金創(chuàng)造了條件。對(duì)建設(shè)用地相對(duì)充裕的貧困地區(qū)而言，這一舉措可以讓土地產(chǎn)生更大效益，換取急需的扶貧資金。理論上講，把土地流轉(zhuǎn)半徑從省內(nèi)擴(kuò)大到跨省域，在更大空間范圍對(duì)土地要素進(jìn)行配置，這不僅直接拓寬了扶貧資金的來(lái)源渠道，而且會(huì)增加支持貧困農(nóng)村地區(qū)的資金總量，對(duì)增加農(nóng)村人均收入具有重要意義。此外，由于中央政府明確規(guī)定了調(diào)劑資金的大部分用于深度貧困地區(qū)的脫貧工作，因而相比于一般意義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其資金的使用效率可能更高，扶貧效果也可能更為直接。綜上所述，我們提出本文的第二個(gè)假說(shuō)：

假說(shuō)2：跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑有助于緩解指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的農(nóng)村貧困。

四、研究設(shè)計(jì)與變量定義

2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》(國(guó)辦[2018]16號(hào))，正式對(duì)跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑展開(kāi)試點(diǎn)。為了推進(jìn)相關(guān)工作順利實(shí)施，同年7月財(cái)政部制訂、印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法》。本次試點(diǎn)期限為3年(有效期截止到2020年年底)，其中，調(diào)出節(jié)余指標(biāo)的地區(qū)限定在“三區(qū)三州”，即西藏自治區(qū)、青川滇甘四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州，調(diào)入節(jié)余指標(biāo)的主要幫扶省份為廣東、浙江、江蘇、天津、山東、福建、上海和北京東部八省市。這一政策背景為我們?cè)u(píng)估跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑的經(jīng)濟(jì)影響提供了一個(gè)合適的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)。具體而言，我們可以將該政策視為一次外生沖擊，進(jìn)而使用雙重差分法(DID)來(lái)分別估計(jì)政策的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)和扶貧效應(yīng)。

(一)計(jì)量模型

為了識(shí)別跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑對(duì)指標(biāo)調(diào)入和調(diào)出地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，我們選取未受試點(diǎn)政策影響的其他省份的地級(jí)市作為對(duì)照組，而分別將東部八省和三區(qū)三州所在省份的地級(jí)市作為實(shí)驗(yàn)組。具體的計(jì)量模型如下：

per_gdpi,t=β0+β1treati×postt+β2Xi,t+ui+vt+εi,t

(1)

其中，下標(biāo)i和t分別代表地級(jí)市和年份。被解釋變量per_gdpi,t是地級(jí)市層面的人均GDP；treati是代表實(shí)驗(yàn)組別的虛擬變量，若某一地級(jí)市屬于東部八省(或三區(qū)三州所在省份)，取值為1，否則取0。postt是代表政策實(shí)施年份的虛擬變量，2018年及之后取值為1(由于2020年數(shù)據(jù)難以獲得，本文的研究區(qū)間皆為2010—2019年)，否則為0。交互項(xiàng)treati×postt即是該雙重差分模型的核心解釋變量，其系數(shù)β1反映了跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑對(duì)指標(biāo)調(diào)入(調(diào)出)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)。Xi,t是一系列地級(jí)市層面的控制變量，ui和vt分別代表地級(jí)市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，εi,t是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。各變量的具體定義和描述性統(tǒng)計(jì)將在后文介紹。

為了識(shí)別跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑對(duì)指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的扶貧效果，我們將未受試點(diǎn)政策影響的其他省份作為對(duì)照組，而將三區(qū)三州所在省份作為實(shí)驗(yàn)組。具體的計(jì)量模型如下：

poverty_hapi,t=γ0+γ1treati×postt+γ2Xi,t+ui+vt+εi,t

(2)

由于只能獲得被解釋變量的省級(jí)層面數(shù)據(jù)，因此方程(2)中的下標(biāo)i代表省份。被解釋變量poverty_hapi,t是省級(jí)層面的貧困發(fā)生率。treati是代表實(shí)驗(yàn)組別的虛擬變量，若某一省份位于三區(qū)三州所在省，取值為1，否則取0。除了變量層級(jí)不同外，其他變量的定義方式與方程(1)中類似。系數(shù)γ1捕捉的是跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑對(duì)指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的扶貧效應(yīng)。各變量的具體定義和描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)后文。

(二)變量定義

1.被解釋變量。

計(jì)量模型(1)中，被解釋變量per_gdp為地級(jí)市人均GDP，具體定義為地級(jí)市當(dāng)年的國(guó)民生產(chǎn)總值與年末總?cè)丝诘谋戎翟偃?duì)數(shù)。數(shù)據(jù)來(lái)自《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，時(shí)間區(qū)間為2010—2019年。計(jì)量模型(2)中，被解釋變量為某一省份當(dāng)年的農(nóng)村貧困發(fā)生率poverty_hap。具體定義分別是poverty_hap=(貧困線以下的農(nóng)村人口數(shù))/(農(nóng)村總?cè)丝?，該數(shù)據(jù)的來(lái)源為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村住戶調(diào)查和住戶收支與生活狀況調(diào)查，時(shí)間區(qū)間為2010—2019年。

2.核心解釋變量。

計(jì)量模型(1)中，核心解釋變量treati×postt中treati取值為1的條件是某一地級(jí)市屬于東部八省(或三區(qū)三州所在省份)。計(jì)量模型(2)中，treati取值為1的條件是某一省份位于三區(qū)三州所在省。postt的定義在這兩組分析中相同且與前文保持一致。

3.控制變量。

為了緩解可能存在的遺漏變量問(wèn)題，在考察試點(diǎn)政策的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)時(shí)，我們?cè)诨貧w模型中加入了地級(jí)市層面的控制變量，數(shù)據(jù)來(lái)自2010—2019年《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。具體來(lái)說(shuō)，參考鄭世林等(2014)[23]、李世剛和尹恒(2017)[24]，我們分別加入了以下變量：城市規(guī)模city_size(年末總?cè)丝谌?duì)數(shù))、第二產(chǎn)業(yè)占比industry2、第三產(chǎn)業(yè)占比industry3、高等院校數(shù)量high_edu、取對(duì)數(shù)后的財(cái)政總收入gov_income和年度財(cái)政支出gov_exp。在考察試點(diǎn)政策的扶貧效應(yīng)時(shí)，我們加入了省級(jí)層面的上述控制變量，數(shù)據(jù)來(lái)自2010—2019年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省統(tǒng)計(jì)局。此外，在模型(1)和(2)的估計(jì)中，我們分別控制了(城市固定效應(yīng)+年份固定效應(yīng))以及(省份固定效應(yīng)+年份固定效應(yīng))。

為了排除樣本極端值的影響，本文對(duì)除虛擬變量外的所有變量進(jìn)行了左右1%縮尾(Winsor)處理，變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 計(jì)量模型(1)對(duì)應(yīng)的描述性統(tǒng)計(jì)

表2 計(jì)量模型(2)對(duì)應(yīng)的描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果

本文第三部分的分析認(rèn)為，建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)一方面能促進(jìn)指標(biāo)調(diào)出省份和調(diào)入省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也能緩解指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的農(nóng)村貧困。本部分將為上述觀點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

(一)建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

1.基準(zhǔn)結(jié)果。

我們利用回歸方程(1)～(2)列和(3)估計(jì)了建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)對(duì)東部八省和三區(qū)三州的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，結(jié)果分別如表3中列(1)、列(4)所示。

表3 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

列(1)中政策變量的估計(jì)系數(shù)顯著為正，但列(2)在加入城市層面的控制變量后交互項(xiàng)的系數(shù)大幅下降且統(tǒng)計(jì)上不顯著。這意味著建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)對(duì)東部八省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提振作用是有限的。結(jié)合現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然理論上東部發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑緩解土地資源約束，但由于現(xiàn)階段調(diào)劑規(guī)模和范圍都偏小，因此該政策對(duì)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提升幅度不明顯。這也間接說(shuō)明，如果要通過(guò)土地要素的再配置給發(fā)達(dá)地區(qū)注入增長(zhǎng)動(dòng)力，需要在更大規(guī)模和范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)。列(3)的回歸結(jié)果顯示，在不加入控制變量時(shí)政策變量的系數(shù)顯著為正且在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，即建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)促進(jìn)了指標(biāo)調(diào)出地區(qū)(三區(qū)三州)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在控制了城市層面的特征變量后，核心解釋變量的系數(shù)值變化幅度不大且仍在1%的水平上顯著，如列(4)所示。以列(4)的結(jié)果為基準(zhǔn)，平均而言該政策使三區(qū)三州地級(jí)市的人均GDP增長(zhǎng)了約8.2%，這在經(jīng)濟(jì)意義上也是不小的幅度。綜上所述，跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑能夠通過(guò)優(yōu)化土地資源的空間配置同時(shí)促進(jìn)指標(biāo)調(diào)出省份和指標(biāo)調(diào)入省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即本文的假說(shuō)1得到驗(yàn)證。此外，從估計(jì)系數(shù)的大小來(lái)看，該政策對(duì)指標(biāo)調(diào)出省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響更顯著；考慮到跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑的扶貧政策定位，這一結(jié)果與現(xiàn)實(shí)是相符的。

2.穩(wěn)健性分析。

(1)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。

為了增強(qiáng)上述回歸結(jié)果的可靠性，參照大多數(shù)使用雙重差分法的實(shí)證研究，我們對(duì)回歸方程(1)進(jìn)行了平行趨勢(shì)的檢驗(yàn)。具體做法是先定義各個(gè)年份的虛擬變量，然后將其與實(shí)驗(yàn)組別虛擬變量treati相乘得到一組政策變量交互項(xiàng)，用這些交互項(xiàng)替換模型(1)中的核心解釋變量后重新估計(jì)即可得到政策的動(dòng)態(tài)效應(yīng)(將政策發(fā)生的前一年設(shè)定為基期)。估計(jì)結(jié)果如圖2所示，2018年之前，政策變量的估計(jì)系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上均不顯著，平行趨勢(shì)假設(shè)得到滿足。2018年之后，政策試點(diǎn)地區(qū)的人均GDP得到明顯提升；與此同時(shí)，對(duì)比圖2(左)和圖2(右)，不難發(fā)現(xiàn)跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑試點(diǎn)對(duì)指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有更強(qiáng)的促進(jìn)作用。

圖2 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)：平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

(2)核心變量的其他度量方法

基準(zhǔn)回歸中，我們將地級(jí)市的人均GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)。為了檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性，我們使用地級(jí)市單位建設(shè)用地面積的產(chǎn)值gdp_land作為被解釋變量重新估計(jì)模型(1)。地均GDP除了衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，一定程度上還反映了土地要素的利用效率，因此在本文的背景下是一個(gè)合理的被解釋變量替換指標(biāo)。此外，考慮到政策試點(diǎn)效果可能存在的時(shí)滯，我們將被解釋變量提前一期(t+1期)后重新估計(jì)模型(1)。表4的回歸結(jié)果顯示，采用以上兩種方式更換被解釋變量后試點(diǎn)政策的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)仍然存在。

表4 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)：替換被解釋變量

(3)控制地區(qū)時(shí)變特征

在前文的分析中，盡管我們已經(jīng)控制了一系列城市層面的特征變量，但仍可能面臨遺漏變量問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，地區(qū)層面存在某些不可觀測(cè)的特征，且這些特征是動(dòng)態(tài)變化的，若不加以考慮可能會(huì)對(duì)我們的實(shí)證結(jié)果造成干擾。為了緩解上述擔(dān)憂，我們參考Vig(2013)[25]的做法，在計(jì)量模型(1)中加入省乘以年份的交互項(xiàng)來(lái)控制省級(jí)層面的時(shí)變特征，盡可能地排除遺漏變量問(wèn)題，估計(jì)結(jié)果如表5所示?？刂剖》輹r(shí)變特征后，政策變量的系數(shù)仍顯著異于零，這進(jìn)一步驗(yàn)證了前文結(jié)論的穩(wěn)健性。

表5 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)：控制地區(qū)時(shí)變特征

(二)建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的扶貧效應(yīng)

1.一些案例。

建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策是為支持脫貧攻堅(jiān)而建立的新的制度機(jī)制。2018年中央1號(hào)文件明確“建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略……”，中央政府旨在通過(guò)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的方式支持深度貧困地區(qū)的脫貧工作，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。2019年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)劑資金由中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步保障了調(diào)劑資金全部用于脫貧攻堅(jiān)。

政策試點(diǎn)以來(lái)，已有不少貧困地區(qū)通過(guò)調(diào)劑出富余的建設(shè)用地指標(biāo)而獲得了助力本地農(nóng)村脫貧的資金要素。例如，2017年年底四川馬邊彝族自治縣與浙江紹興市越城區(qū)簽訂全國(guó)首個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，此次簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)共計(jì)7 000 畝，總金額達(dá)50.4億元，資金量相當(dāng)于馬邊縣當(dāng)年財(cái)政總收入的12倍。2018年1月13日，浙江嘉善與四川木里藏族自治縣簽訂框架協(xié)議，嘉善擬在3年內(nèi)以每畝72萬(wàn)元價(jià)格向木里購(gòu)買增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)3 000畝，且協(xié)議簽訂后嘉善將在1個(gè)月內(nèi)向木里支付5 000萬(wàn)元前期工作經(jīng)費(fèi)。截至2020年10月，建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策已為深度貧困地區(qū)籌集資金超過(guò)1 800億元(3)該數(shù)據(jù)由2020國(guó)家扶貧日系列論壇扶貧用地政策分論壇公布。(圖3對(duì)比了該調(diào)劑資金總量與各指標(biāo)調(diào)出省份2017—2019年的財(cái)政收入總和)，在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之外為脫貧攻堅(jiān)開(kāi)辟了新的資金來(lái)源。

圖3 截至2020年10月的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金總量

2.計(jì)量分析。

以上案例說(shuō)明建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑有效增加了指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的扶貧資金，從而解決了農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)面臨的首要問(wèn)題。接下來(lái)我們將實(shí)證檢驗(yàn)該政策的扶貧效果，在呈現(xiàn)正式的回歸結(jié)果之前，我們繪制了三區(qū)三州省份(實(shí)驗(yàn)組)和未受政策影響的其他中部省份(對(duì)照組)的平均農(nóng)村貧困程度變化趨勢(shì)，如圖4所示。圖4的縱軸變量是不同組別的平均農(nóng)村貧困發(fā)生率，其定義如本文第四部分所述。首先，我們可以發(fā)現(xiàn)2010—2019年期間無(wú)論中部省份還是三區(qū)三州所在省份，平均農(nóng)村貧困程度都逐年下降，這說(shuō)明隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和扶貧政策的深化，農(nóng)村貧困問(wèn)題得到了一定的緩解。其次，位于西部的三區(qū)三州省份，其農(nóng)村貧困程度明顯高于中部省份，這也是政府將一系列幫扶政策(包括本文討論的建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑)向西部地區(qū)傾斜的原因。

圖4 不同地區(qū)農(nóng)村貧困程度的變化趨勢(shì)

建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑是否以及多大程度緩解了指標(biāo)調(diào)出省份的農(nóng)村貧困問(wèn)題？為了提供定量證據(jù)，我們利用計(jì)量模型(2)估計(jì)了試點(diǎn)政策對(duì)三區(qū)三州所在省份的扶貧效應(yīng)，表6報(bào)告了回歸結(jié)果。列(1)、列(2)中被解釋變量為省份層面的農(nóng)村貧困發(fā)生率，無(wú)論是否加入控制變量，政策交互項(xiàng)的系數(shù)都顯著為負(fù)且在5%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，這表明建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑確實(shí)起到了扶貧作用。以列(2)的估計(jì)結(jié)果來(lái)計(jì)算，平均而言該政策使得指標(biāo)調(diào)出省份的農(nóng)村貧困發(fā)生率降低了5個(gè)百分點(diǎn)?；谝陨瞎烙?jì)結(jié)果，我們認(rèn)為跨省域的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑通過(guò)為貧困地區(qū)提供脫貧攻堅(jiān)急需的“真金白銀”，大幅降低了其農(nóng)村貧困程度，也即本文的假說(shuō)2得到驗(yàn)證。

表6 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的扶貧效應(yīng)

3.穩(wěn)健性測(cè)試。

(1)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。

采用與前文經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)研究中類似的方法，我們對(duì)模型(2)對(duì)應(yīng)的平行趨勢(shì)假設(shè)進(jìn)行了檢驗(yàn)。圖5的結(jié)果顯示，在政策實(shí)施之前的年份處理組省份并不存在事前趨勢(shì)，且扶貧效應(yīng)在政策實(shí)施后的第二年更加顯著。

圖5 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的扶貧效應(yīng)：平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

(2)排除其他扶貧政策的干擾。

作為我國(guó)扶貧工作的重點(diǎn)對(duì)象和脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，三區(qū)三州所在省份往往受到來(lái)自中央層面的不同政策(包括直接轉(zhuǎn)移支付和教育扶貧項(xiàng)目等)幫扶。如果在本文所考察的政策試點(diǎn)時(shí)間窗口附近同時(shí)存在其他的扶貧政策，那么我們得到的處理效應(yīng)將是不準(zhǔn)確的。由于無(wú)法精確地控制某一項(xiàng)具體扶貧政策的影響，為了一定程度上排除這些政策對(duì)本文結(jié)論的干擾，我們進(jìn)行了以下的安慰劑檢驗(yàn)。首先，我們保持處理組和控制組的組別定義方式不變，但假定政策沖擊分別發(fā)生在t-2期、t-3期和t-4期，如果此時(shí)政策變量的估計(jì)系數(shù)不再顯著，則說(shuō)明并不是某項(xiàng)事前的扶貧政策導(dǎo)致了前文的估計(jì)結(jié)果。其次，我們從樣本中隨機(jī)選擇處理組和控制組來(lái)估計(jì)本文的雙重差分模型(2)，圖6描繪了經(jīng)過(guò)500次隨機(jī)抽樣的估計(jì)系數(shù)值分布。結(jié)合表7和圖6的結(jié)果可以看出，前文估計(jì)得到的扶貧效應(yīng)并不是由某項(xiàng)其他扶貧政策引起，從而增強(qiáng)了本文結(jié)論的穩(wěn)健性。

圖6 安慰劑檢驗(yàn)

表7建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的扶貧效應(yīng)：排除其他政策的干擾

(三)進(jìn)一步分析：跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑能否抑制東部發(fā)達(dá)地區(qū)房?jī)r(jià)上漲？

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程表現(xiàn)出明顯的區(qū)域不平衡特征。相比于中西部地區(qū)，東部沿海城市依靠先天區(qū)位優(yōu)勢(shì)和部分政策紅利吸引了大量生產(chǎn)要素向該地流動(dòng)，其中以勞動(dòng)力從中西部向東部集聚的過(guò)程最為突出。伴隨該過(guò)程的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是東部地區(qū)(特別是一線城市)的房?jī)r(jià)增速也遠(yuǎn)高于其他地區(qū)(韓立彬和陸銘，2018[26])。理論上，在勞動(dòng)力流入引致住房需求上升后，若同步增加?xùn)|部城市的土地供給數(shù)量，一定程度上可以起到降或穩(wěn)房?jī)r(jià)的作用。但現(xiàn)實(shí)中東部城市的土地供給并不與其高漲的需求相匹配，已有學(xué)者指出中國(guó)東部城市房?jī)r(jià)高速上漲的根本原因是其土地供給更加缺乏彈性(劉修巖等，2019[27]；劉學(xué)良，2014[28])。

在本次試點(diǎn)政策框架下，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市可以從西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)入建設(shè)用地指標(biāo)從而放松本地土地資源約束，從供給端減緩房?jī)r(jià)上漲壓力。因此一個(gè)很自然的問(wèn)題是：建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑能否抑制東部城市房?jī)r(jià)上漲？為了回答這一問(wèn)題，我們將地級(jí)市的年度平均房?jī)r(jià)h_price作為被解釋變量，利用本文第四部分的計(jì)量方程(1)估計(jì)了該政策對(duì)東部地區(qū)房?jī)r(jià)的影響。其中實(shí)驗(yàn)組是東部八省份的地級(jí)市，對(duì)照組是除三區(qū)三州地區(qū)以外其他省份的地級(jí)市，回歸結(jié)果如表8所示。列(1)、列(2)中的樣本包括所有實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的地級(jí)市，列(3)、列(4)剔除了“北上廣深”這四個(gè)一線城市，列(5)、列(6)則同時(shí)剔除了“北上廣深”和東部八省的省會(huì)城市。表8的實(shí)證結(jié)果顯示，盡管政策變量的系數(shù)估計(jì)值為負(fù)，但在統(tǒng)計(jì)意義上均不顯著，這表明該政策并不能有效地降低房?jī)r(jià)。一個(gè)可能的原因是目前跨省域建設(shè)用地的調(diào)劑數(shù)量相比于各地方政府每年的土地出讓總量仍然偏少，因而對(duì)房?jī)r(jià)的抑制作用有限?；谶@一解釋，要使得該政策除了扶貧外還能有效降低東部城市房?jī)r(jià)，接下來(lái)的政策方向是進(jìn)一步擴(kuò)大跨省域建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑的范圍和數(shù)量。

表8 建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)的房?jī)r(jià)抑制效應(yīng)？

到目前為止，我們的實(shí)證分析表明，對(duì)貧困地區(qū)而言，建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑既可以加快其脫貧進(jìn)程又能推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即同時(shí)具備“輸血”和“造血”功能。對(duì)東部發(fā)達(dá)省份而言，由于放松了土地資源約束，該政策對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具備一定的提振作用。此外，我們也注意到該政策對(duì)東部地區(qū)的房?jī)r(jià)并不能起到明顯的抑制作用。

六、結(jié)論與政策啟示

提升資源配置效率是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。當(dāng)前，我國(guó)土地要素利用效率仍然不高，地區(qū)間的錯(cuò)配為主要表現(xiàn)之一。土地作為一種空間上不可流動(dòng)的要素，其配置效率的提升很大程度上有賴于政府的政策設(shè)計(jì)。建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，突破了土地要素空間不可流動(dòng)性，提高其配置效率。政策的核心目標(biāo)一方面是幫扶調(diào)出建設(shè)用地指標(biāo)的西部省份，助力其實(shí)現(xiàn)脫貧。另一方面是為東部發(fā)達(dá)地區(qū)解決計(jì)劃指標(biāo)緊、項(xiàng)目落地難的問(wèn)題，進(jìn)而為其提供更大的發(fā)展空間。本文以2018年在三區(qū)三州和東部八省之間試點(diǎn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑為自然實(shí)驗(yàn)，利用雙重差分法評(píng)估了該政策的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)和扶貧效應(yīng)。實(shí)證結(jié)果顯示，該政策同時(shí)促進(jìn)了指標(biāo)調(diào)出和指標(biāo)調(diào)入省份的人均GDP增長(zhǎng)，且對(duì)指標(biāo)調(diào)出省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更強(qiáng)的推動(dòng)作用。與此同時(shí)，該政策有效減緩了指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的農(nóng)村貧困程度，扶貧效果明顯。本文的結(jié)論能為我們提供以下政策啟示。

第一，在我國(guó)要素配置市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，政策制定者要思考和理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。具體地，政府與市場(chǎng)的邊界并不是一成不變的，二者也并不對(duì)立，而是相輔相成。價(jià)格機(jī)制可以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域，應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)配置資源。當(dāng)價(jià)格機(jī)制無(wú)法引導(dǎo)要素流動(dòng)時(shí)，則需要政府適度干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺失。本文考察的土地指標(biāo)跨省域調(diào)劑就是政府適度干預(yù)進(jìn)而優(yōu)化資源配置的典型案例。因此，提升我國(guó)生產(chǎn)要素的配置效率，需要同時(shí)用好市場(chǎng)主導(dǎo)和政府協(xié)調(diào)這“兩只手”。

第二，盡管目前跨省域的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑數(shù)量有限，但已經(jīng)顯示出豐厚的政策紅利。就經(jīng)濟(jì)整體而言，該政策優(yōu)化了區(qū)域、城鄉(xiāng)的用地結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)了土地要素和資金要素的雙向流動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，可謂“一舉多得”。這意味著，實(shí)現(xiàn)更大范圍和更大規(guī)模的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，可以充分釋放要素配置效率改善的潛能。考慮到我國(guó)特殊的土地制度和土地利用現(xiàn)狀，提升土地要素的配置效率將是下一階段提振中國(guó)經(jīng)濟(jì)的有效途徑之一。

第三，當(dāng)前的建設(shè)用地指標(biāo)跨省域調(diào)劑仍然存在著不可忽視的問(wèn)題，例如，指標(biāo)交易數(shù)量受到嚴(yán)格限制從而不能反映市場(chǎng)供求，指標(biāo)流入地區(qū)占用的耕地質(zhì)量與流出地區(qū)復(fù)墾的耕地質(zhì)量無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的收益分配不合理，等等。政府如何在政策制定過(guò)程中充分考慮各方主體的利益訴求？這需要更深入的理論研究和更完善的機(jī)制設(shè)計(jì)。

要補(bǔ)齊當(dāng)前土地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)制度的短板，總體的改革方向是進(jìn)一步提高土地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度。具體到政策措施上，可以從以下三個(gè)方面發(fā)力。首先，中央政府要轉(zhuǎn)變指標(biāo)分配者角色，避免對(duì)土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)價(jià)格和數(shù)量的過(guò)度干預(yù)。在政府制定價(jià)格范圍和數(shù)量范圍之后，由交易雙方自主商議交易價(jià)格和交易數(shù)量，自行完成節(jié)余指標(biāo)跨省交易。其次，政府要充當(dāng)“監(jiān)管者”的角色，在指標(biāo)分配、流轉(zhuǎn)、審批過(guò)程中做到監(jiān)管到位，做好建新和復(fù)墾工作的跟蹤監(jiān)管。與此同時(shí)，擴(kuò)大跨省土地流轉(zhuǎn)的交易范圍，逐步從“三州三區(qū)”和深度貧困縣向其他地市推行跨省交易，乃至統(tǒng)籌做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)工作。最后，搭建全國(guó)性的節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)，下放市場(chǎng)交易主體。一方面，要發(fā)展和完善用地指標(biāo)跨地區(qū)交易的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)在區(qū)域間有效的二次分配。另一方面，適當(dāng)下放交易主體，增強(qiáng)交易自主性。市級(jí)人民政府在獲得指標(biāo)復(fù)墾成本、農(nóng)用地質(zhì)量、指標(biāo)緊張程度等信息方面具有優(yōu)勢(shì)，方便控制復(fù)墾規(guī)模和質(zhì)量，可以成為跨省流轉(zhuǎn)的主體。