王雪琴

按照國際慣例，65歲及以上人口占比達7%～14%為老齡化社會(Aging society)，14%～21%為老齡社會(Aged society)，超過21%則為超老齡社會(Hyper-aged society)。[1]《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，我國65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤秊?4.2%，老齡社會新形態(tài)格局已經(jīng)形成且無法逆轉(zhuǎn)。為此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，如何在已有理論研究的基礎上，評判老齡化社會治理與老齡社會治理的治理績效，并提出老齡社會治理的未來發(fā)展愿景，是有效解決因老年人口比重提升對社會建設帶來消極影響的一項基礎性研究工作。

一、中國老齡化社會治理取得的成效

進入老齡化社會20多年來，中國老齡化社會治理走出了一條兼具政治性邏輯和本土化特征的探索之路。老齡化社會治理體系跳出簡單的“政府——市場”二元結(jié)構(gòu)，治理內(nèi)容突破傳統(tǒng)養(yǎng)老服務的局限，治理能力也不斷得到提升。

(一)老齡化社會治理的組織體系逐漸形成

一是中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導。堅持和加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國老齡化社會治理的最大制度優(yōu)勢。進入老齡化社會以來，黨對老齡化社會治理的領(lǐng)導貫穿于老齡工作的各個領(lǐng)域。首先，在一系列黨中央關(guān)于老齡工作的文件中，充分體現(xiàn)了黨中央對老齡化社會治理的領(lǐng)導。中共中央、國務院通過的《關(guān)于加強老齡工作的決定》(2000年)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(2006年)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》(2019年)《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》(2021年)等文件明確提出加強黨對老齡工作的全面領(lǐng)導并把老齡工作列入日常工作議程。其次，在習近平總書記重要指示批示中，充分體現(xiàn)了黨中央對老齡化社會治理的領(lǐng)導。黨的十八大以來，習近平總書記對老齡工作做出重要指示達30余次，[1]逐步形成了習近平總書記關(guān)于老齡工作的重要論述，充分體現(xiàn)了黨中央對老齡工作的高度重視。最后，在老齡化社會治理的基層實踐中，各級黨委將老齡工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入民生實事項目?；鶎狱h組織以及黨員群眾在社區(qū)養(yǎng)老、困難群體扶持以及老年矛盾糾紛化解等方面發(fā)揮先鋒模范作用，堅持了黨對老齡社會治理的全面領(lǐng)導。

二是政府發(fā)揮主導作用。隨著21世紀進入老齡化社會，國家加大機構(gòu)改革力度以應對日趨嚴重的老齡化挑戰(zhàn)。比如，1999年成立了專門解決老齡問題的國務院下屬議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——全國老齡委，來統(tǒng)籌治理相關(guān)老齡化問題。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)，要著力健全老齡工作體制機制。相應地，全國老齡委、衛(wèi)健委、民政部以及發(fā)展改革委等部門在老齡化社會治理中的職能職責進一步明確，涉老事務部門也逐步增加。以全國老齡委為例，其組成部門經(jīng)歷了2003年、2008年和2018年3次調(diào)整，從最初的22個逐漸增加到31個，相關(guān)涉老部門的作用在老齡化社會治理中得到了進一步發(fā)揮。

三是社會力量廣泛參與。首先，強化社會參與的頂層設計。黨的十八大以來，黨和政府充分鼓勵和調(diào)動社會力量興辦養(yǎng)老服務，進一步拓展了政府以外的市場、社會組織、自治組織以及家庭等社會力量的參與空間。其次，制定社會參與的配套政策。以社會組織為例， 2011年9月國務院《關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》指出要加強基層老齡工作機構(gòu)和老年群眾組織建設；2012年1月全國老齡辦《關(guān)于加強基層老年協(xié)會建設的意見》進一步對發(fā)展老年社會組織、加強基層老年協(xié)會建設作出具體安排。最后，優(yōu)化社會參與的具體模式。以政府購買養(yǎng)老服務為例，2014年8月《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》確立政府購買社會養(yǎng)老服務的基本框架；隨后，2017年8月財政部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，要求發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會力量成為養(yǎng)老服務領(lǐng)域的主體。

(二)老齡化社會治理的內(nèi)容不斷豐富

一是老齡化社會治理的覆蓋面逐漸加大。隨著老齡化程度的不斷加深，老齡化社會治理內(nèi)容跳出傳統(tǒng)民生范圍的局限，將其擴展到更為廣泛的發(fā)展領(lǐng)域。[2]比如，2001年國務院印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》，將老齡化社會治理的內(nèi)容在養(yǎng)老服務、養(yǎng)老保險的基礎上進行了拓展，進一步解決老年服務、產(chǎn)品與設施短缺，社會保障制度不夠完善等突出問題；2015年原衛(wèi)生計生委等9個部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合指導意見的通知》，第一次就醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作進行部署；2020年12月，國務院出臺《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》幫助老年人融入智能社會，等等。

二是老齡化社會治理的重點領(lǐng)域不斷深化。進入老齡化社會以來，包含養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務、健康支持、社會參與、老年教育、權(quán)益保障、宜居環(huán)境等領(lǐng)域的老齡化社會治理內(nèi)容體系基本建成，且每個領(lǐng)域的治理在不斷深化。以養(yǎng)老服務發(fā)展為例，2000年8月，中共中央、國務院《關(guān)于加強老齡工作的決定》提出建立以家庭養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制。隨后，一系列關(guān)于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，如稅收優(yōu)惠、財政支持、人才培養(yǎng)、等級評定等政策措施及行業(yè)標準相繼出臺，養(yǎng)老服務體系建設以及專項服務的科學化、精細化特點越發(fā)明顯。

(三)老齡化社會治理的能力逐步提升

一是治理理念逐步形成。進入21世紀以來，人口老齡化問題成為國內(nèi)外政府和社會組織越來越關(guān)注的問題。2002年《馬德里老齡問題國際行動計劃》從社會發(fā)展、健康保障和適老環(huán)境三個方面提出了老齡社會的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。同年，世界衛(wèi)生組織提出了“健康、參與、保障”的積極老齡化政策框架。我國隨著改革開放初期積累的人口紅利開始逐漸消失，黨和政府更加重視人口老齡化社會新常態(tài)。特別是進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了積極應對人口老齡化的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，[3]“民生邏輯”“人民至上”“共建共治共享”等治理理念成為老齡化社會治理遵循的核心價值。

二是治理制度執(zhí)行力逐步提升。習近平總書記多次強調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”。進入老齡化社會以來，將老齡事業(yè)發(fā)展納入政府績效考核范圍之內(nèi)，以權(quán)力監(jiān)督和制度問責保證制度的有效執(zhí)行，老齡化社會治理的制度執(zhí)行能力不斷提升。

三是治理資源整合能力不斷提高。一方面，我國老齡化社會治理的資源配置能力不斷提升。以養(yǎng)老金為例，我國政府強大而穩(wěn)定的資源配置能力使其在應對養(yǎng)老金支付等問題時具備較大的創(chuàng)新可能性和靈活性。另一方面，老齡化社會治理的資源聚集能力不斷提高。以養(yǎng)老服務體系為例，黨的十九屆四中全會提出“加快建設居家機構(gòu)社區(qū)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”，打破傳統(tǒng)的“9073”“9064”配比安排，把必需的養(yǎng)老服務資源按照相應的制度安排和頂層設計進行調(diào)撥、運作等等。

二、中國老齡化社會治理存在的不足

雖然我國老齡化社會治理已取得諸多成效，但與老齡化給社會治理帶來的挑戰(zhàn)相比，還存在老齡化社會治理體系改革滯后、治理內(nèi)容有待深化和治理能力有待提升等亟待解決的問題，從“老齡化社會治理”走向“老齡社會治理”任重道遠。

(一)老齡化社會治理體系改革滯后

一是治理主體比較單一。在老齡化社會治理中，盡管社會、家庭以及個人等治理主體的責任在不斷強化，但建立從“政府單一主體控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣嘣黧w共治”的治理格局，以及政府主導、社會廣泛參與的普惠型治理體系[4]還難以在短時間形成，“一核多元”的治理主體資源有待進一步開發(fā)。

二是治理體制機制亟待完善。目前，中央和地方各級衛(wèi)健委已成為我國老齡工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導部門，但涉老事務管理的機構(gòu)眾多，職能交叉、政出多門、多頭管理、缺乏整體規(guī)劃的弊端日益顯現(xiàn)，對健全老齡工作體制機制提出了更為迫切的要求，迫切需要通過統(tǒng)一和規(guī)范老齡事務的機構(gòu)設置，建立健全靈活、高效、常態(tài)化的老齡社會治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，來推動涉老諸多事務的有效管理。

三是治理政策需要完善。自進入老齡化社會以來，我國老齡化社會治理政策在滿足老年人需求、解決老齡化社會問題等方面發(fā)揮了重要作用，但還存在政策供給不足、政策銜接力度不夠等問題。隨著人口老齡化程度的不斷提高，家庭支持、老齡產(chǎn)業(yè)、老年教育、養(yǎng)老產(chǎn)品等方面的政策供給不足，與經(jīng)濟社會發(fā)展的其他政策銜接配套不夠。

(二)老齡化社會治理內(nèi)容有待拓展

一是涉老社會事務的治理內(nèi)容有限。按照積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略要求，老齡化社會治理的內(nèi)容不僅包括養(yǎng)老服務、社會保障等民生領(lǐng)域，還應擴展到社會、文化、政治以及城鄉(xiāng)、區(qū)域等諸多領(lǐng)域。在實踐中，老齡化社會治理內(nèi)容重點聚焦在老年人養(yǎng)老問題，而老年勞動就業(yè)、老年教育、適老環(huán)境建設以及長期護理保險等滿足老年群體多元需求的治理內(nèi)容亟待補充，推動基本公共服務與多樣化服務的制度安排和實踐創(chuàng)新舉措還有很大的空間。

二是涉老社會關(guān)系的治理內(nèi)容不足。法是用來調(diào)整社會關(guān)系的，相同的社會關(guān)系或者說相同的調(diào)整對象應當由同一類法律法規(guī)來調(diào)整。[5]作為一個老年人口數(shù)量大且老齡化程度不斷加快的國家，目前我國老年法律法規(guī)的立法還存在許多空白與缺陷，表現(xiàn)為效力層次較低的行政法規(guī)較多，上升至國家立法層面的較少；分散性、間接性法規(guī)條文較多，集中配套、功能上相互支持補充的法律法規(guī)較少；原則性規(guī)定較多，明確的、具有權(quán)威性的法律法規(guī)較少。

三是全生命周期的治理內(nèi)容欠缺。按照“人人有責、人人盡責、人人享有”的老齡社會治理目標要求，老齡化社會治理內(nèi)容不僅包括老年群體，還應擴展到全社會各個年齡階層。而目前我國老齡化社會治理內(nèi)容關(guān)注老年群體較多，從全生命周期視角關(guān)注其他年齡階段的內(nèi)容較少。

(三)老齡化社會治理能力發(fā)展不足

一是治理理念認同度不高。要增強積極應對人口老齡化的思想觀念，就要辯證看待人口老齡化及其影響。但目前老齡化社會治理仍過度聚焦于問題應對、強調(diào)挑戰(zhàn)，老齡社會治理理念的前瞻性未得到應有的認可。

二是治理執(zhí)行能力有待提升。盡管我國老齡化社會治理的制度體系已初步建立，但制度轉(zhuǎn)化為行動的效能不高，執(zhí)行能力有待進一步提升。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為例，健康養(yǎng)老和醫(yī)療服務涉及民政、衛(wèi)健以及社保三個部門，不同部門之間存在職能交錯、多重標準、多重管理的問題，導致醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機制運行艱難，醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源難以整合甚至呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，[6]使得具體執(zhí)行過程中制度效力大打折扣。

三是治理方式還有待創(chuàng)新。社會化、法治化、智能化以及專業(yè)化是老齡化社會治理方式創(chuàng)新的方向。以智能化為例，從2020年初新冠肺炎疫情以來，智能化手段成為戰(zhàn)疫利器，但老年人被邊緣化的問題也凸顯。盡管國務院印發(fā)了《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案的通知》，但在智能社會、數(shù)字社會背景下，如何將科技創(chuàng)新不僅運用在為老年群體的生理功能延伸和自理水平提升，而且運用到改善老年人和社區(qū)服務，從而提高老齡社會治理效能，還需要治理方式的創(chuàng)新。

三、中國老齡社會治理的未來發(fā)展愿景

2020年10月，黨的十九屆五中全會正式將積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，以防范和化解老齡化帶來的人口安全和社會穩(wěn)定風險。2021年11月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》(以下簡稱《意見》)，為未來新時代老齡工作指明了發(fā)展方向。在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，需要進一步把握我國老齡化發(fā)展趨勢，沖破不合時宜的觀念束縛，堅持理論創(chuàng)新和實踐探索，聚焦我國老齡社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，深入挖掘老齡社會治理潛能，激發(fā)老齡社會治理活力，構(gòu)建適應中國特色的老齡社會治理方案。

(一)加強人口老齡化發(fā)展趨勢研究

明晰人口發(fā)展變化趨勢是確立老齡社會治理優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的重要前提。學界已對未來人口老齡化發(fā)展勢態(tài)以及老齡社會轉(zhuǎn)型的階段性問題進行了深入研究。[7][8]但隨著我國人口老齡化的加速發(fā)展，需要進一步加強對于人口變化趨勢的動態(tài)監(jiān)測，以加深對老齡社會規(guī)律性的認識及階段性風險挑戰(zhàn)的把握。同時，加大老年人口數(shù)據(jù)在經(jīng)濟發(fā)展、社會建設以及技術(shù)創(chuàng)新等方面的廣泛運用，以長期性、全局性、前瞻性的研究推動老齡社會治理適應“兩個一百年”經(jīng)濟社會發(fā)展全過程。

(二)強化新型老齡社會治理理念

《意見》指出：實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程。為此，學習借鑒國外做法，結(jié)合我國實際，以科學依據(jù)重新定義老齡標準，以積極老齡觀、健康老齡觀重塑老年價值認同，不斷推動老齡社會治理模式和制度安排的“適老化”轉(zhuǎn)變。

(三)完善老齡社會治理體系

充分發(fā)揮各級黨委在老齡社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用，積極發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織在老齡社會治理中的基礎作用。充分發(fā)揮各級政府在老齡社會治理中的政策引導、管理監(jiān)督、兜底保障、資金投入等績效考核職能，以此發(fā)揮各級政府的主導作用。通過制度創(chuàng)新，厘清社會組織、市場、家庭等不同治理主體之間的動力因素和利益訴求，激發(fā)參與活力，走出一條具有中國特色的老齡社會應對之路。

(四)完善老齡社會治理機制

優(yōu)化老齡社會治理協(xié)同共治機制、治理激勵機制、利益平衡機制等機制，著重解決政府、市場、社會組織、家庭等治理主體在涉及老年健康、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障和環(huán)境建設等方面面臨的資源投入不均衡、閑置資源利用不充分、協(xié)同共治難推進等問題，形成統(tǒng)籌各治理主體、協(xié)調(diào)各涉老領(lǐng)域的共建共治共享老齡社會治理格局。

(五)降低老齡社會治理風險

老齡社會治理是一個長期的過程。在推進國家治理體系現(xiàn)代化進程中，需不斷整合涉老資源，發(fā)揮綜合優(yōu)勢，聚焦養(yǎng)老服務、健康支持、社會保障、社會參與、權(quán)益保障等重點領(lǐng)域，階段化、漸進式、試點性推進老齡社會治理，將“老齡化風險梯次應對”理念貫徹到老齡社會治理全過程。