施中杰 熊衡亮

（武漢網(wǎng)綠環(huán)境技術(shù)咨詢(xún)有限公司，湖北武漢 430062）

1.電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛投訴現(xiàn)狀

電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目包括輸變電工程、通信基站、廣播電臺(tái)、電視塔臺(tái)及雷達(dá)、工業(yè)微波加熱設(shè)備及感應(yīng)加熱設(shè)備、交通運(yùn)輸系統(tǒng)等。廣播電臺(tái)、電視塔臺(tái)、雷達(dá)的建設(shè)量較小，一般建設(shè)地點(diǎn)距離居民區(qū)較遠(yuǎn)，涉及投訴、糾紛等也較少。工業(yè)微波加熱設(shè)備及感應(yīng)加熱設(shè)備主要應(yīng)用于工廠(chǎng)及科研單位，覆蓋面小，基本不涉及投訴糾紛。而隨著通訊技術(shù)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各類(lèi)通訊基站、高壓輸變電工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)入了新的高潮，受空間布局限制，這些設(shè)施有相當(dāng)一部分建在居民區(qū)內(nèi)或周邊。目前公眾普遍對(duì)電磁環(huán)境的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，加之一些媒體不準(zhǔn)確引導(dǎo)，認(rèn)為當(dāng)前輸變電設(shè)施和移動(dòng)基站電磁輻射對(duì)人體存在健康影響，導(dǎo)致變電站、移動(dòng)基站建設(shè)受阻、居民過(guò)度維權(quán)、環(huán)境糾紛的現(xiàn)象日益增多。

國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實(shí)施，對(duì)無(wú)線(xiàn)通信提出了更高的要求，基站作為通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)分布和數(shù)量就更廣更多?；痉植键c(diǎn)多面廣，且大都分布在居住區(qū)、辦公樓、商務(wù)區(qū)、學(xué)校等人員集中區(qū)域，基本上采取落地塔、樓頂塔或者抱桿等形式架設(shè)。基站建設(shè)周期短，但分布廣，點(diǎn)位多。基站投訴糾紛數(shù)量眾多，投訴理由比較單一，最主要是擔(dān)心電磁輻射?；就对V一般比較容易解決，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、解釋可化解疑慮，但少量基站會(huì)受到多次投訴，處理相對(duì)麻煩，部分基站會(huì)予以拆除，拆除工作量較小，損失不大，但周邊居民網(wǎng)絡(luò)信號(hào)使用會(huì)變差，轉(zhuǎn)而會(huì)投訴信號(hào)差，形成因果惡性循環(huán)。

變電站的糾紛投訴容易引發(fā)群體性事件，城區(qū)變電站工程建設(shè)、架空輸電線(xiàn)路臨近或跨越居民區(qū)建設(shè)以及超高壓、特高壓工程的建設(shè)造成的投訴和群體性事件層出不窮。此類(lèi)電磁輻射項(xiàng)目中規(guī)劃不合理、權(quán)責(zé)不對(duì)等、補(bǔ)償不到位等一些非環(huán)保因素容易引起公眾糾紛，但往往以環(huán)保為切入口進(jìn)行利益訴求。一是隨著輸變電設(shè)施逐漸靠近公眾，周?chē)姶嬖谧≌H值、事故災(zāi)害、健康影響等疑慮，反對(duì)設(shè)施建設(shè)在自家附近。二是架空電力線(xiàn)路保護(hù)區(qū)與工程拆遷范圍不一致，使相關(guān)居民權(quán)益受損。三是輸變電設(shè)施相關(guān)拆遷補(bǔ)償問(wèn)題容易引發(fā)信訪(fǎng)投訴。

總的來(lái)說(shuō)，電磁輻射項(xiàng)目糾紛投訴主要訴求是電磁輻射對(duì)人體的危害，但深入調(diào)查，還包括房屋拆遷安置、土地作物賠償、噪聲擾民、電視信號(hào)、景觀生態(tài)等深層次原因，甚至涉及封建迷信、個(gè)人目的等。糾紛投訴涉及的內(nèi)容和矛盾多樣，使得處理工作也相對(duì)復(fù)雜[1]。

2.電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛投訴等分布特點(diǎn)

調(diào)研組對(duì)于調(diào)研區(qū)域電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛投訴等案例梳理統(tǒng)計(jì)表明，其分布具有一定的區(qū)域和地域性，行業(yè)不同數(shù)量差異特點(diǎn)，發(fā)生時(shí)段也有一定特點(diǎn)。

2.1 區(qū)域分布特點(diǎn)

電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛、投訴、行政復(fù)議等案例區(qū)域分布來(lái)看，城區(qū)居多，郊區(qū)次之，農(nóng)村較少。造成這樣的區(qū)域分布的原因主要有2個(gè)。一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異，城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，電力、網(wǎng)絡(luò)通信需求最大，基站和輸變電設(shè)施數(shù)量最多，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于郊區(qū)和城區(qū)，基站和輸變電設(shè)施分布密度低。另一方面，城區(qū)人口分布密集，整體文化程度最高，其環(huán)保意識(shí)高于郊區(qū)和農(nóng)村。

2.2 行業(yè)分布特點(diǎn)

調(diào)研區(qū)域案例數(shù)量統(tǒng)計(jì)，顯示移動(dòng)通信基站糾紛投訴數(shù)量遠(yuǎn)多于輸變電設(shè)施，占電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛投訴數(shù)量的90%以上，主要是由于單個(gè)基站覆蓋范圍遠(yuǎn)小于輸變電設(shè)施，其建設(shè)數(shù)量遠(yuǎn)大于輸變電設(shè)施，分布密度遠(yuǎn)高于輸變電設(shè)施。

2.3 地域分布特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市糾紛投訴數(shù)量多于其他地區(qū)。究其原因，一是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，城市化水平高，公眾生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力建設(shè)和通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需求大，較容易引起環(huán)境糾紛。二是上述地區(qū)生活水平較高，公眾環(huán)境保護(hù)的理念和環(huán)境維權(quán)的意識(shí)也相對(duì)較強(qiáng)，對(duì)位于其附近的輸變電設(shè)施、通信基站建設(shè)，往往更主動(dòng)地向有關(guān)部門(mén)投訴，要求解決問(wèn)題，維護(hù)自身權(quán)益。

2.4 發(fā)生時(shí)段特點(diǎn)

調(diào)研組根據(jù)電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)段，對(duì)應(yīng)將糾紛投訴發(fā)生按設(shè)計(jì)階段、施工階段、運(yùn)行階段進(jìn)行分類(lèi)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，輸變電設(shè)施糾紛投訴多發(fā)生于施工階段，其次是運(yùn)行階段，設(shè)計(jì)階段最少。主要是由于輸變電設(shè)施建設(shè)工程量較大，較顯而易見(jiàn)，若距離居民區(qū)較近，容易引起公眾糾紛投訴。輸變電設(shè)施長(zhǎng)期運(yùn)行，電磁性噪聲影響周邊居民休息時(shí)，也會(huì)遭到公眾投訴。隨著公眾環(huán)保意識(shí)不斷加強(qiáng)，設(shè)計(jì)階段的環(huán)保公眾參與力度加大，輸變電項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段面臨的糾紛投訴越來(lái)越多，尤其是在城市市區(qū)臨近居住區(qū)、學(xué)校等敏感區(qū)的建設(shè)?；绢?lèi)項(xiàng)目糾紛投訴亦多發(fā)于施工階段，主要是基站施工給周邊公眾帶來(lái)直觀的不好感受，其根深蒂固思想就是基站電磁輻射大，可以建設(shè)，但必須遠(yuǎn)離。

3.電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛投訴原因簡(jiǎn)析

3.1 公眾對(duì)于電磁環(huán)境的片面認(rèn)識(shí)和誤解

社會(huì)不斷發(fā)展，居民環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，但對(duì)于電磁環(huán)境存在一知半解，主觀意識(shí)認(rèn)為變電站、基站等會(huì)產(chǎn)生電磁輻射，對(duì)健康造成危害，是“隱形殺手”。若輸變電設(shè)施或者通信基站建在自家附近，極力反對(duì)，理由是距離太近，擔(dān)心電磁輻射。造成這樣的局面一方面是由于某些所謂的學(xué)術(shù)組織及個(gè)別研究人員片面夸大電磁環(huán)境所謂的“長(zhǎng)期有害影響”，利用互聯(lián)網(wǎng)、個(gè)別媒體將一些缺乏足夠科學(xué)依據(jù)的研究個(gè)案進(jìn)行傳播，誤導(dǎo)缺乏該領(lǐng)域知識(shí)的普通公眾，使其認(rèn)為輸變電設(shè)施、通信基站對(duì)健康有害。另一方面，個(gè)別國(guó)內(nèi)媒體不顧新聞宣傳的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，對(duì)輸變電設(shè)施、通信基站電磁環(huán)境的報(bào)道背離事實(shí)，片面宣傳國(guó)際上少數(shù)缺乏證據(jù)支持和權(quán)威機(jī)構(gòu)不認(rèn)可的觀點(diǎn)，或者引用一些缺乏出處與依據(jù)的所謂“專(zhuān)家見(jiàn)解”，反而對(duì)國(guó)內(nèi)外權(quán)威機(jī)構(gòu)電磁環(huán)境研究的宣傳力度不夠。

3.2 公眾認(rèn)為環(huán)保審批程序存在問(wèn)題

公眾維權(quán)意識(shí)不斷提高，對(duì)環(huán)保法律法規(guī)的了解不斷深入，公眾反對(duì)輸變電設(shè)施、通信基站建設(shè)的理由逐漸從投訴“電磁輻射”向投訴環(huán)評(píng)行政審批手續(xù)存在問(wèn)題轉(zhuǎn)變，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、影響預(yù)測(cè)都表明電磁環(huán)境達(dá)標(biāo)，居民仍不滿(mǎn)意，轉(zhuǎn)而找環(huán)評(píng)行政審批問(wèn)題，提出諸如環(huán)評(píng)過(guò)程中公眾參與形式和內(nèi)容不適當(dāng)，環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范等使用存在問(wèn)題，環(huán)評(píng)技術(shù)文件內(nèi)容弄虛作假等。這類(lèi)糾紛往往表現(xiàn)為行政復(fù)議或行政訴訟。

3.3 電磁輻射環(huán)境管理法律法規(guī)不健全

原國(guó)家環(huán)?？偩钟?997年頒布的《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》（18號(hào)令）屬于部門(mén)規(guī)章，生態(tài)環(huán)境部已于2019年廢止。目前，我國(guó)尚無(wú)電磁輻射污染防治的專(zhuān)項(xiàng)法律。隨著近幾年電網(wǎng)建設(shè)、無(wú)線(xiàn)通信事業(yè)的發(fā)展，輸變電設(shè)施的建設(shè)地點(diǎn)離居民區(qū)越來(lái)越近，基站的發(fā)射裝置、建設(shè)規(guī)模和施工周期已發(fā)生顯著變化。由于缺少電磁輻射環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)的法律法規(guī)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)管理和執(zhí)法上缺少專(zhuān)門(mén)法律依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境管理不到位，引發(fā)糾紛投訴。

3.4 公眾溝通渠道不暢，所有問(wèn)題都被投訴到生態(tài)環(huán)境部門(mén)

輸變電設(shè)施、通信基站的建設(shè)涉及規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等眾多部門(mén)，只有生態(tài)環(huán)境部門(mén)在進(jìn)行環(huán)評(píng)審批時(shí)，要求開(kāi)展公眾參與調(diào)查，并充分進(jìn)行信息公開(kāi)。規(guī)劃部門(mén)在進(jìn)行規(guī)劃選址審批、國(guó)土部門(mén)在審批用地時(shí)，一般沒(méi)有進(jìn)行充分的信息公開(kāi)和公眾參與工作，導(dǎo)致后期項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)評(píng)工作時(shí)，居民只認(rèn)生態(tài)環(huán)境部門(mén)批復(fù)，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境部門(mén)批準(zhǔn)項(xiàng)目才開(kāi)工。無(wú)論何種原因，如距離近、阻擋風(fēng)水、影響房屋再出售等都將生態(tài)環(huán)境部門(mén)作為投訴對(duì)象。若項(xiàng)目自選址就保證充分的公眾交流反饋渠道，很多問(wèn)題在前期都可以得到圓滿(mǎn)解決，不必到項(xiàng)目建設(shè)或者完工時(shí)，出現(xiàn)項(xiàng)目周邊居民集體上訪(fǎng)、圍堵施工現(xiàn)場(chǎng)以及群體性游行等事件。

3.5 公眾其他利益訴求

很多輸變電工程、通信基站環(huán)保糾紛投訴背后的真實(shí)原因，是少數(shù)人以電磁環(huán)境問(wèn)題為借口尋求自身的經(jīng)濟(jì)利益，要求建設(shè)單位給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，抑或是對(duì)征地、拆遷補(bǔ)償不到位等其他社會(huì)問(wèn)題的集中發(fā)泄。

居民區(qū)附近的高壓變電站一般規(guī)模較大，周邊居民因擔(dān)心變電站建在附近會(huì)引起房產(chǎn)貶值而反對(duì)工程建設(shè)，或者以電磁輻射污染影響身體健康等原因要求補(bǔ)償損失。農(nóng)村輸變電工程建設(shè)，電力公司會(huì)對(duì)因電磁環(huán)境超標(biāo)范圍內(nèi)的房屋予以拆遷，而不在拆遷范圍內(nèi)的居民也會(huì)提出房屋搬遷或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?，一旦得不到滿(mǎn)足便以有電磁輻射為借口對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行抵制。

移動(dòng)通信基站占地較小，其往往租用某一家居民土地或者或樓頂位置來(lái)安裝設(shè)備，該居民每年會(huì)獲得一定租金，附近居民因沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益而投訴基站存在電磁輻射，要求基站搬遷。

3.6 部分輸變電設(shè)施、通信基站存在環(huán)保超標(biāo)或擾民現(xiàn)象

大部分輸變電設(shè)施、通信基站環(huán)境指標(biāo)是達(dá)標(biāo)的，但有極少數(shù)存在超標(biāo)的可能，環(huán)境超標(biāo)也是引發(fā)糾紛的原因之一。建設(shè)年代較久的市區(qū)變電站周邊居民區(qū)一般較密集，變電站運(yùn)行時(shí)間很長(zhǎng)，噪聲較大會(huì)引發(fā)附近居民投訴；架空輸電線(xiàn)路臨近或跨越民房時(shí)，在線(xiàn)路較低情況下屋頂平臺(tái)工頻電場(chǎng)強(qiáng)度存在超標(biāo)可能；部分住宅小區(qū)配電房變壓器產(chǎn)生的連續(xù)性嗡嗡嗡的低頻噪聲，影響周邊居民日常工作生活。部分選址不合理的基站以及主瓣方向朝向小區(qū)居民樓且居民較近的基站，也存在超標(biāo)的情況。上述糾紛通過(guò)及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、宣傳及解釋等，如果確實(shí)存在超標(biāo)通過(guò)整改，一般都能得到化解。

4.電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛投訴等調(diào)查處理策略

4.1 加強(qiáng)電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目科普宣傳、公眾溝通及信息公開(kāi)

生態(tài)環(huán)境部門(mén)、電力公司、運(yùn)營(yíng)商應(yīng)聯(lián)合采用拍攝微電影、宣傳片、印制宣傳冊(cè)、建設(shè)公眾電磁環(huán)保宣傳教育基地等多種形式，向公眾宣傳電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提高的重要作用以及電磁輻射的相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)大眾科學(xué)認(rèn)識(shí)電磁輻射，消除公眾疑慮。同時(shí)，還應(yīng)建立與公眾關(guān)于電磁輻射監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和防護(hù)知識(shí)的溝通渠道，開(kāi)展電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目電磁輻射數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)在線(xiàn)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)，建立電磁輻射監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息公開(kāi)平臺(tái)。

相關(guān)各方還應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目選址設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行階段的環(huán)境信息公開(kāi)。2015年，新環(huán)保法的修訂頒布，以及《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的施行，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)、建設(shè)單位的環(huán)境信息公開(kāi)責(zé)任作了明確規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部門(mén)受理、審批項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)，應(yīng)按要求進(jìn)行信息公開(kāi)。建設(shè)單位是建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前、施工過(guò)程中、建成后等全過(guò)程信息公開(kāi)的主體，應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目各階段的環(huán)境信息公開(kāi)[2]。

4.2 提高基層環(huán)保工作人員電磁環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平及應(yīng)對(duì)處置能力

根據(jù)“屬地管理”的原則，電磁輻射類(lèi)項(xiàng)目糾紛、投訴一般由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)行應(yīng)對(duì)處理。當(dāng)前我國(guó)基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)工作人員電磁環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)比較匱乏，在處理環(huán)保糾紛投訴時(shí)，有時(shí)并不能很好進(jìn)行解釋和宣傳。國(guó)家環(huán)保部及省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)基層環(huán)保工作人員電磁環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，通過(guò)電磁環(huán)境監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方法、電磁環(huán)境影響來(lái)源、國(guó)際電磁場(chǎng)研究進(jìn)展以及電磁環(huán)境糾紛投訴處理流程和方式等培訓(xùn)，提高工作效率和處理電磁輻射糾紛投訴問(wèn)題的能力。

4.3 建設(shè)單位做好依法依規(guī)建設(shè)與源頭管理，正確應(yīng)對(duì)群眾投訴與糾紛

建設(shè)單位應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)的要求，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和竣工環(huán)保驗(yàn)收“三同時(shí)”制度，在項(xiàng)目開(kāi)工前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，建成后開(kāi)展竣工環(huán)保自驗(yàn)收，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境保護(hù)工作，落實(shí)污染防治和環(huán)境保護(hù)措施。項(xiàng)目建設(shè)期間，如發(fā)生群眾投訴糾紛事件，應(yīng)采取正確方式應(yīng)對(duì)，正面宣傳解釋[3]。

4.4 適當(dāng)時(shí)候引進(jìn)司法解決方式

對(duì)于確實(shí)存在環(huán)境問(wèn)題的建設(shè)項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)依法依規(guī)解決。但是，對(duì)于環(huán)保手續(xù)已經(jīng)履行到位、各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的項(xiàng)目，當(dāng)事人假借環(huán)境污染之名、行謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益之實(shí)，糾纏不清，以電磁輻射影響其身體健康為借口反復(fù)投訴、上訪(fǎng)。生態(tài)環(huán)境部門(mén)在查清事實(shí)并充分溝通當(dāng)事人，仍不能有效解決的應(yīng)積極引進(jìn)司法介入。生態(tài)環(huán)境部門(mén)配合做好監(jiān)察和監(jiān)測(cè)工作，建設(shè)單位應(yīng)充分配合，一方面保護(hù)合法合規(guī)項(xiàng)目的正常建設(shè)，一方面減少生態(tài)環(huán)境部門(mén)重復(fù)低效的行政行為，另一方面堅(jiān)決制止不正當(dāng)、無(wú)正當(dāng)理由的非正常上訪(fǎng)和投訴。