盧清昌，夏 宜，謝 雪

（貴州財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，貴陽 550025）

引言

績效是特定時間內(nèi)的活動或行為所帶來的產(chǎn)出和效果。績效評價是“以結(jié)果為導(dǎo)向”（姚東旻，任芳放，2017）、績效目標(biāo)實現(xiàn)程度為主要內(nèi)容的（彭亞星，2019）的創(chuàng)新管理制度，通過開展績效評價工作，可以提高政府治理能力和公共服務(wù)水平（Miekatrien and Bram，2006）。對于績效，國外研究相對較早，并在相關(guān)領(lǐng)域取得了一定的研究成果。實踐上，美國率先將績效理念應(yīng)用于具體支出項目及行政管理工作，通過構(gòu)建一定的指標(biāo)體系，對具體項目支出績效進行測度，發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理在提高政府管理效率、發(fā)揮政府公共資源效能、增強社會對政府公共支出的監(jiān)督和了解、改進政府形象等方面成效卓著，并根據(jù)績效管理實踐不斷豐富其內(nèi)涵及方法。國內(nèi)也非常重視預(yù)算績效管理問題，出臺了一系列制度和辦法，促進了預(yù)算績效管理的快速發(fā)展（包國憲，張蕊，2019），但尚未形成系統(tǒng)、明確的理論指導(dǎo)體系和實務(wù)操作指南。因此，本文以A 省2020 年政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金為例，探討績效評價內(nèi)容、體系及結(jié)果應(yīng)用，以期為相關(guān)理論研究及實務(wù)工作者提供參考。

一、績效評價內(nèi)涵

績效評價是對財政預(yù)算資金績效目標(biāo)實現(xiàn)情況的綜合評價，主要評價內(nèi)容為政策制定和執(zhí)行情況、資金安排和使用情況、項目安排和實施情況，以及績效管理情況4 方面。其中，（1）政策制定和執(zhí)行情況。包含立項論證是否充分，預(yù)期產(chǎn)出及效果與宏觀經(jīng)濟與政策、戰(zhàn)略目標(biāo)及項目地實際需求是否相符，項目實施條件是否具備，績效目標(biāo)是否具體明確，潛在風(fēng)險及應(yīng)對措施是否可行等內(nèi)容。（2）資金安排和使用情況。主要評價財政部門、主管部門及實施單位是否制定有專項資金管理辦法，是否按規(guī)定撥付、使用財政資金，是否存在截留、挪用等違規(guī)情況，是否存在財政資金閑置浪費、變更實施內(nèi)容及支出方向等問題，是否存在碎片化投資，以及資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等問題。（3）項目安排和實施情況。評價業(yè)務(wù)管理制度健全性及執(zhí)行有效性，預(yù)期產(chǎn)出數(shù)量完成率、產(chǎn)出質(zhì)量達標(biāo)情況、產(chǎn)出數(shù)量完成時效和成本，評價是否建立有財政支出項目庫、對支出項目論證是否充分、申報審批程序是否完整等內(nèi)容。（4）績效管理情況。評價財政支出績效目標(biāo)編制合理性、科學(xué)性，績效目標(biāo)與相關(guān)政策法規(guī)、項目的實際需求吻合度，所設(shè)計的產(chǎn)出和效果目標(biāo)是否實現(xiàn)，以及受益群體對項目實施、產(chǎn)出及效果的滿意程度。

評價方式包括預(yù)算單位（部門）自評、委托外部第三方進行重點績效評價和財政部門、預(yù)算單位（部門）及聘請績效管理專家組成績效評價工作組等幾種方式。評價對象為項目支出財政資金、部門整體支出財政資金及政策評價，重點評價受益群體覆蓋面廣、社會關(guān)注度高、資金規(guī)模較大及審計、巡視、日常監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)存在的問題突出、績效管理不規(guī)范、社會影響大等支出情況。評價核心是評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。評價目的為通過評價結(jié)果的應(yīng)用提高財政資金分配合理性。

二、A 省政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金績效評價分析

（一）A 省政策性農(nóng)業(yè)保險簡介

農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險規(guī)避的有效工具，是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的實施，對降低農(nóng)戶因災(zāi)受損程度、持續(xù)提升農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力、調(diào)動農(nóng)戶生產(chǎn)積極性、確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展起到積極的作用。目前，我國農(nóng)業(yè)保險已覆蓋全國所有省份，已有超過2 億農(nóng)戶參保，業(yè)務(wù)規(guī)模僅次于美國，已成為全球最活躍的農(nóng)業(yè)保險市場之一。

A 省2005 年正式開展農(nóng)業(yè)保險試點工作，并由地方財政首次對農(nóng)業(yè)保險進行補貼。目前已全部覆蓋中央財政保費補貼險種，大力發(fā)展了地方特色險種（如蔬菜、生態(tài)家禽、食用菌、中藥材等），推進了“一縣一業(yè)”規(guī)劃布局，助推了發(fā)展優(yōu)勢，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、推動鄉(xiāng)村振興工作中發(fā)揮了積極作用。

2020 年，A 省政策性農(nóng)業(yè)保險保費資金約8 億元（約85%為財政資金），開辦政策性險種和地方特色險種約60 個，共計向約60 萬戶農(nóng)戶支付賠款約6 億元，一定程度上減少了農(nóng)民保費負(fù)擔(dān)，推動了A 省農(nóng)業(yè)保險平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）績效評價開展情況

A 省自2014 年起每年均開展農(nóng)業(yè)保險績效評價工作，形成了比較科學(xué)、合理、規(guī)范的評價體系，績效評價結(jié)果得到較好應(yīng)用。同時，為確保評價質(zhì)量，2020 年A 省特意聘請第三方中介機構(gòu)、高校教師組成績效評價工作組，參照《農(nóng)業(yè)保險條例》等文件精神，分別設(shè)計了省級政府部門、縣（市、區(qū)）級政府部門、省級經(jīng)辦機構(gòu)和縣（市、區(qū)）級經(jīng)辦機構(gòu)4 套績效評價指標(biāo)體系，采取“資金權(quán)重”、“二八原則”及“四六原則”等原則賦予各指標(biāo)相應(yīng)分值；通過案卷研究、訪談及問卷調(diào)查等方法，訪談了省金融辦、省銀保監(jiān)會等部門，現(xiàn)場調(diào)研了5 家省級保險經(jīng)辦機構(gòu)、10 個縣（市、區(qū)），收回有效調(diào)查問卷約230 份。現(xiàn)場工作結(jié)束后，評價組對所收集資料進行了綜合分析，形成了評價結(jié)論，經(jīng)與利益相關(guān)者進行充分溝通后出具了最終評價報告。

（三）A 省政策性農(nóng)業(yè)保險存在問題

1.農(nóng)戶參保意識不強

因農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險政策、目的及意義等認(rèn)識不到位，抗災(zāi)、防災(zāi)意識薄弱，主動參保意識不強，不愿繳納應(yīng)承擔(dān)的保險保費，一定程度上影響了投保率。

2.基層保險服務(wù)能力有待提高

主要表現(xiàn)在部分基層保險機構(gòu)人員配備不足、服務(wù)網(wǎng)點較少，以至于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依賴農(nóng)業(yè)服務(wù)中心或林業(yè)站工作人員辦理業(yè)務(wù)，不能及時、全面進行宣傳、承保、查勘及理賠等工作。

3.保險機構(gòu)未按規(guī)定開展“無賠款優(yōu)待”工作

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定：“對保險期限內(nèi)無賠款的投保農(nóng)戶，在下一保險期限內(nèi)給予一定保費減免優(yōu)惠”。抽查的10 個縣，保險機構(gòu)均未提供為農(nóng)戶開展優(yōu)惠活動的證明材料，一定程度上影響了農(nóng)戶投保的積極性。

4.部分單位對績效評價理解有待加強

首先，現(xiàn)場調(diào)研縣（市）中存在一些部門仍把績效管理當(dāng)做一種額外負(fù)擔(dān)，或認(rèn)為績效管理工作是財政部門、單位財務(wù)人員的職責(zé)，在目標(biāo)管理、跟蹤監(jiān)控及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的積極性和主動性有待提高，而且財務(wù)人員對單位項目實施內(nèi)容不夠了解，對擬解決的關(guān)鍵性問題、核心績效指標(biāo)及目標(biāo)值等不夠?qū)I(yè)，因而在績效目標(biāo)管理、績效自評等工作中存在一定困難，影響預(yù)算績效管理效果。

其次，尚未完全實現(xiàn)“以過程為導(dǎo)向”向“以結(jié)果為導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。長期形成的“重過程、輕結(jié)果”，“重投入、輕績效”的觀念尚未改變，編制預(yù)算時更加關(guān)注財政收支是否平衡、預(yù)算資金盤子有多大，而不是根據(jù)項目地受益群體實際需求，以及事前績效評估結(jié)果申報財政預(yù)算資金，容易形成資金等項目的情況。如幾乎所有預(yù)算單位的績效自評或重點績效評價工作都是由財務(wù)人員開展或財務(wù)人員牽頭、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人員配合提供資料，意味著評價主體為財務(wù)部門、財務(wù)人員，但真正了解資金支出內(nèi)容、績效目標(biāo)及其實現(xiàn)程度的是業(yè)務(wù)人員，因此，存在績效管理與預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象，降低了預(yù)算安排的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

5.績效激勵約束作用有待增強

A 省開展的農(nóng)業(yè)保險績效評價中，部分評價結(jié)果得到了有效應(yīng)用，評價結(jié)果對后續(xù)年度資金安排提供了重要參考。但也存在部分財政資金支出績效評價結(jié)果未得到應(yīng)用的情況。

（四）改進建議

1.加強宣傳力度，提高農(nóng)戶保險意識

建議相關(guān)部門（單位）結(jié)合農(nóng)戶文化教育水平相對較低、農(nóng)村老年人和婦女較多的特點，采取多層次、多樣化、多渠道、易理解的宣傳方式，加強農(nóng)業(yè)保險政策、流程等的宣傳力度，以及利用節(jié)假日前后對回鄉(xiāng)外出務(wù)工人員進行宣傳推廣，以提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險政策的知曉率和農(nóng)戶保險意識，促進農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)的實現(xiàn)，提高農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。

2.加強農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)體系建設(shè)

加強基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系建設(shè)。保險機構(gòu)應(yīng)增加基層服務(wù)網(wǎng)點及基層保險專業(yè)人員，及時進行理賠、查勘定損等工作，提高投保、賠付時效，提升保險服務(wù)質(zhì)量。

3.應(yīng)按相關(guān)規(guī)定，積極開展“無賠款優(yōu)待”工作

保險機構(gòu)及相關(guān)部門，應(yīng)按照相關(guān)政策規(guī)定，研究制定“無賠款優(yōu)待”的具體辦法及優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，讓保險期限內(nèi)無賠款的投保農(nóng)戶，在下一保險期限內(nèi)給予一定保費減免優(yōu)惠，提高其投保積極性。

4.樹立牢固的績效理念

通過加強預(yù)算績效管理培訓(xùn)、考核，督促績效目標(biāo)編制、績效自評等方式，提高績效意識和積極性，轉(zhuǎn)變績效管理理念，提高財政資源配置效率和資金使用效益。

5.強化績效評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果指按照相關(guān)政策、制度、規(guī)定，設(shè)計規(guī)范的評價指標(biāo)體系、評分標(biāo)準(zhǔn)，通過實地查勘、案卷研究、問卷調(diào)查、訪談座談等方法，核實、評價財政支出產(chǎn)出及社會、經(jīng)濟、生態(tài)等效益，得出綜合評分，形成的財政支出績效評價結(jié)論及結(jié)果應(yīng)用建議。

績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理全過程的末端，也是績效管理工作價值和目的的體現(xiàn)。通過評價結(jié)果的應(yīng)用，增強預(yù)算績效管理理念，促進績效目標(biāo)申報及管理，提升績效跟蹤及績效自評水平，優(yōu)化財政資源配置，實現(xiàn)提高財政資金使用效益的目標(biāo)。應(yīng)用方式包括結(jié)論反饋、問題整改、公開公示、目標(biāo)考核、調(diào)整預(yù)算及政策等。其中，結(jié)論反饋、問題整改、公開公示、目標(biāo)考核等方式要求財政部門、預(yù)算部門（單位）重視績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題并整改落實到位，增強預(yù)算績效管理的激勵性和約束力，形成反饋、整改、優(yōu)化資源配置的良性循環(huán)；調(diào)整預(yù)算及政策要求，財政部門、預(yù)算部門（單位）強化績效管理激勵約束機制，將評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，對于實施效果好、目標(biāo)受益群體定位明確、前期論證充分、受益群體滿意度高的項目，優(yōu)先保證預(yù)算資金，真正做到“花錢必問效”，實現(xiàn)財政資源配置的帕累托最優(yōu)。

同時，因財政支出旨在向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的共同需要，在將績效管理結(jié)果應(yīng)用于調(diào)整預(yù)算和政策時，應(yīng)遵守以下原則：（1）突出政策導(dǎo)向。落實黨中央、省委省政府的重要精神和重大部署，落實零基預(yù)算改革，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，切實提升財政資源投入產(chǎn)出經(jīng)濟性、效益性、效果性。（2）突出績效導(dǎo)向。安排財政預(yù)算資金應(yīng)秉承“以結(jié)果為導(dǎo)向”的理念，結(jié)合本省長期戰(zhàn)略規(guī)劃、部門職能職責(zé)，明確年度和中長期擬解決的社會問題和要達到的最終目標(biāo)，理清實現(xiàn)最終目標(biāo)的關(guān)鍵產(chǎn)出，實現(xiàn)關(guān)鍵性產(chǎn)出或解決關(guān)鍵性問題需要的財政、人力等資源的投入，構(gòu)建“以結(jié)果為導(dǎo)向”的邏輯框架體系，再從投入產(chǎn)出經(jīng)濟性、效果性等維度進行綜合評價。之后，選取既定目標(biāo)下的最優(yōu)實施方案，安排相應(yīng)的財政資金支持，防止低效無效投資、重復(fù)投資、碎片化投資、資金等項目投資等預(yù)算安排方式，確保資金使用效益、投入價值。（3）績效問責(zé)。對于截留挪用財政資金、未按批復(fù)內(nèi)容實施、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位、績效評價效果較差等問題，應(yīng)視情況責(zé)令改正、追效問責(zé)，提高預(yù)算績效管理嚴(yán)肅性和約束力，確保財政預(yù)算安排資金落到實處、發(fā)揮實效、產(chǎn)生實績。

三、結(jié)論

1.績效評價并不是對現(xiàn)有管理方式的否定，而是更注重財政資源配置效率和使用效益，更關(guān)注支出結(jié)果和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度?？冃гu價是財政支出政策調(diào)整、預(yù)算安排、業(yè)績考核的核心問題，績效問題的解決必須確立績效目標(biāo)，強化支出問效及激勵約束。

2.實施財政預(yù)算績效管理不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。需要在實踐中貫徹落實相關(guān)政策文件精神，將績效管理理念、方法追溯到資金使用和項目實施末端，貫穿于項目實施方案及可行性研究報告等前期論證工作、政策制度制定及執(zhí)行工作、資金分配使用工作及效果可持續(xù)發(fā)揮等全過程，需要財務(wù)部門、預(yù)算單位及實施機構(gòu)等利益相關(guān)方協(xié)調(diào)配合。因此，績效評價既是一項財政資金支出項目管理工作，更是各利益相關(guān)方圍繞項目決策、實施及問效等展開的一個系統(tǒng)工程。