曹婧

（北京市體檢中心，北京 100050）

作為國家治理的一種重要路徑，預(yù)算體現(xiàn)國家的政策和戰(zhàn)略，也是政府行為的方向指引。從二十世紀(jì)九十年代開始，我國在非稅收支管理、國庫集中收付、國有資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)處理等方面采取政策性改革。以財(cái)政部門為核心，對(duì)長期以來行政事業(yè)單位的預(yù)算經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，從行政角度要求事業(yè)單位要領(lǐng)悟政策精神，充分發(fā)揮信息技術(shù)的作用，積極的推進(jìn)預(yù)算管理制度的調(diào)整和優(yōu)化，也就是將各級(jí)財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一，圍繞預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行全面的對(duì)接，為預(yù)算一體化系統(tǒng)搭建管理平臺(tái)，結(jié)合信息技術(shù)規(guī)范預(yù)算流程與編制范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的統(tǒng)一規(guī)劃，為事業(yè)單位更好地提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。

一、實(shí)施預(yù)算管理一體化的意義

（一）促進(jìn)各項(xiàng)信息互通與共享

長期以來，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門在職能方面界限比較清晰，且財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互獨(dú)立，且因財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的輸出標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位存在著國庫支付系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)、全面預(yù)算管理系統(tǒng)、人員績(jī)效管理系統(tǒng)等信息流通不暢、端口未對(duì)接等情況，使得各個(gè)系統(tǒng)之間存在信息不對(duì)稱問題。繼財(cái)政部門發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范》等文件以后，要求各行政事業(yè)單位將預(yù)算一體化作為預(yù)算管理體系的發(fā)展方向，對(duì)數(shù)據(jù)形成和對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，推動(dòng)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)信息的交流和共享。

（二）減少工作量，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量

伴隨著信息化在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中應(yīng)用程度不斷加深的，財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)的功能也進(jìn)一步拓展，軟件或系統(tǒng)的操作流程也更加復(fù)雜。而預(yù)算管理工作本身涉及大量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與會(huì)計(jì)信息，在處理過程中受數(shù)據(jù)精細(xì)化程度的影響，不利于推進(jìn)預(yù)算編制工作。而事業(yè)單位普遍存在著人員缺少的問題，財(cái)務(wù)人員需要處理各種復(fù)雜的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，不但使工作量大幅增加，而且數(shù)據(jù)的質(zhì)量也得不到保證。通過預(yù)算管理一體化的推進(jìn)，單位可以將預(yù)算管理覆蓋到財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)的各個(gè)流程當(dāng)中，同時(shí)，預(yù)算系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的端口對(duì)接可以縮短數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化時(shí)間，降低會(huì)計(jì)人員的工作壓力，也能夠減少數(shù)據(jù)差錯(cuò)率。

（三）推動(dòng)預(yù)算管理方式和理念的變革

預(yù)算一體化的建設(shè)不僅僅關(guān)乎技術(shù)問題，還需要從管理理念、管理模式等關(guān)鍵點(diǎn)切入，在技術(shù)支撐、制度保障的情況下建立新的預(yù)算管理模式。具體來說，其一，對(duì)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行改革，預(yù)算管理一體化建設(shè)將預(yù)算和內(nèi)控理念覆蓋到業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)當(dāng)中，彌補(bǔ)單位在信息化系統(tǒng)建設(shè)中的不足，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的剛性約束，使制度的約束力得到加強(qiáng)；其二，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)與績(jī)效管理結(jié)合，彌補(bǔ)預(yù)算無目標(biāo)性的缺陷。預(yù)算管理一體化建設(shè)在管理模式上的改變主要體現(xiàn)在各事業(yè)單位引入了項(xiàng)目庫管理，以加預(yù)算支出控制為目標(biāo)，對(duì)支出項(xiàng)目開展統(tǒng)籌規(guī)劃工作，且執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整需要在項(xiàng)目庫中審批和完成，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與財(cái)政支出項(xiàng)目管理的有機(jī)結(jié)合。

二、事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算管理一體化時(shí)存在的問題

（一）缺乏健全的管理制度

事業(yè)單位與一般企業(yè)在性質(zhì)上存在較大的差異，其工作目標(biāo)是為公眾提供服務(wù)，而不是單純的獲取經(jīng)濟(jì)利益。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的日趨激烈，事業(yè)單位主要的資金來源是上級(jí)財(cái)政的定期撥付，只需要對(duì)資金進(jìn)行合理的分配和調(diào)用，因此缺乏預(yù)算管理體系完善計(jì)劃，預(yù)算工作的推進(jìn)存在無規(guī)劃、無秩序等問題；同時(shí)，預(yù)算管理理念與制度更新較慢，很多事業(yè)單位尚未針對(duì)預(yù)算一體化制定相應(yīng)的規(guī)章制度，使得單位預(yù)算管理缺乏依據(jù)和指引，在推進(jìn)預(yù)算管理一體化的過程中無法制定出切實(shí)可行的方案。

（二）預(yù)算編制和發(fā)展戰(zhàn)略不匹配

當(dāng)前事業(yè)單位在進(jìn)行全面預(yù)算體系建設(shè)的過程中，普遍存在著預(yù)算編制跟整體戰(zhàn)略規(guī)劃銜接較差的問題，這些銜接與匹配的問題不止體現(xiàn)在部門編制的預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃之間，而且還體現(xiàn)在單位財(cái)政預(yù)算與國家發(fā)展戰(zhàn)略方面。事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理改革的過程中沒有制定出科學(xué)的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，使得其成效的發(fā)揮受到限制。目前許多事業(yè)單位在推進(jìn)全面預(yù)算過程中由于缺少能夠參考的成功經(jīng)驗(yàn)，許多部門都采取“零敲碎打”的方式，無法從戰(zhàn)略層面進(jìn)行規(guī)劃。在預(yù)算編制時(shí)通常只對(duì)下一年度的收入和支出進(jìn)行測(cè)算，未能考慮部門戰(zhàn)略對(duì)收支帶來的影響，缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。

（三）預(yù)算管理一體化監(jiān)督機(jī)制不健全

一些事業(yè)單位沒有建立科學(xué)完善的預(yù)算管理一體化監(jiān)督機(jī)制，或者建立一系列的制度但是執(zhí)行缺乏力度，對(duì)于信息化技術(shù)的應(yīng)用不夠全面，沒有對(duì)預(yù)算管理的全過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)于事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏全面了解，影響外部監(jiān)督效用的發(fā)揮，不利于事業(yè)單位預(yù)算管理體系的建設(shè)。此外，事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算管理一體化的監(jiān)督機(jī)制不健全，也影響單位透明財(cái)務(wù)制度的建設(shè)，不利于資源的合理分配，也對(duì)單位各個(gè)部門之間的協(xié)作與溝通產(chǎn)生負(fù)面的影響。

（四）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)編制質(zhì)量不高

預(yù)算績(jī)效考核需要事業(yè)單位結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容和管理目標(biāo)編制可以衡量預(yù)算執(zhí)行成效的考核標(biāo)準(zhǔn)，即預(yù)算績(jī)效指標(biāo)。但部分單位因缺乏經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)編制環(huán)節(jié)存在指標(biāo)內(nèi)容覆蓋不全、指標(biāo)聯(lián)系性不足等問題，在實(shí)踐過程中缺乏可操作性。同時(shí)，單位在年中調(diào)整預(yù)算目標(biāo)或追加預(yù)算時(shí)，因?yàn)闆]有對(duì)原來設(shè)置好的績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，在項(xiàng)目落實(shí)完成以后依然依據(jù)原來設(shè)置好的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，使得預(yù)算資金使用效率的評(píng)價(jià)缺乏準(zhǔn)確性。

三、事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)的策略

（一）優(yōu)化預(yù)算管理一體化管理制度，落實(shí)到具體

事業(yè)單位要依據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際需求通過信息化技術(shù)的應(yīng)用制定出科學(xué)完善的預(yù)算管理一體化制度，并將一體化理念覆蓋到單位管理的各個(gè)流程當(dāng)中，從而使編制出的預(yù)算更加的科學(xué)合理，進(jìn)而推動(dòng)單位預(yù)算管理技術(shù)水平的提高。事業(yè)單位要嚴(yán)格遵循從上而下和上下結(jié)合的方法，使單位領(lǐng)導(dǎo)層和基層員工都積極參與到預(yù)算管理一體化的建設(shè)當(dāng)中，在日常工作中嚴(yán)格的依據(jù)預(yù)算管理制度進(jìn)行資金的管理，樹立正確的預(yù)算管理一體化認(rèn)識(shí)，從而使單位的預(yù)算管理制度更加地具有可行性，為單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供助力。

（二）打通預(yù)算編制、會(huì)計(jì)核算以及執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)，合理調(diào)整預(yù)算偏差

單位推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)的過程中，要將預(yù)算的全過程與會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)決算、報(bào)告編制等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的對(duì)接，構(gòu)建起預(yù)算資金管理全鏈條、全周期的數(shù)據(jù)形成模式，并依據(jù)政府會(huì)計(jì)制度中要求的賬目記錄規(guī)則對(duì)數(shù)據(jù)信息和會(huì)計(jì)分錄進(jìn)行自動(dòng)的對(duì)接，自動(dòng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和憑證的生成，減少人工操作失誤帶來的影響，使單位賬目和表格一致，促進(jìn)會(huì)計(jì)核算規(guī)范性、真實(shí)性和有效性的提升。同時(shí)，單位要合理進(jìn)行預(yù)算偏差的調(diào)整。單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算偏離調(diào)整機(jī)制建設(shè)的重視，對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行優(yōu)化。通常來說，事業(yè)單位都會(huì)設(shè)置三個(gè)警示標(biāo)準(zhǔn)，分別是10%、20%和30%，10%為一級(jí)警示線，在單位行為與既定預(yù)算指標(biāo)之間的偏差達(dá)到這一警示線以后，單位要組織有關(guān)人員進(jìn)行問題的討論，并制定出針對(duì)性的偏差糾正方案；20%為二級(jí)警示線，當(dāng)偏差達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)線的情況下，單位不但要進(jìn)行討論和措施制定，還要上報(bào)給上級(jí)單位，從而更好地督促單位進(jìn)行整改。30%為三級(jí)警示線，當(dāng)偏差達(dá)到這標(biāo)準(zhǔn)線或者三個(gè)月內(nèi)偏差未見好轉(zhuǎn)時(shí)，上級(jí)部門要監(jiān)督事業(yè)單位制定糾偏措施并嚴(yán)格落實(shí)。

（三）健全預(yù)算管理一體化監(jiān)督機(jī)制，明確劃分權(quán)責(zé)

首先，事業(yè)單位通過信息化技術(shù)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)一體化預(yù)算管理體系的完善，依據(jù)反饋得到的信息在單位內(nèi)部進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。其次，單位不但要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的應(yīng)用，也要重視外部監(jiān)督體系的建設(shè)，對(duì)會(huì)計(jì)部門的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行明確，為預(yù)算管理一體化的推進(jìn)提供保障。通過信息化系統(tǒng)，可以對(duì)管理體系進(jìn)行整體的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，從而為單位帶來更大的收益。同時(shí)，在進(jìn)行預(yù)算管理一體化建設(shè)的過程中，要依據(jù)單位的實(shí)際情況對(duì)資源分配情況進(jìn)行分析和調(diào)整，為發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供依據(jù)。再次，預(yù)算管理部門要積極進(jìn)行自我評(píng)估，對(duì)日常工作中存在的不足進(jìn)行識(shí)別和調(diào)整，并以此為依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督體系的完善。最后，為了保證預(yù)算管理制度的高效執(zhí)行，單位要積極進(jìn)行責(zé)任制的制定和落實(shí)，從而強(qiáng)化對(duì)預(yù)算管理一體化的監(jiān)督。單位要依據(jù)自身發(fā)展需求進(jìn)行預(yù)算考核管理體系的建設(shè)，對(duì)會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行情況、資金使用的效率等進(jìn)行全面的考核，并將績(jī)效管理過程中的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行劃分，從而保證一體化監(jiān)督機(jī)制的有序運(yùn)行。

（四）完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，提高對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

事業(yè)單位要積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)并對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化，依據(jù)單位實(shí)際情況制定科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效模板，使預(yù)算單位可以根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的需求進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)的篩選，并做出合理的調(diào)整和完善，使績(jī)效填報(bào)更加的方便快捷。同時(shí)，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)當(dāng)中要設(shè)置好年中預(yù)算調(diào)整和追加模塊，并對(duì)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)進(jìn)行重新的填報(bào)和審批，從而保證單位預(yù)算信息的及時(shí)更新。通過信息化技術(shù)手段的全面應(yīng)用，使單位預(yù)算設(shè)定的預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)更加科學(xué)和合理，從而更好地對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況和資金使用的效率進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控，為績(jī)效管理體系的建設(shè)提供助力。此外，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果中不但包括本次預(yù)算方案的執(zhí)行效果分析，而且還包括預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)的完成情況，所以事業(yè)單位不但要對(duì)預(yù)算管理的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，了解預(yù)算落實(shí)情況，從而對(duì)下一階段的預(yù)算制定提供依據(jù)，而且要依據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)部門或相應(yīng)責(zé)任人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，比如將預(yù)算考核結(jié)果與工資績(jī)效、年終獎(jiǎng)、職位變動(dòng)等進(jìn)行對(duì)接，有效提升員工參與預(yù)算管理的積極性和主動(dòng)性。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)的保障措施

（一）優(yōu)化系統(tǒng)功能，提高系統(tǒng)穩(wěn)定性

隨著信息技術(shù)與內(nèi)部管理逐步融合，事業(yè)單位目前所設(shè)置的預(yù)算系統(tǒng)已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)狀。例如：系統(tǒng)承載量有限，線上使用人數(shù)和數(shù)據(jù)儲(chǔ)存容量受限，很難滿足單位的發(fā)展需求。為了解決這一問題，事業(yè)單位要建立一支高水平的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，經(jīng)過與外部軟件開發(fā)團(tuán)隊(duì)的商談，確定符合事業(yè)單位現(xiàn)狀的系統(tǒng)框架，并對(duì)現(xiàn)有的系統(tǒng)進(jìn)行定期維護(hù)與功能開發(fā)，通過技術(shù)性投入不斷優(yōu)化預(yù)算管理信息系統(tǒng)，有效提升系統(tǒng)的響應(yīng)速度，為系統(tǒng)性能的穩(wěn)定提供保障。同時(shí)，單位可以通過QQ遠(yuǎn)程、微信、專線電話等渠道在線咨詢系統(tǒng)問題，對(duì)于日常使用中存在的問題可以及時(shí)反饋，并在后期做好跟進(jìn)與處理，保證系統(tǒng)更新與內(nèi)部管理需求的完全匹配，從而為單位預(yù)算管理一體化建設(shè)提供助力。

（二）做好人才培訓(xùn)，提高人員操作水平

財(cái)政部門要對(duì)系統(tǒng)應(yīng)用人員在日常業(yè)務(wù)辦理中經(jīng)常遇到的問題及時(shí)培訓(xùn)溝通，并總結(jié)出有效的解決方案，編制出學(xué)習(xí)手冊(cè)，定期組織員工參加業(yè)務(wù)操作實(shí)踐訓(xùn)練和財(cái)務(wù)知識(shí)專項(xiàng)培訓(xùn)，通過現(xiàn)場(chǎng)面授、在線課程、學(xué)習(xí)視頻、公眾號(hào)推送等不同的形式促進(jìn)員工系統(tǒng)操作能力和業(yè)務(wù)知識(shí)水平的提高。同時(shí)，可以通過學(xué)習(xí)積分的積累進(jìn)行榮譽(yù)證書或者獎(jiǎng)勵(lì)的兌換，有效提升財(cái)務(wù)人員參與學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性。

（三）多部門聯(lián)動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)公開相關(guān)信息

一方面，事業(yè)單位要建立多部門聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督管理模式。單位要為財(cái)政部門提供必要的權(quán)限，使他們可以隨時(shí)進(jìn)行信息的調(diào)閱，從而更加及時(shí)高效地進(jìn)行指標(biāo)的下達(dá)，使單位基層工作人員的工作壓力得到緩解。單位要為審計(jì)部門提供權(quán)限，使他們隨時(shí)可以對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查和不定期抽查，更好地對(duì)資金使用中存在的浪費(fèi)和低效問題進(jìn)行識(shí)別，以免在事后審計(jì)中出現(xiàn)既定事實(shí)。單位要加大處罰和整改力度，從源頭上進(jìn)行嚴(yán)格的控制。財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)與稅務(wù)部門的聯(lián)動(dòng)，保證非稅收入和稅收收入都能夠完整及時(shí)地上繳入庫，避免出現(xiàn)單位資金的流失。單位要加強(qiáng)非稅收入入庫和資金變動(dòng)的聯(lián)動(dòng)，針對(duì)出租出借、閑置資產(chǎn)處理、對(duì)外投資等收入不但要保證實(shí)物的正常流轉(zhuǎn)，而且要使收入直接入庫。同時(shí)，單位要對(duì)當(dāng)前過于單一的內(nèi)部監(jiān)督模式進(jìn)行優(yōu)化，更加全面地掌握單位資金流、業(yè)務(wù)流、現(xiàn)金流的實(shí)際情況，充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展奠定基礎(chǔ)。各個(gè)部門的信息能夠在系統(tǒng)中自動(dòng)進(jìn)行匯總，使公開數(shù)據(jù)具有及時(shí)性和真實(shí)性。另一方面，要加強(qiáng)信息的公開。事業(yè)單位工作人員要接受法律、檢查和公眾的監(jiān)督，在政府和部門網(wǎng)站上進(jìn)行信息的公開，當(dāng)受到質(zhì)疑時(shí)要講清楚、講明白，使群眾能夠看得懂、看得清。單位要加強(qiáng)廉政建設(shè)，積極利用信息化技術(shù)進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)系統(tǒng)的構(gòu)建，將監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行具體化，通過分級(jí)分類的監(jiān)督模式和跨部門的綜合監(jiān)管制度，促進(jìn)單位預(yù)算管理監(jiān)管水平的提升。

五、結(jié)束語

預(yù)算管理一體化是運(yùn)用現(xiàn)代信息化技術(shù)對(duì)現(xiàn)有的制度和技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，可以使預(yù)算管理更加的規(guī)范和科學(xué)，有助于預(yù)算為核心的單位財(cái)務(wù)管理和服務(wù)水平的提高。單位可以通過制度的完善、人才的培養(yǎng)、監(jiān)督體系的建設(shè)、績(jī)效指標(biāo)體系的優(yōu)化，積極的推進(jìn)預(yù)算管理一體化的建設(shè)，促進(jìn)單位財(cái)務(wù)管理水平的提高，為單位提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。