宋慧群

（福建省邵武市林業(yè)局，福建 南平 354000）

一、預算管理概述

預算管理屬于財務管理的一部分，它是一個全過程的管理。第一步，需要在既定目標的指導下，預測下一個會計周期的經(jīng)營活動，從財務角度分析接下來的經(jīng)營活動，分析不同的經(jīng)營活動會帶來的財務影響。第二步，通過對于預算計劃執(zhí)行全過程的監(jiān)控，及時分析預算的執(zhí)行偏差，針對計劃外狀況及時做出計劃調(diào)整。這樣的操作目的就是從財務角度審視企業(yè)運行，從戰(zhàn)略思維角度促進企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。正因此，預算管理是為了企業(yè)規(guī)范運營開展的一系列生產(chǎn)組織活動，預算執(zhí)行活動和預算調(diào)整和監(jiān)督活動的總稱。所謂“磨刀不誤砍柴工”，通過預算的幫助，可以給相關(guān)單位管理層做出決策的財務建議。預算管理過程中，也要重視真實性，合理性，發(fā)揮資金的效力，提高資金使用水平，以及節(jié)約資金，用最少的資金成本辦大事的原則。因此，相關(guān)單位要嚴格按照預算審批流程執(zhí)行預算計劃。確?？茖W合理的預算能夠得到有效執(zhí)行，實現(xiàn)預算管理和財務管理的最優(yōu)解。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算編制簡單粗糙，預算調(diào)整差異較大

首先，最容易出現(xiàn)的就是預算編制簡單粗放。預算數(shù)量和實際數(shù)量偏差過大。因為行政事業(yè)單位提交預算計劃多在上半年，但下半年會發(fā)生諸如人士調(diào)令，行政調(diào)動等，致使基本支出和預算的眼中差異。因此，預算的準確性不足。其次，相關(guān)單位預算調(diào)整上存在問題。很多單位編制預算是，考慮的是政府的經(jīng)濟分類和部門經(jīng)濟分類，但是在預算調(diào)整時，根據(jù)單一的經(jīng)濟分類調(diào)整。這就導致出現(xiàn)了后續(xù)差異。此外，因為面對招聘和資助新員工的后續(xù)差異，導致需要進行預算調(diào)整。最后，調(diào)整后新增的資金使用效率往往不高。

（二）預算監(jiān)督不到位，預算績效管理體系不完善

對于企業(yè)而言，由于它是自主經(jīng)營，自負盈虧，這就給企業(yè)內(nèi)部監(jiān)控預算執(zhí)行情況提供了制度性的動力。但考慮到行政事業(yè)單位在這一點上和企業(yè)不同，因此，行政事業(yè)單位的預算監(jiān)督體系存在天然的不足，導致事業(yè)單位不能實施有效的內(nèi)部監(jiān)督。具體說來，對于單位員工各自負責的預算監(jiān)督任務和各職能部門的預算監(jiān)督職責，尚處在分工不明的狀態(tài)，進而導致了預算監(jiān)督效果不高。

另外，行政事業(yè)單位的結(jié)算和績效考核存在問題。預算從類別上不輸于最終決算，它不再結(jié)算統(tǒng)計范圍內(nèi)，不能為單位決策提供財務支持，預算和結(jié)算的關(guān)聯(lián)度不夠。行政事業(yè)單位不能進行整體預算評價，目前進行的預算評價工作缺少同一標準和規(guī)范。預算評價的具體內(nèi)容來看，由于不包括評價資金使用效力，所以導致預算評價工作沒有權(quán)威性。此外，公共部門的預算評估還處在初創(chuàng)期摸索階段，真正施行的預算評估只是事后評估。公共部門的績效評估并不是預算管理全過程監(jiān)控，并且缺乏對于預算執(zhí)行的監(jiān)督，導致預算執(zhí)行人員缺乏對于預算計劃的重視性。在預算編制方面，財務部門未能對總支出的績效進行自我評價。這些都是行政事業(yè)單位當前預算管理存在的問題。

（三）對于預算管理不夠重視，預算編制缺乏科學性

目前的行政事業(yè)單位，對于預算管理的重視程度不夠。這主要是兩個方面的原因?qū)е碌模旱谝?，由于單位性質(zhì)的特殊性，大部分行政事業(yè)單位直接獲得地方財政支持，導致很多單位基本不會面臨資金不充足的結(jié)果，也因此，不重預算，自然，資金整體使用效率不高也在意料之內(nèi)。第二，由于不少行政事業(yè)單位領(lǐng)導層，對于預算的重視不到位，這就導致很多單位自上而下形成了輕視預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督和預算績效評價的長期怠慢態(tài)度。導致很多行政事業(yè)單位并非制定有效預算，而是更側(cè)重于會計層面的財務核算工作。這就是目前，行政事業(yè)單位普遍不注重預算管理的原因。

因為預算編制在整個預算管理過程中，處于第一位，是預算管理流程的第一站，也是后來預算執(zhí)行的基礎(chǔ)，但實際上很多行政事業(yè)單位預算編制不科學。這主要有兩個方面的表現(xiàn)：第一，大部分單位仍彩玉增量預算方法，事實上，學術(shù)界和企業(yè)界已經(jīng)長時間向社會推薦零基增量法。零基增量法即不考慮往期財務情況和財務操作慣例對于預算的影響，僅僅著眼于當前會計周期的實際情況制定的預算。事實證明，這是目前更適合我國企事業(yè)單位的做法，但實際中，行政事業(yè)單位采取管用的落后的增量預算方法的，仍然是絕大多數(shù)單位的做法。第二，預算信息不對稱。由于行政事業(yè)單位會計人員需要在短期內(nèi)完成詳細周密的預算編制工作，導致實際預算編制人員迫于工作壓力，降低了對于調(diào)研工作要求。為了圖省事，為了保證資金充足，很多單位會采用刻意夸大資金需求的做法，這就導致了預算經(jīng)審批后的資金浪費現(xiàn)象。導致大批資金沒有用到國計民生的環(huán)節(jié)，以超計劃資金的形式滯留在行政事業(yè)單位之中。

（四）預算執(zhí)行不理想，預算監(jiān)管強度不夠

預算執(zhí)行屬于預算系統(tǒng)真正的落實，如果不能很好地執(zhí)行，那么預算編制就失去了存在的意義。但實際中，行政事業(yè)單位重視預算編制工作，因為這是一項常規(guī)任務，卻輕預算執(zhí)行工作，因為缺乏資金壓力，也缺乏有關(guān)部門的預算執(zhí)行監(jiān)管。還有的單位實際資金流動情況和預算不相關(guān)，因為預算編制時，采取專款專用的原則，但執(zhí)行的時候，似乎對于這個原則缺乏堅持的動力。

另外，預算監(jiān)督的強度不夠，很多行政事業(yè)單位并未嚴格地監(jiān)控預算執(zhí)行情況。實際中，對于預算執(zhí)行較為隨意，沒有規(guī)則意識。具體說來，不少單位沿用全面預算管理方法，這種管理方法就不利于嚴格地監(jiān)控和管理。

三、提高行政事業(yè)單位預算管理水平的四條策略

（一）建立預算執(zhí)行系統(tǒng)，規(guī)范預算調(diào)整程序

為了做好行政事業(yè)單位的預算控制，單位可以引入預算報告程序，各部門遇到預算支出時，部門負責人向財務部門出具財務報告，詳細說明這項支出的具體用途、資金支出能帶來的市場反饋等。財務部門既要從傳統(tǒng)的會計視角考慮這項支出的資金來源和預計回報率等問題，也要從更高層面，即財務策略管理的視角考慮這份報告的合理性。必要時，可以召集公司主要部門的負責人一起討論重大支出項目的合理性。最后，財務部門分級反饋對于這份支出預算報告的審核意見。即在財務部門的牽頭之下，集合整個單位的力量，做好預算控制工作。

具體說來，對于行政事業(yè)單位來說，預算管理必須得到嚴格地執(zhí)行，同時，和成本管理相契合。如果遇到追加預算申請，一定要考慮申請是否符合現(xiàn)行制度，即便是符合制度的申請，也要注意年度支出的進度和截至目前的總支出占年度預算的比例，避免過度支出。同時，在一個財務年度結(jié)束的時候，往往會有突發(fā)的財務資金調(diào)用情況出現(xiàn)，平時也會有突發(fā)狀況，這些都需要調(diào)整已經(jīng)編制好的財務預算。對于盤盈收入，需要向上級部門報備；而對于需要增加支出的財務調(diào)整，需要確保這項調(diào)整工作和單位的總體目標一致。在審核追加支出的調(diào)整項目時，要考慮項目的可行性和資金預計的回籠情況等；需要考慮追加投資之后，對于年度利潤的可能影響，通過綜合考量，決定是否增加支出。

（二）建立預算監(jiān)控機制和預算績效評估機制

為了做好行政事業(yè)單位預算管理，需要做到如下三點：第一，在政府部門的平級機構(gòu)之間，建立全面預算管理委員會。充分了解預算的重要性，進而把預算管理作為一個重要且獨立的任務。根據(jù)實際的人員和需求情況，建立合理的委員會內(nèi)部組織。在財務部門的牽頭下，所有相關(guān)部門互通有無，通過彼此文件溝通和會議協(xié)商，確定預算目標，實施預算計劃。第二，建立圍繞預算制定和執(zhí)行的考評賞罰機制，以提高預算管理質(zhì)量，給相關(guān)預算參與人員認真做好預算的動力。同時，預算管理要告別過去的以專項資金為標志的狹窄預算管理范圍，建立與需求集成相關(guān)的全過程全部門覆蓋的新型預算管理范圍。預算管理既要遵守法律法規(guī)，不觸碰法律紅線，同時還要靈活處理執(zhí)行中各部門反饋的問題，達到理想的預算管理效果。第三，利用第三方審計等外部平臺，對預算管理工作全過程、全領(lǐng)域監(jiān)控。在做到內(nèi)部控制和外部審計的前提下，提升行政事業(yè)單位預算管理質(zhì)量，提高行政事業(yè)單位預算管理質(zhì)量。

具體說來，在行政事業(yè)單位應用預算管理時，需要建立針對預算的績效管理制度。具體說來，預算績效管理的執(zhí)行包括四個階段：第一，必須有目標，單位所有部門，涉及資金需求的，都需要報告預算績效目標，在整個單位形成可靠的預算績效管理原始資料。通過績效評估指數(shù)這一工具，量化預算指標，對于預算執(zhí)行時，也可以運行這一評估工具，達到標準化預算執(zhí)行的效果。根據(jù)單位的具體情況，結(jié)合單位的特點，建立效率指數(shù)系統(tǒng)，將預算管理全過程包含在內(nèi)，加強預算管理的全面性，并且在方向上，是一個完整的閉環(huán)。第二，檢測該行政事業(yè)單位預算執(zhí)行。通過預算執(zhí)行部門全過程監(jiān)控單位內(nèi)部資金流動情況，及時跟蹤待支出資金報告和突發(fā)盤盈和盤虧的資金情況。并且在出現(xiàn)計劃外支出時，迅速識別出現(xiàn)計劃外情況的因素，并妥善處理，及時根據(jù)計劃外狀況，調(diào)整預算具體計劃內(nèi)容。第三，進行績效評估。各單位根據(jù)年度目標，根據(jù)財政部門的各項撥款的使用情況，按照三公開的原則考核預算績效，并且發(fā)布績效評估報告。第四，績效評估報告后續(xù)使用。對于績效報告涉及的優(yōu)秀部門和個人，給予獎勵；而對于預算不準確，出現(xiàn)大幅追加投資等情況的部門和個人，采取適當?shù)膽吞幋胧?。合理利用年度預算考核報告，按照報告的內(nèi)容總結(jié)單位預算管理的潛在缺陷，保證當年度出現(xiàn)的問題，能夠從源頭得到有效控制。保證財務預算管理日漸成熟，提高單位的財務運行水平，提高預算管理水平。

（三）強化預算意識，采用更科學的預算編制方法

行政事業(yè)單位做好預算管理，需要從意識層面充分意識到預算管理工作的重要性。首先，管理層需要帶頭提高站位，意識到集單位全力做好預算管理的重要性，能夠從上而下地帶頭鉆研預算管理的方法。在全單位自上而下，不斷提高自身的財務管理基礎(chǔ)知識，同時還需要結(jié)合單位的具體情況，認識到自身所在單位多年來預算管理的實際情況，明白如何站在可持續(xù)發(fā)展的角度做好改善預算管理質(zhì)量的大工程。同時，不僅是局限于單位內(nèi)部有限的人力和經(jīng)驗，單位領(lǐng)導還可以嘗試走出去，針對某一業(yè)務或者某個預算管理目標，向上級部門、本級別財務單位或者預算管理優(yōu)秀單位取經(jīng)。在橫向?qū)用婧涂v向?qū)用?，都下功夫來鉆研預算管理知識和能力。其次，提高預算管理的全員參與性，上文提到了自上而下的努力，在全員參與的維度，就需要做到自下而上的參與感，集全單位之力，做好預算管理工作。單位要積極組織開展專題講座，系統(tǒng)內(nèi)部和本地預算管理先進案例分析，通過邀請財務專家設(shè)計預算管理制度，按照目前業(yè)財融合的趨勢，還可以讓外來財務專家從財務角度，對于單位的組織機構(gòu)提出專業(yè)化財務策略層面的意見和建議?？傊?，行政事業(yè)單位要在單位內(nèi)部實現(xiàn)全員預算管理意識的集體增強，讓每個員工都意識到做好預算管理的重要性。

具體說來，如何設(shè)計預算編制的科學流程，本文推薦使用雙向流動，雙向反饋，分層級編制，逐級別匯總的方式，以此保證預算能夠體現(xiàn)各層面員工的關(guān)注點，確保預算編制既符合單位發(fā)展的戰(zhàn)略方向，也契合基層員工的切身利益。編制后的預算方案，要能夠適應該行政事業(yè)單位的具體情況，告別晦澀難懂的預算計劃，制定的預算計劃詳略得當，能夠在不同的部門內(nèi)很好地得到施行。另外，關(guān)于預算編制的方法，行政事業(yè)單位可以從傳統(tǒng)的增量預算編制方法，轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A算編制方法。本文推薦的零基預算編制方法，不考慮過去的預算項目設(shè)置，不考慮過去的收支水平，從零開始編制本年度預算計劃，不再收到以往年份預算內(nèi)容和執(zhí)行情況的影響。這就讓預算編制不至于受到以往年份的后挫力影響，這種方式可以讓該行政事業(yè)單位輕裝上陣，著眼于當下的具體情況，編制科學的與時俱進的預算計劃。這種預算編制方法，使得預算計劃更加符合當下的實際情況，能夠增加單位財務的透明度。

（四）加大預算執(zhí)行力度，同時加強對于預算執(zhí)行的監(jiān)管力度

對于行政事業(yè)單位來說，制定科學合理的預算不是預算管理的全部，對一個預算來說，它的執(zhí)行力也應該受到關(guān)注，并且管理層應當采取措施，提高預算執(zhí)行水準。首先，傳統(tǒng)的注重編制預算，但輕視預算執(zhí)行的理念需要改變。在該單位運行中，通過對于預算執(zhí)行情況的內(nèi)部控制要保證執(zhí)行到位，不同部門要形成合力，以預算計劃為行為的重要準繩，來提高預算執(zhí)行情況。其次，行政事業(yè)單位要堅持?？顚Ｓ迷瓌t，具體的工作中，如果遇到計劃外狀況，要改變一筆資金的具體用途，需要相關(guān)具體資金使用部門和員工，向預算管理部門報備，經(jīng)過調(diào)查審核之后，才可以進入資金調(diào)撥流程。此舉意在避免出現(xiàn)員工對于預算計劃的隨意性態(tài)度，減少計劃外的資金流動數(shù)量，避免單位實際運營背離預計計劃。最后，對于長期資金使用計劃，例如超過一個會計周期的施工項目，行政事業(yè)單位要施行分批審核，按照工程進度細化預算計劃，通過分節(jié)點施工，提高預算的準確程度，從而提高預算執(zhí)行力。

具體說來，對于行政事業(yè)單位而言，做好預算監(jiān)督管理工作，是預算制定和執(zhí)行以外，另一個重要的維度。預算監(jiān)督管理工作，應該貫穿于預算管理全過程。這個工作可以通過三個方面來有效推進：第一，擴大預算監(jiān)管范圍。把各類經(jīng)費納入監(jiān)管范圍，把各項資金從計劃到資金周轉(zhuǎn)完畢的全過程納入預算監(jiān)督管理范圍。而且應該在預算指標系統(tǒng)發(fā)出預警時，負責預算監(jiān)督管理的部門第一時間核查發(fā)出預警的業(yè)務，考察業(yè)務的合理性，真實性，考察該項業(yè)務的必要性和業(yè)務審批環(huán)節(jié)是否符合內(nèi)控要求等。以此形成動態(tài)化，全過程，全范圍預算監(jiān)督管理工作流程。第二，多角度監(jiān)控預算執(zhí)行工作。站在內(nèi)審角度，可以考慮通過加強對于內(nèi)審部門員工的培訓，提高內(nèi)部審計的獨立性和工作水平。站在其他部門的角度，該單位可以通過績效考核制度，獎懲措施等手段，推動單位的管理層，各業(yè)務部門積極參與預算執(zhí)行工作，通過各部門的積極配合，提升預算執(zhí)行力。此外，站在外部監(jiān)督的角度，該單位的預算執(zhí)行情況屬于陽光政務的內(nèi)容，需要進行對外公示，并對于外部各層次的社會監(jiān)督持歡迎態(tài)度。以此加強預算執(zhí)行的監(jiān)督管理工作。這些做法有利于對于該行政事業(yè)單位形成全面監(jiān)督，以此提高預算管理工作的水平。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位的預算管理是一個長期存在的問題，能夠徹底解決這個問題，需要長期的堅持，需要持續(xù)地努力。為了做好行政事業(yè)單位的預算管理，需要社會各方面的共同努力，尤其是相關(guān)行政事業(yè)單位要把這個工作當作不變的重點工作，重視并積極嘗試。