王先紅 山東省林業(yè)科學研究院

引言

隨著我國財稅體制改革不斷深化，我國經濟進入了高質量發(fā)展，全面推行預算績效管理是我國經濟高質量發(fā)展的重要保障。在傳統(tǒng)財政資源配置的基礎上全面實施預算績效管理，優(yōu)化各項資源配置、提高資金利用效率、強化經濟調控的精準性。

一、推行行政事業(yè)單位預算績效管理的意義

（一）提升行政事業(yè)單位預算的科學性

預算績效理念被引入財政資金管理的全過程，形成了一種全新的資金管理模式，以結果為導向對預算管理各個環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，使得行政事業(yè)單位資金運轉更加透明、可控，有效提高資源配置效率及資金運營效益，進而提升行政事業(yè)單位各項財政收支分配、使用、決策的科學性及合理性。對財政資金使用效益目標進行設定、對項目及預算執(zhí)行情況進行全過程跟蹤評價、利用結果優(yōu)化財政資金分配利用，使得績效管理滲透于財政管理的方方面面，并且在預算編制過程中規(guī)范化、合理性進一步提升，同時為管理層決策提供了更有效的依據(jù)。促使財政管理制度細化到所有財政資金的各個流轉環(huán)節(jié)，促進財政運行更加有序，進一步強化財政資金支出科學化精細化管理，使得財政資金使用目標明確、決策程序科學合理，體現(xiàn)民意、公開透明、制度完整、措施有效。促使財政管理制度細化到所有財政資金的各個流轉環(huán)節(jié)，促進財政運行更加有序、高效。

（二）強化預算信息公開

信息公開是依法行政的重要舉措，預算公開是政府信息公開內容的重要組成部分。隨著社會公眾知情權、監(jiān)督權、參與權意識的增強，信息公開的細化，財政信息預算績效管理方式的推廣進一步突出預算支出的效率，這必然要求加強預算績效管理工作，將預算績效管理工作做在前面，改變重分配、輕管理的局面，將績效目標確立和實現(xiàn)貫穿于財政管理的全過程，使財政資金安排科學，使用效益高、民眾得實惠。只有這樣的預算信息公開，才能為政府樹立好形象，讓群眾滿意放心。預算績效管理與預算信息公開互為條件，相輔相成，預算信息公開要求加強預算績效管理，預算績效管理也有助于推動預算信息公開不斷深化。通過推進預算績效管理，不僅要明確支出多少資金、產生多少效益，還要明確支出與效益是否相匹配。只有這樣，才能真正實現(xiàn)績效理念，達到推進預算績效管理和預算信息公開的目的。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理現(xiàn)狀

（一）績效理念有待于進一步增強

全面預算績效管理雖然已經全面開展一段時間，但部分行政事業(yè)單位對該項工作仍然缺乏必要的認識及應有的重視程度，部分預算部門依舊保留著重視資金的分配、忽略資金運行管理，重視財政支出預算、輕視對支出效益結果評價的傳統(tǒng)思想，尚未樹立預算績效評價理念，部門主要領導對預算績效評價工作缺乏關注，整個部門缺乏相應的評價環(huán)境，認為預算績效管理工作只是形式上加大了工作量，對該項工作消極應付，只考慮申報的項目能落地、所申請資金夠用就行，不考慮資金的使用效率，從而導致資金浪費，整個預算績效評價工作流于形式，僅僅依照財政部門出臺印發(fā)的規(guī)程式文件走過場。項目績效目標缺失，部分項目主管部門不按規(guī)定進行項目績效目標申報，或者未細致了解項目特性，所設置績效目標缺乏科學性、合理性導致績效目標的設置失去意義。部分部門在開展績效評價過程中敷衍了事，欠缺自覺性、積極性，報喜不報憂。部分部門對于財政部門重點評價工作缺乏相應的配合，同時，對于績效評價過程發(fā)現(xiàn)的問題不夠重視，相應的績效評價結果無法有效指導業(yè)務工作進行，對于評價過程中發(fā)現(xiàn)的短板弱項也未提出切實有效的整改方案，導致績效評價工作形式大于內容、評價結果難以指導資金優(yōu)化配置。

（二）評價指標體系不完善，實際操作有難度

預算績效評價指標體系是根據(jù)績效評價目標對部門、項目的工作進行理順、對評價內容按照一定的規(guī)則進行細化設置，對所申請資金的分配使用情況進行定量分析，對獲得效益進行評價。雖然預算績效管理工作從上到下、從財政系統(tǒng)到預算部門都在積極開展，但是從傳統(tǒng)的定性分析到績效系統(tǒng)的定量分析進行過渡轉換存在一定的困難。普適性指標以及個性化指標構成了績效評價體系的大部分，當前普適性指標由財政部門對所有的支出評價進行統(tǒng)一規(guī)定，而個性化指標則需要根據(jù)各個部門、各個項目不同的特點、目的進行相應的指標設置、評價標準設置，但是如何設置及評價并沒有統(tǒng)一明確的底線要求，缺乏成功的個性化評價體系框架推廣借鑒。當前雖然財政部門在推廣過程中不斷制定涉及各個行業(yè)、方面的績效管理規(guī)章制度，但是仍存在不少局限性，當前出臺的制度大多是針對單一部門來制定實施預算績效管理的通行制度，缺乏從整個財政體系角度頒布的系統(tǒng)性制度，出臺的部分制度缺乏相應的實施細則解讀等配套文件，導致不同地區(qū)、不同部門對同一文件條款出現(xiàn)不同解讀。不同的單位業(yè)務性質不同、同一單位人員崗位不同職能不同、資金使用方式效率不同、因而指標量化困難、缺乏針對性、同一單位缺乏統(tǒng)一的評價標準依據(jù)、財政部門對不同單位進行評價時缺乏橫向可比指標，目前預算的對比僅僅可以對同一單位同一業(yè)務進行縱向年度比較，但每年的指標也存在增減調整、部分指標缺乏可比性。

（三）績效評價結果缺乏客觀性，評價結果運用不科學

在預算績效管理過程中，各環(huán)節(jié)中存在各種影響因素直接或間接、或大或小的影響預算績效評價結果，而客觀公正是對結果評價的重要前提。當前各預算部門的績效評價結果尚缺乏客觀性、權威性。一是部分預算資金的使用情況、投入產出效率與績效評價結果無法關聯(lián)，比如科研相關項目前期投入研發(fā)過程難以量化其績效，僅按照投入產出難以客觀評價其績效。二是部分預算績效評價單位在評價過程中會聘請社會第三方介入，由于信息不對稱，部分第三方對單位各類業(yè)務運營情況了解不夠全面，從而導致出具的評價報告出現(xiàn)偏差，評價結果難以為部門決策提供依據(jù)。三是部分預算部門從事預算績效管理人員不足，由于對該項工作缺乏足夠的認識，部分單位該項工作主要由財務部門的工作人員承擔，由于專業(yè)局限性，對單位其他業(yè)務領域的專業(yè)、項目運行缺乏相應的認識，從而導致預算績效評價結果難以真實反映資金使用效率。四是當前大多單位的預算績效評價結果僅僅是反映情況、督促整改，精細化程度過低，缺乏相應的問責獎懲機制以及監(jiān)督機制，從而導致評價結果難以用來指導工作改進，缺乏權威性的評價結果難以對每個工作人員的績效進行評價，無法形成有力的管理措施。

三、提升行政事業(yè)單位預算績效管理的對策

（一）強化績效目標設置的科學性

績效目標是預算績效管理的龍頭、基礎和核心，預算績效目標是指申請的預算資金要達到預期的效益，并依據(jù)該目標來編制預算、監(jiān)測預算及業(yè)務、項目的運行狀況，同時進行相應的評價考核。設定預算績效目標時，要根據(jù)所在行業(yè)的發(fā)展特征有所指向的設置，該目標需要與支出預算的內容效果相一致?？冃繕诵枰鶕?jù)業(yè)務、項目的實際，對項目產出數(shù)量、質量、時效等產出指標和經濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等效益指標以及服務對象滿意度指標等進行合理的細化和量化，細化量化過程要符合客觀實際，且與設置期間、預算申請額度、支出等相匹配。缺乏量化依據(jù)的績效目標，可采取定性評價目標設置。強化審核力度，量化的預算績效目標要細化分工、責任到人，建立起績效目標審核機制，未通過審核的項目一律不得安排部門預算資金。強化部門預算績效目標以及項目預算目標的全覆蓋，加快推進各類預算績效目標管理工作。

（二）強化預算績效運行跟蹤監(jiān)控

預算績效運行監(jiān)控是預算績效管理過程中不可缺少的步驟，主要是針對預算執(zhí)行的情況以及預算績效目標的完成情況進行跟蹤管理。對各項業(yè)務的階段性進展情況、項目的進度及資金使用效率進行評價，通過分析評價發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行的異常及偏差。通過客觀把握業(yè)務、項目進程、資金使用情況，建立預警機制，及時將項目、業(yè)務進程與預算支出相匹配，進而對業(yè)務、項目運行過程中出現(xiàn)的異常及時進行糾正。財政部門在跟蹤監(jiān)控過程中可以對預算進程出現(xiàn)偏差的部門及時進行提醒，要求部門及時整改，并適時進行督促監(jiān)管。預算部門可根據(jù)跟蹤監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的異常進行預算調整或項目、業(yè)務進度進行調整，對于無績效的項目、業(yè)務取消或替代，對預算績效評價體系中不夠合理合規(guī)的部分進行改進，以確績效評價客觀有效，預算有效推進。預算績效跟蹤監(jiān)控要積極調動各方的積極性，確保各項評價結果客觀有效，確保結果對項目、業(yè)務精準指導。財政部門要積極建立完善跟蹤監(jiān)控機制，確保績效監(jiān)控信息的收集和分析合理、有效，從而高效指導、督促各預算部門的預算執(zhí)行，確保實現(xiàn)績效目標，通過動態(tài)跟蹤監(jiān)控，切實提高資金的配置使用效率。

（三）強化預算績效評價

預算績效評價是預算績效管理最重要的步驟。通常所有通過預算申請的資金在使用支出后，需要對其使用效益進行合理性及效率的評價。預算績效評價是預算單位根據(jù)業(yè)務、項目的各類特征設置的績效目標對所申請預算資金的使用效率進行的定性與定量評價的過程。通過對資金使用效率進行績效評價，能客觀反映預算執(zhí)行和項目進展的效果，了解到各資金管理部門和使用單位是否在做正確的事、是否在正確地做事、是否有更好的方法來實施項目，為今后提升項目管理水平、優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率提供可靠的依據(jù)。預算單位要認真做好績效自我評價工作。按照“誰管錢，誰評價；誰用錢，誰接受評價”的原則，財政資金的使用單位和管理部門都應該接受和組織開展績效評價。預算部門針對所申請的預算設置的績效目標，開展單位自評，對各類項目推進績效目標、單位整體績效及各類定量、定性指標的完成情況進行自我評價，預算部門應當對自評結果的真實性和準確性負責。財政部門根據(jù)相關規(guī)定對預算部門的資金使用情況進行績效評價，對項目用款單位的自評情況進行審查、復核，認真分析研究評價結果所反映的問題，確保單位自評情況的真實、客觀，推動自評工作的順利實施。資金使用單位是自我評價的直接主體，必須按規(guī)定對所使用的財政資金進行績效分析，對績效管理中存在的漏洞及薄弱部分進行制度及執(zhí)行上的完善，并依此提出改進措施，從而不斷提升績效管理水平，強化績效觀念和責任意識，達到自我約束、自我控制、自我完善和改進的目的。同時績效主管部門組織開展部門整體支出績效評價，組織開展部門整體支出績效評價工作程序包括前期準備、評價實施、完成報告及結果反饋四個階段。按照科學合規(guī)的機制方法進行評價，評價標準需一致從而提高評價結果的橫向、縱向可比性，為績效管理水平改進提升提供可靠的依據(jù)，按照績效管理目標對單位整體績效進行評價、評判，確保結果的客觀性、權威性。財政部門在預算績效評價過程中不斷對預算部門進行監(jiān)督，對重點項目、資金的使用情況適時開展重點評價、指導工作?？冃гu價結果直接反映了財政管理水平，要密切跟蹤單位績效評價工作進程，掌握情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，切實加強對單位預算績效管理工作的指導和督促。

（四）強化績效評價結果應用

績效管理工作結果應用是指利用績效管理工作形成的績效目標、績效監(jiān)控、績效評價等績效信息，采取考核、反饋、激勵約束、信息公開等方式，指導和督促單位提升績效管理水平，提高財政資金使用效益。預算績效評價結果應用是整個預算績效管理的重要結論，也是預算績效管理的根本。如何對預算績效評價結果進行運用，將直接影響到項目及整體績效管理工作的效果及管理層的決策。如果績效評價結果不運用，或者運用不好，就失去了預算績效管理的意義?？冃е鞴懿块T應當總結分析績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋單位，提出整改要求，督促相關單位的整改落實；各部門各單位應當組織整改工作，明確責任人，制訂整改措施，確保按時保質保量完成整改?？冃е鞴懿块T根據(jù)評價情況以及年度內有關監(jiān)督檢查反饋意見，制訂或者修訂預算績效管理制度文件，完善預算績效管理內部控制建設。

根據(jù)預算績效管理的相關政策規(guī)定，財政部門要提出能夠落實落細的方案，通過總結所管轄的各個預算單位績效管理工作存在的問題及優(yōu)勢，研究提出關于加強績效評價結果應用的相關政策，保障績效評價結果能夠有效促進財政資金優(yōu)化配置，并以此建立起長效機制。建立預算支出績效評價結果反饋機制，促使預算執(zhí)行單位根據(jù)績效評價結果，完善管理制度，改進管理措施，績效評價結果與預算績效目標審核和預算安排有機結合機制，在之后審核績效目標以及預算審批的過程中參照已實現(xiàn)的預算評價結果。根據(jù)評價報告，項目確有發(fā)展效益需要財政進一步支持的，財政部門將在財力許可的情況下，提出增加預算的建議；評價結果不好的，要求限期整改，不進行整改或整改不到位的，提出建議調整預算或停止預算撥款。建立績效考評機制，根據(jù)績效評價結果，將責任落實到人，對重點項目可將評價結果作為獎懲的依據(jù)。進一步強化信息公開機制，依法公開績效評價結果，強化預算支出的透明化。通過社會監(jiān)督不斷強化預算績效管理工作，從而提高公共服務質量。

結語

隨著預算管理改革的逐步深入，科學、精準的預算績效管理將大大優(yōu)化財政資金使用效率，提升公共服務質量，推動我國經濟的高質量發(fā)展。