劉植靖

（中共海南省委黨校公共管理教研部 海南 ?？?571100）

為了在社會(huì)保障和社會(huì)福利方面針對(duì)中國(guó)的實(shí)際問題進(jìn)行基礎(chǔ)性理論探討，景天魁提出了底線公平理論。底線公平是指在社會(huì)保障和社會(huì)福利方面所有社會(huì)成員的基本生活需要應(yīng)該由政府承擔(dān)，同時(shí)需要市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)保障和福利水平的差別部分，“擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)公平問題上，底線公平就是政府要保障所有社會(huì)成員在基本權(quán)利上的公平，差別部分由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)”[1]。底線公平并不只是幾項(xiàng)能體現(xiàn)底線公平的制度，比如，最低生活保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障，“它還包括養(yǎng)老、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)、各項(xiàng)社會(huì)救助以及面向許多群體的社會(huì)福利”[2]。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念，要求扶貧工作要實(shí)事求是，因地制宜，精準(zhǔn)扶貧，強(qiáng)調(diào)“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求”[3]。2021年2月，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上提出：“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠(yuǎn)?！盵4]脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了勝利，消除了絕對(duì)貧困，接下來實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。底線公平的原則是保證社會(huì)成員有尊嚴(yán)地享受到公平，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的追求如出一轍，底線公平理論可為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扶貧工作提供理論支撐。

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出，扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，階段性完成既定目標(biāo)后還要不斷完善扶貧機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。1990年，習(xí)近平同志調(diào)離閩東后，當(dāng)?shù)弥度嗣袢請(qǐng)?bào)》發(fā)表了一篇關(guān)于閩東脫離貧困線的報(bào)道時(shí)，他想到的是：“沒有絲毫輕松之感……我深知，相距真正意義上的‘脫貧’，‘脫離貧困線’只能說是起步……若能繼續(xù)臥薪嘗膽……必能徹底擺脫貧困。”[5]精準(zhǔn)扶貧作為我國(guó)扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了階段性目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為決勝全面建成小康社會(huì)的重大任務(wù)之一。學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究主要集中于制度和實(shí)施方面，在理論層面的研究稍顯單薄，缺乏以理論為支撐的前瞻性規(guī)劃，尤其對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的兜底保障指標(biāo)構(gòu)建的研究較少。岳映平和賀立龍通過分析阿馬蒂亞·森的貧困觀，認(rèn)為提高個(gè)人可行能力是對(duì)于饑荒和人口過快增長(zhǎng)這兩種貧困類型的破解方法[6]。目前，我國(guó)扶貧工作不再是解決基本溫飽問題，而是實(shí)現(xiàn)財(cái)富在各社會(huì)階層之間合理分配的問題。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，除了需要具有針對(duì)性外，還需要有持續(xù)性、有效性，特別是針對(duì)弱勢(shì)群體的“兜底保障”工作，這是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的基本保證。兜底保障是扶貧工作的重要組成部分，是政府對(duì)困難群眾社會(huì)生活提供的基本保障，包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面。中央明確要求，兜底保障政策要繼續(xù)保持穩(wěn)定[7]，兜底保障政策要視實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整、延續(xù)。當(dāng)前的理論和政策研究為健全兜底保障機(jī)制提供了理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但兜底保障如何構(gòu)建具體測(cè)量指標(biāo)，指標(biāo)性制度如何確立，尚未有理論予以解析。

二、底線公平理論解析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中兜底保障的現(xiàn)實(shí)邏輯

（一）現(xiàn)實(shí)理念：以人為本

春秋時(shí)期齊國(guó)的宰相管仲提出“以人為本”的理念，新時(shí)代“以人為本”理念與我國(guó)傳統(tǒng)文化的“民本”思想略有不同，新時(shí)代“以人為本”思想的內(nèi)涵是：人是發(fā)展的根本目的和根本動(dòng)力?；诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平的失衡損害了中低收入階層利益，底線公平對(duì)社會(huì)收入再分配問題從關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為人的分析視角。由于社會(huì)弱勢(shì)群體和中低收入階層是抗風(fēng)險(xiǎn)能力最差的群體，因此，底線公平主張優(yōu)先關(guān)注這些群體。優(yōu)先關(guān)注底層社會(huì)群體不等同于建立低水平的社會(huì)保障，也不等同于購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，而是幫助他們抵御風(fēng)險(xiǎn)，避免社會(huì)沖擊到來時(shí)嚴(yán)重波及他們利益而產(chǎn)生社會(huì)危機(jī)。底線公平基于人的視角認(rèn)為，如果片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不關(guān)注社會(huì)收入分配問題，會(huì)造成社會(huì)不公平，也就意味著造就一個(gè)富豪階層同時(shí)也會(huì)造就一個(gè)龐大的底層社會(huì)，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)走向?qū)⒉皇欠€(wěn)定的橄欖型而是脆弱的丁字型。底線公平認(rèn)為對(duì)于社會(huì)大多數(shù)人而言，需要保障他們的基本利益，同時(shí)認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先保障困難群眾和弱勢(shì)群體的利益，這樣的做法符合全社會(huì)的根本利益。兜底保障將“以人為本”的理念放在第一位，是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨的體現(xiàn)。兜底保障的政策和措施針對(duì)的是真正的困難人群，通過對(duì)困難群眾有針對(duì)性地幫扶，“從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)”[8]。底線公平和兜底保障都強(qiáng)調(diào)要從過去的依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向?qū)δ繕?biāo)人群直接干預(yù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的兜底保障要求定性到每一個(gè)人，底線公平理論則要求除了定性幫扶群體外還要用具體測(cè)量指標(biāo)定量到幫扶個(gè)人。

（二）現(xiàn)實(shí)機(jī)制：精準(zhǔn)量化

底線公平理論為了量化底線標(biāo)準(zhǔn)，劃定了生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平三個(gè)指標(biāo)，并根據(jù)目前實(shí)行的制度體系將這三個(gè)指標(biāo)分別具體化為最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度、義務(wù)教育制度這三項(xiàng)國(guó)家基本制度。底線公平理論根據(jù)簡(jiǎn)要性原則，分別對(duì)三項(xiàng)制度選擇具體指標(biāo)：對(duì)生存權(quán)利公平的測(cè)量指標(biāo)有三個(gè)，分別是應(yīng)保盡保的比率、城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的比率、不同地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的比率；對(duì)健康權(quán)利公平的測(cè)量指標(biāo)有三個(gè)，分別是衛(wèi)生醫(yī)療的可及性、可得性和可負(fù)擔(dān)性；發(fā)展權(quán)利公平的指標(biāo)有三個(gè)，分別是義務(wù)教育的完成率、生均經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)之比、生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)之比。測(cè)量指標(biāo)具有明確的目標(biāo)值，這是因?yàn)榈拙€公平要求基本沒有差別，也就是說，底線公平理論所選取的測(cè)量指標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)展的前提下才有效度，如果社會(huì)發(fā)展水平較低，測(cè)量值可能偏低，效度不一定高。習(xí)近平同志指出，要切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧，各地都要在扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效。要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對(duì)癥下藥[9]。對(duì)一些特殊貧困人口要實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，做到兜底保障，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束以后可以考慮設(shè)置過渡期，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策，精準(zhǔn)扶貧的一些政策不能馬上取消，為了防止因各種原因出現(xiàn)的返貧，建立防止返貧監(jiān)測(cè)，做到精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)。底線公平理論和兜底保障都強(qiáng)調(diào)具體化，兩者都根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段來界定幫扶范圍，底線公平理論可作為后續(xù)工作的基礎(chǔ)理論使兜底保障工作更具備科學(xué)性。

（三）現(xiàn)實(shí)格局：多元參與

底線公平理論認(rèn)為擔(dān)負(fù)主體責(zé)任的有政府、社會(huì)和個(gè)人，但需要按照一定的合理性承擔(dān)不同的責(zé)任，其中，政府本身具有的能力和承擔(dān)的責(zé)任是有限的，因此，需要依靠市場(chǎng)和社會(huì)建立多層次的福利制度體系。底線公平認(rèn)為政府和市場(chǎng)要有各自的責(zé)任底線，比如，對(duì)于目前存在的看病難、上學(xué)難問題，認(rèn)為原因是政府在義務(wù)教育和衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域的責(zé)任與市場(chǎng)作用邊界沒有劃清，有些民生問題必須由政府解決，但有些可以由市場(chǎng)運(yùn)作來解決。底線公平理論認(rèn)為在制度設(shè)計(jì)上，要區(qū)分基礎(chǔ)和非基礎(chǔ)部分，基礎(chǔ)部分由政府負(fù)責(zé)，非基礎(chǔ)部分由社會(huì)、家庭、個(gè)人承擔(dān)，社會(huì)承擔(dān)的主體可以多元化，比如基金會(huì)、企業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)等。2013年，中央提出扶貧工作要“創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制”的要求，國(guó)務(wù)院扶貧辦牽頭制定了“創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會(huì)參與機(jī)制實(shí)施方案”，方案要求建立動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧的制度，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)扶貧工作體系，即各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人多元參與的扶貧格局。按照黨中央精準(zhǔn)扶貧過渡階段的工作安排，社會(huì)參與扶貧的模式將會(huì)持續(xù)下去。底線公平理論和精準(zhǔn)扶貧過渡時(shí)期都強(qiáng)調(diào)多元參與，底線公平對(duì)除政府以外的其他多元參與提出了一個(gè)思路：柔性參與保障、市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐，精準(zhǔn)扶貧過渡時(shí)期對(duì)多元參與的界定是政府主導(dǎo)、其他多元主體在政府主導(dǎo)下參與。隨著共同富裕工作的推進(jìn)，整體性貧困不復(fù)存在，依靠政府不再是兜底保障的主要方式，而市場(chǎng)化應(yīng)是大勢(shì)所趨，底線公平理論對(duì)兜底保障的多元參與體系發(fā)展提供一定的解決思路。

（四）現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向：包容發(fā)展

包容發(fā)展這一概念最早由亞洲開發(fā)銀行提出，2007年亞洲開發(fā)銀行召開主題為“新亞太地區(qū)的包容性發(fā)展與貧困減除”的國(guó)際研討會(huì)，會(huì)上提出:發(fā)展必須具備包容性、可持續(xù)性、更為民眾所認(rèn)同。包容發(fā)展的原則是：改變各種社會(huì)不平等，改善不公平的收入分配，增加各個(gè)社會(huì)階層特別是社會(huì)的底層群體的發(fā)展機(jī)會(huì)、提高他們參與發(fā)展過程的能力、讓他們更公平地享受到發(fā)展成果[10]。底線公平的導(dǎo)向即為包容發(fā)展，底線公平理論認(rèn)為必須保護(hù)大多數(shù)人的利益，如果貧富差距過大，各階層都會(huì)沒有安全感，因此需要對(duì)收入進(jìn)行再分配，通過區(qū)分無差別的公平和有差別的公平，即在生存、健康、發(fā)展等方面要實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的無差別的公平，以及滿足享受型需求和少數(shù)人的發(fā)展性需求但差別控制在合理范圍內(nèi)的有差別的公平，以增強(qiáng)社會(huì)包容度，協(xié)調(diào)各階層利益，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代的扶貧方略，本質(zhì)就是消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，這種新生代扶貧模式不僅進(jìn)行物質(zhì)扶貧還進(jìn)行精神扶貧，通過增強(qiáng)貧困地區(qū)群眾的自我發(fā)展能力，阻止貧窮代際傳遞。底線公平理論和后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代的扶貧模式都認(rèn)為包容發(fā)展是現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度，更需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)保持社會(huì)穩(wěn)定，把階層差距控制在合理范圍，防止社會(huì)失范。作為一種解析后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代工作開展到高級(jí)階段的基礎(chǔ)理論，底線公平理論區(qū)分公平的不同層次，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持平衡提供理論依據(jù)。

三、底線公平理論對(duì)構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧測(cè)量指標(biāo)的啟示

（一）調(diào)整測(cè)量指標(biāo)時(shí)空格局的啟示

底線公平的原則是保證社會(huì)成員有尊嚴(yán)地享受到公平，這就需要根據(jù)不同時(shí)間和不同空間調(diào)整政策。目前，不同時(shí)間階段，同一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，貧困戶享受到的幫扶標(biāo)準(zhǔn)不一樣，要從時(shí)間上做到底線公平；不同地理空間，同一時(shí)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，貧困戶享受到的幫扶標(biāo)準(zhǔn)不一樣，要從空間上做到了底線公平。中國(guó)人多底子薄，理想化的公平很難達(dá)到，只有在時(shí)空中守住底線公平才能促進(jìn)中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

底線公平在一定程度上對(duì)區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定有作用，隨著信息化時(shí)代的到來，社會(huì)成員能清楚地看到內(nèi)部差距，中國(guó)的貧富差距讓貧困者產(chǎn)生社會(huì)不公平感，這種不公平感對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。底線公平控制社會(huì)不公平感的軌跡如圖1所示，只有通過實(shí)際情況不斷調(diào)整底線公平，才能讓這種不公平感從有到弱，從而維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。地區(qū)平衡發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的目標(biāo)，理想狀態(tài)的測(cè)量指標(biāo)是應(yīng)是無差別化?，F(xiàn)階段，我國(guó)尚未具備地區(qū)均衡發(fā)展的條件，差別化測(cè)量指標(biāo)將在一定時(shí)期內(nèi)存在。因此，需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段，根據(jù)時(shí)空格局逐步調(diào)整測(cè)量指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

圖1 底線公平控制社會(huì)不公平感的結(jié)構(gòu)圖

（二）選擇特征性指標(biāo)的啟示

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署指定的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）主要選擇的三個(gè)指標(biāo)：人均GDP、人均受教育年限、平均預(yù)期壽命，以此測(cè)量各個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r?；诖?，底線公平認(rèn)為生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)是底線，是政府的首要責(zé)任。底線公平理論認(rèn)為，平均主義走不通，西方福利國(guó)家道路在中國(guó)走不通，原有的社保局限性已凸顯，貧困問題的破解在于確定底線，即確定政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的界線、社會(huì)政策的重點(diǎn)和秩序界線、兜底保障中基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界線、絕對(duì)的公平與相對(duì)的公平的界線。底線公平理論認(rèn)為劃定這四個(gè)界限需要對(duì)最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度、義務(wù)教育制度這三項(xiàng)國(guó)家基本制度設(shè)定具體測(cè)量指標(biāo)，并將這三項(xiàng)制度操作化為生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平三個(gè)指標(biāo)。底線公平理論關(guān)注貧困底線的衡量標(biāo)準(zhǔn)，選擇的特征性指標(biāo)為農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)檢測(cè)提供一些啟示。

（三）建立具體測(cè)量指標(biāo)的啟示

兜底保障實(shí)行的是有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理，認(rèn)定貧困人口需要?jiǎng)討B(tài)的測(cè)量數(shù)值。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段，對(duì)貧困人口認(rèn)定尚未實(shí)現(xiàn)根據(jù)時(shí)間和空間的不同而制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。底線公平理論對(duì)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)建立了具體測(cè)量指標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中貧困人口動(dòng)態(tài)識(shí)別可提供一些啟示。

1.生存權(quán)利公平性的測(cè)量指標(biāo)

（1）低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比。2007年，最低生活保障制度在農(nóng)村建立了之后，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每隔一段時(shí)間逐漸提高，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距從2007年的2.6:1，逐步縮小到2017年第二季度末的1.6:1，公平程度逐年改善。但從工業(yè)制食物的價(jià)格因素來看，城鄉(xiāng)之間差別不大，由于運(yùn)輸成本等原因，農(nóng)村一些食品可能比城市更貴，農(nóng)村和城市的水電價(jià)格差別也不大，綜合各種消費(fèi)因素的影響，可以認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民的生活消費(fèi)金額沒有太大區(qū)別。因此，底線公平建議低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比的測(cè)量方式是，將“農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)”與“城市低保標(biāo)準(zhǔn)”的比值作為測(cè)量指標(biāo)，其目標(biāo)值為1，即：

目前這一比值在0到1之間，隨著共同富裕目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的差距將隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步縮小，目標(biāo)值應(yīng)逐步趨近于1。

（2）低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)之比。由于地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)有所差異，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不一定同步，東、中、西部低保標(biāo)準(zhǔn)總體來看存在差距。低保標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在差距的原因有所不同，如果說城鄉(xiāng)差距是二元結(jié)構(gòu)造成的，那么地區(qū)差距就是歷史的、地理的原因造成的，這些差距要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史過程解決，逐漸縮小差距。因此，底線公平建議將“最低低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)平均值”與“最高低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)內(nèi)低保標(biāo)準(zhǔn)平均值”的比值作為測(cè)量指標(biāo)，目標(biāo)值為1，即：

目前，這一比值在0到1之間，隨著不同地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)逐步縮小差距，目標(biāo)值應(yīng)該逐步接近1。

2.發(fā)展權(quán)利公平性的測(cè)量指標(biāo)

（1）義務(wù)教育完成率。底線公平認(rèn)為一些地區(qū)主動(dòng)擴(kuò)大義務(wù)教育年限應(yīng)得到贊賞和鼓勵(lì)，因?yàn)樘岣呷司芙逃晗?，是世界公認(rèn)的支持發(fā)展的決定性因素。底線公平傾向于邱國(guó)華提出的將九年義務(wù)教育完成率作為衡量和評(píng)價(jià)新階段義務(wù)教育進(jìn)展?fàn)顩r的核心指標(biāo)[11]，目前，絕大多數(shù)地區(qū)義務(wù)教育年限為9年，因此，底線公平采用邱國(guó)華給出的計(jì)算公式：

（2）義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)之比。城鄉(xiāng)差距在中國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問題，通過教育公平縮小城鄉(xiāng)差距是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中，由于城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距大，反而成為擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距的一個(gè)因素，其根源在于各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投資比例不合理，比例是從上到下層層遞增，導(dǎo)致在財(cái)政困難的縣市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入困難。城鄉(xiāng)差距應(yīng)是階段性差距，因此，底線公平建議將“農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)”與“城市義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)”的比值作為測(cè)量指標(biāo)，目標(biāo)值為1，即：

目前，這一比值在0到1之間，隨著城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段投入逐步縮小差距，目標(biāo)值應(yīng)該逐步接近1。

（3）義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)之比。不合理的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)撥付主體結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上體現(xiàn)得尤為明顯，縣際生均教育經(jīng)費(fèi)存在不平衡，但不應(yīng)將地區(qū)之間發(fā)展不平衡的后果嫁接到義務(wù)教育上，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異應(yīng)逐漸消除，因此，底線公平建議將“義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)最低地區(qū)”與“義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)最高地區(qū)”的比值作為測(cè)量指標(biāo)，目標(biāo)值為1，即：

目前這比值在0到1之間，隨著地區(qū)之間義務(wù)教育投入逐步縮小差距，目標(biāo)值應(yīng)該逐步接近1。

3.健康權(quán)利公平性的測(cè)量指標(biāo)

底線公平理論認(rèn)為，社會(huì)成員的健康服務(wù)權(quán)利應(yīng)主要從3A（Accessibility、Availability、Affordability）進(jìn)行分析，其中，Accessibility意為易接近的，Availability意為可得的，Affordability意為負(fù)擔(dān)得起的。底線公平認(rèn)為衛(wèi)生醫(yī)療可及性的量化標(biāo)準(zhǔn)是不論地區(qū)城鄉(xiāng)均實(shí)現(xiàn)一定時(shí)間范圍內(nèi)的“就醫(yī)圈”，比如10分鐘、15分鐘“就醫(yī)圈”；認(rèn)為衛(wèi)生醫(yī)療可得性的量化標(biāo)準(zhǔn)與醫(yī)保覆蓋率相關(guān)，醫(yī)保覆蓋率越接近100%越合理。底線公平對(duì)衛(wèi)生醫(yī)療可負(fù)擔(dān)性選擇了居民個(gè)人支出、卡瓦尼指數(shù)、總體醫(yī)療保障水平等三個(gè)可體現(xiàn)衛(wèi)生籌資公平性的指標(biāo)予以測(cè)量。

（1）居民個(gè)人支出

居民個(gè)人支出等于衛(wèi)生總費(fèi)用減去政府衛(wèi)生支出和社會(huì)衛(wèi)生支出之和，居民個(gè)人支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例不超過30%。

（2）卡瓦尼指數(shù)[12]

底線公平認(rèn)為卡瓦尼指數(shù)是反映籌資公平性的重要指標(biāo)，卡瓦尼指數(shù)為基尼系數(shù)與集中指數(shù)的差，用來評(píng)價(jià)政府是否通過醫(yī)療方面的補(bǔ)助，縮小了在不同收入群體之間的相對(duì)貧富差距，卡瓦尼指數(shù)的計(jì)算公式如下：

Ki代表卡瓦尼指數(shù)，得出的結(jié)果在-1到1之間；Ci代表不同收入群體獲得政府撥付醫(yī)療補(bǔ)助的集中指數(shù)；Gi是基尼系數(shù)。如果Ki＜0，則表示窮人在健康方面付出更多；如果Ki＞0，且數(shù)值越大，則表示富人在健康方面付出更多。

（3）總體醫(yī)療保障水平

底線公平認(rèn)為在不同地區(qū)不同人群醫(yī)療保障覆蓋面相差不大的情況下，最終的差異是由保障水平和保障內(nèi)容所決定的，因經(jīng)濟(jì)原因未治療或未住院的比例能反映籌資的不公平程度，如果比例太大，底線公平程度較低。綜合指數(shù)BiE作為衛(wèi)生籌資底線不公平指數(shù)，0≤BiE≤1，值越小表示底線越公平，BE表示底線公平程度，底線公平構(gòu)建的醫(yī)療保障底線公平的測(cè)量公式為：

α代表因經(jīng)濟(jì)狀況差未就診的比例，P代表門診情況的權(quán)重，β代表患病兩周仍未就診的比例，1-P代表因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況差未住院的比例，代表住院情況的權(quán)重，Y代表應(yīng)該住院但由于各種情況并未住院的比例，δ代表一個(gè)余數(shù)，理想情況下應(yīng)為0。P值和δ值需要大規(guī)模調(diào)查。

四、對(duì)策與建議

（一）完善農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)體系

農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)是識(shí)別扶貧對(duì)象、評(píng)價(jià)扶貧效果、調(diào)整扶貧政策的基礎(chǔ)性工作，這項(xiàng)工作目前還存在一些問題，亟待解決。

第一，完善貧困戶建檔立卡機(jī)制。一些統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容可體現(xiàn)扶貧工作的成效，但并未在建檔立卡信息系統(tǒng)中體現(xiàn)。由于技術(shù)上的問題，基層政府在對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行貧困識(shí)別時(shí)難以獲得農(nóng)戶真實(shí)的家庭財(cái)務(wù)狀況，一些農(nóng)戶致貧原因不僅是收入低，還有可能是因病致貧、因?qū)W致貧，一些農(nóng)戶可能收入低但消費(fèi)也低，還有一些農(nóng)戶可能收入低消費(fèi)高但有其他價(jià)值不菲的固定資產(chǎn)，這些具體情況并未在建檔立卡信息系統(tǒng)中得到具體表現(xiàn)。貧困戶年收入靠基層政府干部自主識(shí)別，建檔立卡信息系統(tǒng)人為干擾因素較多，貧困戶收入、消費(fèi)情況和固定資產(chǎn)等在農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)反映的內(nèi)容，需要在建檔立卡信息系統(tǒng)中有所體現(xiàn)。

第二，完善扶貧相關(guān)數(shù)據(jù)與其他個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)共享機(jī)制。比如，個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)是人民銀行組織建立的個(gè)人信用信息共享平臺(tái)，這一數(shù)據(jù)庫(kù)建成后不僅有個(gè)人金融信息還有個(gè)人公共事業(yè)消費(fèi)信息和個(gè)人公共信息，可在一定范圍內(nèi)由一定人員共享個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)納入建檔立卡信息系統(tǒng)中的貧困戶進(jìn)行信息核查，數(shù)據(jù)庫(kù)能動(dòng)態(tài)地呈現(xiàn)貧困戶信息，這在一定程度上能消減人為因素的干擾。

第三，完善農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)機(jī)制。目前，農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與扶貧工作建檔立卡信息統(tǒng)計(jì)是不同的統(tǒng)計(jì)體系，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)是采用分層抽樣法對(duì)部分農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，而扶貧工作的建檔立卡信息系統(tǒng)是對(duì)所有扶貧對(duì)象進(jìn)行信息采集。建檔立卡信息系統(tǒng)在農(nóng)戶脫貧后不能再進(jìn)行信息修改，目前，扶貧工作并未實(shí)現(xiàn)對(duì)各種原因返貧的對(duì)象進(jìn)行信息系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)管理。統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)需要同建檔立卡信息統(tǒng)計(jì)合并，建檔立卡信息系統(tǒng)需升級(jí)，建檔立卡信息應(yīng)顯示本地區(qū)貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的情況以做對(duì)比，脫貧農(nóng)戶因各種原因返貧或有新的困難戶，需要經(jīng)過個(gè)人申請(qǐng)、村委和駐村扶貧干部推薦、村民代表大會(huì)審議、基層政府審核統(tǒng)計(jì)等程序，報(bào)送至上級(jí)扶貧主管部門，由主管部門決定下一步幫扶對(duì)象，并將新的幫扶對(duì)象錄入信息系統(tǒng)。

（二）完善干部駐村幫扶制度

扶貧不單是基層干部的責(zé)任，各級(jí)別、各戰(zhàn)線的干部都需要將幫扶觀念根植于心。干部駐村幫扶制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要制度，但實(shí)際推進(jìn)力度和運(yùn)行水平與上級(jí)要求還有一定距離。

第一，完善干部選派機(jī)制。干部駐村幫扶應(yīng)是自愿行為，應(yīng)由各級(jí)組織部門號(hào)召黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、民主黨派、企事業(yè)單位的干部自愿報(bào)名，各級(jí)組織部門進(jìn)行報(bào)名登記，本單位擇優(yōu)推薦、組織部門擇優(yōu)選派。為避免干部沉不下、留不住、走馬觀花的情況發(fā)生，參加扶貧村幫扶工作的干部要在一定時(shí)期內(nèi)駐村專職扶貧，由組織和人事部門完善駐村扶貧干部的履職手續(xù)并進(jìn)入個(gè)人檔案，為干部提拔、表彰提供依據(jù)；對(duì)參加非扶貧村幫扶工作的干部實(shí)行下村幫扶差旅制原則，解決待遇問題，并由組織和人事部門完善此類干部的扶貧經(jīng)歷并進(jìn)入個(gè)人檔案，為干部提拔、表彰提供依據(jù)；對(duì)非干部身份的駐村扶貧人員，可對(duì)其推薦企業(yè)或組織實(shí)行水電氣、稅收等優(yōu)惠政策并予以表彰，對(duì)其個(gè)人實(shí)行創(chuàng)業(yè)、評(píng)優(yōu)等優(yōu)惠政策。

第二，完善干部幫扶責(zé)任機(jī)制。駐扶貧村的扶貧干部要了解所在貧困村的所有村民情況，要到各家各戶解釋扶貧政策，杜絕村支兩委直接推薦貧困戶的情況發(fā)生，要根據(jù)摸清的村民情況結(jié)合村民代表大會(huì)評(píng)議出的貧困戶，制定貧困戶脫貧步驟和返貧幫扶措施。駐村扶貧干部要定期向推薦單位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作開展情況，調(diào)動(dòng)部門力量協(xié)調(diào)幫扶資源，駐村扶貧干部的工作成效和考核結(jié)果要作為推薦單位迎評(píng)的年終考核內(nèi)容，且與推薦單位考核工資掛鉤。對(duì)扶貧工作成效顯著的個(gè)人和推薦單位予以褒獎(jiǎng)，對(duì)扶貧工作未達(dá)到基本要求的個(gè)人實(shí)行退出、對(duì)推薦單位實(shí)行問責(zé)。

第三，完善幫扶機(jī)制。幫扶制度有選拔、培訓(xùn)、管理、考核、激勵(lì)、保障等制度，其難點(diǎn)在于考核制度，考核實(shí)現(xiàn)精細(xì)量化就能衡量扶貧工作成效性，還能激發(fā)扶貧干部和推薦單位的工作熱情。目前，考核制度主要針對(duì)扶貧主管單位和各級(jí)政府，而扶貧干部是直接面對(duì)貧困戶的人，對(duì)貧困戶個(gè)體的幫扶成效很大程度上取決于扶貧干部的努力程度，因此，對(duì)扶貧干部個(gè)人的考核亟待納入考核制度中。

（三）完善底線標(biāo)準(zhǔn)制度

底線公平理論雖然選擇了一些指標(biāo)、設(shè)定了目標(biāo)值，但測(cè)量指標(biāo)的科學(xué)性有待檢驗(yàn)，比如，測(cè)量義務(wù)教育完成率未考慮流動(dòng)人口因素、測(cè)量的“一刀切”是理想化狀態(tài)、一些數(shù)值具有不確定性、測(cè)量指標(biāo)沒有考慮到人為因素等。盡管底線公平理論有局限性，但對(duì)科學(xué)確定兜底保障的底線標(biāo)準(zhǔn)仍具有一定借鑒意義。

第一，完善底線標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。底線標(biāo)準(zhǔn)是底線公平理論強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要確定的內(nèi)容。目前，扶貧幫扶的底線標(biāo)準(zhǔn)尚未實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，隨著時(shí)間推移，底線標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必有所調(diào)整，調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由通過檢驗(yàn)論證的計(jì)算公式確定，但由于技術(shù)條件限制，底線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，比如，低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等均由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門確定，還有一些地方對(duì)扶貧對(duì)象“一刀切”式補(bǔ)助相同數(shù)量的資金，這樣幫扶的底線標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足，需要盡快運(yùn)用科學(xué)性和實(shí)踐性較好的計(jì)算公式動(dòng)態(tài)管理底線標(biāo)準(zhǔn)。

第二，完善底線標(biāo)準(zhǔn)合理劃定的機(jī)制。目前運(yùn)用的是抽樣方式對(duì)農(nóng)村居民收入、消費(fèi)、住房等情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，再確定底線標(biāo)準(zhǔn)，因一些統(tǒng)計(jì)人員并非專業(yè)人員，調(diào)查對(duì)象文化素質(zhì)不高、表達(dá)不清、記憶力不強(qiáng)、不愿透露家庭真實(shí)財(cái)務(wù)情況等原因，造成統(tǒng)計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確度較低，直接影響了底線標(biāo)準(zhǔn)的合理性。在專業(yè)統(tǒng)計(jì)人員數(shù)量不足的情況下，可將調(diào)查內(nèi)容全部量化，并按照科學(xué)的抽樣方法把抽樣對(duì)象確定到個(gè)人，由熟悉情況的基層干部協(xié)助調(diào)查對(duì)象完成調(diào)查內(nèi)容，對(duì)外出務(wù)工人員可進(jìn)行電話調(diào)查，數(shù)據(jù)采集結(jié)束后由專業(yè)統(tǒng)計(jì)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)或電話核查，這樣調(diào)查出的結(jié)果與實(shí)際相差不大，有利于底線標(biāo)準(zhǔn)合理確定。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是享受型標(biāo)準(zhǔn)，而是惠普性標(biāo)準(zhǔn)，可適當(dāng)降低通過抽樣調(diào)查得出的底線標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)惠普性要求。

第三，完善底線標(biāo)準(zhǔn)公平機(jī)制。底線標(biāo)準(zhǔn)的不公平體現(xiàn)在底線標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差別上，在滿足各個(gè)社會(huì)成員包括生活、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)性需求上，底線公平主張個(gè)人基本沒有差別，強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利的一致性。目前，不同地區(qū)兜底保障的底線標(biāo)準(zhǔn)各不相同，沒有體現(xiàn)底線標(biāo)準(zhǔn)的公平。一些西部地區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民將勞動(dòng)力貢獻(xiàn)給東部城市，勞動(dòng)力遭擠壓后因病致貧返回西部農(nóng)村，西部農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于東部城市低保標(biāo)準(zhǔn)，這種底線標(biāo)準(zhǔn)的差異對(duì)這些農(nóng)民較不公平。隨著鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接期間有勞動(dòng)力的扶貧對(duì)象逐漸根本性脫貧，留下的一般是頑固型致貧因素導(dǎo)致的幫扶對(duì)象，貧窮不是他們的錯(cuò)，那些曾經(jīng)付出過勞動(dòng)現(xiàn)在喪失勞動(dòng)力的扶貧對(duì)象應(yīng)該得到尊重，底線標(biāo)準(zhǔn)需考慮到他們的實(shí)際情況才能體現(xiàn)公平。