一、引言

進入21世紀，新一輪科技革命蓬勃發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代數(shù)字技術，不但在生產(chǎn)力層面沖擊人類社會的基本生產(chǎn)方式和組織形態(tài)，而且在上層建筑層面對現(xiàn)代國家的治理體系和治理能力產(chǎn)生深遠影響。各國政府紛紛推出數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，力圖在新一輪治理范式競爭中立于不敗之地。從2012年起，英國就推出“政府數(shù)字化戰(zhàn)略”，美國也推出“數(shù)字政府戰(zhàn)略”，韓國制定了“智慧政府計劃”。隨后，新加坡啟動了“iN2015計劃”和“智慧國家2025工程”，日本制定了“i-Japan轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略”，德國開啟了“數(shù)字化戰(zhàn)略2025”和“政府數(shù)字化行動”?？梢哉f，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為全球不可阻擋的歷史潮流。

中國政府同樣高度重視數(shù)字政府建設在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。2015年，國務院頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，十三五規(guī)劃又將大數(shù)據(jù)定義為國家基礎性戰(zhàn)略資源，明確提出大數(shù)據(jù)要成為政府治理能力提升的關鍵動力。十九大報告進一步提出“數(shù)字中國”和“智慧社會”等概念，將數(shù)字文明提高到人類文明發(fā)展新階段的高度。各地政府亦紛紛推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系建設，將其作為深化“放管服”改革的重要抓手，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑路”，力求建立“不打烊”的數(shù)字政府。2020年，聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告(EGDI)顯示中國數(shù)字政府建設在全球“已屬非常高”的水平，其中電子參與指數(shù)位居全球第九。這充分凸顯了作為后發(fā)型國家的中國在數(shù)字時代治理探索中的引領角色。

從實踐情況看，12345熱線改革不但成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型最為典型的一個側(cè)面，而且成為市民訴求推動社會治理范式創(chuàng)新最為成功的領域之一。以12345政務熱線為代表的熱線問政在國內(nèi)大多數(shù)城市，尤其是在北京、上海、廣州、深圳等超大城市中，已經(jīng)成為市民聯(lián)系政府最為便捷而有效的形式。一方面，它的準入門檻低、交流互動強、影響范圍廣，成為不同年齡、職業(yè)、種族、性別市民群體廣為接受的、接觸政府并獲取公共服務的新生渠道；另一方面，它便于政府傾聽民聲、匯聚民意、汲取民智和回應民愿，其中日益成熟的熱線問政大數(shù)據(jù)，更成為新時代政府“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的重要抓手?？梢哉f，熱線問政已成為社會主義新時期落實“黨建引領”和“以人民為中心”的社會治理模式創(chuàng)新的新亮點和突破口，它為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索出切實可行且行之有效的新路徑、新樣本和新范式。

然而，從理論探索看，有關熱線問政的現(xiàn)有討論還是集中在微觀技術和管理層面，鮮有研究從社會治理的宏觀層面對熱線問政如何驅(qū)動社會治理范式創(chuàng)新的問題進行系統(tǒng)而完整的闡釋。本研究以京魯兩地的熱線改革為例，深度剖析市民訴求大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理范式創(chuàng)新的內(nèi)在機理和發(fā)展歷程。研究發(fā)現(xiàn)，北京市12345作為改革先鋒，先后經(jīng)歷了“吹哨報到”“接訴即辦”和“未訴先辦”三個階段，逐漸形成了一套基于市民訴求的“民情民意匯聚機制”“社會風險感知機制”“智能化決策輔助機制”和“民情民愿回應機制”，并最終形成熱線問政驅(qū)動的社會治理范式創(chuàng)新。作為北方大省，山東的12345熱線改革具有典型性，其經(jīng)驗具有普遍適用性。山東省正積極學習北京經(jīng)驗，對省級層面數(shù)據(jù)進行整合，自下而上進行試點推進。雖仍然存在政府重視不足、部門職能碎片分割等問題，但熱線問政已在社會治理創(chuàng)新上展現(xiàn)出巨大潛能。

二、文獻述評

(一)熱線問政的發(fā)展史

熱線問政起源于英美國家。1937年，英國政府開通999和112熱線，保證所有市民在需要的時候，能夠迅速獲得警察、消防、醫(yī)療等方面的救助。1968年美國電話電報公司開始在全國范圍內(nèi)開通911緊急救助熱線，并很快成為公眾獲取政府幫助的重要渠道。1996年，為緩解911緊急熱線被大量非緊急訴求占用的情況，美國巴爾的摩市在全球范圍內(nèi)率先開通311非緊急救助專線。此項創(chuàng)新影響很大，紐約、巴黎、倫敦、東京等國際大都市，也都通過政務熱線的形式，開辟了公民獲取政府非緊急救助的新渠道。

與國外相比，國內(nèi)熱線問政起步并不晚。1983年，沈陽市即開通國內(nèi)首部市長熱線。2010年前后，北京、濟南、廣州等地為打造便民高效的回應性政府，紛紛在原來市長熱線基礎上，整合城管、市政、工商、供電等多條政務熱線，按照“一號對外、多線聯(lián)動、集中受理、分類處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的工作機制，為公眾提供政務咨詢、投訴舉報、求助建議等服務。時至今日，12345政務熱線為代表的熱線問政系統(tǒng)，已從單一的政務信息咨詢熱線，發(fā)展成為集政府門戶網(wǎng)站、微博、微信、政務APP、政務服務大廳、基層網(wǎng)格化治理等多元信息化渠道為一體的公共服務供給平臺和智能化社會治理平臺。進入大數(shù)據(jù)時代，熱線問政作為公眾參與的新渠道，也成為各級政府落實“網(wǎng)上群眾路線”、積極吸納公眾意見、展開協(xié)商問政的制度化平臺，更是社會主義新時代構建“以人民為中心”的回應性政府、驅(qū)動智能化社會治理轉(zhuǎn)型、推進國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

(二)熱線問政驅(qū)動社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)有理論

從現(xiàn)有研究看，以國家與社會的宏觀分析視角探討熱線問政驅(qū)動社會治理創(chuàng)新的理論主要包括：參與渠道拓展論、“數(shù)字鴻溝”彌補論、科層流程重塑論三個方面。

第一，參與渠道拓展論。熱線問政互動性強，便于隨時隨地高效溝通，拓展了公眾參與和政民互動的范圍和深度，因而帶來了政府治理模式的創(chuàng)新。與傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)政治參與渠道相比，熱線問政的即時性雙向互動特征顯著，信息傳遞量大，溝通更為便利。雷迪克的統(tǒng)計調(diào)查顯示，與互聯(lián)網(wǎng)相比，大多數(shù)人更愿意用電話的形式與政府接觸。從政民互動的深度看，熱線問政使公眾可以在短時間內(nèi)將大量訴求信息傳遞給政府，這些信息不僅包括語言文字，還包括語氣、語速、情感、態(tài)度等，使公眾更容易在自然狀態(tài)下將訴求完整地呈現(xiàn)給政府。首先，公眾對信息傳遞方式靈活、策略和針對性的運用，能使公眾與政府的互動更加深入，實現(xiàn)訴求表達的情景化、帶入感和時效性。其次，政府通過對這些公眾參與信息的及時、準確、精細化把握，能夠更全面、更深刻、更迅速地理解公眾訴求，進而更直接、更高效、更精準地回應公眾需求。最后，熱線問政大幅降低了公眾參與成本，激發(fā)并重塑了公眾參與政府治理的行為模式。在移動電話日益普及的情況下，隨時隨地互動更成了熱線問政的突出優(yōu)勢，公眾參與的時間成本、交通成本、學習成本等大為降低，公眾可以隨時隨地利用“碎片化”時間與政府互動，公眾參與的意愿大大加強，參與的程度大大加深，政民互動和社會治理的模式被深刻改變。

第二，“數(shù)字鴻溝”彌補論。熱線問政的參與門檻低，群眾基礎廣，不同年齡、職業(yè)、技能、種族的群眾都可以廣泛使用，這使社會治理的公平性大大提高。數(shù)字政府發(fā)展初期，數(shù)字鴻溝的制約作用明顯，因為不同社會群體間、階層間、地域間、城鄉(xiāng)間、發(fā)達國家與發(fā)展中國家間，在物質(zhì)接入、精神接入、技能接入和使用接入等方面存在巨大差異，這使公眾接觸數(shù)字政府獲得政府回應的過程存在信息富有者和貧瘠者的不公平。然而，隨著熱線問政的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)數(shù)字鴻溝對公眾參與和政府回應的制約作用逐漸被彌合?？死说劝l(fā)現(xiàn)，智能手機的廣泛運用正在有力地彌合數(shù)據(jù)鴻溝。安等也認為，電話的參與尤其是基于移動電話的參與，要比傳統(tǒng)網(wǎng)絡參與，如郵件和發(fā)帖等，操作更為簡便，需要的專業(yè)技能更少，準入門檻也就更低。尤其是老年群體、低學歷群體等人群，“可能不會上網(wǎng)，但是會使用電話”，這就從根本上彌合了數(shù)字鴻溝帶給公眾參與過程的差異，使政府回應過程更加公平合理。摩根森等對美國、加拿大和西歐等地的大量實證研究也發(fā)現(xiàn)，熱線問政提高了弱勢群體參與政府活動的機會，使官僚體制對弱勢群體的回應更加公平，甚至會提升弱勢群體對政府的信任感。

第三，科層流程重塑論。熱線問政初期，不同政府部門分別開通熱線電話，面對大量政府電話號碼，公眾很難分清楚遇到問題時該向哪個部門求助。1996年，巴爾的摩市開通311熱線的重要原因，就是希望通過“多線合一”的形式，明晰政府職能、簡化政民互動路徑、進而提升政府服務質(zhì)量和公眾滿意度。國內(nèi)12345政務熱線的建設，也是出于類似的理念，力圖打造出一項“整體性政府回應”服務。這種整體性“一站式”公共服務供給不但可以避免重復建設，提升政府運行效率，還可以促進公眾參與，提升政府透明度、回應性和廉潔性，壓縮官僚自由裁量權，提升政府服務質(zhì)量。更關鍵的是，這種“一站式”公共服務供給還可以在政府與社會之間構建起新的界面政府。也就是說，12345熱線部門逐漸轉(zhuǎn)變成專業(yè)的政府職能部門，承擔起傳統(tǒng)政府部門的“前端”功能，由政務熱線“統(tǒng)一”接受公眾訴求，然后將公眾訴求轉(zhuǎn)達給各個職能部門。這樣“公眾→各職能部門→公眾”的互動模式，轉(zhuǎn)化成“公眾→政務熱線→各職能部門→政務熱線→公眾”，職能部門間的“串聯(lián)式辦事流程”變成“并聯(lián)式辦事流程”。這不但從根本上縮短了辦事流程，提高了政府效率，而且從科層組織底層實現(xiàn)了縱向政府層級間的整合、橫向不同部門間的整合，以及政府條塊部門間的深度融合與集成，最終實現(xiàn)了“以公眾需求為中心的”“直接面向社會治理難題的”新型科層組織流程。正如柯納翰等所言，熱線問政正在從技術底層撬動韋伯意義上的科層制根基，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨區(qū)域的彈性化組織架構，以及政府回應公眾需求的“無縫隙對接”。

綜合而言，現(xiàn)有研究仍存在以下不足：首先，缺乏系統(tǒng)化理論建構。現(xiàn)有研究聚焦在微觀政府管理層面的技術采納和組織業(yè)務流程重塑，相對零散且局限于科層組織內(nèi)部，缺乏在國家與社會的宏觀視野下對熱線問政驅(qū)動社會治理創(chuàng)新內(nèi)在機理的系統(tǒng)闡釋。其次，缺乏本土化理論建構?，F(xiàn)有研究多以西方政治體制為理論背景和前提假設，缺乏在中國黨政體制、行政發(fā)包制、壓力型體制的特殊制度背景下，對熱線問政驅(qū)動社會治理范式創(chuàng)新的本土化規(guī)律進行總結、歸納和提煉。本研究通過對北京和山東兩地熱線改革案例的深度剖析，以政治學或公共行政學的分析視角，系統(tǒng)闡釋了市民熱線訴求大數(shù)據(jù)如何在“民意如何表達、民意如何回應”的導向下帶來社會治理范式的創(chuàng)新。

三、市民訴求驅(qū)動社會治理范式創(chuàng)新的北京案例

北京12345熱線改革，逐漸形成市民訴求驅(qū)動的社會治理范式創(chuàng)新，為推動超大城市社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索出一條切實可行且行之有效的實踐路徑?；仡欉@場改革，大體上可以分成“吹哨報到”“接訴即辦”和“未訴先辦”三個階段。

(一)“吹哨報到”階段

2017年，北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)發(fā)生特大金礦盜采事故，原因就是基層“條塊”不銜接，“看得見的管不著”“管得著的看不見”，致使金礦盜采屢禁不止。從傳統(tǒng)基層條塊關系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府無執(zhí)法權卻要承擔“兜底”責任；區(qū)垂直部門具有執(zhí)法權，卻無法第一時間到達現(xiàn)場，難以形成執(zhí)法合力。因此，金海湖推出一系列改革措施，成為“吹哨報到”改革的最初藍本。

第一，黨建引領的社會治理統(tǒng)合機制。為徹底杜絕“非法盜礦”案件的發(fā)生，2017年1月，在平谷區(qū)黨委和政府的支持下，金海湖鎮(zhèn)借助“雙安雙打”專項行動，探索基層條塊治理的新機制，主要做法包括：首先，成立聯(lián)合黨支部，形成金海湖鎮(zhèn)書記任支部書記，16個區(qū)垂直部門書記任委員的臨時黨支部，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)條塊部門執(zhí)法力量。其次，權力下放，建立隱患臺賬制度，賦權金海湖鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法的召集權，對各部門執(zhí)法效果的考核權。最后，形成“吹哨報到”機制，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”“一門主責、其他配合”“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”等原則，分解問題、明晰責任，逐步構建起“1+3”的四級“吹哨報到”機制，“10個1”的資源配置機制和“8+4”的工作方法。金海湖鎮(zhèn)的改革很快見到成效，117天后，金礦盜采行為被徹底根除，并進一步推廣到解決違建、環(huán)保等傳統(tǒng)治理難題中。隨即，這套因問題倒逼而形成的“吹哨報到”機制也傳播擴散開來。除實現(xiàn)條塊關系有效整合外，黨建引領還在國家與社會間，實現(xiàn)了政府權力對社會主體的滲透動員并帶動社會力量有效參與社會治理。

浙江屬東部沿海省份，素有“七山一水二分田”之稱，長年受梅雨和臺風暴雨的影響，由于特殊的地理環(huán)境和氣候條件，浙江省是山洪災害易發(fā)、多發(fā)省份，山洪災害對經(jīng)濟社會和人民生命財產(chǎn)造成極大的危害。隨著全球氣候變化，極端天氣事件增多，浙江省出現(xiàn)強降雨特別是局地強降雨的趨勢明顯，雨強紀錄不斷被刷新，山洪災害呈多發(fā)的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，近年全省小流域山洪災害造成的人員傷亡占洪澇災害傷亡總?cè)藬?shù)的70%以上。山洪災害已成為浙江省自然災害造成人員傷亡的主要災種，是當前防洪減災亟待解決的突出問題。

第二，賦權賦能下沉的基層流程重塑。2018年1月，十二屆北京市委深改領導小組第六次會議審議通過了《關于黨建引領街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，該方案是對平谷金海湖鎮(zhèn)改革經(jīng)驗的系統(tǒng)提升，并且也把先期試點中的街巷長制、小巷管家、老街坊議事廳等改革成果包含在內(nèi)。方案明確了加強基層黨的領導、完善街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨工委和辦事處職責清單、健全配套績效考評制度、推進區(qū)職部門派出機構改革、強化綜合執(zhí)法平臺建設等14項試點改革措施，并從北京市333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選取了169個(占總數(shù)的50.1%)，自2018年2月1日起開始試點改革。試點目的是結合各個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，創(chuàng)造性地將上述14點措施給予具體落實，進一步探索完善黨建引領基層治理創(chuàng)新的有效路徑。試點工作受到北京市委書記蔡奇的高度重視和積極推動。2018年7月，北京市推出《關于全面深化改革、擴大對外開放重要舉措的行動計劃》，再次強調(diào)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作是“堅持黨建引領，推進城鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新”的重要改革，并附加了黨員“雙報到”、編制街道黨工委和辦事處職責清單，以及推動執(zhí)法重心下移和建立綜合執(zhí)法中心的具體措施。2018年11月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》，對北京市的改革予以充分肯定，并提出各地區(qū)要高度重視基層黨組織建設。

第三，全面鋪開的改革深化鞏固。2019年1月1日，北京“吹哨報到”改革的試點范圍，從169個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴展到333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。同時，北京12345熱線的介入將“吹哨報到”改革推向深入。首先，“吹哨面”擴大。12345熱線訴求成為市民向政府“吹哨”的新形式，這樣就實現(xiàn)了吹哨主體從街鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記到街巷長、小巷官家、社區(qū)(村)書記，再到樓長、河長、山長、網(wǎng)格員等，最后到普通市民的逐級擴大過程。其次，從“向上負責”到“向下負責”。在每月市民投訴的20至30萬條工單中，北京12345會選取其中2萬至3萬條(約10%)進行回訪，并以回訪市民的“三率”(聯(lián)系率、解決率和滿意率)作為各級政府績效考核的依據(jù)。由此政府績效考核的“指揮棒”與“回應民意訴求”結合起來，使得基層官員從向上級負責轉(zhuǎn)換職能向群眾負責，并主動深入群眾中了解群眾困難，回應群眾訴求。再次，代理人橫向競爭激勵。從2018年2月起，北京12345在將回訪“三率”記入政府績效考核的同時，又以日報、周報、月報的形式對各個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城郊區(qū)和委辦局進行橫向績效排名。在發(fā)包治理邏輯下，代理人間的橫向競爭機制進一步激勵代理人更好地回應市民的熱線訴求。最后，業(yè)務流程的深度重塑。12345熱線實行的工單全過程量化考核，事實上是以信息化的形式，將以黨組織為核心統(tǒng)合的“碎片化”條塊部門形成的新的執(zhí)法流程鞏固下來，從技術底層推動“運動式的聯(lián)合執(zhí)法”向“常態(tài)化的綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。

(二)從“吹哨報到”到“接訴即辦”

自2019年1月1日起，北京市全面引入基于12345群眾熱線訴求的新型績效考核體系，將基于熱線民意大數(shù)據(jù)的響應率、解決率和滿意率，與政府績效考核“指揮棒”掛鉤，直接關系各級部門“一把手”的職業(yè)晉升。這樣就使各級官員從“眼睛向上”“對上負責”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把劬ο蛳隆薄跋蛳仑撠煛保诜e極回應民意的同時還要深入群眾，與群眾打成一片,這帶來了社會治理模式的根本性創(chuàng)新。

第一，從理念驅(qū)動、危機應對變?yōu)閱栴}引導。首先，傳統(tǒng)的治理運動由領導者理念驅(qū)動，由領導者的深遠意圖與發(fā)展判斷、領導者的問題認知與現(xiàn)實判斷、領導者的直接啟動與上位驅(qū)動實現(xiàn)。危機應對的治理調(diào)整，即通過重大危機之于積累性問題的突破性解決、重大危機之于疑難性問題的創(chuàng)新性解決，最終實現(xiàn)“危與機”的轉(zhuǎn)化。而從“吹哨報到”到“接訴即辦”是將傳統(tǒng)的理念驅(qū)動、危機應對變?yōu)閱栴}引導，感知問題，確定問題，多層互動，多元參與，最終實現(xiàn)問題的解決。其次，引入問題導向的智能化決策輔助機制。北京市引入清華大學等第三方大數(shù)據(jù)分析機構，并通過日報、周報、月報、季報、年報和專報等周期性決策咨詢報告，實現(xiàn)動態(tài)化的民情民意匯聚、社會風險感知和智能化決策輔助，將傳統(tǒng)社會治理的事后應急變成了實時的動態(tài)應對。

第二，從流程調(diào)試、事項處理變?yōu)轶w系重構。北京市委、市政府《關于加強新時代街道工作的意見》在指導思想方面明確提出，“以強化基層治理，增強群眾獲得感、幸福感、安全感”為目標，以“加強黨對基層治理的全面領導”為根本，以深化“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革為重點，以增強街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力為抓手，做強街道、做優(yōu)社區(qū)，構建簡約高效的基層管理體制，為推進首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設國際一流的“和諧宜居之都”夯實基礎。國內(nèi)其他城市多著手于流程、程序和具體事項，用功于平臺、載體和工具，北京市則在體系、結構上進行了深度挖掘與大膽探索。首先，更強調(diào)體系重構。與其他城市改革主要側(cè)重程序重構不同，北京“接訴即辦”改革聚焦“訴”與“辦”兩個環(huán)節(jié)，更側(cè)重重構組織體系權責，通過向基層賦能賦權，形成權責一致的組織體系，減輕基層負擔，激活基層積極性。這一做法在中央文件關于基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設方案中已經(jīng)得到充分肯定。其次，更強調(diào)結構優(yōu)化。當前，政府部門推諉扯皮、不作為、亂作為等問題嚴重影響了政府回應公眾的能力，嚴重制約著政府治理能力與成效的提升。北京市“接訴即辦”改革超越了政府自身的自我梳理型流程優(yōu)化，在優(yōu)化訴求響應程序、流程和制度的基礎上建立多層次、跨部門、跨區(qū)域、跨領域的訴求辦理責任體系。通過出臺一系列條例文件，北京市一方面以“首接負責制”逐層壓實責任，在建立全覆蓋治理主體體系的基礎上，賦權街道，提升基層治理能力；另一方面注重區(qū)域特點與實際，區(qū)分老舊小區(qū)、回遷小區(qū)、平房小區(qū)等類型，逐類激活基層治理創(chuàng)新。

第三，從條塊分割、強化協(xié)調(diào)變?yōu)橘x權街道。通過權力、資源、人員等下沉基層的形式向基層賦權增能，還可以進一步解決“壓力型體制”權責不配的問題。一方面，條塊力量向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉。在落實街鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項建議權、多部門協(xié)調(diào)事項召集統(tǒng)籌權、區(qū)直部門派出機構人員獎懲和對執(zhí)法人員監(jiān)督考核權的基礎上，按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則在試點街鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立“1+5+N”的立體化綜合執(zhí)法平臺。即：以城管執(zhí)法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等區(qū)級垂直部門向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放1到2名常駐執(zhí)法人員，促使“條條”向“塊塊”下沉執(zhí)法力量。進而圍繞“1+5+N”的新型、彈性的常態(tài)執(zhí)法機制，進行配套的編制改革和大部制改革等。另一方面，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量進一步向社區(qū)下沉。推選街鄉(xiāng)鎮(zhèn)“素質(zhì)高、業(yè)務優(yōu)、責任強、基礎好”的副科級干部擔任“街巷長”，按照“街道副職統(tǒng)大街、責任科長管主街、優(yōu)秀副科治小巷”的要求，明晰權責，全面參與社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會工作，統(tǒng)籌街巷內(nèi)各級黨組織、在職黨員等各類黨建資源，整合機關干部、專職社工、執(zhí)法人員、積極分子、志愿者等力量，建立街巷理事會和街巷共管會等組織，定期會商街巷治理難題。并且發(fā)動社區(qū)居民擔任“小巷官家”，按照“每日巡、經(jīng)常訪、及時記、隨手做、實時報”的職責，配合“街巷長”實現(xiàn)“精、準、快”的“小微執(zhí)法”，促進街巷環(huán)境的共建共治共享。

(三)從“接訴即辦”到“未訴先辦”

2020年1月1日后，北京“接訴即辦”改革進入“未訴先辦”階段。在前期充分感知民意訴求和社會問題的基礎上，改革通過“每月一題”“央地聯(lián)動”“優(yōu)化考核”“完善立法”等措施，促使歷史性、累積性、積壓性的社會治理難題加以解決，從制度深層次上推進社會治理精準化、精細化和人性化。

第一，“每月一題”主動破解城市治理難題。建立“每月一題”工作機制，發(fā)揮“接訴即辦”在“我為群眾辦實事”實踐活動中的主抓手作用，通過從“有一辦一”到“舉一反三”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從“接訴即辦”到“未訴先辦”，從“被動治理”到“主動治理”，從“事后應急”到“事前預防”治理模式的轉(zhuǎn)變。首先，創(chuàng)新工作機制，規(guī)范治理難題。實施“一方案三清單”，規(guī)范治理民生難題。針對城市治理的27個具體問題均制定出一個解決方案和任務清單、責任清單和政策清單，加強對重大難題的制度化治理。其次，創(chuàng)新協(xié)同聯(lián)動機制，實現(xiàn)共建共治共享。一方面，推動“條塊”部門協(xié)同聯(lián)動，充分發(fā)揮不同層級“條塊”部門的系統(tǒng)治理、整體治理和協(xié)同聯(lián)動作用，圍繞群眾“急愁難盼”的事情，密切配合、高效銜接、向前一步、主動治理。另一方面，發(fā)揮社會多元主體力量，通過發(fā)揮企業(yè)、居民等主體在老舊小區(qū)改造、居家養(yǎng)老等問題的作用，增加社會資本、資源的投入，形成共建共治共享的社會治理格局。最后，量化工作指標，超額完成任務。“每月一題”堅持把“以人民為中心”的理念轉(zhuǎn)化為可量化指標體系。截至2021年6月，各市級單位已完成351項任務，占全年任務(603項)的58.2%，完成“七一”前辦成實事清單84項。其中，19個問題超額完成原計劃工作，主要集中在房產(chǎn)證難辦、無牌照電動三四輪車、預付費式消費退費難、網(wǎng)絡消費糾紛等領域。這些任務的完成，切實解決或推動了頑固難題的實質(zhì)性解決，為人們美好生活營造了良好的社會環(huán)境。

第二，“央地聯(lián)動”搭建協(xié)商溝通平臺。北京市圍繞一庫、一刊、一會、一規(guī)則、一平臺的“五個一”部署開展工作，健全“央地聯(lián)動”工作機制、完善央產(chǎn)小區(qū)數(shù)據(jù)庫、制定央產(chǎn)小區(qū)考評規(guī)則、建設央產(chǎn)小區(qū)推送平臺，使央產(chǎn)小區(qū)居民訴求的解決率和滿意率得到顯著提升。首先，健全“央地聯(lián)動”工作機制，搭建協(xié)商溝通平臺。北京市以“多元共治”為導向，通過搭建協(xié)商溝通平臺和強化機制建設，不斷健全“央地聯(lián)動”工作機制，推動央產(chǎn)小區(qū)治理從“行政主導”向“共建共治”轉(zhuǎn)變，從“碎片分割”向“高效協(xié)同”轉(zhuǎn)變。其次，完善“央產(chǎn)小區(qū)”數(shù)據(jù)庫，建設、管理、使用并舉。有序推進、迭代優(yōu)化央產(chǎn)小區(qū)數(shù)據(jù)庫建設，為央產(chǎn)小區(qū)“接訴即辦”工作“建賬”。依托黨建引領和一把手負責制，自上而下力促打破“數(shù)據(jù)孤島”，分兩階段建成要素統(tǒng)一、標準一致、信息精確的央產(chǎn)小區(qū)2.0版本數(shù)據(jù)庫，為精準化解央產(chǎn)小區(qū)治理難點、痛點、堵點提供了可資信賴的“賬本”。再次，堅持建、管、用并舉，促進央產(chǎn)小區(qū)“接訴即辦”工作科學合理“管帳”。在數(shù)據(jù)集成建庫的基礎上，加強數(shù)據(jù)庫信息更新和動態(tài)管理，按需求向相關單位開放數(shù)據(jù)查詢和提取權限，確保信息完整準確、訴求精準關聯(lián)、數(shù)據(jù)實時共享，為全面、準確地進行央產(chǎn)小區(qū)“接訴即辦”派單考核、排名通報等奠定了堅實基礎。最后，建設“央產(chǎn)小區(qū)”推送平臺，動態(tài)呈現(xiàn)辦理效果。依托推送平臺建設，促進央產(chǎn)小區(qū)治理從“被動治理”向“主動治理”轉(zhuǎn)變，從“事后應急”向“未病先治”轉(zhuǎn)變。一是形成信息溝通機制，確保中央單位主管業(yè)務部門能夠及時獲知居民訴求的動態(tài)信息，促進信息公開、流動、共享。二是深化聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，借信息流通推動中央單位內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與內(nèi)外聯(lián)動，主動支持屬地政府解決問題。三是建立實時互動機制，通過動態(tài)呈現(xiàn)辦理效果，突破靜態(tài)遲滯、事后應急的被動治理僵局，打造動態(tài)感知、事前預防的主動治理新局。四是完善全流程量化機制，為政府部門績效考核與權力監(jiān)督扎牢技術之籬。

第三，持續(xù)完善考核指標。北京市出臺《調(diào)整完善“接訴即辦”考評工作辦法》，注重實質(zhì)，聚焦實質(zhì)，圍繞著響應率、滿意率、訴求剔除機制、訴求參考基數(shù)等內(nèi)容進行了修訂，旨在建立科學規(guī)范的考評辦法，壓實辦理單位責任，實現(xiàn)錨定中層、激活基層的目標。目前，上述舉措已被稱為“考評新政”，在激勵辦理單位的積極性和提升辦理效率與質(zhì)量等方面取得了顯著成效。首先，落實首接單位負責制，激勵承辦單位積極響應。2021年上半年，為進一步落實首接負責制、激勵承辦單位的積極作為，北京市新增了針對“退單情況”的考核。一方面，對于無故隨意退單的，“響應率”中“退單情況”所占的20%分值部分不得分。另一方面，根據(jù)各區(qū)政府兜底機制，規(guī)定首派到街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))辦理的非轄屬訴求事項只能退到區(qū)平臺，由區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。自2021年“退單情況”考核實施以來，各區(qū)平均響應率出現(xiàn)持續(xù)提升，目前已達98%以上，證明此舉已經(jīng)突破過去那種“收—退—再收—再退”的怪圈，出現(xiàn)了以解決問題為出路的正循環(huán)。其次，明確辦理考核的清單，劃定考核事項范圍。為優(yōu)化工作考評指標、減輕辦理單位壓力，北京市采取“主動剔除和單位申報剔除”相結合的方式。一是優(yōu)化考核范圍，制定不納入考核清單，其中包括不符合政策法規(guī)、涉及重大活動重要工程、違反社會公序良俗、惡意舉報等不合理不合法訴求。二是充分考慮辦理單位特點與外部環(huán)境變動，允許辦理單位主動申報剔除事項，申報通過審核后，不納入考核。上述措施優(yōu)化了考評工作辦法，提高了考評指標的科學性與合理性，實現(xiàn)了保護、調(diào)動辦理單位工作人員積極性，促進了依法依規(guī)、依責辦理的工作目標。最后，納入訴求參考基數(shù)，引導“接訴即辦”降量提質(zhì)。為更客觀、更全面地考察訴求辦理情況，北京市在考評中增加“萬人訴求比”和“基數(shù)訴求比”?！叭f人訴求比”計算各區(qū)訴求總量相對其人口總量的變化情況；“基數(shù)訴求比”計算各區(qū)、各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月訴求總量相對于以往年度同月份訴求總量的變化程度。一方面，2021年上半年各區(qū)平均“萬人訴求比”呈上升趨勢，訴求量的增加意味著“接訴即辦”日益成為市民訴求表達不可或缺的重要途徑。另一方面，各區(qū)、各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均“基數(shù)訴求比”下降趨勢明顯，其中西城、懷柔、東城三區(qū)比值最低，這表明訴求辦理質(zhì)量實現(xiàn)了大幅提升，真正解決了人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。

第四，積極推動“接訴即辦”立法。在專班集中推動、廣泛調(diào)查研究和堅持開門立法的基礎上，《北京市接訴即辦工作條例》已經(jīng)通過人大常委會審議，這是對“接訴即辦”改革具有里程碑意義的重大事件。首先，明確訴求人權利義務，區(qū)分應為必為與能為可為?！盀槊穹铡笔恰稐l例》的出發(fā)點和落腳點。充分且有效地界定訴求人的權利和義務，是政府采取治理措施、提供公共服務的前提，也是建立共建共治共享的社會治理格局的基礎。其一，清晰界定了訴求人及訴求的概念和適用范圍，堅持整體響應、全面接訴，提供兜底保障，最大程度保障群眾的廣泛參與；其二，科學規(guī)定訴求人權利，訴求人有權提出合理訴求并對辦理情況做出評價，同時個人合法權利和個人隱私受到保護；其三，合理規(guī)定訴求人義務，訴求人應對訴求內(nèi)容負責、配合訴求辦理、不損害他人利益、不惡意反復舉報等，有效規(guī)范了“接訴即辦”的過程秩序，有助于推動“接訴即辦”工作的有序進行，建立以訴求為導向、倡導全社會共同參與“接訴即辦”工作的社會治理格局。其次，劃清辦理機構權責邊界，建立全流程工作機制。合理劃分各級辦理機構的權責和工作流程是《條例》的基本保障。通過促進基層治理體制機制創(chuàng)新，將實踐中證明行之有效、人民群眾滿意的工作機制制度上升為法律條款。一方面，明晰訴求辦理機構工作職責。通過科學界定市區(qū)人民政府、市政務服務部門、市民熱線服務工作機構、街鄉(xiāng)辦事處、承辦單位等辦理機構的權責，形成邊界清晰、各司其職的多元治理體系。另一方面，健全全流程工作機制。通過建立全面接訴、分類處置、精準派單、訴求辦理、首接負責、限時辦理、考評點評、監(jiān)督監(jiān)察、回訪等“接訴即辦”全流程機制，以及相對應的法律責任、容錯機制等，減輕基層負擔，切實提高分級協(xié)調(diào)辦理、區(qū)域協(xié)同治理、基層治理等治理領域的治理能力。

四、北京經(jīng)驗的學習與擴散

北京“吹哨報到、接訴即辦”改革成效顯著，實現(xiàn)了從粗放型治理向精細型治理，從單一運作型治理向協(xié)作交互型治理，從窗口式治理向自助式全天候治理，從被動響應型治理向主動預見型治理，從風險反應型治理向風險防范型治理的轉(zhuǎn)型。此次改革不但成為全面推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“抓手”，而且在政府與社會間、黨和群眾間建立起了“洞察民情、體察民意、汲取民智、回應民愿”的橋梁紐帶，建立起了新時代黨的“民心工程”“暖心工程”和“人心工程”，成為新時代踐行黨的群眾路線的前沿陣地。以北京改革作為參照，可以對山東省12345熱線改革成果及其所推動的社會治理范式創(chuàng)新進行總結分析，并展望其未來趨勢。目前看來，山東省在熱線改革及由其推動的社會治理創(chuàng)新中所采取的措施和取得的效果表現(xiàn)為以下三個方面。

第一，完善熱線運行機制，全面推進社會治理模式創(chuàng)新。隨著2017年《山東省省級政務服務投訴熱線管理辦法》的頒布實施，山東省進一步加大熱線整合力度，提升政務熱線的便捷度和標準化水平，進一步強化政務熱線“接訴即辦”機制在建設人民城市、實現(xiàn)省域治理現(xiàn)代化中的關鍵性樞紐作用，將“接訴即辦”作為落實十九大報告及十九屆一中、二中、三中、四中、五中全會精神，建立“黨建引領”和“以人民為中心”的現(xiàn)代化社會治理體制，全面提升國家治理體系和治理能力的重要“抓手”。濟南市、濰坊市率先立法，聊城市、淄博市異途推進，在體制機制、權力架構和制度體系等多層面突出熱線工作的創(chuàng)新引領和改革驅(qū)動作用，譬如將熱線掛靠省、市辦公廳，直接向黨政核心領導負責，這一措施成為各地熱線改革成功的關鍵。

第二，搭建熱線響應平臺，切實回應民意訴求。山東省業(yè)已開展“鎮(zhèn)街呼叫吹哨，區(qū)縣部門報到”改革，在全省范圍內(nèi)搭建“鄉(xiāng)呼縣應、上下聯(lián)動”的呼叫響應平臺，串聯(lián)鎮(zhèn)(街道)和縣(市、區(qū))直部門職責，形成回應民意的有效媒介和載體，提高熱線事項辦理的效率和效果。部分縣市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對縣(市、區(qū))直部門評價納入縣(市、區(qū))直部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核指標體系；針對熱線工單派單不準確、工單職責界定難、轉(zhuǎn)派耗時長等問題，以“三定”(定機構、定編制、定職能)規(guī)定為核心，以充實加強基層工作力量為基礎，改革部門間工作流程，改進了12345熱線疑難工單責任確定制度，科學界定疑難工單辦理或牽頭辦理單位責任，將清單事項“顆粒化”分解，提高了響應熱線訴求的效率和民眾滿意度。

第三，推進省級數(shù)據(jù)整合，發(fā)掘釋放熱線大數(shù)據(jù)潛能?！渡綎|省數(shù)字政府建設實施方案(2019-2022年)》提出：打造“一個平臺、一個號(碼)、一張網(wǎng)絡、一朵云”的服務支撐體系。一個平臺指“一體化大數(shù)據(jù)平臺”，平臺旨在破除“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”，集中實現(xiàn)全省熱線大數(shù)據(jù)計算、存儲、服務支撐等基礎設施資源的集約管理，促進全省政務信息資源跨部門、跨地域的共享開放，提升山東政務服務、行業(yè)監(jiān)管、輔助決策能力，推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。12345熱線數(shù)據(jù)緊密圍繞百姓衣食住行等生活瑣事展開，天然具有民生傾斜性、便民服務性、民心洞察性，更成為政府實現(xiàn)民情民意匯聚、社會風險感知和智能化決策輔助的重要抓手。

山東省熱線改革雖取得諸多成績，但由于省域治理經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，以及省域社會治理體制機制上的特殊性，山東熱線改革在高位推動、領導重視、黨建引領、流程理順、權責明晰、績效考核等諸多方面還有巨大的提升空間。結合北京熱線改革經(jīng)驗，山東存在以下四個方面的問題：首先，亟需提升熱線工作在省域治理總體工作中的位置，將“接訴即辦”發(fā)展成新時代踐行黨的群眾路線的前沿陣地，在國家與社會間、政府與公眾間、黨和群眾間建構起新時代的“聯(lián)心橋”“接駁器”和“信息港”。其次，亟需加強研究學習考察，在深入了解山東熱線治理架構、組織業(yè)務、權責關系等基礎上，科學借鑒北京等地成功經(jīng)驗，形成切合山東省情的熱線改革方案。再次，熱線民生大數(shù)據(jù)在社會治理中的重要價值尚未發(fā)揮。亟需健全基于熱線數(shù)據(jù)的日報、周報、月報、季報、年報等周期性決策輔助機制，通過熱線民意數(shù)據(jù)的動態(tài)、實時和系統(tǒng)挖掘，全面提升政府決策的科學化、民主化、精準化、精細化水平。最后，尚未實現(xiàn)從“接訴即辦”到“未訴先辦”的轉(zhuǎn)變，亟需通過大數(shù)據(jù)預警研判和風險防控推動社會治理端口前移，尤其應該通過專項深度報告精準把脈社會問題病因，實現(xiàn)“冬病夏治”和“未訴先辦”，主動化解頑固性社會治理難題。

五、結論

與現(xiàn)有研究不同，本文從國家與社會的宏觀治理視角，系統(tǒng)闡釋了熱線問政驅(qū)動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機理，針對中國黨政體制下，行政發(fā)包制、壓力型體制等特殊運行邏輯，進行了本土化理論建構。

研究選取京、魯兩地12345熱線改革的案例進行系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，熱線問政正在為落實“黨建引領”和“以人民為中心”的社會治理現(xiàn)代化探索出一條切實可行且行之有效的實踐之路，從而逐步建構起市民熱線訴求大數(shù)據(jù)驅(qū)動的現(xiàn)代化和智能化社會治理體系。從北京的案例看，熱線問政建構起的市民訴求大數(shù)據(jù)驅(qū)動的超大城市社會治理體系包括意涵豐富、層次遞進的三個階段。首先，“吹哨報到”階段，通過黨建引領的社會治理統(tǒng)合機制、賦權賦能下沉的基層流程重塑和全面制度化的深化鞏固，重塑了條塊關系。其次，“接訴即辦”階段，創(chuàng)新了治理范式，即從理念驅(qū)動、危機應對變?yōu)閱栴}引導；從條塊分割、強化協(xié)調(diào)變?yōu)橘x權街道；從城市感知、問題認知變?yōu)榫珳适┎?。最后，“未訴先辦”階段，通過“每月一題”工作機制的建立、“央地聯(lián)動”工作機制的建立、考核指標的持續(xù)完善、“接訴即辦”立法的積極推動，最終實現(xiàn)“預防治理”。從山東各地的經(jīng)驗看，北京改革經(jīng)驗受到各地廣泛重視和積極學習，雖然存在統(tǒng)合能力不足、部門職能碎片分割等問題，但熱線問政在社會治理范式創(chuàng)新上已經(jīng)展現(xiàn)出巨大潛能。

本研究的貢獻，一是在宏觀社會治理層面，對熱線問政驅(qū)動社會治理創(chuàng)新的北京經(jīng)驗進行了系統(tǒng)闡釋，并對市民訴求驅(qū)動社會治理范式創(chuàng)新的內(nèi)在機理進行了總結歸納；二是通過案例比較的形式，討論了熱線改革的北京經(jīng)驗在其他地區(qū)的擴散和適用情況。本研究之不足在于缺乏量化統(tǒng)計驗證，期待未來能夠進一步完善。

① “雙安雙打”指“安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊破壞生態(tài)行為、打擊違法犯罪”的專項行動。

② “1”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到；“3”即村級吹哨職能科室執(zhí)法力量報到，科室主責、其他配合，鎮(zhèn)級要求、村級落實。

③ 即一個黨組織、一個常設機構、一批移動執(zhí)法人員、一本權責清單、一級強有力的基層黨組織、一支執(zhí)法隊伍(村級網(wǎng)格員)、一套工作運行機制、一套多網(wǎng)融合的信息指揮系統(tǒng)、一套考核評價體系和一個固定辦公場所。

④ “萬人訴求比”=當月各區(qū)全口徑訴求總量/上年度各區(qū)最新常住人口數(shù)量。

⑤ “基數(shù)訴求比”=當月的全口徑訴求數(shù)量/自“接訴即辦”工作開展以來所有年度同月份全口徑訴求數(shù)量的月均值(基準值)。