陳天祥，呂 忠

（1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州 510275；2.中山大學(xué)中國公共管理研究中心，廣州 510275）

一、問題提出：城管基層執(zhí)法妥協(xié)何以發(fā)生

21世紀(jì)以來，中國城市化快速發(fā)展，城市化率以每年接近2%的速度遞增①資料來源：維基百科詞條“中華人民共和國城市化”，https://zh.wikipedia.org/wiki/，訪問日期：2022年3月29日。。急速城市化意味著大量的農(nóng)村人口涌向城市，而這部分人群需要利用城市中的有限空間維持生計(jì)［1］。階段性的摩擦似乎不可避免，執(zhí)法沖突現(xiàn)象在中國城管研究中受到較多關(guān)注［2］。

但是，伴隨著研究的日益深化，學(xué)術(shù)視野中的中國城管執(zhí)法概念正在逐漸遮蔽真實(shí)世界中的城管形象。這可能與媒體輿論報(bào)道的偏好有一定關(guān)系。實(shí)際上，筆者基于觀察發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法現(xiàn)象還包含執(zhí)法沖突以外的其他維度，即執(zhí)法妥協(xié)。這并非個(gè)別現(xiàn)象，城管部門的執(zhí)法行為經(jīng)常以偏離法律規(guī)定的形式告終，大量的小商小販或者行政相對人在這種非對稱互動關(guān)系中“全身而退”。這一發(fā)現(xiàn)挑戰(zhàn)了有關(guān)國家權(quán)力強(qiáng)制屬性的常規(guī)敘事［3］。執(zhí)法沖突與執(zhí)法妥協(xié)的共同存在，進(jìn)一步加劇了我們關(guān)于中國基層執(zhí)法現(xiàn)象的困惑：法律意志本應(yīng)不容質(zhì)疑的執(zhí)行過程，緣何存在相當(dāng)廣泛的模糊地帶？有關(guān)中國執(zhí)法沖突的研究文獻(xiàn)汗牛充棟［4］，然而我們對于城管執(zhí)法妥協(xié)現(xiàn)象卻知之甚少①與本文的核心概念執(zhí)法妥協(xié)相近的一個(gè)概念是基層執(zhí)法中普遍存在的自由裁量行為。如果說一般自由裁量行為折射的是，法律在面臨嚴(yán)格程序正義與有限信息之間存在緊張狀態(tài)時(shí)，不得不賦予基層執(zhí)法人員一定的自主權(quán)從而保證法律得以有效落實(shí)，那么執(zhí)法妥協(xié)便嵌入了執(zhí)法過程中的微觀政治影響，后者反映了行政執(zhí)法主體在開展執(zhí)法活動時(shí)受到行政相對人的主動作用，被迫調(diào)整執(zhí)法策略的現(xiàn)實(shí)。普通的執(zhí)法自由裁量行為仍然是為了追求更加有效合理的法律效果，這種執(zhí)法策略是受到法律框架保護(hù)和確認(rèn)的，而執(zhí)法妥協(xié)則已經(jīng)掙脫了自由裁量行為的法律規(guī)制。比如，某地城管執(zhí)法局對擅自擺攤經(jīng)營處罰的自由裁量規(guī)定是：首次罰款50—100元，第二次100—150元，第三次150—200元。在某次執(zhí)法中，對于存在首次違法擺攤行為的行政相對人A做出了罰款100元人民幣的行政處罰，對另一存在多次違法擺攤行為的行政相對人B也做出了罰款100元人民幣的行政處罰。從法律上來看，針對A的處罰屬于自由裁量行為，而針對B的處罰并未依照法律規(guī)定，后者其實(shí)是一種典型的執(zhí)法妥協(xié)現(xiàn)象。城管領(lǐng)域比較典型的執(zhí)法妥協(xié)表現(xiàn)形式主要包括：本應(yīng)從重罰款，最后卻變?yōu)閺妮p或者不罰款；本應(yīng)依法暫扣街頭亂擺攤具，最后卻變?yōu)榭陬^批評勸誡等。。那么，究竟是什么原因引發(fā)了城管執(zhí)法妥協(xié)？應(yīng)該如何理解經(jīng)驗(yàn)世界中城管執(zhí)法的變異性？這是本文想要回答的問題。

二、研究回顧：話語要素在基層執(zhí)法研究中的缺失

以往不少城管執(zhí)法研究圍繞執(zhí)法沖突展開。在理解城管執(zhí)法沖突現(xiàn)象時(shí)，有三種基本解釋路徑。一是執(zhí)法人員素質(zhì)論［5］。由于編制約束，城管執(zhí)法工作在現(xiàn)實(shí)中普遍由編外人員也就是“臨時(shí)工”去完成。這部分人既面臨著來自外界發(fā)出的“編外人員是否具備執(zhí)法資格”的詰問，又囿于其學(xué)歷、文化、專業(yè)、法律素養(yǎng)等，而經(jīng)常與行政相對人發(fā)生沖突。然而，也有大量的執(zhí)法沖突發(fā)生在正式工作人員與街頭小商小販之間。二是權(quán)威國家統(tǒng)治性質(zhì)論［6］。這種宏觀解釋思路認(rèn)為，在維穩(wěn)體制下，中國法律本質(zhì)上并非用來約束國家權(quán)力，而是用來強(qiáng)化不受監(jiān)督的國家權(quán)力。中國基層執(zhí)法的強(qiáng)力維度恰好體現(xiàn)了國家權(quán)力的維穩(wěn)屬性。不過，這種宏觀分析并不能很好地解釋執(zhí)法沖突的具體發(fā)生機(jī)制，充其量是一種模糊的想象力。三是國家能力不足論［7］。有很多研究都指出，中國城管部門作為政府序列中的邊緣部門，經(jīng)常面臨著人力、財(cái)力等方面資源不足的困境，而條塊結(jié)構(gòu)下的執(zhí)法權(quán)分割與協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺又進(jìn)一步加劇了城管執(zhí)法部門能力不足的情形［8］。執(zhí)法能力的欠缺加大了執(zhí)法難度，在任務(wù)壓力下執(zhí)法狀態(tài)容易極端化。然而，在常態(tài)化執(zhí)法環(huán)境下，執(zhí)法沖突同樣經(jīng)常發(fā)生。

毋庸置疑，這些解釋對于理解執(zhí)法沖突都具有一定解釋力。但是，為什么在相似的背景條件下，有時(shí)候并不會發(fā)生城管執(zhí)法沖突，反而出現(xiàn)執(zhí)法妥協(xié)？上述解釋無法讓人信服。只有極少數(shù)研究注意到了執(zhí)法妥協(xié)這一現(xiàn)象。這些研究的解釋大致也可以歸納為三類。一是法律不完備論［9］。法律本身的失當(dāng)性被認(rèn)為造成了執(zhí)法人員無法有效行使執(zhí)法權(quán)威。立法的不系統(tǒng)性更強(qiáng)化了這種情況。然而，隨著中央和地方不斷出臺各種細(xì)致的政策法律文本，城管日常行為實(shí)際上有了非常明確的合理化操作框架。二是成本—收益分析［10］。這種分析進(jìn)路認(rèn)為，作為理性人的城管在執(zhí)法成本過高的情況下會選擇妥協(xié)，但是沿襲西方街頭官僚分析框架的研究，并沒有很好地分析中國背景下的“成本”“理性”到底意味著什么？換言之，這種法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模型盡管簡潔，但是遺漏了太多的歷史和社會屬性。三是社會學(xué)的視角［11］。作為政府剩余部門的城管機(jī)構(gòu)，長期處在權(quán)責(zé)不匹配的情況下，街頭空間的復(fù)雜性使機(jī)構(gòu)面臨的約束更加剛性化，加大了其執(zhí)法難度。

總的來看，這三種分析視角較好地識別了影響城管執(zhí)法妥協(xié)的硬性約束因素，但是由于共同局限在法律體系框架思維中，因而仍然沒有將城管執(zhí)法妥協(xié)的產(chǎn)生機(jī)制解釋清楚。盡管已有其他領(lǐng)域的研究關(guān)注到意識形態(tài)話語對于理解中國政府行為的關(guān)鍵作用，但并未與分析城管執(zhí)法行為的上述變異緊密聯(lián)系起來［12］。本文認(rèn)為，話語體系因素構(gòu)成了進(jìn)一步理解城管執(zhí)法形態(tài)多樣性的補(bǔ)充性視角。

三、理解執(zhí)法行為變異：一個(gè)話語體系的中間視角

早在海德格爾的本體論主體間性思想中，語言的權(quán)力屬性便開始受到關(guān)注［13］。不過，歷數(shù)揭露話語的權(quán)力屬性的諸多思想家，尤以福柯為甚。他在《話語的秩序》一文中直言：“話語并不是轉(zhuǎn)化成語言的斗爭或統(tǒng)治系統(tǒng)，它就是人們斗爭的手段和目的，話語是權(quán)力，人通過話語賦予自己權(quán)力?！保?4］話語如此重要，然而由于社會化程度的深化，人們往往不自覺地遺忘了這種力量的深刻影響。實(shí)際上，話語作為一種軟性力量，既可以作為進(jìn)攻的矛，又可以構(gòu)成防御的盾。盡管話語要素在其他學(xué)科中已經(jīng)受到普遍關(guān)注，比如國際關(guān)系學(xué)中對軟實(shí)力的研究、政治傳播學(xué)的相關(guān)研究，但卻很少見到將此因素運(yùn)用到行動研究中去的實(shí)例。

為了加深對中國場景中的基層執(zhí)法妥協(xié)行為的理解，本文嘗試以話語體系為中間解釋變量，建立起一個(gè)“場域結(jié)構(gòu)—話語體系—執(zhí)法變異”的整合性分析框架（見圖1）。執(zhí)法的場域結(jié)構(gòu)刻畫的是執(zhí)法場景的結(jié)構(gòu)特征，包括執(zhí)法空間屬性、執(zhí)法主體特征、行政相對人特征。執(zhí)法空間包括街頭空間、窗口空間和領(lǐng)地空間。這三種不同空間對于執(zhí)法主體與行政相對人而言，意味著不同的力量對比情勢。執(zhí)法主體特征主要指執(zhí)法主體的數(shù)量多少、專業(yè)熟練水平。現(xiàn)實(shí)情況中，城管執(zhí)法隊(duì)伍的高度不穩(wěn)定意味著執(zhí)法主體的力量配置經(jīng)常呈現(xiàn)不確定狀態(tài)。行政相對人特征主要指向行政相對人的外在特征，最主要的判斷維度是其是否為老弱病殘群體。盡管法律規(guī)則主張一種普遍主義精神，但是在街頭執(zhí)法中刻板印象也是影響執(zhí)法方式的重要因素［15］。場域結(jié)構(gòu)構(gòu)成了影響執(zhí)法形態(tài)的基本約束［16］。話語體系是指行政執(zhí)法主體與行政相對人共同嵌入的互動框架。甘陽指出，當(dāng)代中國形成了三個(gè)傳統(tǒng)，即中國文明數(shù)千年形成的儒家文化大傳統(tǒng)、新中國初期的革命傳統(tǒng)和改革開放以來形成的現(xiàn)代傳統(tǒng)［17］。本文認(rèn)為，這三種傳統(tǒng)其實(shí)對應(yīng)著當(dāng)代中國社會中最具影響力的三種話語力量，即傳統(tǒng)民本話語、政治意識形態(tài)話語和理性法律話語。筆者認(rèn)為這三種話語體系會對基層執(zhí)法形態(tài)產(chǎn)生復(fù)雜作用。執(zhí)法變異是指真實(shí)的執(zhí)法活動并非僅僅是依法執(zhí)法，而是依法執(zhí)法、執(zhí)法妥協(xié)、執(zhí)法沖突組成的現(xiàn)象光譜。執(zhí)法妥協(xié)是指在城管執(zhí)法場景中，法律規(guī)定并不能完全適用到行政相對人身上，執(zhí)法的結(jié)果實(shí)際上是行政相對人與執(zhí)法人員“討價(jià)還價(jià)”的產(chǎn)物。執(zhí)法沖突不需要進(jìn)一步解釋。

圖1 本文核心分析框架

在進(jìn)一步闡述話語體系要素對執(zhí)法行為變異的中間作用機(jī)制之前，有必要進(jìn)一步廓清鄰近概念及其關(guān)系。本文中的執(zhí)法妥協(xié)概念與法學(xué)研究中的行政執(zhí)法和解概念不同。根據(jù)行政法學(xué)的觀點(diǎn)，行政執(zhí)法和解是指在行政執(zhí)法過程中行政機(jī)關(guān)與行政相對人通過自愿、平等協(xié)商達(dá)成執(zhí)法和解協(xié)議，以解決二者之間行政糾紛的活動［18］。執(zhí)法和解的前提是行政執(zhí)法過程中事實(shí)或法律狀態(tài)不確定且不確定狀態(tài)不能查明或非經(jīng)重大支出不能查明［19］?？梢?，執(zhí)法和解體現(xiàn)了行政相對人參與的民主色彩。法律文本的可解釋性、自由裁量權(quán)的存在以及民主行政觀念的興起，為行政執(zhí)法和解提供了法律依據(jù)。但是，行政執(zhí)法和解并沒有超越依法執(zhí)法的框架規(guī)制。行政執(zhí)法和解承認(rèn)公民在行政執(zhí)法過程中遵循法律框架維護(hù)自身利益的角色地位，相比于強(qiáng)制性行政執(zhí)法過程，行政執(zhí)法和解所具有的對話色彩更加明顯。

總之，法律框架內(nèi)的行政執(zhí)法和解依然是依法執(zhí)法。執(zhí)法妥協(xié)則不然，盡管它在字面上隱含了“和解”的意思，但是在本質(zhì)上，執(zhí)法妥協(xié)與執(zhí)法和解完全不同。從法律層面來看，執(zhí)法妥協(xié)并不是一種合規(guī)行為，它的存在沒有相應(yīng)的法律條款作為支撐依據(jù)，作為一種社會現(xiàn)象，難以從法律角度進(jìn)行有效解釋。正是在這種意義上，執(zhí)法妥協(xié)才具備社會科學(xué)意義上的研究必要性。

那么，話語體系要素究竟如何影響基層執(zhí)法行為變異？從最簡化的邏輯來看，在單一法律互動框架下，執(zhí)法主體和行政相對人都被納入其中，兩者共享理性化的規(guī)則系統(tǒng)。簡言之，法律如何規(guī)定的，在經(jīng)過合理公正的執(zhí)法程序認(rèn)定后，就應(yīng)該施以相應(yīng)明確的法律后果。在這種互動框架下，行為遵循和相應(yīng)后果都是可預(yù)期的。西方社會較早經(jīng)歷并完成了理性化過程，理性化實(shí)際上構(gòu)成了西方社會結(jié)構(gòu)的文明底座［20］。在這種社會背景下，理性化氣質(zhì)貫穿社會、政治和文化等方方面面，正因?yàn)槿绱?，西方街頭官僚研究往往將問題指向法律規(guī)則的完善、行政執(zhí)法人員個(gè)體倫理的建設(shè)等等，而非就法律體系的合理性本身予以指摘。

相比較而言，處在轉(zhuǎn)型階段的中國，情況要復(fù)雜得多。誠如蘇力所言，現(xiàn)代法律之于中國是一個(gè)舶來品，對于現(xiàn)代法律的承認(rèn)與熟悉、遵從，在群體、地域之間存在巨大差異，“送法下鄉(xiāng)”必然遇到種種本土性力量的制約［21］。在各種本土性話語體系中，民本思想的影響力從古典時(shí)期延續(xù)至今。民本思想強(qiáng)調(diào)“人民是政權(quán)的統(tǒng)治根本”，所謂“民惟邦本，本固邦寧”（出自《尚書·夏書·五子之歌》）。盡管民本思想不等于現(xiàn)代民主思想，但是這種傳統(tǒng)觀念體系在某些情境下也會產(chǎn)生意外效果。行動主體往往會基于這種話語體系構(gòu)建“弱者的武器”，從而為自己的行為提供論證依據(jù)。

除此之外，當(dāng)代中國的法律運(yùn)作還受到政治力量的規(guī)制，呈現(xiàn)出政法大框架規(guī)制下的法律運(yùn)作邏輯。政法框架的結(jié)構(gòu)約束在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為政法機(jī)構(gòu)的普遍設(shè)置與倫理化政治話語的強(qiáng)力規(guī)制。例如，在司法上有如下說法：“主流政治意識形態(tài)實(shí)際影響著司法的運(yùn)作過程。法官不可能不受主流政治意識形態(tài)的影響，主流政治意識形態(tài)是法官必須接受的觀念?！保?2］這里的主流意識形態(tài)顯然是指當(dāng)代中國特色社會主義意識形態(tài)，其內(nèi)核包括“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“為人民服務(wù)”“執(zhí)法為民”“民生是最大的政治”“和諧社會”“人心是最大的政治”等表述。不難發(fā)現(xiàn)，主流政治意識形態(tài)話語實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)民本話語核心要素的兼收并蓄。在中國語境下，公職人員的行為不僅要符合法律要求，更要符合政治邏輯。在此種意義上，政治意識形態(tài)話語可能會對行政執(zhí)法主體與行政相對人的互動過程產(chǎn)生影響。

由此可識別并抽象出三種核心的話語體系框架。政治意識形態(tài)表達(dá)既相對獨(dú)立存在又在相當(dāng)程度上左右著理性法律話語體系。而且不難理解，只有當(dāng)民本話語內(nèi)容與政治意識形態(tài)話語有所重合時(shí)，民本話語憑借政治話語自身所象征的權(quán)威性才能發(fā)揮出最大效果?？傊?，前述三種正當(dāng)性話語體系之間存在鮮明的位階關(guān)系。既然任何現(xiàn)實(shí)的政府行為不可避免地受到這三種話語體系的約束，如何協(xié)調(diào)處理好三種話語之間的關(guān)系就顯得十分重要，否則就會出現(xiàn)執(zhí)行系統(tǒng)紊亂。僅就政府內(nèi)部而言，這三種話語的轉(zhuǎn)換與相互作用現(xiàn)象已經(jīng)受到諸多研究的關(guān)注。比如，在有關(guān)政府運(yùn)動式治理的研究中，對常規(guī)時(shí)期與非常時(shí)期的劃分背后就暗含了法律力量主導(dǎo)還是（融合了傳統(tǒng)民本話語要素的）政治精神主導(dǎo)的判定［23］。但是，一旦三種話語轉(zhuǎn)換關(guān)系的場域由政府內(nèi)部置換為“政府—社會”，相應(yīng)的意外后果可能就會超出預(yù)期。其一，在后全能主義時(shí)代，國家與社會已經(jīng)實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度的分化，社會自主性的生長制約了國家話語的作用范圍。三種話語的轉(zhuǎn)換可能不會像政府內(nèi)部一般具有充分的動力和動員機(jī)制作為支撐。其二，在三種話語并存的背景下，“政府—社會”的互動過程實(shí)際上存在一個(gè)話語選擇和調(diào)適匹配的問題。當(dāng)城管執(zhí)法人員執(zhí)行法律規(guī)定時(shí)，如果行政相對人能夠主動進(jìn)入理性法律話語框架，那么執(zhí)法預(yù)期就是明確清晰的，結(jié)果將是依法執(zhí)法；如果行政相對人相機(jī)采用民本話語體系或者政治意識形態(tài)話語或者兩者兼而有之來為自己的行為辯護(hù)，城管執(zhí)法人員的選擇將是策略性的。換言之，他們既可以選擇將自己納入（倫理化了的）政治意識形態(tài)話語框架中，也可以選擇維持理性法律話語框架不變。

那么，再往前一步追溯，在何種情境下執(zhí)法主體會選擇轉(zhuǎn)換話語體系框架？筆者假設(shè)其中存在三重壓力機(jī)制：道德輿論機(jī)制、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和政治問責(zé)機(jī)制。

其一，道德輿論機(jī)制。在執(zhí)法過程中，如果行政相對人是老弱病殘等社會普遍認(rèn)知中的“弱勢”群體，當(dāng)這些群體調(diào)動民本話語為自己的行動辯護(hù)時(shí)，民本話語往往會對執(zhí)法主體構(gòu)成強(qiáng)大的道德輿論壓力。在聲譽(yù)成本的考量下，執(zhí)法主體不得不從理性法律話語轉(zhuǎn)入傳統(tǒng)民本話語，并在結(jié)果上進(jìn)行一定程度的妥協(xié)。

當(dāng)然，道德輿論機(jī)制的有效性是有條件的，它要求相關(guān)行為主體生活在一個(gè)能夠密切交往的地域空間。實(shí)際上，對于傳統(tǒng)小共同體社會而言，道德機(jī)制是一種更為普遍的治理機(jī)制，它對于群體行為的規(guī)范性體現(xiàn)在個(gè)人的當(dāng)前行為將會產(chǎn)生長期影響，從而督促個(gè)體在付諸當(dāng)下行動時(shí)必須考慮其行為是否符合群體價(jià)值觀和行為規(guī)范，并擔(dān)憂來自群體其他成員的未來制裁。法律機(jī)制則更適用于流動性的陌生人社會，它通過即時(shí)性懲罰保證了陌生人社會中治理的有效性［24］。中國的許多縣域社會都呈現(xiàn)出半熟人化的特征，傳統(tǒng)口耳相傳的信息渠道和輿論懲戒機(jī)制仍然發(fā)揮著一定的作用。正是在這種道德與法律雙重治理機(jī)制都能夠發(fā)揮一定作用的社會中，傳統(tǒng)話語與現(xiàn)代法律話語體系才有調(diào)適的可能空間。相對地，在大都市當(dāng)中，盡管傳統(tǒng)話語也在發(fā)揮影響力，但是法律話語才是主導(dǎo)的治理機(jī)制。

其二，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。當(dāng)特定的執(zhí)法情境將執(zhí)法主體置于對行政相對人不利的局面時(shí)，行政相對人對執(zhí)法主體所造成的風(fēng)險(xiǎn)壓力，迫使執(zhí)法主體從能夠承擔(dān)的代價(jià)出發(fā)權(quán)衡執(zhí)法策略，備選的其他話語體系則在某種程度上為其提供了合法化依據(jù)。對于普通執(zhí)法人員而言，由于日常工作所具有的風(fēng)險(xiǎn)屬性，他們通常會把自我保護(hù)作為完成任務(wù)時(shí)的必要考慮前提。然而，每一項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征并不是勻質(zhì)的，每一位執(zhí)法人員應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力也不盡相同。實(shí)際上，執(zhí)法能力的配置、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的高低都與執(zhí)法空間類型密切相關(guān)?；谝延醒芯浚?5］，筆者對其進(jìn)行粗略劃分，將執(zhí)法空間大致分為街頭流動空間、固定領(lǐng)地空間和執(zhí)法窗口空間。其中，執(zhí)法窗口空間使行政執(zhí)法主體和行政相對人之間形成了差異懸殊的控制能力和力量對比。在這種情況下，執(zhí)法過程將是高度理性化的，行政執(zhí)法主體有能力將行政相對人納入理性法制框架中，此時(shí)的執(zhí)法類型將是依法執(zhí)法。但是，一旦執(zhí)法空間轉(zhuǎn)換為街頭流動空間，執(zhí)法主體和行政相對人間的力量對比將會發(fā)生變化。由于執(zhí)法任務(wù)分布的多時(shí)空屬性，執(zhí)法力量勢必分散化，相應(yīng)造成單支執(zhí)法隊(duì)伍的能力弱化。街頭空間又兼具異質(zhì)性（即每一處潛在的街頭執(zhí)法空間都是不同的）、開放性（即街頭執(zhí)法空間不可避免地受到外來關(guān)注，從而對執(zhí)法過程產(chǎn)生巨大的注意力壓力）、流動性（即街頭執(zhí)法空間人來人往，其他潛在人群隨時(shí)可能對執(zhí)法過程產(chǎn)生影響）。因此，當(dāng)執(zhí)法人員在街頭流動空間執(zhí)法時(shí)，更容易表現(xiàn)出對過程的低控制能力。如果說，窗口空間能夠在執(zhí)法過程中天然地保障執(zhí)法人員的安全健康等利益訴求，那么街頭流動空間則對上述（執(zhí)法人員的）個(gè)體利益構(gòu)成天然的挑戰(zhàn)甚至威脅。在復(fù)雜多樣的突發(fā)性執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)面前，執(zhí)法主體面臨更多的壓力對依法執(zhí)法策略加以調(diào)整，備選的話語體系框架則為疏導(dǎo)沖突開辟了可能的通道。

其三，政治問責(zé)機(jī)制。黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國政府及其部門經(jīng)常被統(tǒng)攝于所謂的中心任務(wù)之下［26］，因此政府部門不僅被要求積極履行本部門職責(zé)，還需要充分服務(wù)政治大局，否則就會面臨嚴(yán)重的政治問責(zé)。對于許多基層政府而言，尤其是在“創(chuàng)城”等活動期間，時(shí)間的“政治屬性”使政府部門的日常行為具備高度的敏感特征。相應(yīng)地，政治問責(zé)壓力與部門自我保護(hù)動機(jī)會傳導(dǎo)到執(zhí)法主體身上，從而對其執(zhí)法行為構(gòu)成額外約束。若執(zhí)法主體與行政相對人在執(zhí)法過程中的互動容易誘發(fā)群體性事件，這種源于特殊的時(shí)段而造就的壓力也會迫使執(zhí)法主體對既有執(zhí)法策略加以調(diào)適。執(zhí)法主體在開展街頭執(zhí)法活動時(shí)，處在不同社會經(jīng)濟(jì)地位的、有著多樣化利益訴求的人群的瞬時(shí)凝結(jié)，進(jìn)一步弱化了執(zhí)法人員的控制能力。如果說執(zhí)法窗口空間能夠降低執(zhí)法意外的風(fēng)險(xiǎn)外溢，那么街頭流動空間則提高了執(zhí)法意外結(jié)果外溢的可能性和強(qiáng)度。這是因?yàn)榻诸^空間極容易誘發(fā)影響社會穩(wěn)定的群體性事件，屬于中國政府部門考核“一票否決”的范疇。換言之，避免執(zhí)法過程誘發(fā)群體性事件而導(dǎo)致的政治問責(zé)，實(shí)際上也是執(zhí)法部門的重要利益訴求。

本文認(rèn)為，在特定的場域結(jié)構(gòu)情境下，這三重機(jī)制往往會獨(dú)立或者協(xié)同發(fā)揮作用，繼而促進(jìn)話語體系的轉(zhuǎn)換調(diào)適。在極化的執(zhí)法背景下，法律話語體系向政治意識形態(tài)話語或者傳統(tǒng)民本話語或者倫理化的政治意識形態(tài)話語（即兼而有之）的轉(zhuǎn)化，使得基層執(zhí)法活動軟化了法律框架的剛性約束，從而降低了執(zhí)法沖突發(fā)生的可能性，進(jìn)而促進(jìn)了基于柔性原則和人文精神的執(zhí)法妥協(xié)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

四、變動中的執(zhí)法形態(tài)譜系：微觀機(jī)制與話語轉(zhuǎn)換

2017年7—9月筆者之一曾到中部某地級市城管部門掛職，期間深入執(zhí)法一線，采用參與式觀察、焦點(diǎn)小組、深度訪談等方法獲取了豐富詳實(shí)的案例資料。這些案例素材為分析基層執(zhí)法的真實(shí)面貌提供了有力支撐。已有研究發(fā)現(xiàn)［27］，城管基層執(zhí)法呈現(xiàn)的問題具有一定的普遍性。本文之所以選取中部某地級市作為研究樣本，主要基于三方面的考慮。一是該市2016年城鎮(zhèn)化率接近60%，快速的城市化過程伴隨著巨大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，特別是城市近郊縣市（縣級）區(qū)域的大量流動人口為城市管理帶來了巨大壓力和挑戰(zhàn)，具有與很多快速發(fā)展的其他城市相同的管理情境。二是商店占道經(jīng)營、沿街搭建和夜市提前出攤等城市管理難題十分突出，執(zhí)法沖突和執(zhí)法妥協(xié)現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)在執(zhí)法過程中。這一典型現(xiàn)象對于大多數(shù)處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地區(qū)而言，也具有較強(qiáng)的共性。三是筆者有進(jìn)入調(diào)研的便利條件，資料具有可獲得性。

（一）依法執(zhí)法：維系法律話語的框架優(yōu)勢

嚴(yán)格依法是國家權(quán)力運(yùn)行的應(yīng)有之義，城管也不例外。但是，從實(shí)際情況看，依法執(zhí)法并不是一種理所當(dāng)然的狀態(tài)。對于一個(gè)轉(zhuǎn)型大國而言，在多種并行的話語體系背景下，依法執(zhí)法的有效實(shí)現(xiàn)有賴于執(zhí)法主體與行政相對人共同在理性法律框架內(nèi)互動。根據(jù)筆者的觀察，理性法律話語互動框架的穩(wěn)定維持與特定的場域空間結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系。

1.執(zhí)法空間類型約束。窗口空間意味著執(zhí)法力量的體制化凝聚，違法的行政相對人身處其中必然會受到相應(yīng)力量的震懾。違法的行政相對人也是理性的經(jīng)濟(jì)人，勢必權(quán)衡服從或者不服從的成本收益。并非所有人都具備援引政府內(nèi)部資源的能力，從而使大多數(shù)行政相對人選擇主動服膺行政執(zhí)法主體的法律規(guī)制。這種判斷得到了相當(dāng)一部分執(zhí)法隊(duì)員經(jīng)驗(yàn)的印證。

到了執(zhí)法大隊(duì)，他還不老老實(shí)實(shí)的？反正我是沒有見哪幾個(gè)敢在我們隊(duì)里鬧的，非常少。（訪談編號：20170810）

有的街頭小販對下面的觀點(diǎn)也不諱言：

在外面有時(shí)候你還能占點(diǎn)便宜，進(jìn)了公家單位就不敢亂蹦跶了。（訪談編號：20170812）

窗口空間實(shí)際上是抽象的執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)實(shí)映射，它意味著執(zhí)法資源的堆積、執(zhí)法互動框架選擇的硬性約束。行政相對人與行政執(zhí)法人員在執(zhí)法窗口的互動是真正的社會個(gè)體與國家力量的較量，彼此之間力量的懸殊對比決定了理性的行政相對人必然會主動將自我納入已經(jīng)預(yù)設(shè)好的理性法律話語框架之中；在缺乏其他潛在力量援引的情況下，理性法律話語框架是唯一的互動選項(xiàng)。由于理性法律話語框架保持穩(wěn)定，在缺乏其他外部壓力的情況下，執(zhí)法主體轉(zhuǎn)換話語互動體系就顯得沒有必要，進(jìn)而保證了嚴(yán)格依法執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)。

管他講什么也沒有多大作用。只要我們（執(zhí)法人員）掌握了違法依據(jù)，就得嚴(yán)格按照法律規(guī)定來處理，沒有商量。（訪談編號：20170810）

2.確保執(zhí)法力量優(yōu)勢。在大多數(shù)情況下，基層執(zhí)法需要當(dāng)場完成。充足的執(zhí)法能力是保證有效執(zhí)法的必要條件。如果沒有充足的執(zhí)法能力，即使面對一些對法律話語體系有所了解的年輕人，也可能出現(xiàn)依法執(zhí)法難以開展的局面和情形。

我們（執(zhí)法人員）碰到過不少情況，（在）人手不夠的情況下，人家也不會老老實(shí)實(shí)聽你的，新進(jìn)來的執(zhí)法隊(duì)員更是拿這種人沒辦法。老隊(duì)員知道怎么對付。開展執(zhí)法還是得一起開展，我們車輛一起出的情況下，嚴(yán)格按規(guī)定來的幾率就大不少。（訪談編號：20170810）

上述情況反映了組織化力量的形象呈現(xiàn)對于中國基層執(zhí)法有效開展的重要性。沒有一定的執(zhí)法力量作為支撐和后盾，在某些情況下就難以將行政相對人約束在理性法律話語互動框架內(nèi)。對于基層執(zhí)法隊(duì)伍而言，人數(shù)優(yōu)勢僅僅刻畫了執(zhí)法能力的部分面向，專業(yè)水準(zhǔn)、應(yīng)變能力和老練程度等同樣體現(xiàn)著基層執(zhí)法部門的能力存量。在相關(guān)待遇缺乏競爭力、社會認(rèn)可度低的背景下，城管執(zhí)法部門的能力存量很難保持在穩(wěn)定水平，這間接導(dǎo)致執(zhí)法主體在與行政相對人遭遇時(shí)，并不總是能成功地將后者納入法律互動框架中。

3.行政相對人的法律認(rèn)知嵌入。執(zhí)法主體與行政相對人的互動結(jié)果本質(zhì)上受到框架選擇的約束。如果行政相對人從內(nèi)心主動認(rèn)同法律規(guī)則對于國家有序運(yùn)作的意義，那么執(zhí)法主體很容易就能用法律話語體系與其互動，執(zhí)法過程和結(jié)果就更具可預(yù)期性。

大多數(shù)人還是知道應(yīng)該遵守法律。你問他知道錯(cuò)了沒有，他也都會說錯(cuò)了錯(cuò)了，以后一定注意。（態(tài)度）端正些，情況就好處理。（訪談編號：20170812）

總之，依法執(zhí)法狀態(tài)實(shí)現(xiàn)之關(guān)鍵在于成功將行政相對人納入并維持在理性法律話語框架內(nèi)。在窗口空間的情境下，很容易實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)。即使在街頭空間，如果執(zhí)法力量以組織化的力量形象呈現(xiàn)，也能夠相對容易地實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)法。當(dāng)行政相對人主動認(rèn)同理性法律話語互動規(guī)則體系時(shí)，依法執(zhí)法更是水到渠成。然而，較高的守法意識對于剛剛進(jìn)城的人群而言，有些時(shí)候就是一種奢求。

就跟你騎自行車一樣，在鄉(xiāng)下你想怎么騎就怎么騎，誰管你？這種法律規(guī)則意識，還是得從娃娃抓起。（訪談編號：20170810）

（二）執(zhí)法妥協(xié)：當(dāng)倫理政治話語撬動理性法律話語

一段時(shí)期以來，城管成為輿論關(guān)注的重點(diǎn)，加之城管執(zhí)法領(lǐng)域暴露了諸多問題，進(jìn)一步推動了黨和政府加快城市治理現(xiàn)代化的建設(shè)日程［28］。雖然有關(guān)城市管理的法規(guī)和政策越來越多，但它們并未成為城管日常工作的唯一憑依，窗口空間也并非執(zhí)法力量完成任務(wù)的主要場域。在街頭流動空間和固定領(lǐng)地空間，由執(zhí)法沖突和執(zhí)法妥協(xié)所構(gòu)成的模糊地帶才是基層執(zhí)法的基本面貌。這個(gè)判斷也大致符合經(jīng)驗(yàn)觀察的結(jié)果。從田野經(jīng)驗(yàn)可以看到，城管依法執(zhí)法之所以依舊難行，除了以往被反復(fù)強(qiáng)調(diào)的警力不足這個(gè)核心約束以外，還存在其他未被關(guān)注的原因。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)型中國社會中強(qiáng)大的傳統(tǒng)民本話語以及黨的政治意識形態(tài)話語都對基層執(zhí)法的具體形態(tài)產(chǎn)生了深刻影響。

1.街頭執(zhí)法的道德輿論約束。對于正處于快速城鎮(zhèn)化的中國縣域地區(qū)而言，大量農(nóng)民群體得以在城市邊緣地帶擺攤謀生。這些群體中，相當(dāng)一部分的形象符合社會普遍認(rèn)知意義上的“弱勢群體”（無論是就經(jīng)濟(jì)地位還是代際更替而言）。他們要么衣著樸素，要么拖家?guī)Э冢傊苋菀讕順O強(qiáng)的情感渲染力。此外，這些群體往往缺乏其他的謀生技能，民生話語中這些群體擁有天然的親和力，并為他們的行動賦予較充分的合理性。盡管如此，很多時(shí)候這些群體的行為又的確屬于違法范疇。

我們?nèi)?zhí)法，路旁經(jīng)過的老百姓就指責(zé)我們不給這些人活路。這些人如果本來身上有點(diǎn)毛病，萬一出現(xiàn)個(gè)意外，我們更有理也說不清。而且這些人聰明呢，特別會用一套說辭給我們“戴高帽”，說我們是為人民服務(wù)的，應(yīng)該“照顧”一下他們的生活。（訪談編號：20170812）

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，上述情形相當(dāng)普遍。對于縣域這個(gè)“說大不大、說小不小”的半熟人社會空間而言，考慮自己的面子、在乎別人的評價(jià)、權(quán)衡未來的后果仍然是很多人行事時(shí)的約束因素，執(zhí)法人員也不例外，道德輿論機(jī)制會嵌入執(zhí)法過程。

熟面孔還是會遇到的?？吹搅艘墙o你傳開了，人家就說你這個(gè)人怎么怎么樣。小縣城里關(guān)系還是很重要啊。（訪談編號：20170812）

但是，需要看到的是，僅僅道德輿論機(jī)制并不能促使執(zhí)法主體轉(zhuǎn)換話語體系框架。其中的關(guān)鍵在于，黨的政治意識形態(tài)話語吸收了傳統(tǒng)民本話語的內(nèi)容要素，我們甚至發(fā)現(xiàn)“以人民為中心”“民生是最大的政治”等表述實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)民本話語的現(xiàn)代再造，共同塑造了一種倫理化的現(xiàn)代政治哲學(xué)。由于政治意識形態(tài)話語在位階上高于理性法律話語體系，在這種壓力下，執(zhí)法主體就較為容易地從依法執(zhí)法轉(zhuǎn)向執(zhí)法妥協(xié)。執(zhí)法妥協(xié)的客觀存在，一方面避免了潛在的沖突性執(zhí)法情境，從而有利于維護(hù)社會穩(wěn)定大局；另一方面也較好地保障了社會轉(zhuǎn)型時(shí)期那些還無法充分適應(yīng)城市化進(jìn)程的人民群眾的生存權(quán)，并在某種程度上賦予他們在都市新生活環(huán)境中的學(xué)習(xí)機(jī)會，體現(xiàn)了執(zhí)政黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“以人民為中心”的執(zhí)政理念。

2.不確定執(zhí)法環(huán)境下的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。街頭空間的高度不穩(wěn)定性可能誘發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也是導(dǎo)致執(zhí)法妥協(xié)的另一重壓力機(jī)制。

因?yàn)橐粌蓚€(gè)“刺頭”搞出點(diǎn)亂子來，我們不想這樣，領(lǐng)導(dǎo)更不想這樣。最害怕弄出傷人殺人的新聞出來，最后誰也說不清，還得被處罰。（訪談編號：20170812）

我們之前出現(xiàn)過執(zhí)法時(shí)被人拿刀子威脅的情況，潑油的情況也不是沒有發(fā)生過。這都是教訓(xùn)。我們城管，必須得夠小心……能抓緊結(jié)束執(zhí)法就趕緊結(jié)束，千萬別耗個(gè)不停，我們不是人家警察，啥也沒有啊。（訪談編號：20170812）

一些老百姓的法律意識的提高是一個(gè)漫長的過程。有些時(shí)候我們這個(gè)執(zhí)法活動就得講究一些策略。（訪談編號：20170810）

不難發(fā)現(xiàn)，自身面臨的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)以及可能誘發(fā)群體性事件所帶來的社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是執(zhí)法主體執(zhí)法時(shí)的重要考量因素?？陀^上來看，在任何行政相對人群與執(zhí)法力量交涉的過程中，都有可能因?yàn)檫@樣或那樣的原因而誘發(fā)群體性事件。不過，相較于其他人群而言，老弱病殘群體已經(jīng)事先被社會確定為弱勢的一方。當(dāng)城管執(zhí)法人員接受了這種輿論認(rèn)知，自然會小心翼翼地與這一群體打交道。因?yàn)?，與僵硬刻板的完成執(zhí)法任務(wù)相比，避免由這一群體誘發(fā)的群體性事件顯然更為重要。由于執(zhí)法而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定后果，是執(zhí)法成本中的不可承受之重。對于行政執(zhí)法人員而言，做出一定的妥協(xié)，可以在完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，避免潛在的社會不穩(wěn)定后果，同時(shí)還不會招致有關(guān)不作為的輿論壓力。

對于違法的行政相對人而言，他們也樂于憑借弱勢群體這把“話語保護(hù)傘”最大限度地降低自己的利益損失。當(dāng)城管執(zhí)法力量面對老弱病殘行政相對人群體時(shí)，除了要盡力規(guī)避基于傳統(tǒng)民本話語而引出的保護(hù)弱勢群體的道德輿論話語壓力，還要面對由弱勢群體的身體因素可能引發(fā)的直接風(fēng)險(xiǎn)，以及可能伴隨的指向執(zhí)法隊(duì)員自身的間接風(fēng)險(xiǎn)。這雙重風(fēng)險(xiǎn)所造就的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制推動執(zhí)法主體從理性法律話語體系向倫理化的政治意識形態(tài)話語體系轉(zhuǎn)換；倫理化的政治意識形態(tài)話語則為這種轉(zhuǎn)換提供了正當(dāng)依據(jù)?？傊?，這種轉(zhuǎn)換為一些特定情境下的矛盾化解創(chuàng)造了一種柔性處置余地，使得相關(guān)利益主體之間達(dá)到了相對均衡狀態(tài)。就此而言，執(zhí)法妥協(xié)實(shí)際上對于理解中國的社會穩(wěn)定謎題提供了補(bǔ)充性解釋。中國的國家與社會關(guān)系并不是西方主流政治學(xué)所秉持的“國家—社會”二分法的對立關(guān)系，而是彼此寓于其中的融合關(guān)系。執(zhí)政黨針對國家權(quán)力所構(gòu)建的法律與政治倫理雙重約束，無疑為社會保護(hù)自身力量提供了有力援引。

3.時(shí)間的力量：執(zhí)法的政治問責(zé)壓力?？茖又票徽J(rèn)為是觀察中國政府行為邏輯的一個(gè)重要視角。盡管如此，中國政府的運(yùn)作充滿了大量無法用科層制框架解釋的死角，最突出的表現(xiàn)就是結(jié)構(gòu)的理性化與功能的非理性化。在壓力型體制下，政府部門的常態(tài)框架必須服從由高層發(fā)出的諸多中心任務(wù)。在這種情形下，政府部門需要將本部門職能暫時(shí)置于一旁，使部門運(yùn)作服從整體要求。城管執(zhí)法妥協(xié)的產(chǎn)生與中國政府運(yùn)作的這一特征有著密切關(guān)系。

凡事都得講政治啊。市里創(chuàng)文要求我們多犧牲一點(diǎn)。搞不好的話，就要問責(zé)你。（訪談編號：20170812）

從表面上看，城管部門的職能似乎有非常清晰的界定，實(shí)際上其日常運(yùn)作具高度不確定性，需要完成職能之外的一系列政治任務(wù)，城管執(zhí)法的行政屬性自然而然被解構(gòu)了。正如某位執(zhí)法隊(duì)員所說：

平常的時(shí)候，我們按部就班地，該怎么干活就怎么干活。遇到特殊時(shí)期，我們就不能按照平時(shí)的樣子搞了，要以最快的速度實(shí)現(xiàn)路面整潔和日常街道秩序。背街小巷特別關(guān)鍵，也最難搞，我們?nèi)耸钟植粔?。慢工出?xì)活不行，情況不允許我們這樣。有些人也拿這個(gè)說事，說什么“你們創(chuàng)衛(wèi)不都是為了老百姓的生活好嘛，怎么這么弄”。那些個(gè)有點(diǎn)眼力的，不愿意惹事的，當(dāng)時(shí)就饒過他們了，下不為例就行。起碼這樣不給我們工作惹麻煩，尤其是市里這幾年一直在搞創(chuàng)文，特殊時(shí)期，特殊對待吧。（訪談編號：20170810）

非常規(guī)任務(wù)時(shí)期的執(zhí)法，任務(wù)壓力巨大，執(zhí)法力量在時(shí)間與空間雙重維度上的資源均呈現(xiàn)緊張狀態(tài)。非常規(guī)任務(wù)的政治屬性進(jìn)一步強(qiáng)化了行政執(zhí)法力量的任務(wù)完成邏輯。對于日常管理的盲區(qū)，有限的執(zhí)法力量難以將違法的行政相對人，尤其是背街小巷等區(qū)域中違法的行政相對人，從容不迫地納入理性法律話語體系框架中。相對于行政執(zhí)法主體，行政相對人更懂得如何利用街頭的“游擊戰(zhàn)術(shù)”予以回應(yīng)。那些沒有及時(shí)撤離的小商小販，如果學(xué)會利用這套政治話語應(yīng)對執(zhí)法人員，同時(shí)借助非常規(guī)任務(wù)這一具備政治色彩的時(shí)間力量，妥協(xié)策略勢必變成執(zhí)法力量的隱性內(nèi)在要求?？梢?，時(shí)間性與空間性雙重壓力的疊加，促使倫理化的政治意識形態(tài)話語框架得以激活，并表現(xiàn)出相對于理性法律話語框架的運(yùn)作優(yōu)勢。在這里，兩種話語框架的靈活轉(zhuǎn)換存在強(qiáng)烈的任務(wù)敏感性與空間敏感性，并且它們是一種互為支撐的關(guān)系。筆者在街頭向零星的流動商販詢問其對于“創(chuàng)文”的事項(xiàng)是否了解，有小商販回答道：

聽人說這都是第三次了，再搞不上，下面這些干活的估計(jì)也得挨批評。（我）也不敢到處出攤子了，還是得偷偷摸摸的。城管這個(gè)時(shí)候肯定更不愿意看見我啊。（訪談編號：20170810）

如果不存在執(zhí)法妥協(xié)這種策略形態(tài)，在面對持續(xù)不斷的多重政治中心任務(wù)壓力下，基層官僚可能會陷入能力不足和執(zhí)法失靈的困境，導(dǎo)致大量的執(zhí)行沖突和執(zhí)法困難。執(zhí)法妥協(xié)實(shí)際上反映了社會轉(zhuǎn)型時(shí)期中國基層政府運(yùn)作的彈性特點(diǎn)。正是在這樣一種松散關(guān)聯(lián)（loose coupling）的組織形態(tài)的支撐下，中央意志的有效落實(shí)才得以真正實(shí)現(xiàn)。

（三）滑向執(zhí)法沖突：話語體系轉(zhuǎn)換失靈

執(zhí)法妥協(xié)的產(chǎn)生，實(shí)際上是在高度不穩(wěn)定的街頭流動執(zhí)法環(huán)境所附著的空間敏感性、行政執(zhí)法主體面臨的執(zhí)法力量約束以及違法的行政相對人所附著的群體特征敏感性這三重微觀機(jī)制獨(dú)立或者相互作用下，執(zhí)法互動框架由理性法律話語框架轉(zhuǎn)向倫理化的政治意識形態(tài)話語框架的結(jié)果。當(dāng)推動執(zhí)法話語體系轉(zhuǎn)換的微觀機(jī)制闕如、維系特定話語互動框架的能力不充足時(shí)，執(zhí)法活動就更容易滑向執(zhí)法沖突而非執(zhí)法妥協(xié)。

1.固定領(lǐng)地空間弱化執(zhí)法能力優(yōu)勢。一位執(zhí)法隊(duì)員告訴筆者：

原來有一家吃面的店不規(guī)范經(jīng)營，我們不是沒有罰款，但他就是屢教不改，他老婆還拿熱油潑我們。他也就是敢在自己家門口這樣，要是在我們局里，他敢？”（訪談編號：20170812）

該案例說明，相對于流動執(zhí)法空間，固定領(lǐng)地環(huán)境對于行政執(zhí)法主體與行政相對人意味著不同的損失與收益。

一方面，經(jīng)營活動的固定性使行政相對人維護(hù)“領(lǐng)地”的意識和動機(jī)更為強(qiáng)烈，畢竟他們不可能像流動小販一樣隨意更換經(jīng)營場所，否則顯然會增加其生產(chǎn)成本。對固定環(huán)境的熟悉同時(shí)強(qiáng)化了其應(yīng)對外來執(zhí)法活動的對抗能力與討價(jià)還價(jià)能力。然而，這種行政相對人掌控討價(jià)還價(jià)過程的主導(dǎo)特征越強(qiáng)，就越是進(jìn)一步誘發(fā)了執(zhí)法沖突爆發(fā)的可能性，因?yàn)檫@必然會損害城管人員的執(zhí)法權(quán)威：

我們不可能被牽著鼻子走。（訪談編號：20170810）

另一方面，對于城管執(zhí)法隊(duì)員而言，這種固定領(lǐng)地空間實(shí)際上弱化了他們的力量優(yōu)勢，這在執(zhí)法隊(duì)員的陳述中也得到印證：

但是，你拿他們一點(diǎn)辦法也沒有。（訪談編號：20170810）

然而，這些屢次犯規(guī)的小販如果不加以整治，又會影響以后的工作開展。

要是在別處，你看他還敢不敢？（訪談編號：20170810）

對于流動商販而言，他們大不了可以采取“退出”或者“呼吁”而非“抗?fàn)帯钡牟呗裕?9］。但是，在固定領(lǐng)地空間情境下，執(zhí)法主體的力量優(yōu)勢被相對弱化，又缺乏足夠強(qiáng)大的道德輿論壓力，導(dǎo)致既無法保證理性法律話語互動框架的相對穩(wěn)定，又無法推動理性法律話語框架向倫理化的政治意識形態(tài)話語框架的有效轉(zhuǎn)換，其結(jié)果更可能是執(zhí)法沖突。

2.話語轉(zhuǎn)換的壓力機(jī)制缺失。相較于老弱病殘行政相對人，非弱勢群體行政相對人更容易與執(zhí)法力量發(fā)生沖突。有些城管隊(duì)員就指出：

我們執(zhí)法的時(shí)候，更多碰到的是一些年輕人，仗著自己年輕氣盛，就跟我們耍橫。我們慣他一次，別人就會跟著學(xué)，我們以后的工作就更沒法開展了，多少雙眼睛都盯著看呢。（訪談編號：20170812）

常識中的弱勢群體往往是基于社會普遍認(rèn)知建構(gòu)的產(chǎn)物，但是真正有經(jīng)濟(jì)困難的并不一定總是能被納入日常認(rèn)知中。年輕群體在大多數(shù)人的思想中總是可以憑借合法辛勤的勞動而謀生，因此，即使在街頭空間這種高度不穩(wěn)定的情境下，較之老弱病殘行政相對人群體，倫理化的政治意識形態(tài)話語也更不易被激活。這時(shí)，即使行政相對人主動援引倫理化的政治意識形態(tài)話語這種框架化武器，也并不能推動城管隊(duì)員從理性法律話語向倫理化的政治意識形態(tài)話語框架轉(zhuǎn)化，反而造成兩者在話語框架上不一致的沖突局面，執(zhí)法妥協(xié)結(jié)果自然不會產(chǎn)生。

年紀(jì)輕輕的，又不是一點(diǎn)文化都沒有，跟你講法律就跟我們（執(zhí)法隊(duì)員）打馬虎眼。一次次挑戰(zhàn)我們的執(zhí)法權(quán)威，我們不能姑息退讓。（訪談編號：20170812）

道德輿論機(jī)制的作用高度依賴于行政相對人群體特征，只有這種群體特征充分符合傳統(tǒng)民本話語在當(dāng)時(shí)情境下的指向?qū)ο?，才會產(chǎn)生充分的道德輿論壓力。此外，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)在多數(shù)情況下更容易由老弱病殘行政相對人群體而非年輕人群所引發(fā)；政治問責(zé)機(jī)制造就出的時(shí)間的“政治”影響也并非無條件存在。總之，對于執(zhí)法力量嚴(yán)重不足才是常態(tài)的執(zhí)法主體來說，當(dāng)無法將行政相對人有效維系在理性法律話語互動框架內(nèi)，并且話語體系有效轉(zhuǎn)換所依賴的三重壓力機(jī)制又不夠穩(wěn)健時(shí)，執(zhí)法主體也就失去了妥協(xié)的動力，執(zhí)法僵局就可能走向執(zhí)法沖突。

五、結(jié)論與討論

與秉承權(quán)威主義二元分析框架的研究相反，筆者發(fā)現(xiàn)基層城管依法執(zhí)法的對立面并非執(zhí)法過程的任意恣睢，而是由執(zhí)法妥協(xié)和執(zhí)法沖突共同構(gòu)成的模糊地帶。研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)型中國社會存在的三套彼此之間充滿張力的話語體系，加劇了執(zhí)法主體穩(wěn)定維持理性法律話語框架的難度，從而為多樣化的執(zhí)法形態(tài)塑造了空間。當(dāng)城管執(zhí)法力量能夠?qū)⑿姓鄬θ顺掷m(xù)納入理性法律話語互動體系，依法執(zhí)法就是可預(yù)期的。當(dāng)?shù)赖螺浾摍C(jī)制、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、政治問責(zé)機(jī)制存在，且獨(dú)立或者協(xié)同發(fā)揮作用時(shí)，理性法律話語體系向倫理化的政治意識形態(tài)話語體系的轉(zhuǎn)換將得以實(shí)現(xiàn)，執(zhí)法妥協(xié)現(xiàn)象更有可能產(chǎn)生。反之，如果執(zhí)法主體既缺乏充分的執(zhí)法能力維持理性法律話語互動框架的穩(wěn)定性，又缺乏充分的外部壓力推動其向備選的執(zhí)法話語體系轉(zhuǎn)化時(shí)，執(zhí)法對峙狀態(tài)就更加可能滑向執(zhí)法沖突（見表1）。

表1 話語體系轉(zhuǎn)換與執(zhí)法形態(tài)變異

本文努力將依法執(zhí)法、執(zhí)法沖突、執(zhí)法妥協(xié)納入統(tǒng)一的分析框架，嘗試彌合以往相關(guān)研究的縫隙和裂痕，以更完整地呈現(xiàn)基層執(zhí)法圖景，希望通過“場域結(jié)構(gòu)—話語體系—執(zhí)法變異”分析框架深化對于基層執(zhí)法形態(tài)分殊機(jī)制的理解。當(dāng)然，本文尚存在一些局限性。盡管質(zhì)性研究與量化研究遵循著迥異的推斷邏輯［30］，但是對于更加豐富的細(xì)節(jié)的掌握是彼此一貫追逐的目標(biāo)，因此有必要在未來的研究中將本文初步形成的一些相關(guān)概念操作化，輔以量化手段或者盡可能提升基層執(zhí)法案例代表的飽和度，與本文案例所深描的機(jī)理形成呼應(yīng)和補(bǔ)充關(guān)系，進(jìn)一步檢驗(yàn)本文所提出的核心命題并提升分析結(jié)論的有效性。此外，基層執(zhí)法具有多樣性，使得基于城管的研究發(fā)現(xiàn)難以貿(mào)然推廣到整個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域。因此，有必要在后續(xù)研究中擴(kuò)展視野，對包括市場監(jiān)管執(zhí)法在內(nèi)的其他執(zhí)法領(lǐng)域做更多的理論檢驗(yàn)。

本文延續(xù)了有關(guān)基層執(zhí)法、街頭官僚主題的討論和對話。無論是“彈性執(zhí)法”［31］，還是“搖擺執(zhí)法”［32］，抑或本文所揭示的“基層執(zhí)法形態(tài)分殊”，均指向同一個(gè)事實(shí)，那就是國家權(quán)力在基層社會中的運(yùn)作與規(guī)范上的文本要求相去甚遠(yuǎn)。基于本文的分析框架，能更好地理解已有學(xué)者早前總結(jié)的有中國特色的城管自由裁量權(quán)行為［33］。基于中國基層（城管）執(zhí)法形態(tài)分殊的分析表明，中國基層國家權(quán)力實(shí)踐受制于多種因素的影響，其中既包括規(guī)范化的理性法制話語，又包括黨政體制所建構(gòu)起來、呈現(xiàn)彌散性分布特征的倫理化政治話語，以及歷史悠久的傳統(tǒng)文化觀念習(xí)俗的深刻影響，處在大轉(zhuǎn)型過程中的復(fù)雜的中國社會中，國家權(quán)力的有效施展被進(jìn)一步制約著。法制程序正義與倫理政治追求的雜糅彰顯了中國國家獨(dú)特的現(xiàn)代氣質(zhì)，以及中國現(xiàn)代國家建設(shè)對于“現(xiàn)代性”的特殊意涵。轉(zhuǎn)型中國的國家權(quán)力實(shí)踐實(shí)際上深刻反映了近代中國革命道路中對于單一的現(xiàn)代性的“超越癖與求新癖”［34］，這一歷史遺產(chǎn)的作用從未消失。對于中國基層（城管）執(zhí)法形態(tài)分殊的分析，還具有方法論層面的重要意義：理解真實(shí)的中國，必須基于真實(shí)的中國經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)輔之以概念范疇和分析框架的更新，而不能簡單因襲抽象的、非在地的域外既成理論。只有如此，才可以從二元對立的邏輯游戲中跳脫出來，真正實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。

本文的研究展示了依法行政的中國本土關(guān)照，只有從法律的規(guī)范性約束與政策溫情意涵之間的兼容和平衡中才能對其進(jìn)行更全面和適恰的把握。事實(shí)上，在國家發(fā)布的相關(guān)政策文件中，對基層執(zhí)法方式提出了相關(guān)要求，為執(zhí)法方式提供了彈性空間。如2015年12月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，“堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，靈活運(yùn)用不同執(zhí)法方式，對情節(jié)較輕或危害后果能夠及時(shí)消除的，應(yīng)當(dāng)多做說服溝通工作，加強(qiáng)教育、告誡、引導(dǎo)。綜合運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政扶助、行政調(diào)解等非強(qiáng)制行政手段，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺遵守法律法規(guī)，及時(shí)化解矛盾紛爭，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”。因此，如果僅就城管執(zhí)法談城管執(zhí)法，就只能從法律單一維度去觀察和評判執(zhí)法策略現(xiàn)象；如果跳脫出去，站在城市化轉(zhuǎn)型和社會變遷的背景下討論推進(jìn)社會發(fā)展與穩(wěn)定的大問題，就能更好地理解基層執(zhí)法妥協(xié)現(xiàn)象所包含的內(nèi)在積極價(jià)值。

推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革被認(rèn)為是改善基層執(zhí)法活動的重要途徑。目前，基層綜合行政執(zhí)法改革正在各地如火如荼地開展。2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，為推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)等進(jìn)一步指明了方向。筆者相信，基層綜合行政執(zhí)法改革，以理順體制機(jī)制為途徑，與簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行等有機(jī)結(jié)合，將有利于構(gòu)建起權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，進(jìn)而推動城市管理走向城市治理，促進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和更加高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好的目標(biāo)，夯實(shí)和提高黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國家治理的根基和水平。因此，在未來，依法執(zhí)法將逐漸成為基層執(zhí)法部門的主要執(zhí)法方式，而執(zhí)法妥協(xié)會伴隨著社會的發(fā)展進(jìn)步和執(zhí)法能力的不斷提升而逐步淡出歷史舞臺。