進入21世紀，我國加快了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革步伐。2007年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見》，在此基礎(chǔ)上，2016年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》)，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作了整體部署。目前，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)實現(xiàn)各省級單位全覆蓋，各地普遍成立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，組織振興是與產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興和生態(tài)振興相并列的五大核心目標之一。作為發(fā)展集體經(jīng)濟的重要載體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的重要任務(wù)是通過內(nèi)部治理機構(gòu)的科學(xué)架構(gòu)，奠定鄉(xiāng)村治理機制順暢運行的組織基礎(chǔ)。從實踐來看，各試點地方對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置既有共性做法又有個性探索；在理論層面，學(xué)者們基于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的不同認識，提出了關(guān)于其治理結(jié)構(gòu)的不同改革思路。相關(guān)試點經(jīng)驗和改革思路能否適用于全國各地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有待進一步研究。本文從實踐、理論、制度三個層面探討農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置，以期為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供參考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的模式

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)問題主要涉及其內(nèi)部治理機構(gòu)的功能定位和職權(quán)劃分，研究這一問題主要應(yīng)考察兩個方面，即法律、政策中的制度設(shè)計和地方實踐中的具體操作。從制度設(shè)計來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)存在一定的差異，出現(xiàn)差異的原因主要在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的法律內(nèi)涵泛化、法律定位不明確、各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不同等。從地方實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)存在照搬營利法人治理結(jié)構(gòu)的傾向，形成這種傾向的原因主要在于人們對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人市場化的認識失之偏頗，相關(guān)法律、政策抽象化、模糊化，地方實踐經(jīng)驗不足等。

(一)政策設(shè)計、法律規(guī)定的模式

基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位的變化，政策、法律上對其治理結(jié)構(gòu)存在差異化設(shè)計。在《民法總則》頒布以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位并不明確，各地為了消除市場主體對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位的疑問，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場化發(fā)展，通過不同方式確認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位，如由地方政府給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放法人證書，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以農(nóng)民專業(yè)合作社名義注冊登記等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)因法人資格取得路徑的不同而存在差異，如法人證書模式下的“政經(jīng)合一”治理結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)公司法人、合作社法人模式下偏向于營利法人的治理結(jié)構(gòu)。此類治理結(jié)構(gòu)的主要成因在于：第一，一些地方對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的法律內(nèi)涵存在認識偏差，認為其包括農(nóng)民專業(yè)合作社、集體企業(yè)等經(jīng)濟組織，從而將此類經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)。第二，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位的立法缺失，由于缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，不同地方政策指導(dǎo)下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格取得路徑不同，直接影響其治理結(jié)構(gòu)存在差異。第三，經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地方實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會“政經(jīng)合一”，而在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地方，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理事務(wù)復(fù)雜化、專業(yè)化，有了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會“政經(jīng)分離”的需求和條件，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立行使經(jīng)營管理權(quán)，其治理結(jié)構(gòu)偏向于營利法人。個別地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)改制為公司，其治理結(jié)構(gòu)自然與營利法人的保持一致?！睹穹倓t》頒布后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位得到法律確認，其以法人身份參與市場活動，因循市場化路徑，基本形成了“成員大會—理事會—監(jiān)事會”(“三會”)治理結(jié)構(gòu)。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)是否具有開放性方面，相關(guān)政策、法律規(guī)定也存在差異。從國家有關(guān)政策的指導(dǎo)精神來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)保持適當(dāng)?shù)拈_放性?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》并未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)，但強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)有別于一般工商企業(yè)。這為地方探索具有開放性的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)提供了空間，意味著各地可以根據(jù)實際情況設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機構(gòu)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會、理事會和監(jiān)事會為其治理機構(gòu)，同時明確了成員代表大會設(shè)置的任意性，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)實際情況自行設(shè)置其他經(jīng)營管理機構(gòu)作為治理機構(gòu)。該文件的規(guī)范層級和效力較低，其內(nèi)容的開放性反映了地方實踐的復(fù)雜性及對適度開放性的要求。從地方性法規(guī)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出有大量共同性兼具差異性的特點。2017年后一些省份出臺的地方性法規(guī)普遍規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“三會”治理結(jié)構(gòu)，如《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第3章規(guī)定了“三會”的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍、會議制度，《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第3章也有類似的內(nèi)容。不同地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)也存在一定的差異性，主要表現(xiàn)在三個方面：一是各省份的地方性法規(guī)普遍規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以同時設(shè)置成員大會和成員代表大會，其中成員大會是必備的，是否設(shè)置成員代表大會由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程決定，依此，很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程都規(guī)定設(shè)置成員大會和成員代表大會，個別地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程規(guī)定僅設(shè)置成員代表大會而不設(shè)置成員大會；二是各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會與成員代表大會關(guān)系的界定主要有三類，即成員代表大會全面替代成員大會、成員大會與成員代表大會關(guān)系模糊、成員大會的地位高于成員代表大會；三是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機構(gòu)的地方性立法模式主要有列舉式和“概括+列舉”式，通過文義解釋和體系解釋可知，前一模式下可以通過當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程的兜底性條款調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機構(gòu)，從而使治理機構(gòu)的設(shè)置具有一定的靈活性，后一模式將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機構(gòu)的類型限定于概括性法條規(guī)定的類型，使得治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一定的僵化性。

綜上所述，在《民法總則》頒布以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位處于模糊狀態(tài)，相關(guān)政策規(guī)定只是特定法律環(huán)境下的權(quán)宜之計，難以為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置提供有力的支撐依據(jù)。同時，由于相關(guān)政策指導(dǎo)和法律設(shè)計的差異化，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的法律內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)等問題復(fù)雜化，不利于建構(gòu)統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度。《民法總則》頒布后，以“三會”為主、其他經(jīng)營管理機構(gòu)為輔的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)成為相關(guān)改革實踐中的主流模式。

(二)地方實踐中的共性模式與個性探索

《民法總則》頒布后，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)主要有兩個特點：一是基本模式相同，即普遍直接照搬公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)；二是具體模式有差異，即一些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人有獨特的治理結(jié)構(gòu)，或者說設(shè)置了比較獨特的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機構(gòu)。

綜上所述，可以得出兩個結(jié)論：第一，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人基本按照相關(guān)政策設(shè)計和法律規(guī)定，采取“權(quán)力機構(gòu)—執(zhí)行機構(gòu)—監(jiān)督機構(gòu)”的治理結(jié)構(gòu)，只在具體治理機構(gòu)的設(shè)置方面存在一定的差異，如有的同時設(shè)置權(quán)力機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，有的僅設(shè)置權(quán)力機構(gòu)而不設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)；第二，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置沿用既有經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置路徑，未能擺脫公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)的影響，難以體現(xiàn)改革的階段性要求和漸進性特征，不利于呼應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村治理的需求。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的理論爭議

地方實踐為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)制度完善提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，相關(guān)實踐經(jīng)驗?zāi)懿荒?、如何通過統(tǒng)一的立法予以妥當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，對此需進行充分的論證。理論界關(guān)于通過立法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)進行表達的爭議點在于，如何實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性與一般法人治理結(jié)構(gòu)之間的平衡，換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性是否會直接影響其治理結(jié)構(gòu)制度設(shè)計？圍繞這一問題，學(xué)者們主要有以下兩種觀點。

(一)公司構(gòu)造論：模仿現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu)

(二)國企模仿論：突出黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用

在公有制框架內(nèi)構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)，以國有企業(yè)的黨組織嵌入國有企業(yè)治理為模型，強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有制經(jīng)濟載體的主體地位和主體構(gòu)造，本文將這種觀點稱為“國企模仿論”。

“國企模仿論”的兩種觀點對村黨組織參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理的方式也存在不同認識?！包h組織嵌入論”認為村級組織只有一個黨組織，即村黨支部，其可以作為治理機構(gòu)直接參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)部治理；“黨組織領(lǐng)導(dǎo)論”則認為村黨組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部的黨支部是兩個黨組織，村黨組織應(yīng)當(dāng)通過意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)等方式間接參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人內(nèi)部治理。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)理論的反思與重構(gòu)

理論界關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的分歧體現(xiàn)了相關(guān)理論的路徑依賴和固有偏頗。路徑依賴是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的理論探討依賴于模仿既有法人治理結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)改革模式；固有偏頗是指既有法人治理結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)改革模式有其特定歷史背景和適用對象，難以直接適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人。對“公司構(gòu)造論”和“國企模仿論”進行反思，實質(zhì)上就是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)理論的路徑依賴和固有偏頗進行反思。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的理性認識應(yīng)當(dāng)是：堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人發(fā)展的階段性，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人選擇治理結(jié)構(gòu)的自治權(quán)。

(一)“公司構(gòu)造論”的反思

“公司構(gòu)造論”直面鄉(xiāng)村治理的困境，試圖通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公司化改造，還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“經(jīng)濟組織”屬性，使其沖破承擔(dān)過多社會功能的制度藩籬。這種富有理想主義色彩的構(gòu)造論無法回避三個重要的問題：在法律性質(zhì)方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的營利法人定位如何與《民法典》規(guī)定的特別法人定位相協(xié)調(diào)？在鄉(xiāng)村治理方面，全面公司化改造的主張是否符合農(nóng)民意愿，是否適合所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展方面，政府通過財政支持等措施尚難以消除城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為純粹的經(jīng)濟組織又怎能實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展？這些問題在“公司構(gòu)造論”框架內(nèi)找不到圓滿的答案。

實際上，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人進行公司化改造或者將其定位為營利法人，這種主張的目的主要在于賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位和獨立法人地位，而在《民法總則》確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位之后，仍然討論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)已無太大實際意義。理性的認識路徑應(yīng)當(dāng)是，肯認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的特別性對其治理結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)合既有經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)的基本模式，構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的治理結(jié)構(gòu)。

(二)“國企模仿論”的反思

“國企模仿論”認識到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)不能簡單照搬公司治理結(jié)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的特別性。但是，該觀點對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)造具有一定的局限性。這種局限性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，未區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展階段，無法適用于所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；另一方面，以國有企業(yè)為模型，限縮了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)的多種可能性，難以體現(xiàn)集體資產(chǎn)與國有資產(chǎn)在功能定位、經(jīng)營管理方式等方面的差異。

從村黨組織在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)中的地位來看，“國企模仿論”的兩種觀點都肯定村黨組織在基層治理體系中的特殊地位，并認可農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是基層治理的重要主體，進而通過不同方式明確村黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理路徑。但是，兩種觀點并未證成村黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理及其治理地位的正當(dāng)性、妥當(dāng)性，也未厘清村黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理與國有企業(yè)黨組織對國有企業(yè)治理之間的差異。“黨組織嵌入論”認為村黨組織應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，但對嵌入治理的方式和范圍并未明確?！包h組織領(lǐng)導(dǎo)論”認為村黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理方式應(yīng)是間接的，但間接治理并不直接影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，難以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體資產(chǎn)形成有效的監(jiān)督。

(三)“自治階段論”的提出

“公司構(gòu)造論”與“國企模仿論”或忽略農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性對其治理結(jié)構(gòu)的影響，或僅關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的一個方面，因而都無法完成構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的任務(wù)。鑒于此，筆者提出構(gòu)造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的“自治階段論”，即厘清城鄉(xiāng)融合和集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，肯定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人發(fā)展的階段性，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人自行決定其治理結(jié)構(gòu)。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的立法選擇

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的地方探索為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，相關(guān)學(xué)術(shù)爭議則為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供了理論參考。在此基礎(chǔ)上，我國制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法時，其中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置可以參考如下建議：在立法技術(shù)方面，以倡導(dǎo)性規(guī)范為主，使用“可以”等倡導(dǎo)性詞語以表明立法對該治理結(jié)構(gòu)的適度開放性態(tài)度，并認可農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人采取“政經(jīng)合一”模式的做法，為相關(guān)改革提供一定的制度空間；在立法內(nèi)容方面，側(cè)重于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人各治理機構(gòu)的功能定位、職權(quán)范圍等事宜，并允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人章程對此作出例外規(guī)定。