宋麗偉

重慶大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處 重慶

一、引言

為了改善辦學(xué)條件、提高資金使用效益，高校自2006年開(kāi)始實(shí)施維修改造專項(xiàng)資金管理，目前取得了一定的成效。2021年6月，財(cái)政部對(duì)《中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位修繕購(gòu)置專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)教〔2006〕118號(hào)）進(jìn)行了修訂，開(kāi)始執(zhí)行《中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位改善科研條件專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)教〔2021〕100號(hào)），進(jìn)一步明確了專項(xiàng)資金的支持范圍。因此，高校應(yīng)加強(qiáng)維修改造專項(xiàng)管理，為推進(jìn)科研創(chuàng)新提供基礎(chǔ)保障。

二、高校維修改造專項(xiàng)管理存在的問(wèn)題

1.缺乏科學(xué)規(guī)劃和論證

高校維修改造項(xiàng)目一般由基建規(guī)劃處負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施管理，需要遵循“保障基本、突出重點(diǎn)；嚴(yán)格論證、合理安排”的原則。按照預(yù)算管理制度，專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，并按照規(guī)定編制三年滾動(dòng)規(guī)劃，再根據(jù)當(dāng)年的財(cái)力狀況，按照項(xiàng)目的輕重緩急安排經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保障重點(diǎn)及急需項(xiàng)目。

但是，相關(guān)部門(mén)忽視前期調(diào)研工作，對(duì)項(xiàng)目的必要性和可行性未進(jìn)行充分論證，常常在專項(xiàng)申報(bào)時(shí)限臨近時(shí)匆忙提交申請(qǐng)，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排不均衡，與教學(xué)科研緊密相關(guān)、涉及師生切身利益的重點(diǎn)項(xiàng)目被推遲。

2.環(huán)節(jié)多、結(jié)算慢

維修改造專項(xiàng)從申請(qǐng)審批到竣工驗(yàn)收，中間環(huán)節(jié)多，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購(gòu)、合同談判、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目驗(yàn)收、審計(jì)結(jié)算等，流程復(fù)雜，難以掌控。維修改造項(xiàng)目的使用方和建設(shè)方由于溝通不暢，在設(shè)計(jì)方案、特殊施工要求、材料選擇上意見(jiàn)不一致；招標(biāo)采購(gòu)階段出現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，導(dǎo)致合同簽訂不及時(shí)；施工承包方、工人、材料供應(yīng)商等溝通協(xié)調(diào)不順暢，造成進(jìn)度緩慢；審計(jì)結(jié)算單位的審計(jì)工作拖沓，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)辦理結(jié)算付款；突發(fā)安全事故導(dǎo)致施工停止。各種原因造成專項(xiàng)資金無(wú)法在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)使用完。

3.?？顚Ｓ寐鋵?shí)不到位

維修改造專項(xiàng)資金要求專款專用，財(cái)政專項(xiàng)資金一般是2年時(shí)效，如果專項(xiàng)資金執(zhí)行緩慢，結(jié)余資金將會(huì)被收回。高校的項(xiàng)目執(zhí)行緩慢或者與績(jī)效目標(biāo)存在較大偏差，還會(huì)影響下一年度的財(cái)政專項(xiàng)資金分配。為了加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，某些單位突擊支付還沒(méi)到支付節(jié)點(diǎn)的款項(xiàng)，或者在不同項(xiàng)目之間調(diào)劑使用專項(xiàng)資金，無(wú)法保證?？顚Ｓ?。

4.輕績(jī)效、少問(wèn)責(zé)

根據(jù)專項(xiàng)資金管理辦法，維修改造專項(xiàng)實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施、考核負(fù)責(zé)?，F(xiàn)階段，專項(xiàng)資金的考核比較重視預(yù)算執(zhí)行率，對(duì)專項(xiàng)實(shí)施過(guò)程的效率、效益缺乏深度評(píng)價(jià)，重視數(shù)量而忽視質(zhì)量。維修改造專項(xiàng)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，影響因素復(fù)雜多樣，權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，沒(méi)有建立完善的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)違規(guī)行為很少進(jìn)行問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致項(xiàng)目管理問(wèn)題頻發(fā)。

三、高校維修改造專項(xiàng)管理研究現(xiàn)狀

各高校為了推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，制定了預(yù)算績(jī)效管理和專項(xiàng)資金管理的相關(guān)制度文件。高校專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理方式，遵循“綜合預(yù)算、科學(xué)論證、合理排序、追蹤問(wèn)效”的基本原則。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者對(duì)高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)和維修改造專項(xiàng)管理進(jìn)行了探索。

牟宏、江瀟（2018）以東北大學(xué)2012—2017年專項(xiàng)資金使用為例，對(duì)中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金使用進(jìn)行了剖析，指出應(yīng)優(yōu)化資金支出結(jié)果，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目各階段，構(gòu)建個(gè)性化與標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系，開(kāi)發(fā)全生命周期管理的信息系統(tǒng)。

易慧霞（2015）結(jié)合高校自身特點(diǎn)，采用COSO框架五要素分析法，根據(jù)修繕資金的管理流程和各個(gè)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)，采取對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制措施，從而加強(qiáng)高校修繕專項(xiàng)資金管理內(nèi)部控制。

周益奇、申孟芝（2016）以中國(guó)科學(xué)院為例，從項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收等方面，分析了中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位修繕購(gòu)置專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題，提出應(yīng)以全局性、前瞻性和戰(zhàn)略性的思維指導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施，以績(jī)效考核促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收。

彭劍釗等（2018）使用湖北某高校2015—2017年的工程審計(jì)樣本數(shù)據(jù)，通過(guò)Eviews多元線性回歸模型，對(duì)高校國(guó)撥資金修繕工程審計(jì)效果的影響因素進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)修繕工程審計(jì)效果與投資規(guī)模負(fù)相關(guān)，與審計(jì)時(shí)間正相關(guān)。

上述研究大多從專項(xiàng)資金的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程方面，剖析存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的建議，對(duì)于專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的研究還不夠全面深入，缺乏完善的維修改造專項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)體系。

四、維修改造專項(xiàng)應(yīng)用平衡計(jì)分卡的可行性分析

平衡計(jì)分卡是20世紀(jì)90年代提出的企業(yè)業(yè)績(jī)衡量方法，在企業(yè)管理方面獲得巨大成功以后，開(kāi)始廣泛應(yīng)用于公共管理部門(mén)。張廣欽、李劍（2017）使用平衡計(jì)分卡分析方法，從群眾、資金、內(nèi)部業(yè)務(wù)建設(shè)、發(fā)展?jié)摿Φ染S度，構(gòu)建了公共文化機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)統(tǒng)一指標(biāo)體系；劉勇等（2014）運(yùn)用平衡計(jì)分卡的原理和方法，構(gòu)建了高校教學(xué)實(shí)驗(yàn)室績(jī)效評(píng)價(jià)體系；曹宏進(jìn)（2020）圍繞高校學(xué)科發(fā)展，構(gòu)建了基于平衡計(jì)分卡的高校資源配置績(jī)效評(píng)價(jià)。

通過(guò)分析高校維修改造專項(xiàng)管理存在的問(wèn)題，要想評(píng)估維修改造專項(xiàng)資金的使用效益，除了關(guān)注預(yù)算資金的執(zhí)行率外，還應(yīng)從專項(xiàng)資金的全過(guò)程控制及專項(xiàng)實(shí)施內(nèi)容的合規(guī)性等方面進(jìn)行考核。高校維修改造專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該遵循“科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵(lì)約束、公開(kāi)透明”的基本原則，從專項(xiàng)資金管理、項(xiàng)目使用對(duì)象的師生員工、專項(xiàng)內(nèi)部管理流程、部門(mén)員工的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)等維度，構(gòu)建高校維修改造專項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)體系。

五、高校維修改造專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)

1.專項(xiàng)資金使用的合規(guī)性

由于專項(xiàng)資金具有時(shí)效性，中央財(cái)政專項(xiàng)要求在2年內(nèi)完成，一般會(huì)在每年的年中、第三季度、年末考核專項(xiàng)資金的執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行率是比較容易獲取的量化指標(biāo)，也是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)。但是過(guò)于關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率，容易忽視專項(xiàng)資金使用的合規(guī)性，造成維修改造專項(xiàng)偏離目標(biāo)。

2.內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性

建立完善的內(nèi)部控制體系，是有效防范風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，高校也在逐步完善維修改造專項(xiàng)的相關(guān)制度?？?jī)效評(píng)價(jià)除了關(guān)注內(nèi)控制度的合法性、全面性、完整性、適用性，還應(yīng)重視內(nèi)控制度是否得到了有效落實(shí)，在維修改造專項(xiàng)的實(shí)施過(guò)程中是否嚴(yán)格遵照內(nèi)控制度規(guī)范。

3.項(xiàng)目實(shí)施效果的理想性

高校維修改造專項(xiàng)的目標(biāo)是改善科研教學(xué)環(huán)境，促進(jìn)高校創(chuàng)新發(fā)展。專項(xiàng)的立項(xiàng)審批應(yīng)建立在高校師生對(duì)科研教學(xué)條件需求的基礎(chǔ)上，專項(xiàng)實(shí)施效果應(yīng)該由改造項(xiàng)目的使用者和相關(guān)者打分，從改造項(xiàng)目的功能、安全、環(huán)境、節(jié)能等方面，全面評(píng)估改造項(xiàng)目的實(shí)施效果。

4.項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員的成長(zhǎng)性

高校維修改造是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，專項(xiàng)實(shí)施的業(yè)務(wù)流程和工作步驟基本相同，但是具體到每個(gè)項(xiàng)目的施工方法和工藝技術(shù)有所不同。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理能力、組織能力至關(guān)重要，職能部門(mén)之間的協(xié)同配合也不容忽視。所以，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該關(guān)注項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊(duì)成員的能力考核，提升管理能力和業(yè)務(wù)能力應(yīng)該成為后續(xù)專項(xiàng)審批的參考依據(jù)。

六、模型構(gòu)建及應(yīng)用說(shuō)明

根據(jù)平衡計(jì)分卡的基本原理，結(jié)合高校維修改造專項(xiàng)的具體實(shí)施流程和考核重點(diǎn)，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)模型，具體包括以下內(nèi)容。

第一，財(cái)務(wù)維度。通過(guò)專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行率和資金使用的合規(guī)性來(lái)測(cè)評(píng)。預(yù)算執(zhí)行率是直觀的定量指標(biāo)，通過(guò)專項(xiàng)資金的支出金額與實(shí)際到位資金的比率來(lái)確定。資金使用的合規(guī)性主要是定性分析，通過(guò)查閱已支出資金的使用內(nèi)容、審批流程、附件資料等來(lái)確定。

第二，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度。通過(guò)內(nèi)控制度的健全性及制度執(zhí)行的有效性來(lái)衡量。內(nèi)控制度的健全性通過(guò)審查維修改造專項(xiàng)的業(yè)務(wù)管理規(guī)范和實(shí)施細(xì)則來(lái)判斷，涉及建設(shè)管理部門(mén)、招標(biāo)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等。制度執(zhí)行的有效性通過(guò)審查相關(guān)職能部門(mén)的工作檔案來(lái)評(píng)定，重點(diǎn)檢查各階段工作是否合規(guī)、完成任務(wù)是否及時(shí)、記錄檔案是否齊全等。

第三，客戶維度。高校實(shí)施維修改造專項(xiàng)的目標(biāo)是改善科研教學(xué)條件，通過(guò)項(xiàng)目直接使用者和參與管理的員工的滿意度來(lái)確定，可以采用調(diào)查問(wèn)卷和訪談的方式。

第四，學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度。高校需要關(guān)注項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的組織能力和相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)同能力。組織能力通過(guò)項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的團(tuán)隊(duì)凝聚力來(lái)測(cè)評(píng)。相關(guān)職能部門(mén)的辦公協(xié)同度可以通過(guò)工作銜接、溝通配合等方面的工作效率來(lái)考察，通過(guò)問(wèn)卷和訪談的方式獲取信息資料。

通過(guò)深入分析平衡計(jì)分卡的各個(gè)維度，結(jié)合高校維修改造專項(xiàng)的具體情況，建立高校維修改造專項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)體系，具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

表1 基于平衡計(jì)分卡的高校維修改造專項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)體系

綜上所述，基于平衡計(jì)分卡的高校維修改造專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)，從多個(gè)角度衡量項(xiàng)目實(shí)施情況，重視專項(xiàng)資金的合規(guī)性、內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性、師生員工的滿意度及管理團(tuán)隊(duì)的成長(zhǎng)性，克服了單一考核指標(biāo)的弊端。維修改造專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)是高校落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，通過(guò)積極應(yīng)用平衡計(jì)分卡，可以全方位地評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的使用效益。本文提出的績(jī)效指標(biāo)體系還需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善，不斷完善各項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)容、權(quán)重、測(cè)評(píng)方法，并運(yùn)用信息化手段持續(xù)優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)流程。