李小波 程慕天

(中國人民公安大學(xué) 首都社會安全研究基地，北京 100038)

一、問題的提出

在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，基層社會治安治理的效能很大程度上取決于基層警務(wù)的實踐成效。在2019年全國公安工作會議上，習近平總書記強調(diào)要“大抓基層、大抓基礎(chǔ)”，做強做實公安基層基礎(chǔ)工作已成為基層警務(wù)變革的目標與方向。然而，“頂層設(shè)計”與“基層實踐”之間難以完全契合，警務(wù)運行的預(yù)期和現(xiàn)實路徑總是存在一定的差距。實踐中，基層警務(wù)運行并非嚴苛依照制度規(guī)范行事，而是呈現(xiàn)出一定的權(quán)變性與策略性。與此同時，越來越多的學(xué)者也開始注意到基層警務(wù)工作中所出現(xiàn)的諸多制度與實踐相背離的現(xiàn)象，并將其作為研究課題的出發(fā)點。

派出所處于國家權(quán)力和社會互動的“第一線”，承擔國家政治統(tǒng)治和社會管理的職能，既要自上而下地貫徹國家政治控制意圖，同時還要承擔社會治理任務(wù)、維護社會秩序穩(wěn)定，作為連接國家治理與基層社會的基本單位，基層警務(wù)實踐樣態(tài)并非是嚴格依據(jù)國家法律建構(gòu)出來的，而是在與基層社會長期互動中不斷形塑出來的。過往研究從整體主義立場出發(fā)，遵循“制度-功能”分析范式，通過研究基層警務(wù)與應(yīng)然政策的偏離，提出解決思路，是一種自上而下的應(yīng)然研究進路。這種研究進路缺乏從具體實踐場景出發(fā)對基層警務(wù)實際運行狀況的分析，特別是對警務(wù)實踐運作最重要的基層主體——公安派出所缺乏足夠的關(guān)注，難以對基層警務(wù)運行的諸多要素給予全面系統(tǒng)的闡釋。因而了解基層警務(wù)實踐運作，必須深入具體的場景中，從其運作背后的種種考量揭示其內(nèi)在邏輯。從公安派出所出發(fā)研究基層警務(wù)運行邏輯，首先，要明確派出所在社會治安治理中的位置，分析所處的組織環(huán)境與實踐場域；其次，要分析國家政治控制與基層治理需求兩者的沖突與張力如何塑造了其行為；最后，考察派出所如何權(quán)衡進而實現(xiàn)治理目標。本研究以S省T派出所為考察對象，以“結(jié)構(gòu)-過程”為主要分析范式，輔之理性選擇制度主義理論為解釋工具，為揭示基層警務(wù)運作邏輯提供一種新的視角。

二、田野介紹與分析框架

本研究所涉及的訪談材料均來自對S省J市T派出所為期90天的實地考察。S省是我國華東地區(qū)沿海城市，J市是淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市之一，屬于內(nèi)陸型城市，T派出所位于J市城市副中心地帶，轄區(qū)面積5.7平方公里，所轄區(qū)域內(nèi)不僅擁有兩個大型商圈，還包括4個城市社區(qū)和3個回遷社區(qū)等居民區(qū)。T派出所轄區(qū)實有人口6.5萬，但戶籍人口數(shù)僅有3.1萬，流動人口占比超過戶籍人口。T派出所現(xiàn)有民警13名，警務(wù)輔助人員28名。除所長、教導(dǎo)員與2名分管戶籍與內(nèi)勤的民警之外，治安隊與社區(qū)隊民警僅有9人，警力相對匱乏且隊伍年齡整體偏大。2021年9月至11月期間，T派出所月接處警均數(shù)為159起，受轄區(qū)流動人口多、娛樂場所多影響，受理案件類型以民間糾紛類和打架斗毆類警情為主，治安形勢相對較為復(fù)雜。

本研究采用參與式觀察和非結(jié)構(gòu)訪談方式展開，在參與式觀察中，我們將自身定位于執(zhí)法和相關(guān)勤務(wù)的參與者，參與出警60余次，參與矛盾糾紛化解20余次，客觀真實記錄基層警務(wù)決策及執(zhí)行的過程，結(jié)合參與式觀察共情共事的特點，盡可能掌握調(diào)查對象決策背后的考量；在非結(jié)構(gòu)訪談中，先后與派出所的所長、教導(dǎo)員、治安民警、內(nèi)勤民警等進行深入交流，先后訪談17次。在訪談過程中，以研究的核心問題為中心，策略性地引導(dǎo)民警講述基層警務(wù)實踐中的壓力和處境，對民警的“訴苦”報以共情回饋進而追問，捕捉其最真實的情感，還原基層警務(wù)運作中的真實邏輯。

在分析框架選擇方面，本研究試圖通過政治社會學(xué)中所提出的“結(jié)構(gòu)-過程”的分析方法，將微觀視角下行動主體所采取的各種行動策略置于宏觀結(jié)構(gòu)關(guān)系中，來分析其背后的內(nèi)涵本質(zhì)。之所以采取這一分析框架，是因為“中國政府組織結(jié)構(gòu)中‘制度化’發(fā)展在實踐過程中往往因非個人、非預(yù)期具有長程、系統(tǒng)性特點的變遷而產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的變化，因而考量體制合法性支撐在于廣泛的社會實踐中所產(chǎn)生的非預(yù)期性后果，并不單純?nèi)Q于法律條文規(guī)定、知識精英評判抑或是主流意識形態(tài)的闡釋”[3]。從分析角度上看，“結(jié)構(gòu)-過程”這一分析范式來自對“結(jié)構(gòu)-制度”[4]與“事件-過程”[5]分析范式的批判，它既不同于“結(jié)構(gòu)-制度”從宏觀制度層面來分析具體行為，也不同于“事件-過程”從微觀描述由若干事件所組成的動態(tài)過程，而是立足于中觀環(huán)節(jié)有效鏈接結(jié)構(gòu)化理論與微觀經(jīng)驗的中層理論。透過“結(jié)構(gòu)-過程”的分析框架來觀察社會系統(tǒng)運作，結(jié)構(gòu)負責“秩序”并以此設(shè)定行動框架，行動者通過具體行為作為過程連接結(jié)構(gòu)，過程則負責“適應(yīng)”與“打破”。結(jié)構(gòu)與過程相互依賴，行動者在具體過程中選擇不同的行動策略來試探制度邊界，結(jié)構(gòu)決定在何種條件下，可以調(diào)節(jié)何種制度和非制度資源，來實現(xiàn)基本秩序和特定目標[6]。

從這一分析框架出發(fā)，基層警務(wù)工作因其所擁有的國家權(quán)力屬性與貼合社會面的治理主體這一雙重特征，決定了其特殊的邏輯與型式實際發(fā)生在正式和非正式正義體系兩者互動合一所形成的“第三領(lǐng)域”之中[7]。從結(jié)構(gòu)上看，在具備理性選擇制度主義特征的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)下，基層派出所的日常工作必須做到依法依規(guī)、照章辦事，并成為監(jiān)督考核體制的壓力傳導(dǎo)終端；另一方面，在維護社會和諧穩(wěn)定的時代背景下，作為基層治理主體的公安派出所又必須妥善化解基層社會中的矛盾沖突，防止治安事件的發(fā)生。因此，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的基層警務(wù)工作存在制度規(guī)定與工作實踐相背離的情況，有必要將制度邏輯與實踐邏輯共同作為考察依據(jù)。

三、基層警務(wù)實踐中的矛盾張力及其異化表現(xiàn)

公安派出所預(yù)防、制止違法犯罪，維護社會秩序，服務(wù)民眾的“末梢”，其獨特的組織結(jié)構(gòu)位置，決定基層民警常常需要在國家制度與社會環(huán)境等多重壓力影響下展開工作。為了保證警務(wù)工作規(guī)范、高效，提升群眾滿意度，上級公安機關(guān)對派出所設(shè)定了嚴格的考核指標，并開展常規(guī)化督查，使其不偏離組織目標，然而基層警務(wù)實踐往往與制度設(shè)置呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。

(一)技術(shù)治理過剩中的內(nèi)卷化及其應(yīng)對

?？略凇兑?guī)訓(xùn)與懲罰》一書中提出了“全景敞視”的概念，即監(jiān)督者通過時刻對被監(jiān)督者的一舉一動進行一覽無余的監(jiān)視，隨時發(fā)現(xiàn)后者的越軌或逾矩行為，而被監(jiān)督者無法得知監(jiān)督者的信息，也不知道監(jiān)督者會在何時何地對其進行監(jiān)督，這種監(jiān)督模式迫使被監(jiān)督者進行主動的自我審查和自我規(guī)訓(xùn)[8]。在公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督考核中，這一模式在信息技術(shù)的加持下，極大地拓展了監(jiān)督的范圍、力度和強度，并開始逐步形成以技術(shù)治理為核心的“全景敞視”監(jiān)督格局。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，T派出所從刑事到行政案件、從立案到辦理完結(jié)，全程要求在公安機關(guān)警綜平臺執(zhí)法辦案系統(tǒng)中完成，通過網(wǎng)上采集、網(wǎng)上研判、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上預(yù)警、網(wǎng)上督辦等程序，進行實時監(jiān)控和全程監(jiān)督。冗長的辦案流程被不同的辦案期限和審批流程分割，辦案逐漸成為一種機械化和流水線的操作，民警成為系統(tǒng)的操作員，隨著系統(tǒng)升級和規(guī)則修改，如何錄好系統(tǒng)成為辦案質(zhì)量的重要考核指標。這種監(jiān)督模式一方面極大推動了案件辦理規(guī)范化，當系統(tǒng)運轉(zhuǎn)起來后，一切都“照章辦事”，沒有任何私人活動的余地；但另一方面，民警消耗了大量的精力研究辦案系統(tǒng)，規(guī)范填報格式，被戲稱為“破案三小時，填報一整天”，這種形式主義源于規(guī)范化要求，有利于監(jiān)督，但是極大束縛了警力。在就辦案系統(tǒng)的使用情況與民警們交流過程中發(fā)現(xiàn)，許多民警認為，上級建立網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)的意圖是通過技術(shù)手段來規(guī)范基層民警的執(zhí)法行為，而那些在警務(wù)實踐中所摸索出的經(jīng)驗與對策，由于不具備制度化規(guī)定的基礎(chǔ)而難以定量化言說，難登“系統(tǒng)”的大雅之堂。調(diào)研中，Y民警談道：

原來搞案子就是單純搞案子，現(xiàn)在先得研究系統(tǒng)，研究完有一半的精力得在系統(tǒng)里面走程序，因為你要錄不好，程序它不往下走。其實最早的辦案系統(tǒng)功能很單一，但是后來這個功能越開發(fā)越強大，最終錄入這些東西的就只有辦案民警這伙人，好比“一千根線都穿到這個針眼里去”。你說這是科技為人服務(wù)還是人為科技服務(wù)？(FT-20210907)

在科層制的組織結(jié)構(gòu)中，由于多層級權(quán)力關(guān)系帶來的信息不對稱問題始終橫亙在政策的制定者與執(zhí)行者之間，上級政府所處于的信息劣勢處境也給基層政府提供了博弈的空間[9]。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，上級監(jiān)管部門的信息劣勢處境同樣給基層警務(wù)工作中屢禁不止的“實際裁量權(quán)”提供了博弈空間，上級督查部門難以全面掌控基層民警的履職情況。因此，辦案系統(tǒng)錄入的信息越細化，上級監(jiān)管起來就越方便，但也造成了基層民警工作量陡增。調(diào)研中，T派出所治安民警B談道：

“這幾年工作比原來難干，太細了，凡事都要求一個結(jié)果，都要求有個流程。立案之后如果沒有最后的結(jié)論，省廳天天通報、市局通報，你說案件受理之后，誰能保證我每個案件都能破了？后來領(lǐng)導(dǎo)們也發(fā)現(xiàn)有些案子沒結(jié)論，所以現(xiàn)在開始通報那種有嫌疑人的，只要你添加了嫌疑人，沒繼續(xù)處理，他就會一直通報你。你說嫌疑人他沒到案，讓我們怎么處理他？”后來大家就采取只要人未到案，就不往案件里添加嫌疑人，別給自己找麻煩。如果說沒有這個通報，我們在添加嫌疑人后，碰巧其他單位抓到了這個人，他在看見添加的這個人的信息后，也會給我們打個電話，讓派人接走?；蛘哒f我們抓到人后發(fā)現(xiàn)其他派出所將他添加為嫌疑人了，也會跟對方聯(lián)系把人接走，這樣大家都能相互通個氣?，F(xiàn)在我們這邊不添加嫌疑人，人家別的單位肯定也能想到這么做，大家都互不通氣了。本來這個系統(tǒng)是為辦案服務(wù)的，結(jié)果成了束縛大家手腳的東西了。(FT-20211023)

實踐中，隨著監(jiān)督控制權(quán)逐漸上移，可供基層民警運作的空間不斷被壓縮，在這樣一種技術(shù)加持的“全景敞視”監(jiān)督格局下，很多基層單位礙于系統(tǒng)監(jiān)督的“眼”，“多一事不如少一事”“睜一只眼閉一只眼”，過往能夠通過簡單互動解決的問題囿于系統(tǒng)的桎梏而放棄，對“事”負責逐漸變成了對“系統(tǒng)”負責，靈活的治理空間被堵死，“自由發(fā)揮”的權(quán)力被系統(tǒng)“鎖住”，客觀上造成基層治理能力的弱化，導(dǎo)致“小問題”變成“大問題”。正如渠敬東等所言，“治理的不斷技術(shù)化，并不一定能夠強化行政體系對于具體社會問題的感受力和應(yīng)變力，反而會使后者變得越加遲鈍”[10]。因而，對基層派出所形式主義的考核愈強化，越有可能使得基層公安成為一個懸浮性組織，喪失對基層社會的感知與應(yīng)變能力，進而導(dǎo)致基層治安治理的虛化，甚至為了避免被上級部門通報，出現(xiàn)所謂的“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象[11]，嚴重背離了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的初衷。

(二)無責涉警投訴增長與策略化應(yīng)對

公安機關(guān)監(jiān)督投訴平臺的設(shè)立可以視為是以權(quán)力規(guī)訓(xùn)為核心的警務(wù)改革的重要舉措之一，即通過發(fā)動群眾對基層民警的履職行為進行監(jiān)督。投訴平臺主要由市長熱線12345與公安機關(guān)及民警違法違紀舉報熱線12389(主要負責對群眾舉報投訴的督辦案件進行核查)兩部分組成，兩類監(jiān)督渠道均體現(xiàn)出借助社會力量對民警履職行為進行監(jiān)督的鮮明特征。一般而言，平臺在接到群眾投訴舉報電話后，會根據(jù)屬地管理的原則，將其訴求分配至各分局由警務(wù)督察部門負責相關(guān)核實工作。分局督察部門作為主管單位，負責將每日投訴事項下發(fā)至各具體責任單位并要求回訪落實。各派出所受理舉報投訴后，必須在24小時內(nèi)同投訴舉報人聯(lián)系，并在規(guī)定時間內(nèi)反饋核查情況；同時，上級主管部門也會對投訴舉報人進行回訪，并將回訪群眾的滿意度作為基層派出所考核的重要指標。從監(jiān)督效果來看，投訴舉報平臺的設(shè)立在全方位監(jiān)督警察權(quán)力運行方面發(fā)揮了不可替代的作用，上級公安機關(guān)借此工具實現(xiàn)了對基層民警執(zhí)法的“越軌”信息及時全面的掌握，并通過自下而上的群眾監(jiān)督遏制和糾正各類警察不作為、亂作為等執(zhí)法亂象，進而促進警察執(zhí)法的規(guī)范運行。

2015年以前，J市公安機關(guān)對群眾滿意度的考核主要通過入戶走訪等方式開展，對轄區(qū)居民的訴求進行記錄，通過查閱T派出所內(nèi)勤室的工作臺賬，發(fā)現(xiàn)在2013年9—11月期間，T派出所轄區(qū)居民的涉警訴求大都集中在接處警和與戶籍辦理方面，見表1。2015年，J市公安局為響應(yīng)“創(chuàng)安創(chuàng)滿”工作的號召，開始將轄區(qū)居民對派出所工作評價納入考核體系當中，同時啟動12345市長熱線和12389民警違紀投訴舉報平臺，公眾可以通過投訴平臺了解案情進展，反饋執(zhí)法問題，舉報民警違法亂紀行為，有效推動了公安法治建設(shè)和公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

然而，投訴舉報平臺在提升執(zhí)法規(guī)范的同時，其帶來的負面影響正在顯現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，投訴平臺的設(shè)立有效推動基層民警在日常工作中依法履職，違法違紀現(xiàn)象大幅減少，然而整體的投訴量卻并未減少，特別是無責涉警類投訴(1)無責涉警類投訴是指，民警在日常警務(wù)工作中嚴格遵守法律規(guī)定，不存在不履行或不正確履行法定職責的問題，但群眾依舊撥打投訴電話進行投訴。大量增長。2021年，筆者所在T派出所的市局機關(guān)將涉警投訴全面納入全市公安隊伍風險隱患分析中，根據(jù)調(diào)研期間的數(shù)據(jù)分析，T派出所共接到來自12345熱線、9600110熱線平臺及12389舉報投訴平臺投訴124起，從T派出所涉警投訴總排序中可以發(fā)現(xiàn)，與案件辦理相關(guān)的投訴數(shù)量占比高達75%(2)根據(jù)2021年9—11月份T派出所涉警投訴所有內(nèi)容進行排序(見表2)，可以發(fā)現(xiàn)同案件辦理相關(guān)的投訴內(nèi)容“案件辦理效率低”“案件處理進度未告知自己”“對案件處理結(jié)果不滿意”，占到總量的75%，而這也意味著，雖然民警在辦理案件過程中并無違法違紀問題，但報案人傾向于通過撥打投訴電話來向民警施壓。，見表2。

表2 T派出所涉警投訴總排序(2021年9—11月)

究竟是什么原因?qū)е逻@一變化，筆者在與T派出所負責回復(fù)投訴信息的內(nèi)勤民警L的攀談中找到了答案，他講道：

“現(xiàn)在投訴大部分是針對民警態(tài)度不好、案件處理進展比較慢、報警以后沒有得到滿意答復(fù)的，真正涉及民警違法違紀的很少。一般案件發(fā)生后，當事人都心里著急，催著趕快辦案，希望今天報案，明天就得破案，民警要是有點怠慢，他就投訴，有些當事人甚至隔三差五去投訴，但上級部門不管這個，就想著怎么讓當事人別老投訴啊，你說辦案也是有時效的，也不能其他案子不辦了停下來就辦他的案子?！?FT-20210921)

在調(diào)研過程中，部分民警抱怨，明明沒有超過辦案期限的案件，報案人卻總是通過投訴來迫使民警優(yōu)先處理自己的案件，雖然無責涉警投訴并不會對民警個人工作考核造成任何實質(zhì)性的影響，但是大量無責涉警投訴的涌入?yún)s給基層民警造成困擾。T派出所副所長F曾向筆者戲稱，如果哪天沒有收到投訴，那一定是內(nèi)勤那邊偷懶了！上級主管部門在接到群眾投訴后，只是簡單地將投訴情況下發(fā)給各派出所并要求反饋落實，民警們需要花費大量時間、精力針對投訴內(nèi)容按照“事件調(diào)查—情況說明—電話回訪”等固定程式向上級進行答復(fù)。在與投訴人的溝通中，為了使其對處理結(jié)果滿意，民警們往往需要靠“說軟話”獲得投訴人的諒解。此外，諸多投訴的目的并不在于民警們是否嚴格依法履行了自己的職責，而是希望通過投訴這種本該對民警依法履職行為進行監(jiān)督的渠道來對民警施壓，從而推動案件朝著對自己有利的方向去發(fā)展。筆者曾在過往的研究中指出，在諸多的矛盾糾紛中，符合公安機關(guān)治安調(diào)解或立案受理的是少數(shù)，更多的是民間糾紛。這類糾紛中，只要當事人有一方不同意調(diào)解就需要提起民事訴訟或者由其他部門處理，但由于司法手段的低效率導(dǎo)致當事人不愿采用，而是希望借助公安機關(guān)行政手段的高效率得以解決，一旦公安機關(guān)不予受理，就希望通過投訴的方式迫使基層民警因為“怕麻煩”而幫助其解決問題[12]。除此之外，筆者在其他地方的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，部分投訴人員的具體訴求雖然與公安機關(guān)沒有直接關(guān)系，但因其長期投訴而被上級單位認為存在“維穩(wěn)”風險，要求基層派出所“妥善解決”，從而使無責投訴轉(zhuǎn)化為維穩(wěn)職責，迫使基層派出所通過與其他部門，如房管所、街道辦等部門聯(lián)系，幫助長期投訴的當事人解決非警務(wù)糾紛。

(三)治安調(diào)解的“擺平”思路

治安調(diào)解，是指因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。治安調(diào)解的前提必須是當事人自愿調(diào)解，如果當事人未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應(yīng)根據(jù)《治安管理處罰法》對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。作為行政調(diào)解的重要組成部分，治安調(diào)解在轉(zhuǎn)型期化解矛盾糾紛方面發(fā)揮了重要作用，也是推動基層治安治理的重要抓手。但治安調(diào)解有其范圍，特別是對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，無法適用治安調(diào)解，當事人應(yīng)向人民調(diào)解組織申請調(diào)解或者向人民法院提起訴訟。實踐中，屬于公安機關(guān)職責范圍內(nèi)的治安調(diào)解工作卻意外地呈現(xiàn)出范圍擴大化趨勢，筆者發(fā)現(xiàn)，針對不存在治安違法行為的民間糾紛，民警一般會向當事人詳細說明治安調(diào)解的適用范圍，并告知其解決途徑。但很多情況下，當事人單純地認為民警只是想通過這種方式將自己“打發(fā)走”，并往往會通過“鬧大”這一策略，包括威脅對民警投訴、上訪、訴諸媒體曝光等方式來迫使民警轉(zhuǎn)變態(tài)度，將不屬于治安調(diào)解范疇的糾紛事務(wù)納入管轄范圍?？紤]到滿意度測評與轄區(qū)治安的穩(wěn)定，派出所“不得不”受理相關(guān)糾紛，通過恩威并施解決這些糾紛。

你包括像是土地糾紛、債務(wù)糾紛這種，它歸我們公安管嗎？好比如果咱倆存在債務(wù)糾紛，法院那邊也判決了，你怎么給人家解決？還有像是拖欠農(nóng)民工工資這種，處理這件事的主體不是我們，公安只是其中一環(huán)，他那邊不給，咱這邊怎么來協(xié)調(diào)這個事？你去做工作了他就是不給這個錢，你怎么辦？(FT-20210921)

作為基層治理單位，派出所雖然可以依法將這些糾紛推向法院和政府其他部門，如農(nóng)民工討債等勞動爭議類型案件，一般應(yīng)先行經(jīng)過勞動行政管理部門處理后公安機關(guān)才能受理，部分當事人沒有經(jīng)過前置環(huán)節(jié)，而是通過頻繁的報警，使民警為擺脫反復(fù)出警的消耗而不得不設(shè)法“擺平”，即在溝通中運用各種方式促成當事雙方的“和解”。筆者在跟隨T派出所民警參與處理糾紛類警情時發(fā)現(xiàn)，人口快速流動導(dǎo)致社會關(guān)系的陌生化，單純依靠地方性知識處理矛盾糾紛變得越來越困難。在T派出所轄區(qū)9月份處置的36起糾紛案件中，有24起與外來人員有關(guān)，過往通過地方經(jīng)驗的方式處理涉及外來人員的糾紛變得行不通，也沒有相應(yīng)的社會資本可以依托，說理方式難以奏效，大多數(shù)情況下民警采取暫時性的方式將問題“擺平”，導(dǎo)致了權(quán)宜化治理問題。

很多時候?qū)τ谶@類壓根兒單純依靠我們公安自身力量無法妥善解決的矛盾糾紛，大家往往就以他不再來派出所為準，幾乎就是以這個限度去調(diào)解，換句話說就是以解決本次警情為目標去調(diào)解，只要這次把你打發(fā)走，我們就算完成任務(wù)。這樣也有好處，節(jié)省辦案資源，效率高。壞處就是這種方式就像止疼藥，你暫時地糊弄走了，但實質(zhì)性的問題沒解決，根兒還在，還會復(fù)發(fā)。(FT-20210922)

維護社會穩(wěn)定是公安工作的重要任務(wù)，也是基層警務(wù)工作的重要內(nèi)容，在基層警務(wù)考核中，維穩(wěn)既是底線，也是目標，發(fā)揮著“指揮棒”作用，對基層派出所工作有著重要影響[13]。訪談中，很多民警坦言，自己起初也想著為群眾徹底化解糾紛，但后來發(fā)現(xiàn)在一起糾紛調(diào)解中所消耗的時間與精力往往造成后續(xù)工作的積壓，為保證警務(wù)工作的正常運轉(zhuǎn)，民警們更多的是尋求平息糾紛，即只要當事人不再鬧就可以，至于問題的“根”是否得到解決不是他們力所能及的。這種調(diào)解方式對民警的好處在于，通過糾紛的“擺平”消除了威脅治安秩序的隱患，達到了警務(wù)治理的基本目的[14]。正如民警所說，“擺平”只是一種治標之策，基層民警對于糾紛“擺平”的思維，使得糾紛調(diào)解工作更多時候像是一支“救火隊”，往往是起火后去把火撲滅，至于下次會不會再起火，則不是他們所能控制的。在執(zhí)法和服務(wù)實踐中，民警面對諸如家庭、鄰里糾紛，經(jīng)濟債務(wù)、拖欠農(nóng)民工工資等特殊和疑難問題時，為了盡快解決，更多的是依賴道德經(jīng)驗、人情世故等非正式行動策略與之進行交流。這種權(quán)宜化的治理手段只重視當下困境的解決[15]，難以真正實現(xiàn)糾紛的徹底解決。

(四)滿意度測評造成警察職能泛化

近年來，公安工作考評中，除維穩(wěn)外，另一項重要考評指標是群眾的“滿意度”。如何提升群眾滿意度，使派出所在平行單位考核中不至于因排名靠后而被通報成為影響基層警務(wù)工作的重要因素。調(diào)研過程中，J市將“創(chuàng)安創(chuàng)滿”工作納入派出所工作考核，在年終會對各派出所轄區(qū)內(nèi)居民開展?jié)M意度回訪，一旦滿意率排在全市派出所100名之外則會觸發(fā)“一票否決”機制，無法參加全年工作評優(yōu)評先。為了避免觸發(fā)“一票否決”機制，基層派出所對群眾滿意度十分重視，筆者對2021年上半年T派出所的警情匯總中發(fā)現(xiàn)，與“民意訴求”相關(guān)的警情數(shù)占到全部接處警總數(shù)的55.4%。民警們在日常工作中不但要處理諸如“財物遺失”“老人走失”“鄰里糾紛”等一般性警情，甚至“寵物丟失”“樓上漏水”“鎖眼被堵”等也需要找警察幫忙。在這種考評機制下，民警對前來求助的非警務(wù)警情不敢隨便推卸，如果以缺少法律授權(quán)或不屬于求助事項為由推脫，恐引發(fā)群眾不滿；如果大包大攬則面對可能存在超越職權(quán)的風險，且警力極為有限的情況下難以面面俱到，幫誰不幫誰，如果平衡不好，還會引發(fā)新的群眾不滿。

實踐中，基層派出所在有限權(quán)力、有限警力范圍內(nèi)承擔了大量非警務(wù)工作，疲于應(yīng)對。在談到如何應(yīng)對非警務(wù)警情時，T派出所社區(qū)民警C講道：

“一般情況下，我遇到這種人來報警時，我都會先跟他說明公安機關(guān)的職責，我跟你解釋清楚你去哪里處理，如果再不明白，你就打12345問他們。我說公安局就是政府的一個局，有些事不歸我們管，我們也沒有那個權(quán)力管，管了會追究我們責任。但類似于我們自己社區(qū)老百姓丟鑰匙、丟寵物之類的事情，我還得管一下，維護下關(guān)系?！?FT-20211110)

近年來，盡管公安部相繼出臺相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了公安機關(guān)和人民警察的職責范圍，但地方政府對公安機關(guān)執(zhí)行專項工作能力的“重視”和群眾滿意度測評考核，致使非警務(wù)活動并未實質(zhì)減少。這種狀況不僅導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化推進受阻，同時還影響了警民關(guān)系。有研究者認為，無節(jié)制的上級任務(wù)安排與非警務(wù)警情導(dǎo)致基層民警在日常工作中產(chǎn)生“內(nèi)生性權(quán)責困境”，影響了公安機關(guān)的法治化、正規(guī)化和專業(yè)化建設(shè)[16]。同時，由于警力有限，基層派出所難以全面回應(yīng)群眾訴求，這反而增加了派出所與民眾沖突的概率，許多民警陷入“巨大的付出卻沒有得到社會公眾認可”的困惑中。公安派出所作為公安機關(guān)最基層組成單位，決定其直接為公眾提供最基本的公安安全產(chǎn)品和服務(wù)，因而也是被測量、評估的第一主體，但是，在群眾滿意度測評實踐中，由于測評指標不完善、評估主體不合理、測評結(jié)果運用不夠有效等一系列問題，一定程度上影響了滿意度測評的有效開展和基層公安機關(guān)的履職效果[17]。雖然T派出所圍繞滿意度測評不斷改進自身工作與服務(wù)態(tài)度，但受警力資源與職責權(quán)限等因素制約，還是難以有效回應(yīng)群眾訴求，在滿意度測評中疲于應(yīng)對。

圖1 基層警務(wù)實踐場域“結(jié)構(gòu)-過程”分析圖(虛線內(nèi)為過程)

四、權(quán)宜化治理：基層警務(wù)實踐場域中張力的調(diào)適

“權(quán)宜化”治理現(xiàn)象在我國基層部門當中普遍存在，所謂權(quán)宜化治理是指為實現(xiàn)社會穩(wěn)定的治理目標，基層治理主體所采取的諸多具備靈活性與策略性特征的手段或方法，權(quán)宜化治理方式的出現(xiàn)主要與壓力型考核體系密切相關(guān)。在壓力型考核機制下，基層警務(wù)工作的好壞判定逐漸演變?yōu)橐环N制度化、機械性的考評標準。當制度性壓力下傳到公安派出所時，基層民警需要在同時兼顧規(guī)范、法治、穩(wěn)定等多重目標的條件下,通過各種治理手段來最大限度地維護社會穩(wěn)定，從而盡量與考核標準相匹配。此外，單一性的考評規(guī)范與制度化的文本要求難以與復(fù)雜多變的基層治理情景相適應(yīng)，一線民警在警務(wù)活動中難以遵循恒常規(guī)則并一以貫之，常常陷入“在規(guī)范性‘法理’與生活性‘情理’之間的張力中該如何抉擇”的困境[18]。有學(xué)者認為，“在當下中國的社會轉(zhuǎn)型與國家治理中，均衡自由與秩序的必要性日益凸顯，以控制為導(dǎo)向和核心原則的國家治理方式面臨全面轉(zhuǎn)型的強大壓力”[19]，而這也成為眾多派出所普遍面臨的現(xiàn)實問題?；赥派出所的調(diào)研材料可以發(fā)現(xiàn)，在權(quán)威體制與有效治理之間[20]，基層派出所始終都致力于尋求一種平衡，既維護社會穩(wěn)定，同時又實現(xiàn)有效治理。因而不難發(fā)現(xiàn)，基層民警雖然能夠達成治理目標，但并非是完全按照理性化、制度化的科層制要求，在治理過程中所運用的手段往往依據(jù)具體的治理情景來進行抉擇?；谶@些研究發(fā)現(xiàn)，我們認為，完善基層警務(wù)運行，需要樹立建設(shè)法治公安底線思維，注重治安治理資源的開掘與應(yīng)用，有效平衡警力與實現(xiàn)目標之間的張力，運用情感治理彌補法律機械主義的不足，進而構(gòu)建出一個規(guī)范的、可持續(xù)的基層警務(wù)運行機制。

(一)推動基層警務(wù)運行的規(guī)范化，回應(yīng)法治公安建設(shè)訴求

公安派出所作為一個正式的組織機構(gòu)，其運作方式與約束機制都遵循國家及上級部門所制定的各種成文的、正式的規(guī)章制度，并以書面或者其他明確的形式固定下來，基層民警在日常工作中應(yīng)遵循正式的制度規(guī)范開展工作。近年來，公安機關(guān)在法治化建設(shè)進程中執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法主體等方面都有了明顯提升，基層警務(wù)中的法治化運作模式日益增多。各地公安機關(guān)在推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，充分運用信息化手段，第一時間了解基層民警的執(zhí)法活動，及時感知越軌行為并進行必要干預(yù)，從而實現(xiàn)“零距離”“面對面”的權(quán)力規(guī)訓(xùn)[21]。實踐中，雖然上述技術(shù)治理存在著一定的問題，但是在推進法治公安建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，有效約束了過往僅憑警察自身經(jīng)驗、存在自由裁量、權(quán)力過大而導(dǎo)致的權(quán)力濫用問題，樹立了警察的執(zhí)法形象和權(quán)威。我們認為，基層警務(wù)建設(shè)大的趨勢是進一步規(guī)范基層警務(wù)活動，使其朝著規(guī)范化、專業(yè)化、法治化的方向繼續(xù)發(fā)展，同時要開展針對性的監(jiān)督，發(fā)揮技術(shù)監(jiān)督之長，規(guī)避技術(shù)監(jiān)督形式化導(dǎo)致的執(zhí)法機械主義與空白，具體而言，一是要完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)。執(zhí)法辦案系統(tǒng)完善應(yīng)當吸納基層辦案業(yè)務(wù)骨干進入系統(tǒng)開發(fā)團隊，應(yīng)從實際出發(fā)設(shè)計辦案系統(tǒng)時間節(jié)點，對確實無法到案的嫌疑人允許時間上的遲滯，使此類案件能夠錄入系統(tǒng)；同時，要大量簡化信息填報流程，解放警力。二是要完善執(zhí)法規(guī)范并加大執(zhí)法培訓(xùn)。從當前看，基層警務(wù)遇到的新情況、新問題不斷凸顯，如何規(guī)范執(zhí)法成為重要的議題，因而應(yīng)盡快發(fā)布針對新興業(yè)態(tài)引發(fā)的治安問題的執(zhí)法規(guī)范，同時應(yīng)加強民警相應(yīng)執(zhí)法技能提升，使其規(guī)范高效地開展執(zhí)法活動。

(二)多重維度治理資源混合運作以補充技術(shù)治理的不足

當前，我國位于國家治理體系末端的基層政府正普遍面臨資源和權(quán)力日益稀薄的困境，而城鎮(zhèn)化擴張后期所引發(fā)的社會不確定性和風險性的增長，也使得行政力量無論如何擴張也無法做到全面控制，因此，尋求體制內(nèi)外的資源支持幾乎成為所有基層政府在面對治理危機時的首要選擇[22]。與此同時，對于公安派出所這類正式治理資源匱乏與基礎(chǔ)性權(quán)威弱小的基層治理部門而言，轄區(qū)的公共安全與治理任務(wù)不可能單純依靠警察來實現(xiàn)，基層警務(wù)在實踐過程中往往呈現(xiàn)出多重治理資源混合運作的鮮明特征。基層民警在面對超越受理邊界而又無法分流的日常難題時，有時無法有效采用捍衛(wèi)自身權(quán)威的策略，只能通過各類非正式途徑來進行自我調(diào)整[23]。在滿意度測評工作中，民警們針對大量涌入基層派出所的非警務(wù)訴求，往往不會立即訴諸正式途徑解決，而是大部分將其交予輔警這類半正式人員接手處理諸如對“樓上漏水”“鎖眼被堵”之類的非警務(wù)警情的處置。這種方法很大程度上緩解了基層警力資源不足的問題，而只有在矛盾擴大到足以危害到公共秩序時，作為國家正式權(quán)力的基層民警才會介入干預(yù)。與之相似，為緩解正式治理資源不足所帶來的影響，T派出所在實踐過程中開始有意識地培養(yǎng)轄區(qū)中各類社會治理主體來開展治理工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多民警利用自身在社區(qū)中的熟人關(guān)系以及個人影響力，開始廣泛動員轄區(qū)中多方治理資源參與維護轄區(qū)治安穩(wěn)定，諸如“網(wǎng)格員”“紅袖箍”“義警群眾團體組織”等群防群治力量開始被廣泛動員起來，成為源頭性的矛盾糾紛化解力量，推動基層警務(wù)由單向管理向多元治理轉(zhuǎn)變。通過依靠來源于社會的力量來維持基層警務(wù)良性運轉(zhuǎn)，能夠有效提高國家對基層社會治理的韌性，從而有利于減輕基層警務(wù)人員的工作負擔。另外，國家治理力量也開始逐漸向基層社會滲透，2021年T派出所在轄區(qū)推動社區(qū)民警進社區(qū)(村居)兩委班子，比例達到60%。此外，通過規(guī)范警務(wù)室建設(shè)，新建社區(qū)警務(wù)室與社區(qū)村居同址辦公，持續(xù)深化“1+2+N”“一村一警務(wù)助理”等社區(qū)警務(wù)機制，完善社區(qū)民警帶隊巡邏、就地接處糾紛、求助警情、社區(qū)案事件必到現(xiàn)場制度以及相鄰警務(wù)區(qū)聯(lián)勤協(xié)作等機制，實現(xiàn)專職社區(qū)民警80%以上的工作時間沉在社區(qū)。因此，應(yīng)對日益增加的警務(wù)需求，要多方動員治理資源，一方面是增加輔助警務(wù)力量，并規(guī)范其使用；另一方面是動員轄區(qū)兩委力量，將治安治理責任與其他治理“一體打包”，在扁平化治理中維護基層治安秩序。

(三)差序化處置以平衡警力不足與目標實現(xiàn)的張力

基層警務(wù)工作異常繁雜，從新生兒戶口登記到死亡證明開具，從鄰里糾紛調(diào)解到防火防盜防詐宣傳，從越軌行為制止到違法犯罪打擊，可謂包羅萬象，單純應(yīng)對業(yè)務(wù)工作警力已經(jīng)捉襟見肘，但自上而下的監(jiān)督還需要民警填報系統(tǒng)、應(yīng)付各類統(tǒng)計報表等事務(wù)性工作，進而體現(xiàn)治理效能。然而，基層派出所處于科層體系最底端，其決策權(quán)和可資動員的資源相對來說是很有限的，甚至已有“碎片化”的傾向[24]，有限的警力資源很難對各項工作做到面面俱到。因此，工作重要程度不同，所選擇的應(yīng)對方式也存在很大差別，以T派出所對涉警投訴的處置為例，在臨近年終對轄區(qū)滿意度進行考核前夕，為避免因投訴數(shù)量過高而觸發(fā)“一票否決”機制，民警們往往將工作重點落在對投訴信息的落實與回訪上。在每周工作例會前，派出所領(lǐng)導(dǎo)會多次強調(diào)落實投訴信息回訪工作的重要性，并根據(jù)投訴內(nèi)容指定相應(yīng)民警予以落實。此外，對于單純通過電話溝通無法妥善解決的群眾投訴，所長與民警則會親自登門與其進行面談，傾聽投訴人的不滿并詳細說明現(xiàn)階段案件進展情況。對于那些未列入考核環(huán)節(jié)或者考核成績基本達標的項目，T派出所民警在工作過程中的熱情明顯會降低許多，諸如國家反詐中心APP推廣宣傳、“九小場所”消防安全檢查等則一般會交予輔警落實。對于T派出所此種治理主體根據(jù)著力應(yīng)對的目標分配有限的治理資源，從而實現(xiàn)日常工作正常運轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，有學(xué)者在考察基層警務(wù)的治理邏輯時曾提出“差序治理”的概念[25]，即在資源、精力十分有限的約束條件下，基層警務(wù)工作基本上是圍繞上級的工作部署與考核來進行。實踐中，T派出所對于涉警投訴的處置一定程度上也呈現(xiàn)出“差序治理”的運作特征。為了避免反復(fù)受到群眾投訴從而影響對派出所的年終工作考核，民警們將有限的精力優(yōu)先圍繞上級所考核的事項進行，對與考核成績關(guān)聯(lián)性不強的事項則在一定程度上形式化應(yīng)對、權(quán)宜化處理。

(四)運用情感治理彌補法律機械主義

作為國家嵌入到基層社會的治理主體，民警們在與群眾打交道的過程中，需要運用情感治理的方式來彌補法律機械主義中非此即彼的二元對立格局。雖然執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求基層民警依法行政，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，但實踐中，剛性的法律制度并不總能實現(xiàn)有效治理的目標。情感治理實質(zhì)上是以倫理價值而不是以形式邏輯為主導(dǎo)，因為它講究的是妥協(xié)和實用性的解決糾紛，而不是形式主義的法律條文、程序和明判是非對錯[26]。作為基層治理主體的民警在執(zhí)法活動中，很多時候并不是生搬硬套法律的過程，而是在復(fù)雜的人心和情感上下了許多功夫[27]。在T派出所調(diào)研過程中，筆者曾全程參與處理了一起“特殊”的打架斗毆案件，起因經(jīng)過是兩名未成年人(以下簡稱A與B)在球場因口角發(fā)生肢體沖突后，A返回家中向自己的叔叔訴說被對方欺負的經(jīng)歷，隨即A的叔叔便帶其返回球場與B進行理論。在交涉過程中，因言語不和，A的叔叔打了B兩耳光，B返回家中向父母訴說后隨即報警。在案件調(diào)查過程中，民警發(fā)現(xiàn)A的家庭情況極為特殊，父親早年出車禍去世后，母親改嫁，目前與爺爺奶奶生活在一起，且A的奶奶曾多次因偷竊被T派出所處罰。為了查明案情，民警將A帶至派出所進行詢問，A的爺爺表現(xiàn)出極大的不滿，認為民警是故意針對自己的孫子，并多次與辦案民警產(chǎn)生言語沖突。隨著案情事實調(diào)查清楚，在對A的叔叔作出治安拘留7天的行政處罰決定后，本以為該案件應(yīng)當告一段落，但是T派出所教導(dǎo)員卻購置了課外書與文具等學(xué)習用品，前往A的家中詢問其日常學(xué)習與生活情況，并鼓勵他好好學(xué)習，不要因此受到影響，同時也詳細詢問了兩位老人在生活上有何需求。A的爺爺也在民警后續(xù)走訪中，從開始抵觸抗拒的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)閷μ幜P結(jié)果的理解與接受。

從法律制度上來講，對于上述案件中教導(dǎo)員后續(xù)對A的關(guān)心走訪，本不屬于警察的工作范疇，但是民警個人依然從呵護孩子的身心健康與維護家庭的和睦關(guān)系角度考慮工作，動情入理，選擇從“情感”角度出發(fā)，延伸治理深度，化解怨恨糾紛，進而穩(wěn)定社會秩序。這種情感滲透難以通過法律條文、制度規(guī)范等理性設(shè)計實現(xiàn)，在面對基層治理中理性主義設(shè)計與制度所出現(xiàn)的問題與困境時，基層民警選擇在警務(wù)實踐過程中從情感治理的維度出發(fā)，在復(fù)雜的“人心”和“情感”上下功夫，從而對理性主義制度與傳統(tǒng)社會之間的張力起到了有效的彌合和補充，提升了基層治理的社會效果。情感治理在一定程度上反映出傳統(tǒng)中華法律體系主要是以道德理念為主導(dǎo)的實質(zhì)主義的法律體系[28]。因此，當前我國在推行法治化建設(shè)進程中，應(yīng)當充分重視對情感治理資源的開掘與應(yīng)用，從而實現(xiàn)對形式化邏輯主導(dǎo)下的理性法律體系的補充，這是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和人民滿意的有效途徑。

五、結(jié)語與討論

在組織社會學(xué)視域內(nèi)，任何一個組織必須適應(yīng)環(huán)境才能生存，作為行動者的組織無法脫離特定環(huán)境而單獨生存，這就導(dǎo)致組織中的結(jié)構(gòu)形式與行為邏輯的產(chǎn)生在根本上是與外界環(huán)境相互作用的結(jié)果[29]。以此為依據(jù)，對于基層警務(wù)實踐邏輯形成的深層原因離不開從其自身所處的組織環(huán)境中去尋找有關(guān)線索。

從結(jié)構(gòu)上看，公安派出所位于國家與社會的交匯處，因而同時具有國家與社會的雙重屬性?；鶎泳瘎?wù)一方面要遵從自上而下明確的法律法規(guī)；另一方面，他們需要有效回應(yīng)和滿足民眾訴求?；鶎泳瘎?wù)實踐中存在的悖論與張力是制度性的或者是結(jié)構(gòu)性的。因此，我們不能不加區(qū)分地將基層警務(wù)運作中的策略性與權(quán)變性視為是對執(zhí)法規(guī)范化的破壞和民警自身的趨利行為。遵循“結(jié)構(gòu)-過程”這一分析框架，基層警務(wù)的運作場域發(fā)生在制度系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的交匯地帶，并通過基層民警的具體行動嵌入這一結(jié)構(gòu)中?？梢哉f，基層警務(wù)運作實際上是國家的正式控制與基層社會實際需求雙方共同塑造的，前者是國家控制性力量，源于科層理性；后者是治理性需求，源于具體場域中的實踐理性。

透過T派出所日常警務(wù)工作的運行可以發(fā)現(xiàn)，首先，在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)背景下，技術(shù)治理的不斷應(yīng)用使得基層警務(wù)運行規(guī)范化程度顯著提升。技術(shù)治理本質(zhì)是將新技術(shù)與新手段引入到科層制組織之中，從而強化治理規(guī)范化的一種實踐方式[30]。技術(shù)治理依循這樣的理念：警察只需嚴格依照法律規(guī)定辦事，就可以保證基層警務(wù)的規(guī)范化運行，保證社會秩序的實現(xiàn)，但從公安民警的具體實踐中看，如果嚴格按照技術(shù)治理的各種程式化方式執(zhí)法辦案，難以實現(xiàn)“發(fā)案少、秩序好、群眾滿意”的目標[31]。有用的難以言說，可以言說的效果有限，在基層警務(wù)運作過程中，這兩種邏輯之間始終存在巨大張力。作為一線治理者，民警們往往熟悉實際情況，很多情況下需要因地制宜地開展警務(wù)工作，基層經(jīng)驗與閱歷在實踐中往往比公式化與標準化的制度規(guī)定更為有效，為了有效彌合兩者之間的矛盾，基層民警在警務(wù)實踐場域中需要綜合運用各種行動策略，將難以言說的經(jīng)驗方法“合法化”。

基層公安派出所受制于可支配資源匱乏與基礎(chǔ)性權(quán)力弱小的困境，為回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會背景下層出不窮的治理需求，開始逐漸采取了一種多元治理主體參與的治理方式。T派出所在日常警務(wù)實踐中開始廣泛動員各類半正式與非正式社會治理資源參與基層治理，并通過推動社區(qū)民警深入社區(qū)打造“國家在場”與社會多維度共同治理的格局，這種以實現(xiàn)轄區(qū)穩(wěn)定為導(dǎo)向的多重治理手段在當今社會中仍然具有較強的生命力與較大的施展空間，成為緩解治理壓力的有效補充。但是，這類治理方式僅僅能夠作為對技術(shù)治理的必要補充，由于缺乏規(guī)范化制度的限定與指引，如果在實踐過程中過分倚重，極易滋生權(quán)力尋租空間。其次，在處置涉警投訴中，警務(wù)工作所呈現(xiàn)出的“差序治理”特征，實際上是公安派出所在警力與精力不足的情況下回應(yīng)上級監(jiān)督與考核要求所采取的一種方式，即按照上級考核工作的輕重緩急來分配有限的警力資源。雖然這種方式可以在短期內(nèi)及時反饋任務(wù)的完成進度，但從長遠看，這種將注意力只集中于上級監(jiān)督與考核事項的實踐方式并不利于治理的長遠發(fā)展。最后，隨著我國持續(xù)深化基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，在越來越多的新技術(shù)與完備的規(guī)章制度加持下，基層治理者只需要依規(guī)用權(quán)、照章辦事即可，但這種對技術(shù)與制度的凸顯卻往往忽略了“人”與情感的因素，基層社會治理也由此陷入“治理—問題—治理”的技術(shù)和制度怪圈當中[32]。在基層警務(wù)實踐中，情感治理的出現(xiàn)有效彌合了法律機械主義與現(xiàn)實社會之間的張力，“軟化”了治理困境。民警在日常工作中，單純依靠講法條很難達到治理效果，更多的是一種擺事實、講道理的過程。基層民警在與民眾打交道過程中，往往并不是高高在上的國家官僚，在遵照國家法律開展警務(wù)工作過程中，他們也注重運用地方性知識與人際交流傳統(tǒng)，靈活應(yīng)對、恩威并施。但這種有著濃重情感基調(diào)的治理方式如果被過度深刻倚重，容易弱化民警在治理過程中的權(quán)威性地位，可能導(dǎo)致效率低下。因此，如何避免情感治理淪為“人情”“關(guān)系”等私人化治理工具，除了明晰最基本的法、理、情的關(guān)系，還要處理好公共與私人之間的邊界。在全面依法治國的大框架下，制度與情感之間并非是簡單的非此即彼、水火不容的關(guān)系，未來如何有效協(xié)調(diào)制度體系與情感治理之間的動態(tài)平衡以及二者如何有效融合并嵌入基層治理中，這是提升治理效能的關(guān)鍵。

需要指出的是，上述基層民警在工作過程中所運用的各類“權(quán)宜性”治理方式并不能視為是我國警務(wù)工作中可以歸責的現(xiàn)象，相反，基層警務(wù)本身就處于一個需要平衡多方力量的復(fù)雜治理場域中，基層民警作為國家權(quán)力在社會治安領(lǐng)域的代理人履行法定職責，同時還要平衡警務(wù)目標的實現(xiàn)與回應(yīng)社會成員的訴求，這使得基層警務(wù)在實際運作過程中并不表現(xiàn)為民警個人單方面的“干預(yù)”或“支配”，而是表現(xiàn)為平衡治理場域中的多方力量的交互性影響。未來我國基層警務(wù)改革中，自上而下的科層化組織控制體系與逐級細化的考核內(nèi)容設(shè)計應(yīng)當有限度地介入基層警務(wù)之中，摒棄對制度化規(guī)則的盲目崇拜，通過給予公安派出所一定的自主性空間，使之能夠因地制宜地開展警務(wù)工作。與此同時，經(jīng)費保障與警力資源應(yīng)當優(yōu)先向基層傾斜，公安派出所在充分掌握治理資源的前提下，通過將各類社會性治理力量納入正式治理體系的規(guī)范化管控，將社會治安綜合治理、群防群治建設(shè)落到實處，從而實現(xiàn)與基層社會的良性互動。