陳天祥 陳杰華 藍 云

一、問題的提出：數(shù)字技術(shù)何以賦能敏捷治理

隨著我國城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，城市治理情境日益面臨高度的復雜性和不確定性。一方面，現(xiàn)代城市由社會、經(jīng)濟和文化等相互交織的多重系統(tǒng)構(gòu)成，包含種類繁多和關(guān)系緊密的治理要素，使城市治理面臨前所未有的復雜性[1]。另一方面，隨著信息化和社會生活的快速變化，不同治理要素產(chǎn)生頻密的物質(zhì)、能量和信息的交互影響，不可預期事件頻發(fā)，為城市治理帶來極大的不確定性[2]。在新的治理情境下，條塊分割、任務驅(qū)動的傳統(tǒng)治理模式日益面臨適應性困境[3]。相比之下，作為新興治理范式的敏捷治理倡導密切合作、快速回應、靈活應變等理念，具有適應現(xiàn)代城市治理環(huán)境的豐富潛力，成為城市治理轉(zhuǎn)型的重要思路[4]。

敏捷治理最早源于軟件開發(fā)領域，強調(diào)與客戶緊密協(xié)作、加強團隊溝通、快速響應變化、產(chǎn)品交付優(yōu)先等原則，以靈活適應快速調(diào)整的外部環(huán)境[5]。其內(nèi)在理念與社會治理的價值倡導存在諸多共通之處，能夠推動公共部門的組織文化轉(zhuǎn)型，使政府對制度變革更具開放性、包容性和回應性，因此很快得到學者們的廣泛關(guān)注[6]。敏捷治理要求治理原則從清晰轉(zhuǎn)向抽象，治理關(guān)系從對抗走向互賴，治理手段從強硬轉(zhuǎn)向輕緩，推動治理結(jié)構(gòu)和決策制度的轉(zhuǎn)變[7]。

此前，社會治理領域的敏捷治理研究文獻主要關(guān)注地方實踐經(jīng)驗，有的學者認為政治競爭、分權(quán)程度、激勵結(jié)構(gòu)等制度和結(jié)構(gòu)條件會影響敏捷治理的采納意愿[8]。在此基礎上，部分研究關(guān)注推進敏捷治理的制度安排，認為敏捷治理側(cè)重依托人事和采購政策、流程管理變革和高層領導推動等措施[9]。對于農(nóng)村基層的敏捷治理，有的學者歸納出彈性再造治理空間、靈活設置治理機制、協(xié)同參與等經(jīng)驗[10]。在城市治理領域，北京市“吹哨報到”機制被視為敏捷治理的代表案例之一，它依托問題驅(qū)動、基層授權(quán)、強化監(jiān)督等制度創(chuàng)新，以解決科層體制的僵化低效頑疾，推動問題迅速解決[11]。隨著新冠肺炎疫情防控成為社會治理的熱點議題，敏捷治理逐漸進入公共衛(wèi)生領域，引起一些學者的關(guān)注[12]?？傮w而言，上述研究較為強調(diào)問題導向、多元參與、權(quán)責調(diào)適、高位推動等策略推動敏捷治理，屬于傳統(tǒng)信息技術(shù)范疇下的制度建構(gòu)思路，往往需要消耗大量人力物力，使基層政府疲于應付上級壓力[13]，制約敏捷治理的可持續(xù)性。敏捷治理不僅包括靈活性和適應性等技術(shù)特征，而且強調(diào)決策效率和公共價值的平衡[14]，需要較高水平的資源投入和技術(shù)支持。制度建設對推進敏捷治理的作用毋庸置疑，但忽視新興的數(shù)字技術(shù)對于制度創(chuàng)新的支撐，可能使它過于依賴政治勢能和高位推動，陷入后繼乏力的困境。

近年來，一些社會治理研究文獻已注意到數(shù)字技術(shù)與敏捷治理的密切聯(lián)系，探討數(shù)字技術(shù)如何提升治理效能。例如，大數(shù)據(jù)和算法技術(shù)能夠提升監(jiān)管部門對風險隱患的識別能力，加強治理前瞻性[15]。物聯(lián)網(wǎng)和虛擬現(xiàn)實等技術(shù)能提升公共服務資源的可達性[16]。但這些文獻主要圍繞治理過程的各個環(huán)節(jié)進行考察，關(guān)注數(shù)字技術(shù)對要素利用的賦能，探討數(shù)據(jù)處理和資源分配效率提升等技術(shù)議題，而忽視了數(shù)字技術(shù)對于治理模式重塑的更深層次的體認。實際上，數(shù)字技術(shù)在支持管理結(jié)構(gòu)、行動模式和組織文化等制度變革層面具有廣泛的應用前景。如果僅關(guān)注數(shù)字技術(shù)對部分場景和要素的影響，往往難以有效評估其對治理的賦能效果。數(shù)字技術(shù)雖然能為知識共享和協(xié)同合作創(chuàng)造可能，但在差異化的組織文化和激勵結(jié)構(gòu)下，治理主體對數(shù)字技術(shù)可能產(chǎn)生不同理解，進而導致實際運用效果的分化[17]。可見，對數(shù)字技術(shù)賦能作用的探討，不僅要考察其對要素處理效率的調(diào)節(jié)，而且要檢視數(shù)字技術(shù)與治理主體互動的關(guān)系模式；不僅要關(guān)注數(shù)字技術(shù)在部分場景的功能，而且要著眼于其在治理全過程的整體角色。

有鑒于此，本文側(cè)重分析數(shù)字技術(shù)通過推動制度創(chuàng)新對敏捷治理的賦能作用，探討城市治理過程中數(shù)字技術(shù)、制度變革和敏捷治理的內(nèi)在聯(lián)系。數(shù)字技術(shù)能為支持特定行為模式穩(wěn)定存在的體制機制提供基礎，通過調(diào)整激勵結(jié)構(gòu)、重塑利益格局、提高規(guī)制能力等方式形塑治理制度[18]。我們將敏捷治理理解為一種特定的行為模式，結(jié)合經(jīng)驗案例，著眼基層治理的全過程，分析數(shù)字技術(shù)通過支持體制機制變革驅(qū)動敏捷治理的具體路徑。

二、分析框架：全流程制度驅(qū)動

敏捷治理為城市政府應對復雜和不確定的治理環(huán)境提供了新思路。然而，敏捷治理范式與傳統(tǒng)科層體制之間仍存在結(jié)構(gòu)性張力[19]。借鑒已有研究從動態(tài)過程的視角探討敏捷治理主體不同階段行為特征的思路[20]，本文將著眼于包括態(tài)勢感知、協(xié)同響應、管控監(jiān)督等階段的治理全過程，構(gòu)建全流程制度驅(qū)動的分析框架，考察數(shù)字技術(shù)如何通過緩解敏捷治理范式與科層體制的內(nèi)在張力，推動不同治理階段的體制機制變革。

（一）從碎片化到一體化的態(tài)勢感知

敏銳的態(tài)勢感知是敏捷治理實際運作的前提條件。態(tài)勢感知是指治理主體提取環(huán)境要素，理解環(huán)境要素內(nèi)涵，并預測未來環(huán)境變化的活動[21]。在這一階段，治理主體首先需要對環(huán)境進行掃描，即通過不同渠道搜集環(huán)境要素。在此基礎上，對環(huán)境要素進行解讀，分析要素間的聯(lián)系并賦予其意義，進而評估環(huán)境的發(fā)展趨勢，識別突發(fā)事件蘊含的機遇、風險或問題等不同性質(zhì)[22]。與此同時，治理場域內(nèi)部的態(tài)勢感知需要經(jīng)歷從個體到群體的整合過程。不同治理主體可能收到不同信息要素，持有多元解釋框架，從而產(chǎn)生差異化的態(tài)勢感知。因此，治理主體需要通過信息溝通和擴散形成對環(huán)境態(tài)勢的一致理解，這構(gòu)成主體協(xié)同行動的信息基礎[23]。

在這一階段，碎片化的傳統(tǒng)科層體制可能阻滯治理主體對復雜多變的治理環(huán)境的敏銳感知。一方面，條塊分割體制導致信息資源分散于不同層級、系統(tǒng)和區(qū)域的治理主體。另一方面，科層體制下的治理主體之間往往存在沖突和競爭關(guān)系，缺乏信息溝通[24]。因此，治理主體難以實現(xiàn)對治理環(huán)境的完整掃描，全面理解環(huán)境要素的復雜聯(lián)系，無法迅速形成多元主體對環(huán)境態(tài)勢的共同理解。

數(shù)字技術(shù)能夠支持構(gòu)建一體化的態(tài)勢感知制度體系，克服上述碎片化的態(tài)勢感知弊端。依托圖像識別、語音翻譯、文本挖掘和深度學習等人工智能技術(shù)，政府部門能夠自動收集和提取各種非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，深度解析環(huán)境要素之間的復雜關(guān)聯(lián)，提高環(huán)境掃描和信息分析效能[25]。數(shù)字技術(shù)還能通過建立工作平臺，改變治理主體分享和交流信息的模式。數(shù)字化城市要素地圖和數(shù)據(jù)庫是整合不同來源環(huán)境信息的重要技術(shù)，可以為多元治理主體提供實時和一致的信息基礎[26]。遠程視頻通信等技術(shù)則使不同位置的治理主體能充分交流對話、共享信息，從而對環(huán)境態(tài)勢形成更準確的判斷[27]。通過建立針對環(huán)境信息的組織成員評分系統(tǒng)，組織可以更高效地整合和擴散對環(huán)境態(tài)勢的風險研判結(jié)果，啟動相關(guān)響應程序[28]。因此，數(shù)字技術(shù)不僅能夠提升信息提取和分析的效率，而且可以支持多元治理主體實現(xiàn)環(huán)境掃描、信息解讀和趨勢判斷的一體化制度安排，加速形成敏銳的態(tài)勢感知，為協(xié)同行動構(gòu)建認知基礎。

（二）從單中心到去中心的協(xié)同響應

在傳統(tǒng)的城市治理模式下，多元治理主體往往依托單中心的協(xié)調(diào)機制推進治理需求的回應行動。例如，建立領導高位推動、多個部門聯(lián)合、政治資源集中的領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點治理任務[29]。在網(wǎng)格化管理體系下，將信息接收、指揮調(diào)度和績效評價等職能集中于指揮中心，以整合行政權(quán)威[30]。單中心協(xié)調(diào)機制以黨政領導權(quán)威推動工作，由專門機構(gòu)統(tǒng)籌跟進，對提升治理效能起到重要作用[31]。但面對復雜多變的治理環(huán)境，資源有限的協(xié)調(diào)中心可能陷入信息過載和注意力分配失衡的困境，導致決策速度放緩；或由于一手信息相對不足，指揮調(diào)度更依賴標準程序，對非常規(guī)問題回應遲滯[32]。相比之下，去中心的協(xié)同機制借助減少決策環(huán)節(jié)、分散決策負擔、激發(fā)自主動力等優(yōu)勢，可以支持更高效的行動響應[33]。

對此，數(shù)字技術(shù)能為去中心協(xié)同響應制度體系提供重要支撐。第一，數(shù)字技術(shù)可為治理主體協(xié)同提供自動化的行動方案。面對頻率較高和相對常規(guī)的治理任務，數(shù)字技術(shù)能夠通過編碼形成標準化的處置程序和運作流程，自動向相關(guān)治理主體流轉(zhuǎn)和分配工作任務[34]。此外，由于模塊化和可重構(gòu)等特征，數(shù)字技術(shù)可根據(jù)治理環(huán)境的變化快速調(diào)整程序和流程，增強去中心協(xié)同的靈活性與適應性[35]。第二，數(shù)字技術(shù)可為治理主體協(xié)同提供網(wǎng)絡化的溝通平臺[36]。對于非結(jié)構(gòu)化的治理問題，治理主體可以依托在線平臺進行多對多溝通，實時共享資源分布、突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢、不同主體的任務分配和實施進度等信息，隨時調(diào)整工作方案，實現(xiàn)治理行動的自主協(xié)同[37]。第三，數(shù)字技術(shù)可為治理主體協(xié)同提供自下而上的內(nèi)生動力。由于資源的碎片化分布，治理場域的多元主體大多具有相互依賴的合作關(guān)系[38]。數(shù)字技術(shù)通過積分兌換系統(tǒng)等應用，往往能為主體合作提供資源互換和需求互補的空間，激發(fā)協(xié)同行動的積極性[39]?？傊瑪?shù)字技術(shù)可以提供有別于單中心協(xié)調(diào)的行動方案、溝通模式和推進動力，使協(xié)同響應制度體系從單中心轉(zhuǎn)向去中心成為可能，推動多元主體實現(xiàn)更加高效的協(xié)同響應。

（三）從剛性化到彈性化的管控監(jiān)督

管控監(jiān)督是指治理主體對治理行動的過程和績效進行檢查評價、調(diào)整控制、激勵追責等活動。傳統(tǒng)管控監(jiān)督體系的剛性較強，具有結(jié)果導向、反饋遲滯和標準單一等特征，適應條件相對穩(wěn)定、任務較為常規(guī)的治理情境，難以為更加敏捷的治理行動提供有效動力，主要是因為：第一，結(jié)果導向的信息監(jiān)控容易導致監(jiān)督問責簡單化，引發(fā)治理實踐的權(quán)責分離，抑制治理主體主動回應的積極性[40]。信息監(jiān)控重點如果從結(jié)果轉(zhuǎn)向過程，能部分緩解上述困境，但可能帶來信息成本增加、行動效率降低等問題[41]。第二，傳統(tǒng)治理模式下的監(jiān)督反饋形式有限，以自上而下為主，力度較強的反饋形式大多相對遲緩。比如大會通報批評的壓力一般大于小范圍的領導約談和誡勉談話，但前者組織成本較高，不易及時和頻繁使用，因此面臨監(jiān)督力度與速度的矛盾[42]。第三，單一穩(wěn)定的監(jiān)督標準難以適應動態(tài)變化的治理情境。穩(wěn)定的標準有助于減少溝通內(nèi)耗，但現(xiàn)代城市的治理問題形態(tài)多樣，如果強行采用單一標準，可能導致監(jiān)督流于形式，降低治理效能[43]。

數(shù)字技術(shù)能夠提供新的支撐條件，推動形成更具彈性的管控監(jiān)督制度體系，化解傳統(tǒng)治理模式的剛性化困境。首先，數(shù)字技術(shù)可以重塑管控監(jiān)督的信息基礎，支持更加準確適應的監(jiān)督評價。數(shù)字化的干部考核系統(tǒng)能較低成本地實現(xiàn)治理活動的顆粒化、全過程和多維度跟蹤，從而實現(xiàn)精準監(jiān)督[44]。其次，數(shù)字技術(shù)能更便利地反饋監(jiān)督結(jié)果和傳導壓力。政務微信群等線上平臺為多元主體創(chuàng)造跨時空的共同活動空間，監(jiān)督主體通過平臺即時反饋監(jiān)督結(jié)果，不僅可以更頻繁和快速地向監(jiān)督對象傳導壓力，而且能夠使其他主體知曉監(jiān)督結(jié)果，通過群體效應放大壓力[45]。最后，數(shù)字技術(shù)有助于加速監(jiān)督標準的調(diào)整和內(nèi)化。與傳統(tǒng)的標準設計和擴散方式不同，新興網(wǎng)絡評價系統(tǒng)可以通過算法頻繁調(diào)整評分體系，快速迎合變化的大眾需求。同時，評分結(jié)果能通過影響行業(yè)排名和資源分配，推動治理主體自發(fā)接受評價標準[46]?？傊?，數(shù)字技術(shù)通過重塑責任界定、結(jié)果反饋和標準形成模式，支持彈性化的管控監(jiān)督制度體系，激勵治理主體更加主動靈活行動。

三、案例介紹：“YX先鋒”移動工作平臺

YX區(qū)是G市歷史悠久的中心城區(qū)，獨特的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟基礎和政治地位等因素共同塑造的復雜治理環(huán)境，是其建設數(shù)字政府的重要動力。首先，YX區(qū)人口稠密，每平方公里人口超過3萬人，甚至高于美國紐約曼哈頓地區(qū)。其次，作為G市的重要商業(yè)中心，YX區(qū)商貿(mào)和文旅產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達，2021年地區(qū)生產(chǎn)總值約3600億元，第三產(chǎn)業(yè)占比達96%。此外，YX區(qū)還是K省的行政中心。面對數(shù)量龐大、種類多元、關(guān)系復雜、動態(tài)變化的治理要素，當?shù)卣畬χ卫韯?chuàng)新一直高度期待。早在2014年YX區(qū)就被定為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，2020年被選為K省數(shù)字政府改革建設示范區(qū)，具有數(shù)字政府建設的豐富經(jīng)驗和良好基礎。

作為YX區(qū)數(shù)字政府體系的重要組成部分，“YX先鋒”移動工作平臺通過融合多元業(yè)務系統(tǒng)，重構(gòu)線上治理流程，創(chuàng)設全向協(xié)同空間，有效構(gòu)建“黨建引領基層智慧治理”的城市治理格局，以高效集約的形式實現(xiàn)對基層治理需求的敏捷響應。該案例的相關(guān)資料主要來源于研究團隊在2021年7月至8月對YX區(qū)政務服務數(shù)據(jù)管理局的田野調(diào)查，包括以實習人員身份參與相關(guān)業(yè)務、深度訪談有關(guān)機構(gòu)成員、收集相關(guān)政府文件和統(tǒng)計報表等工作。

2020年4月，YX區(qū)正式上線“YX先鋒”移動工作平臺，它依托K省辦公平臺和G市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，整合不同業(yè)務部門系統(tǒng)，實現(xiàn)多渠道治理訴求和事件的統(tǒng)一采集、處置和管理?！癥X先鋒”聯(lián)通全區(qū)46個區(qū)級職能部門、18個街道、222個社區(qū)和1893個網(wǎng)格。當遭遇治理問題，治理主體在移動端即可發(fā)起事件工單，通過政務工作群聯(lián)絡相關(guān)責任主體，依托綜合指揮調(diào)度中心和人工智能秘書等技術(shù)協(xié)助，迅速調(diào)度治理資源，處置突發(fā)事件，即時響應群眾需求（見圖1）。平臺上線后的6個月內(nèi)，“YX先鋒”共處理工單5773件，事件辦結(jié)率達96%，當日上報當日辦結(jié)率達73%，事件處置時效提升近6倍，較好實現(xiàn)了對基層公共事務的敏捷治理。

圖1 “YX先鋒”移動工作平臺結(jié)構(gòu)示意圖

四、案例分析：數(shù)字技術(shù)賦能敏捷治理的制度路徑

從全流程制度驅(qū)動的視角來看，依托“YX先鋒”對數(shù)字技術(shù)的系統(tǒng)集成，YX區(qū)有力推動城市基層治理模式轉(zhuǎn)型，為敏捷治理提供了相對穩(wěn)定的制度基礎。

（一）敏銳態(tài)勢感知：從碎片化到一體化

為應對復雜多樣的突發(fā)事件和公眾需求，YX區(qū)政府將基層事務劃分為綜合管理、重點工作、重點項目和應急處置等4大領域、15個類別和51種事項，對每種事項設計標準化處置流程，并依托部門權(quán)責清單、事件流轉(zhuǎn)規(guī)則、跟蹤辦結(jié)機制、考評通報機制等制度推動落實。但是，處置流程的啟動首先需要判斷問題的事項類型、發(fā)生原因和輕重緩急等性質(zhì)，這對于傳統(tǒng)治理模式下碎片化的態(tài)勢感知體系構(gòu)成重要挑戰(zhàn)。擁有不同信息來源、采取不同模式把握信息關(guān)聯(lián)的多元治理主體往往對事件態(tài)勢產(chǎn)生差異化判斷，使大量時間被消耗在建構(gòu)對事件一致理解的溝通過程，從而制約了敏捷治理的實施。而“YX先鋒”通過推動態(tài)勢感知制度體系的一體化轉(zhuǎn)型，破除了敏銳態(tài)勢感知面臨的制度障礙。

1.環(huán)境掃描一體化：共享完整的環(huán)境信息資源

環(huán)境掃描是態(tài)勢感知的首要步驟。在這一過程中，“YX先鋒”一方面通過整合多元信息來源，擴大對城市環(huán)境的直接監(jiān)測范圍，加快治理主體對突發(fā)事件的初步感知。在條塊分割的傳統(tǒng)治理體系下，突發(fā)事件大多通過不同業(yè)務端口被各個治理主體接收，進而途經(jīng)不同路徑和多個環(huán)節(jié)，方能流轉(zhuǎn)至相關(guān)責任主體，這導致初步的態(tài)勢感知被遲滯。對于這一問題，YX區(qū)政府根據(jù)“采集多元，受理集中；部門多元，處置集中；系統(tǒng)多元，數(shù)據(jù)集中”的思路，通過自動采集、定向抓取、共享交換、數(shù)據(jù)直報等形式，推動“YX人家”“YX商家”“YX政務”“G市12345政府服務熱線”等業(yè)務系統(tǒng)與“YX先鋒”對接，使來自不同業(yè)務領域的治理問題在“YX先鋒”全面匯總和比對整理，并以事件工單的形式自動向相關(guān)責任主體流轉(zhuǎn)，從而推動更全面的環(huán)境掃描和及時的問題感知。

另一方面，“YX先鋒”重點搭建全要素信息傳輸渠道，幫助治理主體一次性獲取關(guān)于治理問題的多維度信息。治理主體獲得突發(fā)事件的初步信息后，并不能即時確定問題性質(zhì)和處置程序，而是要進一步結(jié)合時間和空間等情境細節(jié)進行判斷。雖然政務熱線、意見信箱等傳統(tǒng)信息傳輸渠道普遍存在，但關(guān)于特定問題的信息仍然分散于各個治理主體，這導致責任部門需要重復調(diào)查才能做出決策。為此，“YX先鋒”通過標準化的事件工單和智能抓取技術(shù)，整合城市電子地圖、移動設備、視頻監(jiān)控和政務熱線等信息來源，將人員資料、時空定位、文字描述和現(xiàn)場圖片等不同維度的相關(guān)信息整合于同一工單，使責任部門能一次性了解突發(fā)事件的種種細節(jié)，盡快完整把握問題態(tài)勢。以行道樹的管理問題為例：

“行道樹所處的具體地點和狀態(tài)會影響維護工作的具體定性和責任歸屬。例如，如果行道樹狀態(tài)良好，位于市政道路旁邊，則歸市政部門管轄；如果狀態(tài)良好，位于住宅和休閑區(qū)，則歸物業(yè)公司管轄；如果出現(xiàn)枝干斷落或傾倒風險，則屬于災害事件，歸應急搶險部門處理。缺乏相關(guān)知識的問題報告者可能漏報行道樹位置和狀態(tài)等對于責任界定十分重要的信息，導致相關(guān)部門需要到場重復確認。而包含多維信息要素的標準化事件工單能幫助基層部門一次性獲取所有關(guān)鍵信息，從而加快決策過程。”①觀察日志編號：20210803。

可見，不同治理主體通過“YX先鋒”能夠及時、同步和完整地感知突發(fā)事件和公眾需求，了解相關(guān)信息，這為多元主體一致的態(tài)勢感知構(gòu)筑了信息基礎。

2.要素分析一體化：整合多元的環(huán)境要素聯(lián)系

城市治理的環(huán)境要素之間存在復雜多樣的聯(lián)系。不同主體由于技術(shù)資源、結(jié)構(gòu)地位和職能目標等差異，往往采取不同的信息要素分析模式，側(cè)重把握不同類型的環(huán)境信息和要素關(guān)聯(lián)，以致形成差異化的態(tài)勢理解。通過綜合運用大數(shù)據(jù)分析和即時通訊等技術(shù)，“YX先鋒”能夠快速融合不同分析模式，全面把握多樣的要素聯(lián)系。

YX區(qū)的部分區(qū)級職能部門主要利用數(shù)字建模和趨勢預測等技術(shù)分析政務大數(shù)據(jù)，尋找治理要素的內(nèi)在聯(lián)系，并以可視化形式呈現(xiàn)，用于預測風險和主動干預。大數(shù)據(jù)分析能在一定程度上把握環(huán)境要素的時空分布等量化聯(lián)系，但對于治理決策的支持存在局限性，如可能受到信息搜集能力不足、信息處理成本過高、社會事實難以信息化等條件限制，使要素背后的社會意義等質(zhì)性聯(lián)系被相對忽視[47]，進而導致治理主體對問題重要程度的理解和注意力分配出現(xiàn)偏差。

相對于區(qū)級職能部門對量化聯(lián)系的關(guān)注，街道和社區(qū)居委會等基層治理主體可能更加熟悉環(huán)境要素的質(zhì)性聯(lián)系。由于長期扎根基層，他們積累了大量關(guān)于轄區(qū)環(huán)境要素質(zhì)性聯(lián)系的地方性知識，比較了解突發(fā)事件的潛在社會后果。為了融合多元治理主體關(guān)于量化和質(zhì)性聯(lián)系的知識，系統(tǒng)把握環(huán)境要素復雜多樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，快速做出更加精準的態(tài)勢判斷，“YX先鋒”利用即時通信技術(shù)，在事件工單的處理流程中嵌入留言對話模塊，使基層治理主體能夠便捷地與區(qū)級職能部門雙向溝通，說明突發(fā)事件由于各種質(zhì)性聯(lián)系而產(chǎn)生的特殊風險，將社會情境嵌入突發(fā)事件的分析，從而實現(xiàn)更加準確的突發(fā)事件重要程度和社會風險評估。以行道樹傾倒的處置問題為例：

“G市夏季雷雨頻發(fā)，容易引發(fā)行道樹傾倒或枝干斷落。根據(jù)大數(shù)據(jù)分析，往年該類問題大多集中分布于H街道，因此應急管理部門更多將搶險力量配置在該地，其他街道的同類問題往往被推遲處理。對此，L街道的一名工作人員通過‘YX先鋒’聯(lián)系應急管理部門，并提供了新的信息：雖然L街道同類事件數(shù)量少于H街道，但該地公立醫(yī)院較多，行道樹大多靠近醫(yī)院的供電設施，傾倒和枝干斷落后容易毀壞供電設施，阻礙醫(yī)院運營，社會影響十分嚴重。在了解這一情況后，應急管理部門決定重新調(diào)整搶險力量配置，加緊對L街道行道樹的排查和枝干修剪，防患于未然?！雹谠L談資料編號：20210805。

由此可見，區(qū)級職能部門對于雷雨災害的風險預測更多基于治理要素的時空集聚等量化聯(lián)系，而基層治理主體關(guān)于治理要素質(zhì)性聯(lián)系的知識，則能為態(tài)勢分析提供補充信息，輔助更加準確的風險研判。在這一過程中，“YX先鋒”對于不同類型要素關(guān)聯(lián)的快速融合起到關(guān)鍵作用。

3.態(tài)勢判斷一體化：塑造一致的事件性質(zhì)理解

基于對環(huán)境要素關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)把握，多元治理主體需要進一步形成對于突發(fā)事件的輕重緩急等性質(zhì)的一致判斷。然而，由于不同主體面臨的微觀社會情境和日常工作節(jié)奏等條件存在差異，他們對事件性質(zhì)的具體理解可能存在分歧，以致后續(xù)行動響應受到阻滯。為此，“YX先鋒”對事件工單的自動化標簽和分流技術(shù)，為突發(fā)事件性質(zhì)的理解提供了相對便捷的輔助，使事件性質(zhì)判斷在不同主體間快速擴散和達成共識，從而加快動員相應水平的治理資源。

進入“YX先鋒”的事件工單較為多樣，如果缺乏對工單輕重緩急的排序和定義，很可能導致注意力分配的混亂、常規(guī)事件對工作進程的阻塞、緊急事件的處理遲滯和長期問題的忽略。對此，“YX先鋒”根據(jù)問題報告主體對工單的歸類，將自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生和社會安全等事項歸類為“緊急事件”，其他事項歸為“一般事件”。事件類型的差異意味著不同的時間壓力：緊急事件要求1小時內(nèi)響應，3小時內(nèi)辦結(jié)；一般事件要求2小時內(nèi)響應，2個工作日內(nèi)辦結(jié)；超過辦結(jié)時限的工單將歸類為“預警事件”和“超時事件”。針對不同事件，“YX先鋒”依托人工智能秘書，在關(guān)鍵時間節(jié)點自動提醒責任部門，強化部門對于事件性質(zhì)的具體認知。

同時，為了維護平臺快速處理突發(fā)事件的功能定位，減少長期事務與緊急事件的注意力分配沖突，“YX先鋒”運用自動化分流技術(shù)，將初步處置完畢、仍需長期協(xié)同解決的問題流轉(zhuǎn)至綜合指揮調(diào)度中心，例如行業(yè)管理、招商政策等事務，由YX區(qū)委辦公室主責督辦，協(xié)調(diào)相關(guān)部門出臺長效治理方案。這有助于平衡治理主體的注意力分配，實現(xiàn)治理問題的短期處置和長效解決兼得。

“YX先鋒”關(guān)于事件標簽和分流的一系列技術(shù)設計，客觀上有助于創(chuàng)設敏捷驅(qū)動的決策情境，以較快速度推動治理主體對問題性質(zhì)形成共識性的具體理解，為后續(xù)組織協(xié)同響應減少阻礙。

（二）高效協(xié)同響應：從單中心到去中心

在敏銳感知環(huán)境態(tài)勢的基礎上，敏捷治理模式要求多元治理主體靈活構(gòu)建行動方案，快速調(diào)動治理資源，及時回應公眾需求。然而，處于基層治理環(huán)境的多元主體大多缺乏明確層級關(guān)系，管轄權(quán)限相對分割，協(xié)調(diào)規(guī)則模糊不清，難以通過自我協(xié)同推進治理[48]。對此，地方政府更多依托專門的中心機構(gòu)協(xié)調(diào)行動。但是，當中心機構(gòu)面臨公眾訴求快速增長與組織資源有限的矛盾時，往往陷入響應速度放緩的困境[49]。“YX先鋒”應用前的YX區(qū)存在社區(qū)居委、街道、區(qū)級職能部門和企事業(yè)單位等多種治理主體，不同主體間缺乏直接和正式的溝通渠道，主要依賴YX區(qū)網(wǎng)格化指揮中心進行協(xié)調(diào)。指揮中心無論是機構(gòu)規(guī)格還是治理資源都相對有限，難以實現(xiàn)快速和有效響應。對于上述問題，“YX先鋒”通過搭建去中心的協(xié)同響應制度體系，為治理主體的自我協(xié)同提供支持，使集中于指揮中心的協(xié)調(diào)負擔向各個主體分散，從而減少協(xié)同響應受到的阻滯。

1.流程推進去中心：建構(gòu)技術(shù)驅(qū)動的協(xié)同程序

為了高效應對復雜治理環(huán)境，YX區(qū)梳理了大量標準化和體系化的行政流程，為治理主體協(xié)同響應常規(guī)問題提供了高效行動的基本指引。但在“YX先鋒”應用前，具體推進行政流程的繁雜任務，例如督促責任部門、轉(zhuǎn)介事件工單、指導規(guī)則適用等工作，常常由指揮中心承擔，這不僅加重中心的工作負荷，而且分散了其對績效監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析和制度調(diào)整等統(tǒng)籌管理工作的關(guān)注。

通過上述流程的全面數(shù)字化，“YX先鋒”的運用顯著優(yōu)化了常規(guī)問題處置的推進模式。根據(jù)城管、民政、應急、綜合和其他等5個大類和27個小類，依托K省移動辦公平臺，“YX先鋒”對超過180個常規(guī)事項的行政流程進行編碼。在此基礎上，內(nèi)嵌的人工智能秘書能輔助常規(guī)事項的自動化登記上報、部門呼叫、轉(zhuǎn)介辦理和結(jié)果通知等工作。除此之外，“YX先鋒”通過持續(xù)搜集治理主體的意見反饋，可以相對靈活地調(diào)整數(shù)字化行政流程，不斷適應不同類型的常規(guī)事項。

通過上述設計，“YX先鋒”一定程度上實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對行政流程的自動化推進，有助于分擔指揮中心的任務負擔，減少協(xié)調(diào)推進工作的積壓。同時，使指揮中心能將更多注意力轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌管理工作，有助于協(xié)同響應制度體系的長期規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展。

2.溝通路徑去中心：搭建多邊同步的協(xié)同網(wǎng)絡

“YX先鋒”對于去中心協(xié)同的支撐作用，還直接體現(xiàn)為對多元主體溝通路徑的重構(gòu)，從而加快協(xié)同速度，更高效地處理部分非常規(guī)和長期性的治理問題。在以往的單中心模式下，治理主體的溝通大多呈現(xiàn)單向特征，指揮中心利用行政權(quán)威和信息優(yōu)勢，統(tǒng)一接收治理需求，對相關(guān)責任主體分配任務和跟蹤監(jiān)督，依賴線下面談、電話和公文系統(tǒng)等點對點的互動渠道。對于責任相對模糊的非常規(guī)問題，問題報告主體需要依次與各個潛在責任主體聯(lián)絡，帶來大量重復溝通和部門博弈，對時間和行政成本的消耗較大。

相比單中心的協(xié)調(diào)模式，“YX先鋒”依托工作群構(gòu)建多對多的互動網(wǎng)絡，使治理主體能夠直接同步地進行多向溝通，減輕了指揮中心對于非常規(guī)問題的協(xié)調(diào)負擔?！癥X先鋒”內(nèi)部設置不同層級和業(yè)務領域的常規(guī)工作群，將全區(qū)各種治理主體納入其中。問題報告主體在工作群發(fā)布的事件工單可同時被所有潛在責任主體接收，這有助于主體互動突破時空界限，減少重復溝通，并通過潛在責任主體的集體在場壓縮部門博弈空間。在此基礎上，圍繞需要長期協(xié)同的復雜問題，治理主體還可以組建包括各個責任主體的專題工作群，持續(xù)開展多向溝通，共享問題態(tài)勢、資源分布和工作進度等信息，便于實時和自主地協(xié)調(diào)行動方案。不僅如此，“YX先鋒”工作群還與K省移動辦公平臺打通，這一方面使來自更高層級的事件工單可在“YX先鋒”順利流轉(zhuǎn)，另一方面使“YX先鋒”能借助K省移動辦公平臺的數(shù)據(jù)保密系統(tǒng)保障內(nèi)部溝通的信息安全，進一步擴大了多對多互動渠道的覆蓋范圍，提升了治理主體使用“YX先鋒”的積極性。

通過上述方式，“YX先鋒”為治理主體提供了有別于單中心協(xié)調(diào)模式的新型溝通路徑，治理主體的工單流轉(zhuǎn)和信息溝通不再需要集中經(jīng)過指揮中心，而是實現(xiàn)問題報告主體和責任主體的自主直聯(lián)，指揮中心只需對責任模糊的疑難問題進行調(diào)度和跟蹤。這種去中心的協(xié)同網(wǎng)絡能支持治理主體的多邊同步互動，分擔原本集中于單一節(jié)點的傳輸壓力，加快協(xié)同響應的信息溝通。

3.協(xié)同動力去中心：激活雙向互惠的內(nèi)生動力

在單中心的協(xié)同響應制度體系下，治理行動的推進主要依賴指揮中心的外生壓力，難以充分利用治理主體內(nèi)生的協(xié)同動力。在“YX先鋒”應用前，網(wǎng)格化指揮中心主要面向基層治理主體接收問題，向區(qū)級職能部門分配任務，并借助領導督辦、考核排名、績效激勵等手段，以行政壓力自上而下驅(qū)動責任部門響應問題。這種單向的問題接收和處理流程未能向基層治理主體和區(qū)級職能部門提供雙向互惠的正式渠道，難以容納治理主體自下而上的協(xié)同動力。

“YX先鋒”應用后，通過靈活開放的工作群和事件工單技術(shù)，為治理主體的互惠合作創(chuàng)造了行動空間，從而激發(fā)自主協(xié)同的內(nèi)生動力。區(qū)級職能部門和基層治理主體均可發(fā)起事件工單，為處理自身面臨的治理問題尋求幫助，多元主體在長期互動中逐漸形成互惠合作的行動規(guī)范。以稅收征管工作為例，區(qū)稅務部門依托“YX先鋒”，建立與街道的稅源屬地管理合作機制。當稅務部門需要快速核查轄區(qū)企業(yè)經(jīng)營情況，即可通過發(fā)起工單向街道求助。為了爭取街道的積極合作，稅務部門對街道發(fā)起的工單亦會更加主動地回應。

“YX先鋒”去中心的協(xié)同網(wǎng)絡使治理主體能靈活轉(zhuǎn)換角色、地位更趨平等，有助于充分挖掘不同主體的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)資源互補和雙向互惠。在這種模式下，參與協(xié)同行動本身即可為治理主體提供部分正向激勵。這種來源于合作互惠的內(nèi)生動力，一定程度上能彌補行政壓力的相對不足，使協(xié)同響應獲得更加廣泛的動力支持。

（三）靈活管控監(jiān)督：從剛性化到彈性化

傳統(tǒng)治理模式的管控監(jiān)督體系剛性較強，難以根據(jù)治理情境靈活調(diào)適、有效激發(fā)治理主體的主動性和積極性。通過推動管控監(jiān)督制度體系的彈性化，使責任界定、結(jié)果反饋、標準調(diào)整等環(huán)節(jié)靈活適應監(jiān)督要求，為治理主體提供恰當激勵，“YX先鋒”在較大程度上緩解了上述難題。

1.責任界定彈性化：奠定精準問責的信息基礎

在“YX先鋒”應用前，處置治理問題的內(nèi)部協(xié)商和決策活動常常依賴非正式溝通。當問責程序由群眾投訴和媒體報道等火警事件啟動，領導干部等監(jiān)督主體由于對治理行動的內(nèi)部過程缺乏了解，往往傾向直接問責導致治理結(jié)果的執(zhí)行主體，而對具有間接影響的決策主體相對忽視。結(jié)果導向的監(jiān)督問責未考慮決策與執(zhí)行的分離，破壞了治理的權(quán)責平衡。為了減少問責風險，部分責任部門對非常規(guī)問題的應對趨向消極，這顯然與敏捷治理期待的主動作為背道而馳。

為此，“YX先鋒”主要通過主體互動在線化和過程追蹤自動化，使原本模糊不清的治理過程透明化，為更加精準地界定責任提供信息基礎。依托人工智能秘書，“YX先鋒”能夠?qū)κ录翁幚淼母鱾€關(guān)鍵節(jié)點實現(xiàn)全面追蹤，詳細記錄相關(guān)部門的問題報告、意見溝通、工單受理和處置結(jié)果等活動。這些信息以列表形式向領導干部直接呈現(xiàn)，成為管控監(jiān)督的事實依據(jù)?；谌套粉櫟墓芸乇O(jiān)督使治理主體對恰當?shù)呢熑谓缍óa(chǎn)生更加積極的預期，主動作為的意愿得以加強。民宿行業(yè)的治理問題可以呈現(xiàn)全程追蹤對于責任界定和治理行為的影響：

“由于缺乏正式規(guī)定，N街道辦并不確定如何規(guī)制住宅改造為民宿出租的現(xiàn)象，只能通過非正式關(guān)系向相關(guān)區(qū)級職能部門征求意見。但相關(guān)部門為了避免風險，往往不會做出發(fā)函回復等有行政效力的表態(tài)，而只會提供‘個人意見’。民宿問題的規(guī)制因此遲滯，一旦民宿經(jīng)營出現(xiàn)安全事故，N街道辦很有可能根據(jù)屬地管理原則受到問責?！甕X先鋒’投入使用后，N街道辦以事件工單向相關(guān)部門征詢指導意見。它能夠全程跟蹤雙方互動，記錄相關(guān)部門何時收到征詢，收到征詢后是否給予回復和指導。這些記錄能夠作為雙方責任界定的依據(jù)，倒逼相關(guān)部門主動決策，指導民宿行業(yè)的規(guī)制。”①訪談資料編號：20210804。

“YX先鋒”對于治理互動的全程跟蹤，有助于推動內(nèi)部協(xié)商和決策活動的透明化，為更加適應具體情境的責任界定提供基礎，從而避免治理活動的權(quán)責分離。這既能推動擁有治理權(quán)限和資源的區(qū)級職能部門勇?lián)熑魏头e極作為，又能激勵基層治理主體主動關(guān)注治理問題的積極性。

2.結(jié)果反饋彈性化：助推快速有效的壓力傳導

在“YX先鋒”應用前，YX區(qū)政府對基層治理的監(jiān)督結(jié)果反饋主要包括排名公布、現(xiàn)場督導、領導約談、誡勉談話和公開通報等形式，雖然能對治理主體形成一定的壓力，推動其改進工作，但大多需要經(jīng)過特定程序，時間和行政成本較高，與敏捷治理要求的靈活管控監(jiān)督相去甚遠。

而“YX先鋒”通過將領導干部等監(jiān)督主體納入工作群，有效提升了監(jiān)督結(jié)果反饋的彈性。一方面，領導干部能通過“YX先鋒”便捷調(diào)閱和查看不同進度的事件工單，即時對特定主體和問題留言，進行更具體和有針對性的評價指導，而不必經(jīng)由傳統(tǒng)行政程序，實現(xiàn)快速反饋。另一方面，事件工單的響應過程、處理結(jié)果和監(jiān)督反饋等信息對工作群內(nèi)的主體開放，可以借由群體效應放大監(jiān)督壓力，以更快速度和更低成本實現(xiàn)反饋效果。

3.監(jiān)督標準彈性化：加快評價準則的動態(tài)適應

在傳統(tǒng)治理模式下，監(jiān)督管控工作常常面臨標準確定性與環(huán)境動態(tài)性的沖突。而“YX先鋒”主要通過問題治理流程的全向公開，為各個治理主體提供基于具體案例的行動指引。在特定問題的治理過程中，相關(guān)主體的互動過程、決策行動、治理效果和監(jiān)督結(jié)果均完整呈現(xiàn)于該問題的事件工單。治理主體可以主動瀏覽群內(nèi)工單，通過具體案例了解不同情境下符合監(jiān)督標準的處置方式，形成關(guān)于基層治理的內(nèi)化行為準則。同時，YX區(qū)還會定期發(fā)布典型案例集，組織相關(guān)治理主體進行交流，深入解析監(jiān)督標準在不同案例的調(diào)整和適用。這一過程有助于實現(xiàn)監(jiān)督標準根據(jù)治理挑戰(zhàn)變化的靈活調(diào)整和快速擴散：

“我們可以看看其他街道有沒有和我們類似的問題，他們是怎么處理的，最后結(jié)果怎么樣。或者其他街道遇到什么問題，也可以給我們一個參考。我們在群上看到工作運轉(zhuǎn)得很好，很多以前不能解決、沒有回應的疑難問題在上面都能處理，當然也更愿意在上面反映問題”。②訪談資料編號：20200729。

面對動態(tài)變化的治理情境和不斷涌現(xiàn)的治理挑戰(zhàn)，“YX先鋒”通過治理過程全程記錄和全向公開的策略，使監(jiān)督標準能夠根據(jù)具體情境更為靈活地調(diào)整，使得治理主體更加便捷地學習和擴散，從而緩解治理環(huán)境與監(jiān)督標準的內(nèi)在張力。

結(jié) 語

在全流程制度驅(qū)動的視角下，本文考察了YX區(qū)通過數(shù)字技術(shù)賦能敏捷治理的具體路徑和內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)通過為不同治理階段的體制機制變革提供穩(wěn)定條件，有力驅(qū)動敏捷治理在城市基層環(huán)境下的可持續(xù)運轉(zhuǎn)。在態(tài)勢感知階段，數(shù)字技術(shù)通過支持環(huán)境掃描、要素分析和態(tài)勢判斷從碎片化向一體化轉(zhuǎn)型，幫助治理主體形成更敏銳的態(tài)勢感知能力。在協(xié)同響應階段，數(shù)字技術(shù)為治理流程推進、治理主體溝通和協(xié)同治理動力提供有別于單中心協(xié)調(diào)機制的去中心方案，使高效的協(xié)同響應能力成為可能。在管控監(jiān)督階段，數(shù)字技術(shù)為更具彈性的責任界定、結(jié)果反饋和標準調(diào)整提供基礎，為治理主體的積極作為提供實時引導和充分激勵。綜上所述，“YX先鋒”借助不同類型數(shù)字技術(shù)的有機結(jié)合，很大程度上緩解了敏捷治理與傳統(tǒng)科層體制的張力，使城市治理實踐破除體制機制障礙和實現(xiàn)敏捷狀態(tài)成為可能。

提升信息要素的處理效率是數(shù)字技術(shù)助推更具效能的城市治理的直接途徑，但數(shù)字技術(shù)通過推動制度變革賦能城市敏捷治理的深層策略同樣具有重要意義。一方面，地方政府的治理實踐表明，敏捷治理范式的規(guī)范要求與傳統(tǒng)科層體制的結(jié)構(gòu)特征往往存在沖突，這種張力貫穿社會治理的整體過程。因此，敏捷治理的實施如果僅依托上級主導的制度建設，可能面臨較大的結(jié)構(gòu)阻力，以致過分依賴高位勢能，缺乏長期維持的穩(wěn)定基礎。另一方面，數(shù)字技術(shù)不僅直接影響信息要素的利用效率，而且能夠重塑主體互動的結(jié)構(gòu)環(huán)境，為敏捷治理要求的體制機制提供基礎條件：數(shù)字技術(shù)能改變治理主體的資源分布，形成新的依賴關(guān)系；在治理主體間建立更豐富的聯(lián)結(jié)，使突破科層和時空界限的直接溝通成為可能；將高度成熟的行動方案凝結(jié)為編碼程序，并借助自動化和模塊化技術(shù)實現(xiàn)更高效的規(guī)則執(zhí)行和調(diào)適。在此情況下，敏捷治理的長期維持可以借助融合制度變革的數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，以制度變革為導向開發(fā)與運用數(shù)字技術(shù)，利用技術(shù)創(chuàng)新為適應敏捷治理的體制機制提供穩(wěn)定結(jié)構(gòu)支持。

本文依托“YX先鋒”實踐經(jīng)驗，比較系統(tǒng)地分析數(shù)字技術(shù)賦能敏捷治理全流程的制度驅(qū)動路徑。然而，對于數(shù)字技術(shù)、制度變革與敏捷治理的關(guān)系，本文仍然存在一些值得探討的問題。例如，數(shù)字技術(shù)的特定設計方案能為敏捷治理的制度變革提供支持，但是治理主體對技術(shù)方案的選擇受到哪些更廣泛的制度環(huán)境的影響？在技術(shù)方案實施過程中，治理主體對技術(shù)的認知、運用和實際效果如何受到工作程序、組織結(jié)構(gòu)、價值信念等制度因素的調(diào)節(jié)？相信對上述問題的探究有助于我們更加深入和全面地理解數(shù)字技術(shù)、制度變革與敏捷治理的內(nèi)在聯(lián)系。