崔 竹 李培培 李 龍 李璨融

一、引言

地方政府債務問題歷來是人們十分關(guān)注的熱點問題。改革開放以來，隨著土地財政進程的加快，我國地方政府債務治理模式從嚴格控制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模膨脹[1]，并逐漸積累形成了一定的風險隱患。2014年，全國人大修訂了《預算法》，逐步賦予地方政府一定的舉債權(quán)限，推出市場化較強的地方政府債券，以期“開前門、堵后門”，減輕地方政府對土地財政的依賴[2]，防范化解地方政府債務風險。地方政府債券分為一般債券和專項債券。其中，專項債券自2015年首次發(fā)行以來規(guī)模快速擴張。截至2021年底，全國專項債余額已達16.70萬億元，超過一般債券余額13.77萬億元，已成為地方政府的重要融資途徑。在專項債券擴容增效的同時，專項債券“借、用、管、還”過程中的風險程度如何受到普遍關(guān)注。近年來，國務院連續(xù)出臺一系列文件，以規(guī)范地方政府舉債融資行為，但成效并不明顯，地方政府債券的兌付風險很可能成為引爆系統(tǒng)性風險的導火索[3]，亟待加強以專項債務為主的地方政府債務風險治理。2021年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強地方人大對政府債務審查監(jiān)督的意見》明確“加強人大對政府債務風險管控的監(jiān)督”“加強專項債務的審查監(jiān)督”。同年，《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確要“完善專項債券管理機制”“保障專項債券到期本息償付”。

當前，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，在消費低迷、投資不振的情況下，用好政府債券擴大有效投資，是帶動消費擴大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措。2022年政府工作報告指出，2021年我國政府進一步“優(yōu)化地方政府專項債券發(fā)行使用”，“有序推進地方政府債務風險防范化解”；2022年“擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，強化績效導向，堅持‘資金、要素跟著項目走’，合理擴大使用范圍，支持在建項目后續(xù)融資，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施、老舊公用設(shè)施改造等建設(shè)項目”。但在用好政府債券擴大有效投資，促進補短板增后勁和穩(wěn)增長，做好用政府專項債補充中小銀行資本等工作的同時，統(tǒng)籌把握國債、地方債發(fā)行，防范債務風險顯得日益重要。

二、地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模及風險分析

近年來，我國地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模逐年擴大，在總體風險可控的情況下，呈現(xiàn)出風險積聚的趨勢，部分地區(qū)專項債券風險較高。

（一）專項債券規(guī)模擴張，成為地方政府主要融資渠道

專項債券發(fā)行規(guī)模增長較快，余額控制在合理區(qū)間內(nèi)。截至2021年底，專項債務余額16.70萬億元，控制在人大批準的限額18.17萬億元之內(nèi)。新增專項債券實際發(fā)行額從2015年的959億元增加到2021年的3.58萬億元，增長了36倍；同期，新增專項債務限額從2015年的1000億元快速增長到2021年的3.65萬億元。新增專項債券發(fā)行額占新增債券發(fā)行額的比重，從2015年的16.22%上升到2021年的82.01%。截至2021年底，地方政府專項債務余額占地方政府債務余額30.47萬億元比重達到54.81%，占比超過一半。

總體來看，我國地方政府法定債務風險在可控范圍內(nèi)。截至2020年末，地方政府債務余額25.66萬億元，控制在限額28.81萬億元之內(nèi)；地方政府債務率93.6%，低于國際上通行的100%到120%之間的標準。但是，在專項債券發(fā)行規(guī)模擴容的推動作用下，我國地方政府的債務率在2018年以后呈現(xiàn)逐年上升趨勢，到2020年末地方債務風險已超過2015年的相關(guān)指標。

（二）專項債券風險積聚，償債高峰集中

專項債務本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發(fā)行專項債券等償還。本文將專項債務余額與政府性基金收入的比值[4]作為衡量專項債務率的指標。近年來，一些地方受財政收入增長乏力、專項債券項目收益不高等因素影響，已到期的專項債券主要依靠借新還舊渠道償還。

1.專項債券償債風險呈上升趨勢。地方政府性基金收入對專項債券的本息覆蓋率直接體現(xiàn)地方政府的償還能力。我國地方政府性基金收入主要來源為國有土地使用權(quán)出讓收入，占比從2015年的85.16%上升到2021年的93.57%。近年來，受“房住不炒”等政策因素和經(jīng)濟因素影響[5]，地方政府土地出讓收入增速持續(xù)下降，帶動地方政府性基金收入增速沖高回落，由2017年最高點的34.7%下降到2021年的同比基本持平。同期，專項債務余額持續(xù)高于政府性基金收入規(guī)模，專項債務增速以2018年為拐點，大幅超過政府性基金收入增速。專項債券還本付息額從2015年的3億元上升到2020年的1.02萬億元；專項債券還本付息額占政府性基金收入的比重由2015年的0.01%上升到2020年的10.44%。這表明專項債券的現(xiàn)有償債率逐年上升。

2.專項債券越來越依賴借新還舊償還，推動風險逐年積聚。從近年來到期專項債券的償債資金來源看，通過發(fā)行再融資專項債券借新還舊是償債資金的主要來源。近年來，再融資專項債券的發(fā)行規(guī)模逐年上升，從2018年的1358億元增長到2021年的1.34萬億元，再融資專項債券發(fā)行額占專項債券發(fā)行額的比重從2018年的6.98%上升到2021年的27.19%。2018年至2021年，再融資專項債券發(fā)行額占專項債券到期還本額的比率分別為84.03%、80.35%、82.63%和117.44%，以此倒推，安排政府性基金收入和專項收入等償還本金比例不足20%。由于地方政府債務實行限額管理，在專項債務限額總量控制的前提下，再融資專項債券發(fā)行比重快速上升，一方面擠占了新增專項債券發(fā)行額度，影響了新增項目的融資需求，另一方面會導致債務風險逐年滾動積聚。

3.專項債券償債高峰集中。2018年以來，隨著專項債券發(fā)行期限逐步放寬至30年，專項債券平均發(fā)行期限逐年延長，2015—2021年的平均發(fā)行期限分別為6.42年、6.25年、6.07年、6.07年、9.02年、14.62年和14.16年。專項債券發(fā)行期限的延長有助于促進項目建設(shè)運營周期與資金需求周期的匹配。但是目前絕大多數(shù)專項債還本方式為到期一次性還本，發(fā)行期限的延長會一定程度導致債券償付風險的遞延。如2020和2021年，全國發(fā)行到期一次性還本債券數(shù)量占比分別為91.8%和86.7%，金額占比分別為95.9%和92.48%。專項債券償債高峰集中，年度間償債壓力不均衡。以到期一次還本估算未來償債高峰，2021年底專項債券余額在2023—2024年將出現(xiàn)第一個集中償債高峰[6]，2年償還本金額占債務余額的比重超過20%，后期償債規(guī)模波動幅度較大，年度間償債壓力不均衡。

（三）部分地區(qū)專項債券風險較高

西部地區(qū)近期償債負擔較重，借新還舊率較高。截至2020年底，東、中、西部地區(qū)①東中西部地區(qū)劃分參考財政部劃分標準。其中東部地區(qū)包括北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東，中部地區(qū)包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。專項債務余額分別為5.77萬億元、3.75萬億元和3.40萬億元，占比分別為44.66%、29.04%和26.30%，東部地區(qū)債務規(guī)模較高，占比近一半；東、中、西部地區(qū)專項債務余額占地方政府債務余額的比重分別為57.30%、48.33%和43.43%，東部地區(qū)占比最高，超過一半。西部地區(qū)近期償債壓力上升較快。2020年底專項債券還本付息額占政府性基金收入的比重達到18.06%，遠超過中部11.57%和東部8.72%的水平。2020年底，西部地區(qū)到期專項債券借新還舊率達到85.93%，處于最高位，呈先降后升趨勢。中部地區(qū)專項債券增長較快，償債率持續(xù)上升。近年來，中部地區(qū)專項債券發(fā)行規(guī)模上升較快，發(fā)行額占比從2015年的17.29%上升到2020年的30.33%。中部地區(qū)專項債券還本付息額占政府性基金收入的比重持續(xù)上升，與東部地區(qū)的差距呈擴大趨勢。

三、地方政府專項債券風險治理機制存在問題及原因分析

近年來，財政部門采取了多項措施，持續(xù)強化專項債券項目資金的“借、用、管、還”全流程管控，初步建立了專項債券風險治理機制。但是受風險治理責任落實不到位等因素影響，目前仍存在債券管理約束不力、項目管理不到位、債券資金管理不嚴等問題，導致專項債券出現(xiàn)一般債券同質(zhì)化傾向，融資收益自平衡要求難落實，風險隱患上升。

（一）債券管理約束不力，風險難識別

我國在實行地方政府債務限額管理的同時，逐步放寬了專項債券的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行品種、發(fā)行利率、發(fā)行期限、發(fā)行方式和資本金使用等限制條件，同時建立了地方政府信用評級、債務資金信息公開、項目績效評估等市場約束機制[7]，以規(guī)范地方政府舉債行為，防范債務風險。但從運行情況看，專項債券限額管理不到位，信用評級、發(fā)行定價、信息披露、收益評估等方面尚未形成真正的市場化風險識別機制，無法對債券本身和投資項目形成有效約束，引致專項債券風險隱患遞延。

1.限額管理不到位。地方政府債務限額實行中央統(tǒng)一確定債務總限額并逐級下達分地區(qū)債務限額的管理辦法，但是從限額分配結(jié)果分析，債務總量控制的情況下地區(qū)風險仍不容忽視。從全國層面看，東、中、西部地區(qū)專項債券還本付息額占政府性基金收入比重、專項債券借新還舊率以及專項債券償債率等指標地區(qū)間差異仍然較大，中、西部地區(qū)債務風險較高。同時，地區(qū)間限額使用率差異也較大，截至2020年底，東、中、西部地區(qū)限額使用率分別為86.31%、91.73%和90.57%，東部地區(qū)較低，表明限額管理的正向激勵作用，即向財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區(qū)多安排新增限額以促進拉動投資建設(shè)的作用沒有充分發(fā)揮。從省級財政部門限額分配結(jié)果看，有些省級財政部門未充分分析市縣經(jīng)濟發(fā)展實際或債務風險等級，存在向財力困難或債務高風險地區(qū)多安排債務限額，加重債務負擔、加大償付風險的情況。

2.信用評級和發(fā)行利率未體現(xiàn)償債主體風險差異。在省級政府代發(fā)模式下，專項債券的信用評級對象為省級政府，且評級結(jié)果同質(zhì)化，均為最高級AAA級，不能體現(xiàn)不同地區(qū)間的信用區(qū)分以及信用溢價等。市縣政府是我國專項債的主要承債主體[8]。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年市縣政府專項債券余額占本省專項債券余額的比重排名前位的四川、江蘇、福建、河北、遼寧等地區(qū)，占比均超過98%，重慶、天津、湖北等占比較低的地區(qū)也超過65%。以省級政府為評級對象的評級辦法，不能體現(xiàn)同一省份的不同市縣級政府之間的信用風險差異，一定程度掩蓋了實際用債主體即市縣政府的信用風險。以信用評級為基礎(chǔ)，專項債券發(fā)行利率主要以同期國債收益曲線作為基準，并上調(diào)一定幅度。但部分地方還存在“指導投標”“商定利率”[9]等非市場化方式干預債券發(fā)行定價的行為，地方政府專項債券收益與同期限國債收益利差較小。

3.集合發(fā)行信息披露不充分。財政部已制定專項債券信息披露要求，指導各地充分披露項目收益專項債券的項目情況、收益和融資平衡方案等信息。但自2018年以來，大部分地方政府開始采用集合發(fā)債模式，增加單筆債券對應項目個數(shù)，項目“打捆發(fā)行”，“肥瘦搭配”無限制[10]。同一筆債券對應的多個項目之間，在建設(shè)周期、項目方案、施工進度和收益實現(xiàn)等方面存在明顯區(qū)別，對單一債券的信息披露要求難以與項目包內(nèi)多個項目相匹配，信息披露的自律作用無法充分發(fā)揮。此外，已發(fā)行專項債券的信息披露文件，還存在文件缺失、信息內(nèi)容簡略、分類不全面、有效信息少且模糊不清等現(xiàn)象，例如資金投向不明確、償債來源模糊，缺少債券存續(xù)期內(nèi)動態(tài)信息披露等[11]。個別債券還存在披露信息內(nèi)容不兼容，甚至披露信息錯誤等情況。

4.績效評估對運營期關(guān)注不足。《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》要求各發(fā)債主體開展地方政府債務績效評價?，F(xiàn)有的專項債績效評價仍是基于一般公共支出項目的績效評價辦法，主要反映項目決策、管理、產(chǎn)出和效益，對建設(shè)期目標關(guān)注較多，對運行期績效關(guān)注缺乏手段[12][13]。專項債券是以公益性項目對應的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券，兼具財政、金融屬性，且多數(shù)專項債券收益與國有土地使用權(quán)出讓收入關(guān)聯(lián)。專項債不僅要考慮一般財政支出的績效約束，還得考慮項目長期運營過程中的不確定性導致的經(jīng)濟效益波動和債券風險增加等問題。從全國范圍來看，各省級政府尚未全面實施績效評價，各地指標體系、評價標準、工作流程等關(guān)鍵內(nèi)容也尚未明確，因此，這項政策的實施效果尚難以確定。

（二）項目管理不到位，融資收益不平衡

近年來審計發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在項目管理不到位，項目審核不嚴流于形式[14]、項目實際收益難以覆蓋還本付息支出等問題比較突出，直接影響了專項債券的還款能力，導致借新還舊比例逐年提高，償債風險上升。

1.項目審核不嚴。部分地區(qū)將無收益或低收益項目打捆包裝，虛報為收益能覆蓋債券本息的項目，獲取政府專項債券資金。不僅如此，近年來地方政府規(guī)避監(jiān)管、“打擦邊球”的手法不斷翻新。部分地區(qū)將經(jīng)營性項目或市政道路等沒有收益的公益性項目，與有收益的公益性項目通過“打包拼盤”的方式包裝成一個整體項目申報專項債券資金，再用項目建成后周邊土地的增值收益來平衡項目融資等。部分地區(qū)將有收益的公益性項目以打包或單獨申報的方式重復申報、虛假申報套取專項債券資金。

2.項目實際收益難以覆蓋還本付息支出。在項目實際運營過程中，即便是前期收益預測相對規(guī)范的項目，由于受市場不確定等不可抗因素和經(jīng)營管理不善等人為因素影響，也存在實際收益難以覆蓋融資成本的情況。特別是與土地出讓金收入相關(guān)的土地儲備、棚戶區(qū)改造等專項債券，由于土地收儲周期較長，受宏觀經(jīng)濟發(fā)展、房地產(chǎn)市場以及政策環(huán)境的影響，土地出讓金收入的不確定性較高，影響專項債券按期償還。審計署審計發(fā)現(xiàn)，至2020年底，55個地區(qū)專項債余額1.27萬億元中，有5個地區(qū)將204.67億元（占1.6%）投向無收益或年收益不足本息支出的項目。

（三）資金管理不嚴，效率低下

近年來，財政部門采取多項措施加強債券資金的使用和監(jiān)管，促進資金安全、規(guī)范、高效運行。但是審計發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)還存在資金使用不規(guī)范、投向領(lǐng)域不合規(guī)以及資金閑置等問題，影響了債券資金對有效投資的拉動，也為債券資金償還埋下了風險隱患。

1.債券資金撥付不及時。部分地區(qū)專項債項目建設(shè)進度較快，融資進度要求高，由于專項債券項目申報入庫等原因?qū)е沦Y金撥付不到位；有的項目存在竣工決算辦理不及時或結(jié)算后仍有資金未支付。例如，江蘇省2020年審計發(fā)現(xiàn)，2個市本級19個項目已完工結(jié)算，但仍有1.5億元債券資金結(jié)余沉淀在項目單位。

2.債券資金長期大量閑置。部分地區(qū)由于前期論證不充分、規(guī)劃設(shè)計和方案制定不合理等導致未按期開工建設(shè)，有的項目進度較慢或者無法實施，致使專項債券資金申報和項目建設(shè)進度不匹配，部分專項債券資金發(fā)行后長期閑置在財政部門或者項目單位，未及時形成實物工作量，資金使用績效不佳的同時增加利息負擔。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年全國共有北京、江蘇、河南、湖北等15個省級審計機關(guān)審計發(fā)現(xiàn)專項債券資金存在長期大量滯留等問題。

3.違規(guī)將債券資金用于經(jīng)常性項目支出，平衡一般公共財政預算等。部分地區(qū)未嚴格落實專項債券資金使用專款管理要求，將資金挪用于經(jīng)常性支出、平衡一般公共財政預算等。例如，山東省2020年審計發(fā)現(xiàn)，4市20縣將29.04億元債券資金出借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等周轉(zhuǎn)使用，有的用于購買理財產(chǎn)品或其他項目建設(shè)等。廣東省審計發(fā)現(xiàn)，1個市的2個區(qū)將專項債券資金用于償還政府購買服務金、發(fā)放人員工資等支出，涉及金額5.41億元。

4.債券資金被違規(guī)調(diào)整投向，超范圍使用，有的違規(guī)用于樓堂館所。部分地區(qū)由于項目申報時未列入總投資范圍，或項目建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容發(fā)生調(diào)整，將資金挪用于其他項目建設(shè)，甚至有部分債務沉重地區(qū)將專項債券資金違規(guī)用于樓堂館所、形象工程、政績工程，以及各類非公益性資本支出項目的建設(shè)，且沒有進行相應公告或信息披露。審計署審計發(fā)現(xiàn)，至2020年底，55個地區(qū)專項債余額1.27萬億元中有413.21億元（占比3.25%）未按規(guī)定用途使用。

（四）原因分析

我國為控制債務規(guī)模、審慎應對債務風險，將舉債權(quán)嚴格限定在省級政府[15]。這種省代發(fā)統(tǒng)管下的專項債券管理模式，類似于省級政府為主導的行政審批制[16]，省級政府不僅為市縣政府背書增信，更為其承擔“兜底”救助的責任[17]，專項債券“市政收益?zhèn)钡男再|(zhì)一定程度上演變成為信用債，呈現(xiàn)出與一般債券趨同化的特點，有些地方甚至存在“項目跟著資金走”“為了融資而融資”“包裝融資”等現(xiàn)象。專項債券風險治理的主體責任未落實，導致管理市場約束不健全與行政管控不到位并存，難以快速抓取識別債務風險信號并及時采取有效措施遏制苗頭性、傾向性風險隱患問題。

一是專項債券市場約束機制不健全。省級政府增信代發(fā)會掩蓋實際償債主體市縣政府的償債風險，容易造成償債權(quán)責的不對等并助長無序融資，市縣政府和主管部門責任意識淡薄，即使建立了完備的管理市場機制也難以有效發(fā)揮約束作用。例如，在債券資金發(fā)行、使用、管理和償還過程中，涉及的參與主體除省、市、縣各級政府債券管理部門、項目主管部門外，還包括財務評估、法律鑒定、信用評級、績效評估等第三方中介機構(gòu)，以及承銷機構(gòu)和債券投資者等。在償債權(quán)責不對等的情況下，這些市場參與主體的評估對象虛化，市場監(jiān)督作用難以發(fā)揮。如前文所述，存在專項債券市場信用評級無效、非市場化定價、信息披露缺失、收益評估不實、績效管理流于形式等問題，市場約束機制尚未真正發(fā)揮風險識別、預警與制約的作用。

二是專項債券行政管控責任落實不到位。專項債券的融資收益平衡特點要求債券資金與項目一一對應，在管理上必然面臨項目多、小、散的情況，而且隨著專項債券規(guī)模的擴張和風險治理要求的提高，債券管理難度會日益加大。省級政府代發(fā)統(tǒng)管模式已經(jīng)不能完全適應債券項目資金細化監(jiān)管的要求。如前文所述，首先，在項目審核入庫環(huán)節(jié)，存在財政部門與發(fā)展改革部門申報審核標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)庫不對接，以及省級管理部門對市縣項目難以實地審核等情況，導致虛增項目收入申報、重復申報或虛假申報等屢禁不絕，項目實際收益難以覆蓋本息。其次，在債券發(fā)行管理環(huán)節(jié)，存在限額分配、期限設(shè)置、計息方式、發(fā)行節(jié)奏、償債方式等方面的管理粗放問題。如有的省級財政部門不顧下級財政用款計劃，大量集中打包發(fā)行并統(tǒng)一下達債券募集資金，致使債券資金與項目需求錯配，為后期項目資金使用埋下隱患。再次，在債券資金使用環(huán)節(jié)，存在資金使用環(huán)節(jié)鏈條長，財政部門與項目主管部門、項目實施單位數(shù)據(jù)對接不及時，項目進度難以跟蹤等情況，導致資金撥付不及時、資金長期大量閑置、違規(guī)調(diào)整資金用途等問題。如有的地區(qū)未嚴格落實對新增債券使用進度情況的月度通報制度，對部分債券使用進度較慢市縣未采取實質(zhì)性監(jiān)督制約措施。最后，在債券償付環(huán)節(jié)，存在償付資金入庫監(jiān)控不及時，省級財政部門難以核實償債資金真實來源等情況，導致風險隱患較大。

四、地方政府專項債券風險治理機制創(chuàng)新的建議

健全地方政府專項債券風險治理機制的關(guān)鍵是進一步夯實主體責任，將事后的債務重整拓展到事前的債務風險預防，健全地方政府專項債券風險有效識別、預警和應對機制，實現(xiàn)市場約束與行政管控協(xié)同作用，將專項債券規(guī)?？刂圃诤侠硭讲崿F(xiàn)地區(qū)間、層級間、期限間的分布相對均衡，確保專項債券促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時按時還本付息。

（一）強化地方政府舉債約束，落實主體責任。中央財政部門進一步深化地方政府專項債券管理改革，促進落實地方政府主體責任。一是優(yōu)化限額管理，向省級政府試點下放限額管理權(quán)限，允許省級政府在一定區(qū)間內(nèi)自主確定本省總限額[18]鼓勵省級政府根據(jù)市場價格預警信號動態(tài)調(diào)整省內(nèi)各市縣限額分配比例。二是試點開展市縣政府信用評級。除對省級政府出具評級報告外，對市縣兩級政府進行評級，并公開債務、財力等數(shù)據(jù)[19]。三是進一步放寬發(fā)行限制。發(fā)行環(huán)節(jié)約定債券計息起始日期范圍，允許在一定期限內(nèi)（如半年）根據(jù)資金使用日期開始計息。鼓勵單一項目發(fā)債，細分債券規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。鼓勵采用提前還本、分期還本等靈活償還方式，平滑未來償債高峰。加強再融資專項債券發(fā)行管理，控制借新還舊比例，對到期后不具備融資收益平衡的債券，按程序轉(zhuǎn)為一般債券管理。四是健全市場定價機制。切實取消一級市場發(fā)行指導定價，鼓勵引入流動性風險溢價、信用風險溢價、無風險利率等指標，參考國債利率、一般債券利率以及發(fā)行主體信用評級和項目融資收益平衡等情況，構(gòu)建市場化利率形成機制。

（二）建立項目全流程監(jiān)測機制，提升管理實效。地方財政部門、項目主管部門以及項目實施單位等各類參與主體聯(lián)合建立項目審批、融資、建設(shè)和運營全流程監(jiān)測機制，提升項目管理實效。一是項目儲備時，關(guān)注項目主管部門和項目單位在項目實施方案中詳細分析項目融資收益平衡情況，不具備條件的項目不得納入專項債券項目庫。二是項目融資發(fā)行時，關(guān)注項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)辦理進度，征地拆遷、市政配套等開工前準備推進情況[20]，促進地方政府建立跨部門協(xié)調(diào)機制。三是項目建設(shè)時，關(guān)注項目投向是否調(diào)整、運營單位招投標進展、專項債券資金安排進度、配套融資到位、項目建設(shè)進度及實物工作量完成情況等。四是項目運營時，關(guān)注項目資產(chǎn)登記管理單位在項目全生命周期內(nèi)實施項目運營涉及的財務收支核算等情況，包括項目自身經(jīng)營收入、項目營業(yè)成本、項目形成資產(chǎn)等情況[21]。

（三）加強債券資金穿透式管控，防范流動性風險。地方財政部門加強債券資金的發(fā)行、使用、管理、償還全過程穿透式管控，防范風險。一是搭建項目收益監(jiān)測平臺。由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建立動態(tài)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，實現(xiàn)財政系統(tǒng)與專項債券對應項目的會計核算信息、銀行賬戶系統(tǒng)的自動化對接和數(shù)據(jù)采集，及時掌握項目資金使用、項目建設(shè)進度、項目運營管理和收入收繳等情況。二是完善償債資金管理制度，建立單個項目資產(chǎn)運營收益監(jiān)測和入庫情況公開披露制度，確保項目運營期收益及時上繳國庫，夯實償債來源；建立償債資金動態(tài)平衡調(diào)控機制，允許調(diào)入相關(guān)公益性項目專項收入彌補還本付息差額，同時防范償債資金長期大量閑置浪費或被擠占挪用。三是建立償債資金流動性風險預警機制，建立科學的風險預警模型，動態(tài)跟蹤核對真實數(shù)據(jù)與測算數(shù)據(jù)的差異，定期評估債券項目實際收益能力和地方政府實際償債能力，預警償債風險，并根據(jù)風險評估結(jié)果調(diào)整發(fā)行節(jié)奏和限額規(guī)模。四是健全處理處罰機制，通過扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金、通報負面典型等措施，強化對債券資金使用違法違規(guī)行為的硬性約束[22]。