蔣文超

(浙江金融職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

1 都市圈中心城市功能空間擴(kuò)散機(jī)理

都市圈內(nèi)部一般只有一個(gè)主導(dǎo)型城市，也稱為中心城市，中心城市是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的中心，具有樞紐性、高聚集性、開放性、規(guī)模性等特征。中心城市通過將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、教育醫(yī)療、制造業(yè)等不斷向周邊地區(qū)功能輻射，形成了都市圈內(nèi)部的空間分布異化。中心城市的功能輻射機(jī)制由“源生”“承接”和“傳輸”三個(gè)部分構(gòu)成，其中“功能源生”反映的是中心城市的能級(jí)，與城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān)?！肮δ軅鬏敗斌w現(xiàn)了中心城市向外輻射的方式與通道形成的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，支撐了功能擴(kuò)散機(jī)制?！肮δ艹薪印北硎局行某鞘兄苓叺貐^(qū)的功能接納能力，其與都市圈整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人才、技術(shù)、自然環(huán)境等要素相關(guān)。都市圈內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)通過源生機(jī)制、承接機(jī)制、傳輸機(jī)制實(shí)現(xiàn)了中心城市的功能擴(kuò)散，其運(yùn)行機(jī)理如圖2所示。

圖2 中心城市功能空間擴(kuò)散與承接機(jī)理

1.1 政府意志對(duì)都市圈聯(lián)系的推動(dòng)

(1)調(diào)整城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是對(duì)地區(qū)空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)架，對(duì)都市圈的發(fā)展起到了指導(dǎo)作用。新中國(guó)成立以來杭州的城市總體規(guī)劃有過五次較大調(diào)整，涉及城市定位、人口、產(chǎn)業(yè)布局等方面。首先，城市人口規(guī)劃與人口城市化進(jìn)程。第三次杭州市總體規(guī)劃中，城區(qū)人口規(guī)劃到1985年約為95萬人，到2020年將控制在105萬人，保守的人口增量預(yù)估導(dǎo)致城市化進(jìn)程被人為壓制。其次，城市定位與城市的區(qū)域地位。第一次杭州市總體規(guī)劃中將“旅游療養(yǎng)”定為杭州發(fā)展的主方向，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)聚集能力的降低，杭州都市圈的工業(yè)化與城市化進(jìn)程被大幅度減緩。最后，城市工業(yè)布局與城市經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)。第三次杭州總體規(guī)劃提出將在老城區(qū)內(nèi)嚴(yán)控新工業(yè)廠房建設(shè)、推進(jìn)工業(yè)企業(yè)外遷，為容納搬遷的工業(yè)企業(yè)，杭州在郊區(qū)建立了濱江高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、下沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等一系列產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，在拓展杭州的城市框架的同時(shí)，也使得都市圈內(nèi)其他城市獲得了接收產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移紅利的機(jī)遇。

(2)變更行政區(qū)劃。行政區(qū)劃的變更可以迅速改變城市城區(qū)的空間架構(gòu)，有效提升城市的人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)實(shí)力。杭州都市圈的形成與發(fā)展經(jīng)歷了四次重要的行政區(qū)劃調(diào)整，依次是1992年的“撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)并鄉(xiāng)”、2001年的“蕭山與余杭撤市設(shè)區(qū)”、2014年的富陽市撤市設(shè)區(qū)及2017年的臨安撤市設(shè)區(qū)。其中通過“撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)并鄉(xiāng)”的區(qū)劃調(diào)整，使得各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人員往來更為密切，加深了城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)一體化程度。將余杭、蕭山兩個(gè)縣級(jí)市納入市區(qū)后杭州的人口由179萬人提升至373萬人，城區(qū)面積直接擴(kuò)大到3068km。這也幫助杭州市將整體規(guī)模升至省會(huì)城市的第五位。通過兩次撤市設(shè)區(qū)，先后將富陽與臨安納入杭州市區(qū)，從地理格局上改變了杭州市“東強(qiáng)西弱”的格局，有效地推進(jìn)了向西輻射的城市發(fā)展規(guī)劃?？偠灾?，行政區(qū)劃的歷次調(diào)整提升了杭州都市圈的中心城市杭州的能級(jí)，開闊了區(qū)域內(nèi)部發(fā)展空間，使得杭州市區(qū)與嘉興、紹興和湖州的經(jīng)濟(jì)往來與空間聯(lián)系愈發(fā)密切，為杭州都市圈發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿Α?/p>

(3)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展之間存在復(fù)雜的、相互推動(dòng)的作用關(guān)系。都市圈內(nèi)部縣市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)離不開與中心城市的便捷的交通軸，交通走廊是產(chǎn)業(yè)的輻射軸線，可以減少時(shí)間距離、打破空間距離，有助于都市圈的形成與發(fā)展。杭州都市圈經(jīng)過連續(xù)多年的交通設(shè)施投資，逐漸形成以主城區(qū)為樞紐，杭滬、杭寧、杭甬高速公路為主線，滬杭高鐵、杭寧高鐵、杭長(zhǎng)高鐵等鐵路和錢塘江、京杭運(yùn)河、杭甬運(yùn)河、杭湖申線等水路為輔線，稠密交織的都市圈交通體系。蕭山國(guó)際機(jī)場(chǎng)是都市圈對(duì)外聯(lián)系的重要補(bǔ)充，聯(lián)結(jié)國(guó)內(nèi)外最為快捷的通道。鐵路、公路、水路、軌道交通、航空等基礎(chǔ)設(shè)施的鏈接，為杭州都市圈的迅猛發(fā)展奠定了的硬件基礎(chǔ)。

(4)建設(shè)中心城市產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。產(chǎn)業(yè)平臺(tái)是經(jīng)濟(jì)資源的空間集聚、中心城市與周邊縣市連接的主要載體，在都市圈的形成與發(fā)展中將發(fā)揮重要作用。20世紀(jì)90年代以來杭州大規(guī)模推進(jìn)近郊的開發(fā)區(qū)建設(shè)，已形成了杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等多個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。其中位于杭州東面的杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)東連海寧，蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)南達(dá)紹興城區(qū)，杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)輻射富陽與諸暨。近年杭州提出了城西科創(chuàng)大走廊、大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)戰(zhàn)略，這都會(huì)形成產(chǎn)業(yè)平臺(tái)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體，在拓展杭州產(chǎn)業(yè)規(guī)模的同時(shí)，增強(qiáng)中心城市的產(chǎn)業(yè)輻射能力。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用下，杭州市城區(qū)的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)不斷向外搬遷，并由早期的從中心區(qū)向郊區(qū)遷移，逐步發(fā)展為由近郊向遠(yuǎn)郊推進(jìn)。波浪式遷移浪潮最終沖破了行政界線，由杭州市影響到嘉興、紹興、湖州等都市圈內(nèi)的其他城市。為了對(duì)接杭州獲取區(qū)域協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)紅利，海寧、德清、安吉以及紹興縣市均在其市域建立了對(duì)接杭州的產(chǎn)業(yè)開發(fā)園區(qū)。例如海寧市2000年初便以每畝六萬元的價(jià)格將200km與杭州下沙相鄰的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓予杭州市政府。協(xié)議規(guī)定該區(qū)域土地由杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)開發(fā)與招商，僅需將企業(yè)稅收交由海寧，除了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，天然氣、通信、自來水等的基礎(chǔ)配套設(shè)施均打上“杭州”標(biāo)簽。該土地使用權(quán)的出讓，標(biāo)志著杭州與海寧的距離由“零距離”變?yōu)椤安皇呛贾菥驮诤贾荨?，在長(zhǎng)三角地區(qū)乃至國(guó)內(nèi)開辟了跨行政區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的新路徑?？聵騾^(qū)則是第三產(chǎn)業(yè)承接的典型代表，隨著交通設(shè)施的完善，杭州與緊密層城市的時(shí)間距離越來越短，杭州服務(wù)業(yè)也加速向外周邊城市轉(zhuǎn)移。地鐵7號(hào)線、杭甬高鐵以及杭紹城際鐵路的規(guī)劃與建成，使得柯橋區(qū)有條件承接杭州的服務(wù)業(yè)。近5年紹興市柯橋區(qū)服務(wù)業(yè)年增加值超過500億元，占紹興市服務(wù)業(yè)比重超25%，服務(wù)業(yè)年投資額占紹興市總投資的20%。

(5)改變產(chǎn)業(yè)與教育布局。20世紀(jì)五六十年代后杭州在城郊建設(shè)并形成了工業(yè)功能區(qū)，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，中心城區(qū)擴(kuò)展至郊區(qū)，城市新居住區(qū)與污染嚴(yán)重、環(huán)境嘈雜的工業(yè)區(qū)的矛盾日益凸顯，政府引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)大量外遷。杭州的工業(yè)企業(yè)搬遷經(jīng)歷三個(gè)主要階段：階段一為20世紀(jì)80年代，主要原因是對(duì)政府對(duì)西湖風(fēng)景名勝區(qū)等旅游景觀的保護(hù)，階段二為20世紀(jì)90年代，“退二進(jìn)三”的城市功能置換和“城市土地有償使用制度”的改革推動(dòng)了企業(yè)搬遷，階段三為2000年至今，隨著區(qū)域交通完善與行政區(qū)劃調(diào)整、“騰籠換鳥”工作的推進(jìn)，工業(yè)企業(yè)自主搬遷意愿增強(qiáng)，相關(guān)工作加速推進(jìn)。在空間上開始向杭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)外遷，例如向海寧、德清等周邊縣市搬遷。

與工業(yè)企業(yè)遷移同時(shí)進(jìn)行的還有駐杭高校的外遷，主要是為了解決發(fā)展空間局促的問題。高校遷移分為三個(gè)階段：第一階段為由老城區(qū)向杭州近郊遷移，如下沙大學(xué)城、倉(cāng)前高教園區(qū)、小和山高教園區(qū)，第二階段為部分獨(dú)立院校向海寧、桐廬等周邊縣市遷移，海寧接受了兩所大學(xué)，諸暨接受了一所大學(xué)，紹興市區(qū)接受了兩所大學(xué)。第三個(gè)階段為高校分校的外遷，例如浙江水利水電學(xué)院湖州校區(qū)的建立、浙江金融職業(yè)學(xué)院紹興校區(qū)的建立，高校的搬遷有助于都市圈范圍內(nèi)的大學(xué)師資流動(dòng)，人才與科技的交流進(jìn)助推都市圈經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)。

1.2 市場(chǎng)意愿對(duì)都市圈聯(lián)系的推動(dòng)

(1)產(chǎn)業(yè)要素布局郊區(qū)化?；诠I(yè)生產(chǎn)組織與勞動(dòng)地域分工理論，為獲取最大收益企業(yè)更愿意選擇企業(yè)空間分散、縱向聯(lián)合的生產(chǎn)組織方式，因?yàn)樵摲绞奖瓤臻g集聚、縱向聯(lián)合的生產(chǎn)組織方式比更為有利可圖。因此產(chǎn)業(yè)布局郊區(qū)化既是政府推動(dòng)的結(jié)果，更是企業(yè)的自主選擇，在客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律下，企業(yè)也會(huì)考量“土地有償使用制度”“退二進(jìn)三”、開發(fā)區(qū)建設(shè)等產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的影響，為兼顧更低的運(yùn)營(yíng)成本與更大的發(fā)展空間，部分工業(yè)企業(yè)有意愿遷移到城市郊區(qū)或都市圈內(nèi)其他城市。根據(jù)杭州市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)與工商局的資料，僅2010年至2014年5月，已有370家在杭企業(yè)實(shí)現(xiàn)了整體搬遷，45%的企業(yè)外遷至杭州都市圈范圍內(nèi)的其他城市，且大部分集中分布在杭州都市圈的緊密層城市中。其中機(jī)械制造行業(yè)企業(yè)主要遷往海寧、德清、桐鄉(xiāng)。由此看出，杭州都市圈內(nèi)緊密層城市主要承接了杭州的制造業(yè)功能，這有助于市圈內(nèi)部形成明確的產(chǎn)業(yè)分工體系。

(2)人口流向郊區(qū)化。隨著都市圈內(nèi)中心城市在資源聚集下持續(xù)膨脹時(shí)，逐漸會(huì)誘發(fā)聚集不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，交通擁擠、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高企等問題使得城市的人口自發(fā)遷往至郊區(qū)，由此產(chǎn)生了城市的郊區(qū)化現(xiàn)象。各個(gè)城市因?yàn)樗幍陌l(fā)展階段的差異，導(dǎo)致郊區(qū)化的時(shí)間也不同，杭州都市圈的中心城市只有一個(gè)，杭州存在人口郊區(qū)化傾向。城市聚集經(jīng)濟(jì)與人口郊區(qū)化是城市擴(kuò)散效應(yīng)的不同表現(xiàn)方面，其揭示了都市圈形成的核心機(jī)理與原因。20世紀(jì)80年代開始杭州便出現(xiàn)一定程度的人口郊區(qū)化，90年代后人口郊區(qū)化程度繼續(xù)加深。2000年以來，隨著都市圈戰(zhàn)略的發(fā)布，杭州的城市版圖不斷擴(kuò)張，居住人口向外遷移的趨勢(shì)呈現(xiàn)出增強(qiáng)趨勢(shì)。

2 優(yōu)化杭州都市圈區(qū)域發(fā)展的政策建議

2.1 強(qiáng)化都市圈的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)

“規(guī)劃共繪”是都市圈良性發(fā)展的“先手棋”，應(yīng)組織區(qū)域內(nèi)各城市參與編制杭州都市圈總體規(guī)劃，以此為基礎(chǔ)合力編制交通設(shè)施、空間布局、生態(tài)建設(shè)以及基本公共服務(wù)體系等專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部一體化發(fā)展。此外，要加強(qiáng)規(guī)劃的對(duì)接與落地。總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃是杭州都市圈發(fā)展的綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，區(qū)域內(nèi)各城市要參照總體規(guī)劃，制定各地版本的專項(xiàng)政策，基于可操作性、統(tǒng)籌性的理念，在產(chǎn)業(yè)布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境等方面的做好發(fā)展藍(lán)圖。

2.2 建立都市圈內(nèi)部的協(xié)同治理體系

都市圈協(xié)同治理體系是統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域內(nèi)部成員城市之間產(chǎn)業(yè)、資金、人口政策以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度系統(tǒng)，既是理論研究又是操作性較強(qiáng)的實(shí)用管理科學(xué)，需要尋求理論支撐的同時(shí)在實(shí)踐過程中不斷提升和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。隨著都市圈成員的擴(kuò)容、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新變化，杭州都市圈原有的合作理念與模式已稍顯滯后，都市圈內(nèi)部要持續(xù)建立“合作共贏、利益共享”的思想共識(shí)，在共繪規(guī)劃、共創(chuàng)體制、共構(gòu)市場(chǎng)、共聯(lián)交通、共興產(chǎn)業(yè)、共享社會(huì)、共建環(huán)境、共推品牌的“七共”前提下，創(chuàng)新合作模式與治理理念?；诟畹膶哟?、更大的氣魄、更強(qiáng)的謀劃，將區(qū)域協(xié)同治理的細(xì)化到杭州都市圈城市間各部門的日常工作中，強(qiáng)化各層級(jí)公務(wù)人員在工作領(lǐng)域的新型協(xié)同協(xié)作模式。

2.3 落實(shí)都市圈政策的監(jiān)督考核機(jī)制

杭州都市圈的考核督查體系已基本建立，都市圈協(xié)調(diào)會(huì)辦公室每年會(huì)制定和發(fā)布考核辦法，并通報(bào)考核結(jié)果。雖然做到了分解任務(wù)與嚴(yán)格考核，但模式化和固定化的考核機(jī)制，使得效率與效果逐年下降，有必要重新構(gòu)建一套科學(xué)的考核績(jī)效評(píng)估機(jī)制。例如可以聘用第三方獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)都市圈協(xié)同合作決策與行為體系的科學(xué)性與合理性提出評(píng)價(jià)指標(biāo)，為工作模式、工作成效、工作內(nèi)容等具體項(xiàng)目打分，這能規(guī)避內(nèi)部人“自查自糾”的彈性考核。除了考核之外，還應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，通過影響切身利益敦促都市圈內(nèi)部各城市推進(jìn)相關(guān)工作。