●韓宇

推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。構(gòu)建科學(xué)有效的法定化評(píng)價(jià)體系，對(duì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化具有引領(lǐng)作用。本文基于江蘇省推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè)實(shí)踐，創(chuàng)新應(yīng)用層次分析法（AHP），對(duì)構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了研究并提出政策建議。

一、確定機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)指標(biāo)

近年來(lái)，江蘇省在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化過(guò)程中，堅(jiān)持以黨管機(jī)構(gòu)編制為首要原則，突出黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立健全省委編委工作規(guī)則和省委編辦工作細(xì)則，落實(shí)歸口管理要求，廣泛開(kāi)展《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）及配套法規(guī)制度學(xué)習(xí)宣傳，牢牢把正機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè)前進(jìn)方向；堅(jiān)持以法規(guī)制度建設(shè)為必要支撐，以省委黨內(nèi)法規(guī)形式制定《條例》配套法規(guī)——《江蘇省貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例〉實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），以省委編委名義制定《推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系建設(shè)兩年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2022年）》，探索形成以《實(shí)施辦法》為主體、相關(guān)規(guī)范性文件等為補(bǔ)充的“1+N”機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系；堅(jiān)持以服務(wù)中心大局為主要目標(biāo)，著眼改革發(fā)展急需，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革等重點(diǎn)工作，及時(shí)出臺(tái)政策文件，精準(zhǔn)投放機(jī)構(gòu)編制資源，為“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航；堅(jiān)持以嚴(yán)肅監(jiān)督檢查為重要保障，扎實(shí)開(kāi)展《實(shí)施辦法》實(shí)施情況評(píng)估、部門(mén)“三定”評(píng)估、機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況和使用效益評(píng)估，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)和財(cái)政等部門(mén)的協(xié)作協(xié)同，凝聚監(jiān)督檢查合力，壓實(shí)機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè)責(zé)任鏈條。

在工作推進(jìn)中，有些方面需要進(jìn)一步研究。在機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)方面，一是專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)多、綜合評(píng)價(jià)少，多為有關(guān)具體事項(xiàng)的評(píng)價(jià)，缺少對(duì)機(jī)構(gòu)編制法定化的綜合評(píng)價(jià)；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的研究不夠深入、科學(xué)檢驗(yàn)不足；三是自我評(píng)價(jià)高、服務(wù)發(fā)展弱，個(gè)別地區(qū)只注重評(píng)價(jià)本級(jí)編辦主責(zé)主業(yè)完成情況，體現(xiàn)地方特色、引領(lǐng)服務(wù)發(fā)展的“指揮棒”作用發(fā)揮不夠充分。

為健全機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)體系，助力提升機(jī)構(gòu)編制法定化水平，結(jié)合改革實(shí)踐，提出若干評(píng)價(jià)指標(biāo)。主要考慮有：一是突出固化經(jīng)驗(yàn)，對(duì)積累的成功經(jīng)驗(yàn)，比如堅(jiān)持黨管機(jī)構(gòu)編制原則、加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)、服務(wù)中心大局、嚴(yán)肅監(jiān)督檢查等，通過(guò)納入評(píng)價(jià)體系，總結(jié)深化；二是突出解決問(wèn)題，堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃評(píng)價(jià)指標(biāo)，充分借鑒部門(mén)“三定”評(píng)估、機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況和使用效益評(píng)估等條線評(píng)估特色做法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重指標(biāo)的定量分析和因地制宜；三是突出規(guī)范有效，在體現(xiàn)工作程序規(guī)范和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)被評(píng)價(jià)單位持續(xù)在“管好”和“用活”上下更大功夫，進(jìn)一步打牢機(jī)構(gòu)編制工作基礎(chǔ)，提升機(jī)構(gòu)編制使用效益；四是突出優(yōu)化高效，將評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分層分類(lèi)、合理布局，盡量減少指標(biāo)層級(jí)和指標(biāo)數(shù)量，強(qiáng)化評(píng)價(jià)的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的評(píng)價(jià)體系。據(jù)此，初步設(shè)計(jì)“健全領(lǐng)導(dǎo)體制”“加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)”“規(guī)范工作程序”“規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理”“嚴(yán)肅監(jiān)督檢查”五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化為“堅(jiān)持黨管機(jī)構(gòu)編制原則情況”“落實(shí)歸口管理要求情況”，“《條例》《實(shí)施辦法》學(xué)習(xí)宣傳情況”“現(xiàn)行有效法規(guī)制度數(shù)量”“現(xiàn)行有效法規(guī)制度類(lèi)型”“研究謀劃情況”“服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況”“動(dòng)議情況”“論證情況”“審議決定情況”“組織實(shí)施情況”，“申請(qǐng)事項(xiàng)情況”“執(zhí)行情況”“使用效益情況”，“嚴(yán)禁‘條條干預(yù)’情況”“協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立情況”“對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法行為處理和問(wèn)責(zé)情況”17個(gè)二級(jí)指標(biāo)。具體見(jiàn)表1。

表1 評(píng)價(jià)體系分層結(jié)構(gòu)模型

二、構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)體系

（一）構(gòu)建評(píng)價(jià)體系層次結(jié)構(gòu)模型

參考AHP層次構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)，以一級(jí)指標(biāo)為準(zhǔn)則層（Ci）、以二級(jí)指標(biāo)為指標(biāo)層（Pi），建立3個(gè)層次綜合分析模型。

（二）構(gòu)造比較判斷矩陣

根據(jù)1～9比率標(biāo)度法（表2），結(jié)合專(zhuān)家意見(jiàn)，構(gòu)造A－C，C－P之間因素兩兩比較矩陣，并對(duì)其進(jìn)行一致性檢驗(yàn)（表3）。

表2 1～9比率尺度值含義

表3 判斷矩陣及一致性檢驗(yàn)

（三）判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)

根據(jù)AHP，結(jié)合yaahp軟件的統(tǒng)計(jì)計(jì)算，對(duì)構(gòu)造的6個(gè)矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。以判斷矩陣的隨機(jī)一致性比率C.R.（＜0.10）為標(biāo)準(zhǔn)，即判斷矩陣的一般一致性指標(biāo) C.I.與平均隨機(jī)一致性指標(biāo)R.I.的比值（1～9階R.I.值參見(jiàn)表4）。計(jì)算結(jié)果表明:上述矩陣C.R.在允許的誤差范圍（＜0.10）內(nèi)時(shí)，即判斷矩陣具有滿意的一致性，說(shuō)明各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重賦值符合要求，一致性合理。

表4 1～9階R.I.指列表

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)的綜合排序

由AHP得出準(zhǔn)則層（C）對(duì)目標(biāo)層（A）的權(quán)重值和指標(biāo)層（P）對(duì)準(zhǔn)則層（C）的權(quán)重值，經(jīng)加權(quán)綜合，可算出指標(biāo)層（P）對(duì)于目標(biāo)層（A）的綜合權(quán)重值，完成評(píng)價(jià)體系模型構(gòu)建（表5）。在選取的17個(gè)指標(biāo)中，綜合權(quán)重值最高的是“加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)”中的“服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況”（P7），其權(quán)重值為0.1813，表明該評(píng)價(jià)體系模型有利于引領(lǐng)機(jī)構(gòu)編制工作圍繞中心、服務(wù)大局。

表5 評(píng)價(jià)指標(biāo)綜合權(quán)重值

三、總結(jié)與思考

層次分析法被廣泛應(yīng)用于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)以及數(shù)學(xué)問(wèn)題的分析。本文將層次分析法引入機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，在一定程度上解決了法定化評(píng)價(jià)不夠全面、指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不夠科學(xué)、服務(wù)發(fā)展導(dǎo)向不夠鮮明的問(wèn)題，為做好地方機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)提供了參考借鑒。

一是在概念理解上，注重立法性和原則性相結(jié)合。立法程序極其復(fù)雜，將所有機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)都由立法機(jī)關(guān)事先作出授權(quán)和安排，顯然不現(xiàn)實(shí)。在立法還不夠及時(shí)健全的情況下，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是原則和立法意義上法定化的雙重要求。因此，機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)，不應(yīng)只是機(jī)構(gòu)編制的黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施、評(píng)估等相關(guān)情況的評(píng)價(jià)，還應(yīng)包括遵循法定原則的制度性文件（規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)等）相關(guān)情況的評(píng)價(jià)，以及相關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理（執(zhí)行）行為的評(píng)價(jià)。

二是在指標(biāo)設(shè)置上，注重硬約束和軟服務(wù)相適應(yīng)。機(jī)構(gòu)編制工作的重要任務(wù)是為高質(zhì)量發(fā)展提供體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)編制保障。在地方機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)中，也應(yīng)妥善處理嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制與滿足發(fā)展需要之間的關(guān)系，既要堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制剛性約束的原則，也要堅(jiān)持“瘦身”和“健身”相結(jié)合的原則，既要評(píng)價(jià)是否“管住”，又要評(píng)價(jià)是否“用活”，突出服務(wù)保障指標(biāo)的權(quán)重。

三是在實(shí)際操作上，注重標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化相統(tǒng)一。指標(biāo)權(quán)重是相對(duì)的，權(quán)重小的指標(biāo)不代表不重要，可能因?yàn)槠毡槎寄茏龊枚皇荜P(guān)注；權(quán)重大的指標(biāo)是還需強(qiáng)調(diào)注意的地方。開(kāi)展評(píng)價(jià)應(yīng)一視同仁，堅(jiān)持“一把尺子量到底”，確保公平公正。但是，各地方實(shí)際情況不盡相同，對(duì)同一項(xiàng)工作的考量也不一樣，所以應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，在完成規(guī)定動(dòng)作的基礎(chǔ)上，允許有自選動(dòng)作。

四是在結(jié)果運(yùn)用上，注重強(qiáng)引導(dǎo)和弱激勵(lì)相互補(bǔ)。機(jī)構(gòu)編制法定化評(píng)價(jià)的高低不會(huì)直接影響地方的利益，也不會(huì)直接影響機(jī)構(gòu)編制工作人員的職務(wù)晉升或獎(jiǎng)勵(lì)榮譽(yù)，是一種弱激勵(lì)。因此要兼顧價(jià)值排序和效率評(píng)判，注重彌補(bǔ)弱激勵(lì)帶來(lái)的期望落差，如可以采取將評(píng)價(jià)結(jié)果納入綜合考核、對(duì)評(píng)價(jià)好的進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)等方式，加強(qiáng)對(duì)地方推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的引導(dǎo)。

五是在鞏固成果上，注重階段性和長(zhǎng)期性相銜接。法定化評(píng)價(jià)不是一次性評(píng)價(jià)，而是為今后推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè)的前瞻性評(píng)價(jià)。通過(guò)階段性的評(píng)價(jià)，可以更好地把握機(jī)構(gòu)編制工作發(fā)展規(guī)律。應(yīng)注重將發(fā)現(xiàn)的特色做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及時(shí)提煉總結(jié)，以制度形式固化下來(lái)，系統(tǒng)性推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè)提質(zhì)增效，不斷提升機(jī)構(gòu)編制法定化水平。