□汪全軍吳麗麗

（1.湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082；2.廈門大學 法學院，福建 廈門 361005）

一、問題的提出

自黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央多次制定政策文件指導和推進鄉(xiāng)村振興工作。2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，首次以法律的形式要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，而城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置則是該項原則的應有之義。其中，立法資源是一種特殊的公共資源，不僅包括立法活動所需的人、財、物等物質(zhì)資源，還包括立法權限、立法程序、立法能力等制度資源。

立法資源是法治建設的基礎性資源，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的稀缺性資源。立法之于社會經(jīng)濟發(fā)展具有保駕護航的功能，地方立法對于地方善治的合理實現(xiàn)具有導向和推進的作用。然而，立法需要大量的資源投入。立法資源的投入情況直接影響立法的數(shù)量和質(zhì)量。由于立法資源的稀缺性，國家不可能無限地制定法律，進而需要合理地配置立法資源。而立法資源的配置失衡無疑將進一步拉大城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。在2015年《立法法》修改后，立法權限全面下放至設區(qū)的市一級。在 “中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實” 的鄉(xiāng)村振興工作機制中，設區(qū)的市是最接近鄉(xiāng)村的一級立法主體。在此背景下，設區(qū)的市城鄉(xiāng)立法資源配置問題尤為重要。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的實現(xiàn)機制，推動立法資源向農(nóng)村傾斜，發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用，對于破除城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有根本性和基礎性意義。立法資源的配置應當與立法需求相適應。雖然相較于農(nóng)村而言，城市的管理更具復雜性，城市地區(qū)的立法需求亦大于農(nóng)村地區(qū)，但設區(qū)的市仍應當在整體上保證城市與農(nóng)村的立法資源供求比率大致均衡。然而，我國城市地區(qū)立法資源的供求比率遠高于農(nóng)村地區(qū)。在立法資源整體供給不足的背景下，城鄉(xiāng)立法資源配置的不均衡將進一步加劇城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡。

學界對于地方立法中出現(xiàn)的立法資源配置問題給予高度關注，相關研究主要集中在以下幾個方面：一是不同層級立法主體之間的立法權限劃分問題，尤其是地方立法的 “重復” “抵觸” 等問題；二是隨著區(qū)域一體化的推進，有學者意識到加強區(qū)域之間立法資源共享的必要性，進而提出了區(qū)域協(xié)同立法問題；三是從經(jīng)濟學的角度，將立法作為一種特殊的產(chǎn)品，并運用成本—收益分析方法，研究如何利用有限的立法資源實現(xiàn)立法效益最大化的目標。然而，既有的研究很少涉及城鄉(xiāng)之間立法資源的配置問題。筆者將采取實證研究的方法，揭示城鄉(xiāng)立法資源配置不均衡的現(xiàn)狀，并深入探討成因，進而提出城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的實現(xiàn)機制。

二、城鄉(xiāng)立法資源配置的現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)立法資源均衡配置并非要求城鄉(xiāng)立法資源平均分配。 “立法設計過程中的初始階段是一個對社會失范現(xiàn)象進行反應和反思的過程，是一個對社會需求進行回應并不斷將其區(qū)分和篩選為制度需求與非制度需求、政策需求與法律需求的過程，最終匯集并形成強烈和明確的立法需求的過程?！绷⒎ㄙY源的配置取決于立法需求，而立法需求的差異性必然導致城鄉(xiāng)立法資源配置的差異性。換言之，城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的核心要義在于城鄉(xiāng)之間立法資源供求比率的大致均衡。然而，當前城鄉(xiāng)立法資源的配置是不均衡的。從供給層面看，農(nóng)村立法資源供給不足；從需求層面看，農(nóng)村地區(qū)立法需求未獲滿足。

（一）供給側：農(nóng)村立法資源供給不足

地方性法規(guī)是地方立法的最終結果，地方性法規(guī)的數(shù)量和內(nèi)容直接體現(xiàn)了立法資源的投入情況。地方立法主體擴容的背景之下，設區(qū)的市一級制定的地方性法規(guī)最能體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間立法資源的配置現(xiàn)狀。2016—2021年間，全國設區(qū)的市共制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)4072部。通過進一步分析可知，上述地方性法規(guī)呈現(xiàn)如下兩點特征：

第一，從法規(guī)數(shù)量上來看，有關城市的地方性法規(guī)明顯多于有關農(nóng)村的地方性法規(guī)。以調(diào)整對象的城鄉(xiāng)屬性為標準，設區(qū)的市地方性法規(guī)可以劃分為兩種類型，即單一型地方性法規(guī)和混合型地方性法規(guī)。所謂單一型地方性法規(guī)是指該地方性法規(guī)僅調(diào)整城市事務或農(nóng)村事務；而所謂混合型地方性法規(guī)則是指該地方性法規(guī)既調(diào)整城市事務又調(diào)整農(nóng)村事務。在現(xiàn)行有效的4072部設區(qū)的市地方性法規(guī)中，單一型地方性法規(guī)有1050部，混合型地方性法規(guī)有3022部。就單一型地方性法規(guī)而言，專門調(diào)整城市事務的地方性法規(guī)共有897部，而專門調(diào)整農(nóng)村事務的地方性法規(guī)則僅有153部（見表1）。可見，專門調(diào)整城市事務的地方性法規(guī)遠多于專門調(diào)整農(nóng)村事務的地方性法規(guī)。就混合型地方性法規(guī)而言，雖然該類地方性法規(guī)的調(diào)整對象兼顧城市事務和農(nóng)村事務，但其具體條款卻是以城市事務為中心的。以城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生地方立法為例，目前共有盤錦、德州、南寧、哈爾濱以及吳忠五個設區(qū)的市專門制定了以城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生為主題的地方性法規(guī)。然而，在這五部地方性法規(guī)中，除了總則、法律責任、附則等章節(jié)沒有直接區(qū)分城市和農(nóng)村之外，其他核心章節(jié)均按城市和農(nóng)村劃分，并且有關城市的條款明顯多于有關農(nóng)村的條款?？偟膩碚f，有關城市的地方性法規(guī)遠遠多于有關農(nóng)村的地方性法規(guī)。這也從結果的角度證明城鄉(xiāng)立法資源配置并不均衡，且農(nóng)村地區(qū)獲得的立法資源遠低于城市地區(qū)。

第二，從法規(guī)的內(nèi)容來看，設區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的城市事務比較廣泛，而調(diào)整的農(nóng)村事務則比較單一。設區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的農(nóng)村事務主要集中在如下三個方面：一是綜合性的建設和管理事務，如美麗鄉(xiāng)村建設、村莊規(guī)劃與建設、村落保護、村莊治理等；二是農(nóng)業(yè)相關事務，如農(nóng)業(yè)機械管理、農(nóng)田水利建設、基本農(nóng)田保護、土地污染防治、農(nóng)藥使用等；三是其他專門性事務，如農(nóng)村公路建設、鄉(xiāng)村旅游、飲用水管理等，此類地方性法規(guī)數(shù)量較少。與之相較，設區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的城市事務則涉及城市規(guī)劃建設、房地產(chǎn)經(jīng)營、交通運輸、水利、市容衛(wèi)生、綠化、綜合執(zhí)法等多個領域。同時，在上述各領域還可以進一步細分。例如，房地產(chǎn)經(jīng)營領域可以進一步細分為電梯使用安全、物業(yè)管理、房地產(chǎn)市場交易等；交通運輸領域可以進一步細分為城區(qū)公共汽車客運管理、軌道交通建設、城市道路管理、橋梁隧道安全等（見表1）?？傮w而言，設區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的城市事務比農(nóng)村事務更加廣泛。從立法資源配置的角度而言，立法事項越分散，立法調(diào)研、論證、起草等工作就需要投入更多的立法資源；相反，立法事項越單一，立法資源的投入也就越少。因此，從設區(qū)的市地方性法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容可以看出，設區(qū)的市立法資源的配置存在明顯的城鄉(xiāng)差異。

（二）需求側：農(nóng)村立法需求未獲滿足

地方性法規(guī)的數(shù)量反映制度的供給，而城鄉(xiāng)的立法需求與其社會經(jīng)濟發(fā)展相關聯(lián)。有學者從城市規(guī)模、社會因素和經(jīng)濟因素三個維度引入11個變量作為測量各城市的社會經(jīng)濟指標，通過對立法數(shù)量和主要社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)關系的分析，進而檢視《立法法》第72條規(guī)定的權限能否滿足地方實踐需要。有鑒于此，筆者選取人口、產(chǎn)值、人均可支配收入和人均消費支出作為描述需求的要素，選擇的要素越充分就越接近城市和農(nóng)村的實際需求。城市地區(qū)2021年的人口為91425萬人，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為1060584.2億元，居民人均消費支出為30307元，人均可支配收入為47412元；農(nóng)村地區(qū)2021年人口為49835萬人，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為83085.5億元，居民人均消費支出為15916元，人均可支配收入為18931元。假定以上四要素的權重大致相當，得出城市和農(nóng)村地區(qū)立法需求的比率為4.75，而2016—2021年，設區(qū)的市城市與農(nóng)村地區(qū)單一型法規(guī)數(shù)量的比率為5.86。因此，從上述計算可以探析，城市地區(qū)法規(guī)的供求比率超過農(nóng)村地區(qū)法規(guī)的供求比率。關于立法數(shù)量和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)之間的分析，只是作為供求關系的一種佐證，立法需求并非可以精準量化的概念。

在鄉(xiāng)村振興過程中，農(nóng)村地區(qū)的立法需求日益增加。2016—2021年，第一產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻率由4%提升至6.7%，2020年甚至達到10.4%。而農(nóng)村人口數(shù)卻下降了13.04%，出現(xiàn) “空心村” 現(xiàn)象。由此衍生的諸多問題亟待解決，需要立法者加強立法資源的投入，積極回應農(nóng)村地區(qū)的立法需求。以寧波市2012—2021年的立法規(guī)劃和立法計劃為例。寧波市2012—2016五年立法規(guī)劃將立法項目分為五大類，其中 “農(nóng)業(yè)農(nóng)村” 單列一類，地方立法對于通過制定地方性法規(guī)調(diào)整農(nóng)村事務已有認識。立法規(guī)劃確定的立法項目共計54件，其中 “農(nóng)業(yè)農(nóng)村類” 8件，而針對調(diào)整城市事務的 “財政經(jīng)濟類” 和 “城建環(huán)資類” 共計24件。 “社會事務類” 和 “教科文衛(wèi)類” 沒有明顯地區(qū)分城鄉(xiāng)事務，共計22件。寧波市2017—2021五年立法規(guī)劃征求意見稿確定的立法項目共計64件，其中有關農(nóng)村的地方性法規(guī)共6件。寧波市2012至2021年立法計劃中確定的審議項目共計66件，其中調(diào)整城市事務的地方性法規(guī)有20件，但是針對農(nóng)村事務的地方性法規(guī)僅有2件，即《寧波市農(nóng)業(yè)機械管理條例》和《寧波市甬江奉化江余姚江河道管理條例》。立法規(guī)劃中列舉的涉農(nóng)法規(guī)，諸如《寧波市農(nóng)田水利設施建設管理條例》《寧波市農(nóng)村宅基地管理條例》《寧波市農(nóng)村生活污水處理辦法》等均未被納入立法計劃。 “議程設置在立法資源分配中扮演至關重要的角色，因為如果問題不能被提上日程，那么它就不會被考慮?！币虼?，農(nóng)村的立法需求在很大程度上仍然沒有被滿足。

表1：2016—2021年設區(qū)的市地方性法規(guī)分類整理①對于前述檢索到的4072部設區(qū)的市地方性法規(guī)，按照調(diào)整的具體內(nèi)容細分類別。

三、城鄉(xiāng)立法資源配置不均衡的成因

（一）立法政策：以經(jīng)濟建設為中心

長期以來，我國立法盛行經(jīng)濟中心主義。 “立法中的經(jīng)濟中心主義，是指立法過程奉行‘效率優(yōu)先，兼顧公平’的立法原則，經(jīng)濟利益、經(jīng)濟有效性是指導立法權分配和運行的第一價值準則，立法被當作是推動經(jīng)濟改革與發(fā)展的手段?！背鞘惺俏{投資和擴大出口的重要平臺。2021年，二、三產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻率更是達到93.3%。不可否認，我國當前的經(jīng)濟增長仍然是以城市為中心的，城市地區(qū)是推動我國經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。由此，形成法治建設以城市為中心展開的格局，以經(jīng)濟為導向的發(fā)展理念使得地方將立法資源更多地投向城市地區(qū)，而忽視了農(nóng)村地區(qū)部分可能影響經(jīng)濟高速發(fā)展節(jié)奏的立法議題。 “立法資源的選擇性分配現(xiàn)象不過是這種集中優(yōu)勢資源、努力促進經(jīng)濟發(fā)展指導思想下的必然產(chǎn)物?！?/p>

一方面，對于立法和經(jīng)濟之間的關系，社會普遍更看重立法對于經(jīng)濟的制度保障功能。例如，《立法法》第3、6條明確規(guī)定立法應當以經(jīng)濟建設為中心，并且應當適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革需要；《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，建立法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，將法治與自治、德治共同作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的方式；中央全面依法治國委員會第二次會議提出，要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。從上述的法律和政策可以看出，立法的價值更傾向于服務經(jīng)濟發(fā)展，立法資源也亦步亦趨地投向能夠帶動經(jīng)濟快速發(fā)展的領域，因而忽視了立法本身的能動作用，忽視了制度創(chuàng)新對于城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的功用。 “法治發(fā)展的區(qū)域不平衡，不僅與區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡這種結構性的原因相關，更與區(qū)域間法律意識的差別有關。對比相對更依賴地緣、資源和傳統(tǒng)積累的經(jīng)濟發(fā)展，法治發(fā)展似乎有理由在后發(fā)地區(qū)實現(xiàn)‘彎道超車’?！币虼?，不能僅以經(jīng)濟社會的發(fā)展需求來確定立法資源的供給，也應當重視發(fā)揮供給本身對于農(nóng)村地區(qū)社會發(fā)展的帶動作用。

另一方面，經(jīng)濟增長關涉地方黨政領導個人晉升，而城市和農(nóng)村對于地方經(jīng)濟的拉動效應不同。以 “晉升錦標賽” 為內(nèi)容的激勵制度使得地方黨政領導的晉升與GDP等經(jīng)濟指標直接掛鉤。據(jù)學者統(tǒng)計， “GDP增長率前20%的城市市委書記晉升概率比后20%的城市市委書記晉升概率高15%”。實證研究驗證了相對經(jīng)濟績效與官員晉升之間確實存在正相關關系。理論上，地方人大及其常委會應當在地方立法中發(fā)揮主導作用，但實踐中，地方立法在立項、起草等環(huán)節(jié)都較為依賴政府部門。立法過程受黨政機關主觀意愿影響較大，地方立法呈現(xiàn)行政主導傾向。因此， “晉升錦標賽” 使得部分地方立法急于求成，將立法資源投向能更快顯露成效的城市地區(qū)，而忽視了農(nóng)村地區(qū)的話語權和利益表達。

（二）立法觀念：宜粗不宜細

“宜粗不宜細” 立法觀念的提出具有一定的歷史背景，是我國法治建設過渡時期的必然產(chǎn)物。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會秩序越來越需要一個公平、完備的法律體系提供保障， “精細化” 立法成為我國法律體系整體的發(fā)展方向。但是據(jù)學者統(tǒng)計，我國實踐中仍有大量的框架型立法。條文的篇幅并非衡量法律粗放或精細的唯一標準，但是通常而言，法律篇幅越短，規(guī)則越粗略。截至2019年，在現(xiàn)行有效的265部法律中，法律條文數(shù)量不足50條的占41.89%，主要集中在憲法性法律、行政法、經(jīng)濟法等領域。立法方式根本上是由法律的基本類型來決定的，但是立法者意圖構建何種規(guī)則秩序也會影響法律的精細與否。尤其是在管理色彩較為顯著的領域，越詳盡的規(guī)則也就意味著對權力更為嚴格的約束。上述的立法觀念體現(xiàn)在地方立法領域，即表現(xiàn)為地方立法傾向于采取更穩(wěn)妥的立法方式。地方通過模糊的規(guī)定來降低立法的風險，因而對于涉農(nóng)法規(guī)難以真正地作出創(chuàng)新，也無法對農(nóng)村根深蒂固的問題有所突破。

在 “宜粗不宜細” 的立法觀念下，立法沒有根據(jù)城鄉(xiāng)的差異進行細分規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)的部分制度依附于城市法規(guī)。法規(guī)從形式上看屬于城鄉(xiāng)皆可適用，但是實際上主要是根據(jù)城市的情況進行制定的，參照適用沒有突出農(nóng)村地區(qū)的特殊之處。例如，設區(qū)的市地方性法規(guī)中，現(xiàn)行有關教育的條例共計59項，其中只有濟南市針對農(nóng)村成人教育、吉林市針對農(nóng)村義務教育專門頒布法規(guī)，無錫市和南通市頒布義務教育均衡發(fā)展條例。城鄉(xiāng)教育在價值取向上應置于完全平等的地位，但是二者所面臨的社會條件和客觀環(huán)境具有較大差異，因此，制度的設計也應當有所區(qū)分。再如，有關養(yǎng)老問題的地方性法規(guī)共計37項，其中只有德州市、連云港市和鹽城市對農(nóng)村養(yǎng)老服務單列章節(jié)進行調(diào)整，雖然條款仍舊不夠詳盡，但至少為該行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老建設有序發(fā)展提供了一定的方向，而其余地方性法規(guī)均未區(qū)分城鄉(xiāng)進行規(guī)定。相比于城市，農(nóng)村地區(qū)老齡化形勢更加嚴峻，加之城鎮(zhèn)化帶來的人口流失，農(nóng)村養(yǎng)老制度的設計也面臨更大挑戰(zhàn)。因此，此類地方性法規(guī)調(diào)整的對象更偏向于城市，立法資源的配置亦具有傾向性。在資源具有稀缺性的假設前提之下， “宜粗不宜細” 的立法觀念顯然加劇了城鄉(xiāng)立法資源配置不均衡的局面。

（三）立法機制：城鄉(xiāng)二元結構

立法是分配權利和義務的重要手段，但并非所有的利益需求都能夠在立法中得到反映。 “什么樣的利益能夠在立法中反映，得到多大程度的反映，互相沖突的利益在立法過程中該如何取舍平衡等問題，是一個復雜的利益衡量過程?！被诖?， “良性的法律機制有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在立法供給所存在的不足，及時地反映社會需求……為各種利益表達和利益博弈提供充分、合理的博弈平臺，實現(xiàn)國家和社會的良性溝通，進而為立法中的公共選擇提供好的篩選機制、決策機制”。然而，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟社會領域的差距導致立法上的二元結構。因為經(jīng)濟、信息等物質(zhì)方面的弱勢，農(nóng)村地區(qū)在立法過程中參與不足，利益需求未能實現(xiàn)充分的表達和溝通。具體而言：

一是在立法準備階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致立法者在立法規(guī)劃、立法計劃中傾向城市地區(qū)。制定立法規(guī)劃和立法計劃是增強地方立法科學性的重要舉措，同時也只有進入立法計劃的項目才有可能經(jīng)過審議后發(fā)布。對于地方性法規(guī)的制定程序，《立法法》并無具體規(guī)定，而是在第77條中規(guī)定由地方各級人大自行制定。原則上，地方立項應當堅持問題導向，在統(tǒng)籌兼顧的同時區(qū)分輕重緩急；但實際上，各設區(qū)的市立法條例中對于議題的選擇缺乏明確的標準，操作中對于提出的立法項目又缺乏充分的論證。地方立法存在當立不立的問題，許多需求程度高的法規(guī)遲遲不能出臺。例如，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在回答 “鄉(xiāng)村振興應該怎樣立法” 這一問題時，提及在地方性法規(guī)的層面，應當在農(nóng)村地區(qū)的要素配置、資金投入、稅收政策、基礎設施、公共服務、干部配置等方面盡量具體、盡量明確。但是在實踐中，涉農(nóng)法案納入立法計劃的數(shù)量稀少且調(diào)整事項較為單一，地方立法對于鄉(xiāng)村振興過程中逐漸顯露的迫切需求未予以及時回復。一個項目是否具有緊迫性，其理由當然可以從不同的角度加以解讀，也正因此，項目能否納入、何時納入立法計劃、何時進行審議就多由立法者主導進行。客觀上立法資源有限加之立法者的主觀偏好，極易導致立法資源投向城市地區(qū)，而忽視涉農(nóng)的議題。

二是在從法案到法的階段，農(nóng)村地區(qū)的參與能力不足，致使在立法資源的競爭中呈現(xiàn)劣勢。公眾參與是地方性法規(guī)正當性的重要來源，既包括實質(zhì)層面的正當性，也包括形式層面的正當性。 “實質(zhì)層面的正當性是指地方立法資源的合理分配；形式層面的正當性是指地方立法的程序公平合理?！比欢?，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的二元結構導致農(nóng)村地區(qū)信息不對稱、法治人才匱乏，在提出法案、審議法案、表決和通過等方面未能充分地參與其中。在地方立法實踐中，法規(guī)草案多由行政部門提出，通過在網(wǎng)站上公布、建立基層立法聯(lián)系點和召開座談會等方式征求意見。一方面，農(nóng)村地區(qū)參與的積極性并不高，尤其是對于不存在直接利益關系的法規(guī)，缺乏應有的關注；另一方面，召開的座談會、論證會多以專業(yè)人士和社會組織為主。雖然專業(yè)化的參與可以提高地方立法的科學性， “但是，被邀請人員只是表達了城市精英意見，卻沒有表達鄉(xiāng)村廣大人民群眾的生活體驗共識”。由此可見， “公眾參與立法的權利能力在法律面前人人平等，但是公眾參與立法的行為能力卻因人、因事、因時、因地而異”。城市和農(nóng)村地區(qū)在立法過程中參與程度的差異直接影響了立法資源的配置。

三是在立法的完善階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構同樣導致對農(nóng)村地區(qū)法規(guī)的立法后評估資源投入不足?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定， “可以” 組織對有關法律或者法律中的有關規(guī)定進行立法后評估?？梢?，立法后評估并非強制性的規(guī)定。立法后評估是以實踐來檢驗立法的質(zhì)量，是實現(xiàn)地方立法科學、民主的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)國家法制統(tǒng)一的有效措施，因此在立法實踐中被大為提倡。以寧波市為例，雖然該市評估流程和評估結果都比較詳盡，但是評估對象的選擇理由仍舊較為單薄。例如，《寧波市城市綠化條例》的評估理由為展開評估工作的理由，而非選擇該條例的理由。尤其是從長期的結果來看，寧波市對于評估對象的選擇逐漸顯露傾向性。在2013—2020年的12項立法后評估項目中，城市地區(qū)的法規(guī)占據(jù)4項，其余8項為城鄉(xiāng)皆可適用的法規(guī)，并無一項農(nóng)村地區(qū)的法規(guī)。由于立法的完善過程也需要大量的物質(zhì)加以支撐，在農(nóng)村地區(qū)對法規(guī)的實施情況進行調(diào)查顯然耗費更多，因此立法者在選擇時會更傾向于將立法資源投向城市地區(qū)。

四、城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的實現(xiàn)機制

隨著我國立法實踐的推進和立法理論的完善，以經(jīng)濟為導向的立法政策和 “宜粗不宜細” 的立法觀念均已有所調(diào)整。立法政策逐漸著眼于長遠、全局性的利益，立法觀念也向著精細化的方向轉(zhuǎn)化。實現(xiàn)城鄉(xiāng)立法資源均衡配置關鍵要從立法機制著手。在立法準備階段，納入立法計劃是某一立法項目獲得立法資源投入的先決條件；在從法案到法階段和立法完善階段，是否正式進入立法程序則是某一立法項目能否持續(xù)獲得立法資源投入的基本前提；最終，立法資源配置的結果將以獲得通過的立法數(shù)量直觀呈現(xiàn)。因此，可以從立法過程的各個階段促進城鄉(xiāng)立法資源的均衡配置。

（一）立法準備階段

1.在立法規(guī)劃方面，創(chuàng)設農(nóng)村立法項目名額保障制度

立法規(guī)劃雖然只具有指導性，但是實踐中越來越重視以科學規(guī)劃來推動立法有序進行。 “立法規(guī)劃實質(zhì)上在正式的立法程序之前就已經(jīng)對立法中的權力、利益的優(yōu)先權進行了初步和預設性的分配” ，科學規(guī)劃能夠?qū)⒂邢薜牧⒎ㄙY源更高效地進行配置。例如，《廣州市地方性法規(guī)制定辦法》第9條規(guī)定， “立項論證報告應當包括制定或者修改地方性法規(guī)的必要性、合法性、合理性、可行性、規(guī)范性、準備情況和效益預期等說明” 。納入立法規(guī)劃的項目應當是為實踐所真正需求且可以在本地區(qū)得到有效實施的項目。無疑，鄉(xiāng)村振興所需要構建的法規(guī)體系處在亟須啟動的狀態(tài)，而設區(qū)的市在鄉(xiāng)村法治建設中又起著主導作用。因此，在編制立法規(guī)劃時，設區(qū)的市應當根據(jù)城鄉(xiāng)的立法需求，在本區(qū)域的立法能力所能承載的項目容量范圍內(nèi)，預留適當?shù)拿~用于涉農(nóng)事項，以固定的指標保障農(nóng)村地區(qū)立法提上日程。

2.在法案起草方面，建立涉農(nóng)法案扶持機制

法案起草屬于立法必經(jīng)的、極為重要的基礎階段，是一部法案指導思想、框架、重點初步成形的階段，立法起草人必須反復商酌。地方大多根據(jù)法案區(qū)分起草主體，一般由提案人組織起草，重要法規(guī)草案可以由專門委員會或常委會工作機構組織起草，專業(yè)性較強的法規(guī)草案可以吸收專家參與或者委托起草。一方面，地方人大是民意的代表機關，能夠更好地反映民眾的利益和訴求，是地方最基本的立法主體。地方人大及其常委會應當主動組織起草綜合性、全局性、基礎性的涉農(nóng)法案，體現(xiàn)其在立法過程中的主導地位和作用；另一方面，強化委托起草力度。在現(xiàn)有起草者趨于固化的情況下，委托第三方起草可以克服起草者立法壟斷、知識匱乏、信息單一等弊端，有利于提高涉農(nóng)法案的立法質(zhì)量，推進立法民主化。對于受委托參與起草的專家、教學科研組織、社會組織等，立法主體應當給予人員、經(jīng)費、信息等方面的支持，并建立獎勵制度，以此提高參與起草的積極性。

（二）從法案到法階段

1.在立法權限方面，增加設區(qū)的市涉農(nóng)事項的立法權限

《立法法》第72條規(guī)定，設區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。雖然立法者可以通過解釋 “城鄉(xiāng)建設與管理” “等” 這些具有彈性的概念為農(nóng)村立法提供依據(jù)，但是明確規(guī)定設區(qū)的市享有涉農(nóng)事項的立法權限，能夠更為直接地保障各地涉農(nóng)改革舉措于法有據(jù)。尤其是賦予設區(qū)的市立法權限旨在滿足地方的實際需要，但以列舉的方式劃定立法權限的范圍束縛了地方立法活動的空間。有學者通過實證證明，設區(qū)的市立法權限與抽樣的市立法實踐所反映出來的立法需求缺口巨大，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護方面的立法事項占全部立法的50%，因此有一半的立法需求被排除在72條列舉的權限之外。設區(qū)的市是我國立法體制中最貼近民眾生活的一級立法主體，是提供鄉(xiāng)村振興法治保障的中樞。因此，在放寬設區(qū)的市立法權限時應當注重將涉農(nóng)事項列入設區(qū)的市的權限范圍。

2.在審議法案方面，建立聽取農(nóng)民和農(nóng)民代表意見的機制

針對涉農(nóng)法案，在聽取各方面意見時，人大及其常委會工作機構應當專門邀請農(nóng)民和農(nóng)民代表參加有關座談會、論證會、聽證會。立法機關具有工具理性和系統(tǒng)性思維，公眾具有經(jīng)驗判斷的優(yōu)勢。農(nóng)民參與立法才能真正地表達自己的利益訴求，也是確保農(nóng)村立法正當性的堅實基礎。農(nóng)民具有信息、知識上的局限性，立法機關應當為農(nóng)民參與立法提供便利和幫扶。例如，當前地方立法草案征集意見時只是簡單地公布法條和聯(lián)系方式，而大部分農(nóng)民并不具備法學的專業(yè)知識，很難耐心地梳理長篇的文字然后形成意見，以至于參與的效果與初衷背道而馳。因此，在草案征集意見時可以附加視頻講解，對于立法的目的、立法過程以及部分重點法條以一種通俗易懂的方式加以呈現(xiàn)。農(nóng)民群眾只有在理解的基礎上才有可能主動發(fā)言。再如，網(wǎng)上直播立法聽證會。2014年《上海市消費者權益保護條例修正案（草案）》聽證會就通過電視臺、廣播電臺和網(wǎng)絡進行了實況轉(zhuǎn)播。及至今日，視頻平臺愈發(fā)完善，完全可以實現(xiàn)直播立法聽證會，針對公眾彈幕提問進行實時解答，農(nóng)民群眾也可以足不出戶就參與互動。

3.在公布法方面，堅持傳統(tǒng)形式和新型方式相結合

一方面， “八五” 普法提出要充分運用新技術新媒體開展精準普法，走好全媒體時代群眾路線，鼓勵公眾創(chuàng)作個性化普法產(chǎn)品。例如長沙市坡子街派出所拍攝的紀實類觀察真人秀節(jié)目——《守護解放西》， “以‘警人警事+民生百態(tài)’的傳播內(nèi)容，傳遞更為多元的社會主義價值和文化認同，是新聞媒體在新環(huán)境下，通過創(chuàng)新開展社會主義宣傳和加強社會環(huán)境治理的一次有益實踐嘗試”。這一節(jié)目因其真實性、節(jié)奏感收獲諸多觀眾，而這一普法思路同樣應當可以適用于農(nóng)村地區(qū)。另一方面，新型普法方式的運用并不意味著對傳統(tǒng)方式的舍棄。尤其是此次新冠肺炎疫情防控的實踐證明，貼標語、放廣播等此類傳統(tǒng)方式在農(nóng)村地區(qū)仍發(fā)揮著重要作用。例如，可以借鑒浙江農(nóng)村的普法宣傳經(jīng)驗。浙江省司法廳、省普法辦、浙江人民美術出版社共同編輯出版了《浙江普法宣傳掛圖》，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動保障、鄰里關系等與農(nóng)民密切相關的事項，以極具藝術性的方式，潛移默化地進行宣傳。另外，農(nóng)村地區(qū)的普法宣傳應當注意區(qū)分對象，堅持分類普法。農(nóng)民的時間和精力都是有限的，泛泛的普法方式不僅不能達到宣傳效果，長此以往也會招致抵觸。因此，應當有針對性地進行宣傳。例如，對于農(nóng)民工，側重宣傳《勞動法》《勞動合同法》等法律以及其他與勞動爭議處理有關的地方性法規(guī)；對于農(nóng)村的青少年，側重宣傳預防犯罪和合法權益保護方面的法律法規(guī)。

甲組、乙組、丙組3組患者治療后生存質(zhì)量評分、腫瘤進展時間、中位生存期均差異無統(tǒng)計學意義（P＞0.05），如表2。

（三）立法完善階段

1.在法的編纂方面，推動涉農(nóng)法典的制定

立法主體應當抓緊整理涉農(nóng)法律規(guī)范，推動編撰明確、細致的涉農(nóng)法典。2021年4月29日《鄉(xiāng)村振興促進法》正式發(fā)布，湖北省、江西省、山東省和浙江省等省份陸續(xù)通過鄉(xiāng)村振興促進條例。但無論是國家層面的法律還是地方層面的條例，都只是具有指導意義的框架型立法，而非詳盡、具體的涉農(nóng)法典。與《鄉(xiāng)村振興促進法》相比，《浙江省鄉(xiāng)村振興促進條例》篇章相似，而條文數(shù)卻更少，在法律體系中起著上傳下達的作用，為設區(qū)的市創(chuàng)造性立法預留了空間。《鄉(xiāng)村振興促進法》共10章74條，《浙江省鄉(xiāng)村振興促進條例》共10章60條。二者相同的章節(jié)包括總則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、組織建設、城鄉(xiāng)融合、扶持措施和附則9章；不同之處在于《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定了 “監(jiān)督檢查” 一章，而《浙江省鄉(xiāng)村振興促進條例》則特別規(guī)定了 “數(shù)字鄉(xiāng)村” 一章。省級這一綜合性的法規(guī)涉及農(nóng)村發(fā)展的各個方面，因而條文只能是原則性、方向性的規(guī)定，而非具體的舉措。因此，在 “省總負責、市縣抓落實” 的工作機制之下，設區(qū)的市應當立足本地實際，針對農(nóng)村確有需求的問題制定專門性法規(guī)，先行先試，待時機成熟時推動涉農(nóng)法典的頒布。制定涉農(nóng)法典的意義在于梳理農(nóng)村各項制度的邏輯，形成統(tǒng)一的體系，以此推進鄉(xiāng)村治理法治化。

2.在立法后評估方面，建立涉農(nóng)立法后評估支撐機制

一是允許自下而上啟動立法后評估，改變當下由立法者主導的模式，以此推進立法后評估啟動的民主化。當滿足一定條件時，允許公眾提出評估建議來啟動立法后評估程序：主體應當達到一定的人數(shù)，且評估的對象實施滿一定年限，公眾確有理由和證據(jù)表明該地方性法規(guī)缺乏科學、合理、合法性。二是立法后評估的內(nèi)容不僅包括法律條文本身，還包括法規(guī)實施的基本情況和社會效益。立法后評估具有一定的技術性，因此，立法者可以委托中立的第三方對評估目標、標準、結果進行更為專業(yè)和科學的分析。但在評估調(diào)查階段，應當吸收農(nóng)民群眾的廣泛參與，允許其基于生活經(jīng)驗表達最為直觀的法規(guī)實施體驗。立法主體應當從人員、經(jīng)費、信息等方面對涉農(nóng)立法后評估工作給予支持。例如，2018年，北京市為響應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對24部涉農(nóng)法規(guī)進行全面評估，形成人大及其常委會工作機構牽頭、專家輔助評估、群眾廣泛參與的工作格局。2019年，北京市人大常委會對11部涉農(nóng)地方性法規(guī)進行打包簡易修改，首次探索運用立法后評估成果打包修改部分涉農(nóng)法規(guī)。

3.在法的修改與廢止方面，建立涉農(nóng)法規(guī)定期檢視制度

立法主體應當重視評估結果的轉(zhuǎn)化應用，推動評估結果成為地方立法立、改、廢、釋的重要依據(jù)，及時清理不合時宜的涉農(nóng)法規(guī)或條款。尤其是要建立涉農(nóng)法規(guī)定期檢視制度，把涉農(nóng)法規(guī)清理作為一項常規(guī)工作，間隔一定的時間就進行一次系統(tǒng)的梳理。 “定期清理的優(yōu)勢是，有助于及時協(xié)調(diào)法與法之間、法與社會變化和社會需求之間的關系，有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。”對于涉農(nóng)法規(guī)進行定期清理，有利于更新農(nóng)村地區(qū)的制度，為農(nóng)村改革注入新的活力，防止因制度陳舊導致農(nóng)村發(fā)展緩慢甚至停滯。例如，上海市人大對其30年的立法實踐、139次法規(guī)的修訂進行整理估算，得出法規(guī)的基本生命周期約為4年，有關部門應當在此期間及時地進行清理。設置合理的清理時限，契合地方性法規(guī)的生命周期規(guī)律，能夠有效地推動農(nóng)村地區(qū)立法清理制度常規(guī)化、法治化。

五、結語

立法資源具有稀缺性。在資源有限的前提下，優(yōu)化資源配置是深化改革的重要抓手。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略決策，黨的十九屆五中全會進一步強調(diào)要把解決好 “三農(nóng)” 問題作為全黨工作的重中之重。推動各類要素向農(nóng)村流動，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)注入活力。然而在實踐中，立法資源配置不均衡、立法資源供求比例失衡導致農(nóng)村地區(qū)的部分立法需求沒有獲得滿足。雖然城鄉(xiāng)之間立法資源的差異分配具有一定的正當性，在某種程度上對于地方社會經(jīng)濟的高速發(fā)展功不可沒，但是從長遠來看，立法資源配置的不均衡將阻礙社會的全面發(fā)展。設區(qū)的市是提供鄉(xiāng)村振興法治保障的主力軍，在立法政策和立法觀念逐漸調(diào)整的背景之下，健全立法機制成為實現(xiàn)立法資源均衡配置的關鍵。在立法的各個具體環(huán)節(jié)中，應當圍繞擴大農(nóng)村地區(qū)的民主參與這一核心，創(chuàng)制具有適應性、可操作性的地方性法規(guī)，及時回應農(nóng)村的立法需求。加強城鄉(xiāng)立法資源均衡配置，有助于促進鄉(xiāng)村振興，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，譜寫全面建設社會主義現(xiàn)代化國家嶄新篇章。