賀德軍，鄧啟俊，李新華

(1.貴州省氣象局政策法規(guī)處，貴州 貴陽 550002；2.貴州省氣象災(zāi)害防御技術(shù)中心，貴州 貴陽 550081)

0 引言

按照《政策法規(guī)司關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防雷安全監(jiān)管工作的通知》提出的“要?jiǎng)?chuàng)新方式，不斷提升防雷安全監(jiān)管能力”和“各級(jí)氣象部門要將防雷安全監(jiān)管納入日常工作計(jì)劃，將任務(wù)明確到崗，責(zé)任落實(shí)到人”工作要求，結(jié)合省政府“全省監(jiān)管執(zhí)法工作基層有短板、基礎(chǔ)不牢固”的整改工作要求，為進(jìn)一步夯實(shí)基層基礎(chǔ)，深入了解基層存在的突出問題和實(shí)際困難，特對(duì)如何加強(qiáng)基層防雷監(jiān)管能力建設(shè)進(jìn)行調(diào)查分析。

2021年3—4月，通過參加中國(guó)局政策法規(guī)司在貴州的督察調(diào)研、省局組織的工作檢查和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，了解部分市州縣的防雷監(jiān)管執(zhí)法、行政審批以及聯(lián)動(dòng)監(jiān)管實(shí)施情況。5—6月，參加省局對(duì)社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量考核、資質(zhì)申報(bào)及評(píng)定相關(guān)工作，了解社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展和存在的問題，了解基層氣象部門、檢測(cè)機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)單位的主體責(zé)任落實(shí)情況。7—8月，通過發(fā)放調(diào)查問卷、收集監(jiān)管基礎(chǔ)信息，詳細(xì)了解各地監(jiān)管人員、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)、考核、交通工具等情況。9月匯總調(diào)研資料，梳理問題和困難，探索解決問題的思路并形成調(diào)研報(bào)告。

1 基層存在的突出問題及根源剖析

1.1 受人員、經(jīng)費(fèi)、考核等客觀因素影響，基層對(duì)防雷監(jiān)管的重視程度不夠

面對(duì)考核權(quán)重小、預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足、人員緊缺、交通工具不足且隱患多等實(shí)際問題和困難，基層普遍存在“不想管”，繼而有“不善管”和“不會(huì)管”的問題。

監(jiān)管人員不足：據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省從事監(jiān)管工作的有354人中，其中熟悉監(jiān)管執(zhí)法的140人，占監(jiān)管人員的38%，對(duì)監(jiān)管業(yè)務(wù)相對(duì)精通的僅有60人，占監(jiān)管人員總數(shù)的17%，且大部分集中在市州局。

考核權(quán)重低：省級(jí)對(duì)市州局法規(guī)綜合考核權(quán)重為4.25%(總分400分，即17分)，市州局對(duì)縣局級(jí)法規(guī)綜合考核權(quán)重為2.5%(總分200分，即5分)，考核權(quán)重偏低，積極性不高。

經(jīng)費(fèi)不足：全省90個(gè)基層法人單位有7個(gè)市州局和22個(gè)縣局落實(shí)財(cái)政預(yù)算共245萬元，落實(shí)率僅32%，已落實(shí)的有50%的額度集中在遵義市及轄區(qū)縣局。按近年來的監(jiān)管實(shí)務(wù)需求、監(jiān)管規(guī)模以及交通條件測(cè)算，遵義和貴陽市局年需70萬元，其他市州局年需20～50萬元不等。全省各地累計(jì)監(jiān)管經(jīng)費(fèi)需求為750萬元，目前預(yù)算缺口500余萬元，資金短缺67%。

交通工具不足：全省基層90家單位，可使用的監(jiān)管執(zhí)法車輛69輛，平均1個(gè)單位不足1輛，使用年限普遍超過13 a，行駛里程達(dá)20萬公里，安全隱患較多。

1.2 基層在技術(shù)支持、人才支撐、培訓(xùn)管理、裝備配備等有短板，亂作為現(xiàn)象普遍

專業(yè)人才缺乏，監(jiān)管能力不足。全省354名監(jiān)管從業(yè)人員中，81%的本科學(xué)歷，30～50歲的監(jiān)管人員占了70%，但防雷和法律專業(yè)只有17%，其他專業(yè)占83%。從學(xué)歷、專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)分析，基層主要的薄弱點(diǎn)和難點(diǎn)在專業(yè)人才上，能力不足是短板。在監(jiān)管中查不出問題，監(jiān)管流于形式。根據(jù)“雙隨機(jī)一公開”系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，2020年累計(jì)抽查982次，共抽查4 011家重點(diǎn)單位，發(fā)現(xiàn)問題隱患并整改266項(xiàng)，平均檢查4次或抽查15家重點(diǎn)單位才能發(fā)現(xiàn)1個(gè)問題，發(fā)現(xiàn)問題后依法依規(guī)處理的能力嚴(yán)重不足。

自主培訓(xùn)能力不足，集中培訓(xùn)效果不理想。因基層單位融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度日益提高，參與地方事務(wù)也越來越多，人少事多的矛盾也日漸突出，對(duì)培訓(xùn)工作普遍重視不夠，自行組織培訓(xùn)的能力有限，培訓(xùn)中走過場(chǎng)搞應(yīng)付的形式主義嚴(yán)重，對(duì)培訓(xùn)的考核不嚴(yán)格。培訓(xùn)后對(duì)工作改進(jìn)的幫助不大，基層對(duì)培訓(xùn)的組織和參與積極性都不高。

監(jiān)管執(zhí)法裝備不足。基層普遍沒有執(zhí)法記錄儀、錄音筆等設(shè)備，監(jiān)管執(zhí)法的過程管理不規(guī)范。全省90個(gè)基層監(jiān)管執(zhí)法單位，僅有22個(gè)單位配有部分設(shè)備，配備率24%，利用執(zhí)法裝備規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法過程的就更少。

亂作為現(xiàn)象比較普遍。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層市州和縣局在履行防雷裝置設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收許可過程中，普遍存在將技術(shù)評(píng)價(jià)交給內(nèi)部檢測(cè)機(jī)構(gòu)“代勞”和竣工驗(yàn)收許可不規(guī)范等問題，特別是縣局，因技術(shù)力量薄弱，亂作為現(xiàn)象更加普遍。

對(duì)省外檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管比較難?；鶎訉?duì)“打游擊”的省外檢測(cè)機(jī)構(gòu)，目前還缺少有效的監(jiān)管手段和約束措施，雖然中國(guó)氣象局第38號(hào)令有明確要求，但因檢測(cè)業(yè)務(wù)的業(yè)主方并未要求檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供接受監(jiān)管的相關(guān)材料，所以主動(dòng)報(bào)告接受監(jiān)管的非常少，更因檢測(cè)業(yè)務(wù)涉及其他領(lǐng)域，基層對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管還需要進(jìn)一步探索。

1.3 政企分離不規(guī)范，企業(yè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目單一競(jìng)爭(zhēng)力不足，基層面臨監(jiān)管和專業(yè)氣象服務(wù)兩頭難

政企分離不規(guī)范。為彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，對(duì)企業(yè)的規(guī)范管理重視不夠，普遍存在急功近利的心態(tài)，90%以上的縣局有政企合署辦公和政企人員混用情況，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理比較粗放。

既監(jiān)管又合作。據(jù)2020年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，貴州省各地專業(yè)氣象服務(wù)收入合計(jì)4 228萬元，其中防雷檢測(cè)2 941萬元占70%，其他專業(yè)氣象服務(wù)1 287萬元占30%。具體統(tǒng)計(jì)縣局，96%是防雷有關(guān)專業(yè)氣象服務(wù)收入。防雷檢測(cè)作為基層專業(yè)氣象服務(wù)的主要項(xiàng)目，創(chuàng)收來源非常單一。全省基層氣象部門監(jiān)管的重點(diǎn)單位有3 902家，與部門下屬企業(yè)有合作協(xié)議的2 186家，占重點(diǎn)單位總數(shù)的56%，其中黔東南、畢節(jié)和安順3個(gè)市州高達(dá)90%，貴陽和遵義2個(gè)市局達(dá)33%，其他市州局均在50%以上。因此，基層既要處理好與重點(diǎn)單位的業(yè)務(wù)合作又要開展好監(jiān)管是第一難，還要處理好與社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理關(guān)系又要開展好專業(yè)氣象服務(wù)保運(yùn)轉(zhuǎn)是第二難。兩難之下，難免會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、監(jiān)管底氣不足避重就輕、只查不罰等問題，“打鐵身不硬”“既要管市場(chǎng)又要占市場(chǎng)”等矛盾日漸突出，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，法治化進(jìn)程加快的道路上，監(jiān)管職能風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。

1.4 監(jiān)管人員配備、監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分和爭(zhēng)取地方財(cái)政支持等方面，基層需要政策支撐的呼聲比較集中

對(duì)縣級(jí)監(jiān)管職責(zé)需要進(jìn)一步規(guī)范，在統(tǒng)籌省、市二級(jí)的監(jiān)管權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，要突出省市技術(shù)支撐，著力提升縣級(jí)的監(jiān)管能力和水平，彌補(bǔ)縣局發(fā)現(xiàn)問題和解決問題能力不足的短板?；鶎訌V泛呼吁要進(jìn)一步明確監(jiān)管執(zhí)法崗位，做到有崗、有人、有責(zé)、有制度。當(dāng)前市(州)和縣級(jí)政府財(cái)政比較困難，沒有省一級(jí)的財(cái)政文件支持，爭(zhēng)取預(yù)算的難度非常大。

2 基層防雷監(jiān)管能力的思考和建議

在不斷深入推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大背景下，基層既是落實(shí)防雷監(jiān)管執(zhí)法的前沿陣地，也是責(zé)任追究的一線主體，提升基層監(jiān)管能力的意義重大。根據(jù)調(diào)研，提出以下思考和建議：

2.1 充分發(fā)揮市州局的人員和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)齊縣局人才短板

把防雷設(shè)計(jì)審核的技術(shù)支撐統(tǒng)籌到市州災(zāi)防中心開展，縣局根據(jù)審查意見依法履行設(shè)計(jì)核準(zhǔn)和竣工驗(yàn)收許可，從技術(shù)和人員兩個(gè)方面，解決基層行政審批可能亂作為的問題。

將防雷有關(guān)的企業(yè)行為全部集約到市州局下屬企業(yè)開展，市州局對(duì)各縣局的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理和業(yè)績(jī)分配，把縣局的力量集中在業(yè)務(wù)服務(wù)、行政管理和社會(huì)管理職責(zé)上來。

加強(qiáng)對(duì)基層監(jiān)管工作的督察和調(diào)度。把法規(guī)建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法等列入重點(diǎn)檢查內(nèi)容，強(qiáng)化法規(guī)預(yù)算管理，加強(qiáng)省級(jí)督察作用，圍繞市州和縣局強(qiáng)基礎(chǔ)補(bǔ)短板抓調(diào)度，從上至下解決基層重視的問題。

省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的考核管理。充分發(fā)揮縣局在日常檢查中的基礎(chǔ)作用，加大對(duì)省外檢測(cè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)信息的跟蹤管理，突出信息互通和應(yīng)用。在質(zhì)量考核中加大檢查結(jié)果應(yīng)用和分值比重，至少占50%，改變合格率計(jì)算方式，不再執(zhí)行單個(gè)項(xiàng)目80分合格制，執(zhí)行所有檢查項(xiàng)目按總得分率計(jì)算，單個(gè)項(xiàng)目中若存在偽造則整個(gè)質(zhì)量考核為0分，以彌補(bǔ)單個(gè)項(xiàng)目存在違規(guī)而考核結(jié)論依然還是合格的漏洞。

2.2 強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)的成效考核，加大法規(guī)考核權(quán)重

加大基層法規(guī)考核權(quán)重，至少占總分值的10%。把政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的組織學(xué)習(xí)、執(zhí)行情況納入年度考核，強(qiáng)化對(duì)基層組織培訓(xùn)和參訓(xùn)情況的通報(bào)力度，從組織管理上對(duì)基層的法規(guī)工作予以重視。

以集中培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)為主，視頻培訓(xùn)和遠(yuǎn)程培訓(xùn)為輔，集中培訓(xùn)后應(yīng)有結(jié)業(yè)考試和證書，成績(jī)與年度考核、評(píng)先選優(yōu)和干部提拔等掛鉤，解決不愿學(xué)和學(xué)用結(jié)合率不高的問題。

2.3 規(guī)范基層監(jiān)管權(quán)責(zé)，狠抓監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)范管理，任務(wù)到崗責(zé)任到人

加強(qiáng)對(duì)市縣兩級(jí)監(jiān)管隊(duì)伍的監(jiān)督考核，達(dá)到省局督察考核抓總、市州局培訓(xùn)抽查抓能力、縣局主責(zé)監(jiān)管全覆蓋。解決掛名不干事或干事不掛名，形成追責(zé)問責(zé)可以溯源管理的機(jī)制。

進(jìn)一步厘清省、市、縣三級(jí)監(jiān)管權(quán)責(zé)，明確監(jiān)管執(zhí)法崗位、監(jiān)管人員名單、監(jiān)管權(quán)責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管形式，把市州局法規(guī)科與災(zāi)防中心、縣局的職責(zé)界定清楚，為基層調(diào)動(dòng)力量做好監(jiān)管執(zhí)法提供政策保障。

2.4 建立基層法律顧問制度，法規(guī)建設(shè)預(yù)算延伸至縣一級(jí)

基層很難招錄到法律相關(guān)專業(yè)的人才，建議探索基層法律顧問制度，將基層法規(guī)建設(shè)作為一個(gè)科目進(jìn)行預(yù)算管理，既解決在地方財(cái)政爭(zhēng)取預(yù)算難的問題，還能從制度上確?！皩I(yè)的事有專業(yè)人才干”，進(jìn)一步強(qiáng)化法治意識(shí)。

2.5 提升管理和服務(wù)能力，充分發(fā)揮部門資源優(yōu)勢(shì)，大力創(chuàng)建核心技術(shù)品牌

建議以市州為單位每年組織一次本區(qū)域內(nèi)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)單位的座談和培訓(xùn)，深入了解和幫助企業(yè)發(fā)展，改進(jìn)服務(wù)措施，提升服務(wù)能力。

加大經(jīng)費(fèi)和人力投入，把省級(jí)“雷電精細(xì)化監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)”做強(qiáng)做大做優(yōu)，讓部門下屬企業(yè)可以依托該系統(tǒng)延伸服務(wù)范圍，拓展專業(yè)氣象服務(wù)市場(chǎng)，逐步降低防雷檢測(cè)業(yè)務(wù)在專業(yè)氣象服務(wù)中的收入占比和市場(chǎng)占比。

加大對(duì)交通、水利(務(wù))、環(huán)境保護(hù)、旅游資源開發(fā)、風(fēng)電水電、工農(nóng)業(yè)精加工、重大工程項(xiàng)目等專業(yè)專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目的研發(fā)投入，開發(fā)出專業(yè)性強(qiáng)、替代風(fēng)險(xiǎn)低、競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，通過科技創(chuàng)新優(yōu)化專業(yè)氣象服務(wù)布局，化解基層監(jiān)管兩難困境。

3 小結(jié)與討論

通過調(diào)研了解到，在基礎(chǔ)條件薄弱，人力物力支撐不足的現(xiàn)實(shí)條件下，貴州省廣大基層氣象部門和干部職工，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，科技自強(qiáng)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)積極作為。遵義市氣象局將防雷執(zhí)法納入市綜合執(zhí)法局統(tǒng)籌推進(jìn)，既提升了執(zhí)法力度，還帶動(dòng)該局的監(jiān)管執(zhí)法工作提質(zhì)增效，上了一個(gè)新臺(tái)階;黔東南州氣象局研發(fā)“防雷監(jiān)管一碼通”，該局隨時(shí)可以調(diào)度各重點(diǎn)單位和縣市氣象局的主體責(zé)任履行情況，提升了監(jiān)管效能。

通過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，一是統(tǒng)籌市(州)局技術(shù)優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)縣局短板，促進(jìn)市(州)和縣局資源互補(bǔ);二是要強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)的組織管理和成效考核，解決學(xué)用結(jié)合率不高、重視不夠的問題;三是優(yōu)化監(jiān)管崗位、人員和權(quán)責(zé)分配，在權(quán)責(zé)法定的基礎(chǔ)上用制度進(jìn)一步予以規(guī)范;四是探索基層法律顧問制度建設(shè)，加強(qiáng)基層法規(guī)預(yù)算管理，解決專業(yè)人才不足、法規(guī)預(yù)算不足的困難;五是要全面加強(qiáng)管理和服務(wù)能力建設(shè)，在履行好法定監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，提升專業(yè)氣象服務(wù)能力，增強(qiáng)基層的基礎(chǔ)保障能力。