文/盧思睿（中南民族大學(xué) 湖北武漢 430070）

引言

政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家治理和服務(wù)人民的重要主體。改革開(kāi)放以來(lái)，我們國(guó)家不斷轉(zhuǎn)換政府職能，優(yōu)化政府職能，努力建設(shè)一個(gè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。公共關(guān)系指的是一個(gè)社會(huì)組織與他所聯(lián)系的公眾之間的關(guān)系。政府公共關(guān)系就是指政府與人民群眾之間的關(guān)系。隨著改革的深入，黨和國(guó)家事務(wù)的增多，政府也不斷面臨著新的局勢(shì)新的問(wèn)題。同時(shí)，由于公共關(guān)系學(xué)在我國(guó)仍然是一門(mén)新學(xué)科，發(fā)展歷史較短，經(jīng)驗(yàn)較少。因此，我國(guó)政府公關(guān)理論和政府公關(guān)活動(dòng)實(shí)踐中仍存在很多的問(wèn)題和不足，其中法律問(wèn)題便是一個(gè)重要的方面。因此，我們需要站在新時(shí)代的起點(diǎn)上，建立完善有效的渠道，加強(qiáng)政府與人民群眾的溝通，提高政府處理公關(guān)活動(dòng)中法律問(wèn)題的理論水平和實(shí)踐能力。

一、政府公關(guān)活動(dòng)中的特征

從內(nèi)容上來(lái)看，政府公關(guān)活動(dòng)是一國(guó)政府為了更好地實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)實(shí)施的人際交往或外交手段。其在性質(zhì)上、形式上和企業(yè)公關(guān)相似，是通過(guò)協(xié)商、溝通、妥協(xié)等方式達(dá)到多方相互了解、相互適應(yīng)、相互合作的目標(biāo)。和企業(yè)公關(guān)不同之處在于政府公關(guān)更需要重視形象的塑造，就像“師出有名”一樣，政府公關(guān)需要保持“正義”形象的同時(shí)達(dá)成某種目的，是一種管理活動(dòng)、社交活動(dòng)、外事活動(dòng)。因此其具有以下特征：

1.人民利益原則

政府公關(guān)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)將人民利益放在首位，無(wú)論是對(duì)內(nèi)公關(guān)還是對(duì)外公關(guān)，政府公關(guān)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)順從最廣大人民的共同利益，政府公關(guān)活動(dòng)必須將人民利益作為行動(dòng)首要原則。這與我國(guó)的基本國(guó)情、國(guó)體密切相關(guān)，在我國(guó)現(xiàn)有的政治體系下，政府的所有權(quán)力都是人民賦予的，政府的一切行為都應(yīng)當(dāng)忠于廣大人民，如果與廣大群眾的利益相悖，那么政府的行為不僅會(huì)受到人民質(zhì)疑，還會(huì)導(dǎo)致人們不理解政府、不信任政府、不支持政府，這會(huì)成為社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)家安全問(wèn)題的誘因，為避免這些問(wèn)題的發(fā)生，政府在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)將人民利益原則作為活動(dòng)的首要原則。

2.明確目的性

政府的任何活動(dòng)都具有一定的目的，這與政府的職能有關(guān)。政府能夠調(diào)用社會(huì)公共資源組織進(jìn)行活動(dòng)，即使是財(cái)政支持其也是來(lái)源于稅收政策，因此政府的任何活動(dòng)都是建立在廣泛的公共資源基礎(chǔ)上，政府不能無(wú)故占用資源而不“干實(shí)事”，因此政府任何活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)具有明確的目的性，這是最大限度發(fā)揮公共資源作用的保障。政府公關(guān)活動(dòng)是遵循人民利益、民族利益、國(guó)家利益展開(kāi)的活動(dòng)，其是為了給國(guó)民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，讓每一個(gè)人民都能夠在國(guó)家的庇護(hù)下幸福生活。政府公關(guān)活動(dòng)的目的性應(yīng)當(dāng)明確，只有這樣才能夠保證政府公關(guān)活動(dòng)的正當(dāng)性、合理性，而我國(guó)政府公關(guān)活動(dòng)的目的主要集中于“和平目標(biāo)”“人民幸?！薄昂椭C發(fā)展”這三個(gè)方面。

3.信息的順通性

公關(guān)是建立在一定的信息支撐基礎(chǔ)上?？v觀我國(guó)政府的三種公關(guān)形式，無(wú)論是直接進(jìn)行的雙向溝通還是以媒體平臺(tái)為紐帶的信息輿論交流亦或者由政府代表私下做出的協(xié)調(diào)、協(xié)商行為，這些公關(guān)活動(dòng)都是建立在信息的基礎(chǔ)上，正確、順通的信息保障能夠?yàn)檎P(guān)活動(dòng)提供指導(dǎo)，讓政府在公關(guān)活動(dòng)中取得有力地位，更好地實(shí)現(xiàn)公關(guān)目標(biāo)。

4.公關(guān)的廣泛性

我國(guó)政府公關(guān)活動(dòng)主要有兩個(gè)層面，一個(gè)是對(duì)內(nèi)的公關(guān)，另外就是對(duì)外的公關(guān)。對(duì)內(nèi)的公關(guān)主要是為了達(dá)成政府和人民群眾之間的相互理解，對(duì)外公關(guān)則是為了達(dá)成我國(guó)和國(guó)際社會(huì)的利益平衡。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球化趨勢(shì)的日益顯著，政府公關(guān)活動(dòng)發(fā)生的頻率越來(lái)越高，在時(shí)刻變化的局勢(shì)下政府想要樹(shù)立權(quán)威、贏得美譽(yù)，廣泛的公關(guān)行為是政府的唯一選擇。在未來(lái)的發(fā)展中，政府公關(guān)活動(dòng)必然實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域的覆蓋，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研、軍事等各個(gè)領(lǐng)域，真正意義上實(shí)現(xiàn)廣泛的公關(guān)。

二、政府公關(guān)活動(dòng)中存在的主要法律問(wèn)題

1.政府公關(guān)活動(dòng)主體不明確

政府公關(guān)活動(dòng)主體是政府公關(guān)活動(dòng)的主要責(zé)任人和直接執(zhí)行者，政府公關(guān)活動(dòng)主體是否嚴(yán)格規(guī)范關(guān)系著政府公關(guān)活動(dòng)的質(zhì)量和效率問(wèn)題。由于我國(guó)公共關(guān)系學(xué)發(fā)展歷史不長(zhǎng)，尚缺乏相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，在政府公關(guān)活動(dòng)中，仍然存在政府公關(guān)活動(dòng)主體不明確這一基礎(chǔ)性問(wèn)題。從我國(guó)政府目前機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，具有處理政府公關(guān)關(guān)系職能的部門(mén)只有民政、信訪、新聞等少數(shù)部門(mén)，并且這些部門(mén)并不是僅僅執(zhí)行政府公關(guān)活動(dòng)職能，而只是在主要執(zhí)行其本部門(mén)基本職能之外兼職承擔(dān)一部分政府公關(guān)職能。也就是說(shuō)，目前在政府公關(guān)活動(dòng)中沒(méi)有政府公關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)這樣專(zhuān)門(mén)明確的主體部門(mén)來(lái)專(zhuān)門(mén)履行政府公關(guān)活動(dòng)這一職能。同時(shí)，在以上所提到的分散地執(zhí)行政府公關(guān)活動(dòng)職能的部門(mén)中，由于主體設(shè)置不明確，導(dǎo)致這些部門(mén)在實(shí)際工作中往往存在職責(zé)不明、權(quán)力交叉、相互推諉的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致這些部門(mén)原本的部門(mén)職能難以有效執(zhí)行，也使得政府公關(guān)活動(dòng)難以有效進(jìn)行，更重要的是，這種相互推諉、效率低下極大的影響政府在人民群眾中的形象，降低政府的威信。另外，由于缺少專(zhuān)業(yè)的公共關(guān)系工作人員，其他代行政府公關(guān)活動(dòng)的工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)的公共關(guān)系知識(shí)和法律意識(shí)，這也會(huì)影響政府公關(guān)活動(dòng)的結(jié)果。

2.政府公關(guān)活動(dòng)程序不規(guī)范

行之有效的政府公關(guān)活動(dòng)程序是提高政府公關(guān)活動(dòng)效率的重要保障，也是政府公關(guān)活動(dòng)的重要組成部分和實(shí)現(xiàn)公關(guān)目標(biāo)的重要途徑。同樣由于我國(guó)公共關(guān)系學(xué)發(fā)展歷程不長(zhǎng)，政府公關(guān)活動(dòng)實(shí)踐較少，所以我國(guó)政府公關(guān)活動(dòng)流程或執(zhí)行程序還存在很多不完善不規(guī)范的地方。一些政府在處理政府公共關(guān)系時(shí)，常常忽視人民群眾的呼聲和看法，不善于傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)和聲音，反而往往采用一些強(qiáng)制性的命令性的手段和方式，單向地向公關(guān)傳達(dá)政府的信息，忽視了人民群眾合法擁有的表達(dá)權(quán)。另外，一些政府在信息傳遞程序上透明度不高。一方面有些政府不能及時(shí)、快速地將政府信息或重要方針政策通過(guò)傳媒、輿論等傳遞給人民群眾，導(dǎo)致部分內(nèi)容信息的有效時(shí)間縮短，給人民群眾造成了麻煩；另一方面，某些政府做事機(jī)械，只把信息發(fā)布出去而不積極地向人民群眾進(jìn)行宣傳和闡釋?zhuān)瑳](méi)有真正解決人民群眾的問(wèn)題。政府公關(guān)活動(dòng)程序的不規(guī)范往往影響政府信息的全面性、真實(shí)性、有效性和及時(shí)性，不僅影響政府公關(guān)活動(dòng)的效率，也侵犯了人民群眾合法有用的知情權(quán)。

3.政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)中的法律問(wèn)題

進(jìn)入信息化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在各行各業(yè)中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛。政府行政過(guò)程中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)處理問(wèn)題也是現(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要方面，更是促進(jìn)政府與人民群眾之間形成良性互動(dòng)的有效手段之一。因此，信息化條件下，網(wǎng)絡(luò)公關(guān)也成為了政府公關(guān)活動(dòng)的重要組成部分，甚至有些時(shí)候由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便捷性、快速性，提高了政府與人民群眾之間的交流效率，增強(qiáng)了政府公關(guān)的透明度，網(wǎng)絡(luò)公關(guān)在政府公關(guān)活動(dòng)中發(fā)揮著更加重要的作用。但是，網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在給人們帶來(lái)便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。與現(xiàn)實(shí)生活相比，網(wǎng)絡(luò)生活更加難以管理和監(jiān)督，從而影響信息內(nèi)容的真實(shí)性等。另外，由于網(wǎng)絡(luò)公關(guān)要求較高的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平，因此存在信息安全或數(shù)據(jù)安全的問(wèn)題，這些問(wèn)題處理不當(dāng)很容易影響到政府利益或人民群眾的合法利益。所以，政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)中的法律問(wèn)題同樣需要我們高度重視。

4.政府危機(jī)公關(guān)中的法律問(wèn)題

同政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)一樣，政府危機(jī)公關(guān)也是適應(yīng)新的時(shí)代條件下新問(wèn)題的出現(xiàn)而產(chǎn)生的政府公關(guān)活動(dòng)中的新內(nèi)容。政府危機(jī)公關(guān)指的是政府在處理一些突發(fā)性的危機(jī)事件時(shí)展開(kāi)的政府公關(guān)活動(dòng)。重大危機(jī)事件的發(fā)生使各國(guó)政府開(kāi)始有了危機(jī)公關(guān)的意識(shí)，開(kāi)始注重提高政府的危機(jī)公關(guān)能力。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展以及社會(huì)的變遷發(fā)展，在傳統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了很多非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，國(guó)家和政府面臨的危機(jī)事件也隨之大大增加。由于危機(jī)事件的難以預(yù)測(cè)性和巨大的破壞性，危機(jī)事件一發(fā)生往往給整個(gè)社會(huì)都造成巨大的破壞，損害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和整個(gè)社會(huì)的共同利益，從而擾亂整個(gè)社會(huì)的秩序，造成社會(huì)混亂。因此，政府如何應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，進(jìn)行危機(jī)公關(guān)，是一個(gè)非常迫切且現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，需要在法律上盡快做出明確規(guī)定。

三、針對(duì)政府公關(guān)活動(dòng)中的法律問(wèn)題的對(duì)策

1.設(shè)置政府公關(guān)機(jī)構(gòu)，明確政府公關(guān)活動(dòng)主體

設(shè)置明確的政府公關(guān)部門(mén)是政府開(kāi)展一切公關(guān)活動(dòng)的首要前提。在對(duì)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革時(shí)，要合理地配置政府各種職能，建立與各種職能相適應(yīng)的各種專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。因此，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，需要設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府公關(guān)活動(dòng)的部門(mén)，建立公關(guān)部門(mén)以專(zhuān)門(mén)處理政府的公關(guān)活動(dòng)。專(zhuān)門(mén)的政府公關(guān)部門(mén)的建立可以有效避免以往職責(zé)不明、權(quán)力交叉、相互推諉現(xiàn)象帶來(lái)的弊端。同時(shí)，需要注意的是，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的政府公關(guān)部門(mén)不能只做表面功夫，要在法律上對(duì)公關(guān)部門(mén)予以合法性的規(guī)定。這樣在法律上賦予公關(guān)部門(mén)合法性，也可以增加人民群眾對(duì)于政府公關(guān)部門(mén)的認(rèn)可和支持，從而有助于公關(guān)部門(mén)更好執(zhí)行公關(guān)功能，為人民群眾做好服務(wù)。另外，專(zhuān)門(mén)的公關(guān)部門(mén)需要配備專(zhuān)門(mén)的公關(guān)人員，引進(jìn)或者招聘符合條件的公關(guān)工作人員也是保障政府公關(guān)活動(dòng)效果的重要保障。

2.公關(guān)機(jī)構(gòu)依法公關(guān)，規(guī)范政府公關(guān)活動(dòng)程序

政府設(shè)置專(zhuān)門(mén)的公關(guān)部門(mén)之后，就需要對(duì)公關(guān)部門(mén)的工作程序作出明確的規(guī)定，從而保證公關(guān)部門(mén)按照一定的合理合法程序履行職能。在制定政府公關(guān)活動(dòng)程序時(shí)，一方面，要考慮法律因素，保證公關(guān)活動(dòng)程序首先是合法的；另一方面，要考慮公關(guān)活動(dòng)因素，保證公關(guān)活動(dòng)程序更要是有效的。另外，政府公關(guān)部門(mén)作為政府所有部門(mén)中的一部分，也應(yīng)該遵守政府部門(mén)依法行政的要求。從部門(mén)整體到工作人員個(gè)體，都要增強(qiáng)法律意識(shí)，依法行政、依法公關(guān)。

3.拓寬民意搜集渠道，彌補(bǔ)政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)不足

政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)不僅是政府適應(yīng)信息化時(shí)代的產(chǎn)物，更主要是傾聽(tīng)人民群眾呼聲的需要，因此，要避免網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)生的弊端，可以拓寬其他的民意搜集渠道，以彌補(bǔ)政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)的不足之處。信訪部門(mén)是政府傾聽(tīng)民意的直接渠道，是人民群眾主動(dòng)向政府表達(dá)心聲和需要的過(guò)程。政府應(yīng)該重視信訪工作，以更好地了解民意。除了人民群眾主動(dòng)找到政府表達(dá)，政府也可以主動(dòng)向人民群眾搜集民意。政府相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)人可以主動(dòng)深入基層，考察人民群眾生活中遇到的實(shí)際問(wèn)題，并及時(shí)給予解決。

4.建立政府應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)處理公共危機(jī)事件

政府必須重視各種公共危機(jī)事件，要建立各種應(yīng)急機(jī)制，提高政府部門(mén)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力，維持社會(huì)正常秩序，保障人民群眾的個(gè)體利益和整個(gè)國(guó)家社會(huì)的整體利益。由于公共危機(jī)事件涉及范圍一般較大，政府在處理公共危機(jī)事件時(shí)不僅要依法處理，更要本著實(shí)事求是的原則，將危機(jī)事件處理情況如實(shí)地告知人民群眾，這樣不僅可以促進(jìn)政府危機(jī)公關(guān)的有效性和合理性，也能夠維護(hù)政府在人民群眾當(dāng)中的良好形象，樹(shù)立政府的威信。

5.建立法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公關(guān)活動(dòng)的規(guī)范化、制度化

法律規(guī)范能夠?yàn)檎P(guān)活動(dòng)提供一個(gè)可靠的外部保障，一方面法律能夠以公開(kāi)的形式將政府公關(guān)活動(dòng)的程序、內(nèi)容、依據(jù)、原則等關(guān)鍵信息確定下來(lái)，便于廣大群眾更加了解政府公關(guān)活動(dòng)，從而有利于協(xié)調(diào)政府和廣大群眾的利益關(guān)系，爭(zhēng)取群眾的廣泛理解與配合，從而促進(jìn)政府公關(guān)活動(dòng)的順利展開(kāi)。另一方面則是考慮到政府具有一般群眾所不具備的權(quán)利，為了避免政府在公關(guān)活動(dòng)中濫用這些權(quán)利，我們需要通過(guò)外部規(guī)范對(duì)政府權(quán)利的運(yùn)行進(jìn)行限制，避免政府部門(mén)作出違背人民利益的公關(guān)行為，做到依法公關(guān)、合理公關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)政府公關(guān)活動(dòng)的正當(dāng)性、合理性和科學(xué)性。

為此，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。首先，要加速政府公關(guān)活動(dòng)相關(guān)立法，明確相應(yīng)法律規(guī)范，做到有法可依。具體來(lái)說(shuō)包含三方面工作，分別是政府部門(mén)公關(guān)程序的法律制定、政府公關(guān)職務(wù)職責(zé)的規(guī)范規(guī)定、政府公關(guān)內(nèi)容的法律確認(rèn)，分別從組織、人員、行為三方面對(duì)政府公關(guān)活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)范。其次，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方人文環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及發(fā)展現(xiàn)狀制定符合地方實(shí)際情況的政府公關(guān)規(guī)章制度或行動(dòng)章程，確保對(duì)內(nèi)公關(guān)的合理性與規(guī)范性。同時(shí)這些規(guī)定、規(guī)章、章程應(yīng)當(dāng)予以公示，讓廣大群眾都了解政府公關(guān)相應(yīng)規(guī)定，發(fā)動(dòng)廣大群眾共同參與到政府公關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督中來(lái)。最后，考慮政府公關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督與救濟(jì)制度的可行性。政府公關(guān)行為從根本上來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于廣大群眾的利益，但在實(shí)際生活中，某些地方政府或國(guó)際部門(mén)在公關(guān)活動(dòng)中可能會(huì)損害到部分人民的利益，對(duì)于這些利益受損的人民我們應(yīng)當(dāng)為其開(kāi)放申訴和救濟(jì)的渠道。公關(guān)雖然符合大多數(shù)人民利益，但小眾利益也是人民的利益，大眾利益和小眾利益沖突時(shí)，我們選擇大眾但應(yīng)當(dāng)對(duì)小眾予以補(bǔ)償。

通過(guò)法律規(guī)范將政府公關(guān)活動(dòng)的程序和實(shí)體確定下來(lái)，從而構(gòu)建規(guī)范化的、制度化的政府公關(guān)行為管理體系，實(shí)現(xiàn)政府公關(guān)活動(dòng)的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

四、結(jié)語(yǔ)

不可否認(rèn)，政府公關(guān)活動(dòng)已經(jīng)成為當(dāng)今構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。而政府依法公關(guān)是政府處理好政府公關(guān)活動(dòng)的內(nèi)在要求和必要前提。政府依法公關(guān)不僅是政府依法行政的要求和重要內(nèi)容，也是豐富政府公關(guān)理論、豐富政府公關(guān)實(shí)踐、提高政府公關(guān)效率的具體要求。因此，探討政府公關(guān)活動(dòng)中的法律問(wèn)題既有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也有深遠(yuǎn)的歷史意義，需要我們一直堅(jiān)持。