苑景熙

（曲陽縣水利局，河北 保定 073100）

預算管理是促進行政事業(yè)單位新形勢下新職能發(fā)揮的重要前提，預算管理可以有效保證預算編制的合理性，盡量避免財務人員專業(yè)知識不足、執(zhí)行力不強等問題的出現(xiàn)，從而有效加強行政事業(yè)單位預算管理，提高行政事業(yè)單位工作效率。

一、行政事業(yè)單位預算管理的重要意義

行政事業(yè)單位的資金來源主要為國家財政資金和行政性收費收入，資金的使用效益關系著國家的方方面面。加強新形勢下預算管理工作是順應時代發(fā)展的需要，按照建立“節(jié)約型”社會的要求，新修訂的預算法實施條例對政府預算的編制做出了更加明確的規(guī)定，通過科學、透明的資金分配方式，深化預算管理的合理性、有效性，提高單位的預算管理水平，強化單位的規(guī)范管理制度，促進公共服務效率，用最少的資源創(chuàng)造最大的財富。

預算管理是內部控制的關鍵環(huán)節(jié)，通過建立預算的申報與編制、審批與執(zhí)行、決算與評價等內控制度，防范財務風險，對以后的工作起到長效監(jiān)督作用，形成良性循環(huán)、制度化內部控制環(huán)境。

行政事業(yè)單位通過加強預算管理，提高財政資金的利用率，加強預算的預警作用，優(yōu)化和調整支出結構，嚴格控制資金風險。通過預算績效管理，提高財政資金使用效益，從源頭上治理資金腐敗，促進廉政建設，為各地方社會經濟的快速發(fā)展提供有力的資金保障，從而對實現(xiàn)財政預算收支的平衡和國家宏觀調控具有非常重要的意義。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算編制不嚴謹

預算編制不完整、不合理。預算編制是年度單位收入與支出的全部計劃，全面反映部門的年度資金需求?？茖W的預算編制可以規(guī)范行政事業(yè)單位的收支行為，提高資金使用的透明度。但在實際工作中，行政事業(yè)單位財務人員編制預算一般采取在上一年預算數(shù)據(jù)基礎上進行逐年遞增，沒有做充分的財務分析、績效自評等工作，導致預算與實際執(zhí)行脫節(jié)。如每年財政年初預算批復后，會有很多單位向財政打報告申請追加資金，進行新的工程項目建設、購買電腦打印機、維修視頻監(jiān)控等事項，而年初批復的預算項目卻不能實際實施，造成了財政資金的“合法性”浪費。預算編制不實情況。如財政從緊控制“三公”經費支出，有些單位不能編制因公出國費、公務接待費，隱藏在會議費、培訓費等其他項目中支出。但財政的年初預算草案要經人民代表大會審批，是具備法律效力的，各單位必須嚴格按照批準的預算執(zhí)行，不得虛假列支。未經相應的規(guī)定程序審批，各級政府也不得隨意調整預算。出現(xiàn)上述情況的原因主要為編制的時間緊迫、任務繁重，缺少中長期規(guī)劃指導；行政事業(yè)單位預算編報的意識不強，比如每年編制預算的任務主要由單位財務人員完成，而預算編制涉及單位多個處室，尤其是項目較多的部門更需要配合財務人員完成項目預算績效等的編報。

（二）預算執(zhí)行不到位

預算編制與執(zhí)行是環(huán)環(huán)相扣、相互促進的。但行政事業(yè)單位在實際執(zhí)行預算時，操作人員可能會根據(jù)主觀意識結合實際情況對預算方案進行調整，隨意性較大，從而導致預算編制和預算執(zhí)行產生偏差。特別是基層單位，在實際的預算執(zhí)行過程中，超額執(zhí)行預算，變更年初預算資金用途，擠占、挪用預算資金等行為時有發(fā)生。

各級年初預算草案都要經人民代表大會批準，在政府官網進行公開，但年中因各種因素會追加預算和調整年初預算，這樣公開批準的預算就失去了一定的約束性，造成了追加預算的不透明和財政資金使用上分配不公平。許多部門在執(zhí)行預算中只想著如何更多的爭取資金，而不注重資金的有效使用率，造成了財政資金使用上的分配不公情況。

按照新預算法的規(guī)定，行政事業(yè)單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行，不同科目、項目之間是不可隨意調劑資金的。但在實際工作中預算資金之間相互調劑使用的現(xiàn)象時有發(fā)生，也就是說有額度指標的項目暫不支出，而需要支出的項目沒有額度指標，造成財政資金“合理性”閑置。另外，由于財政部門對各單位申報的項目資金審批程序較為復雜，上級主管部門對較大的項目審核速度緩慢，從而導致各單位預算資金很難準時到位，使原本計劃年初開始的項目，只能推遲進行，造成財政資金項目支出執(zhí)行率偏低，預算執(zhí)行進度慢的問題。預算項目支出時間往往集中到下半年，很多部門的項目支出在12月份達到全年的70%以上，甚至有些單位所有的專項支出都在12月份，年末會出現(xiàn)大額結余資金，影響財政資金的使用效率，而大部分單位編制預算都是參照上年預算支出情況，這會導致下年預算縮水情況的出現(xiàn)，耽誤預算項目的進展，造成財政資金浪費。究其原因主要為一是項目實施條件未及早落實，項目可行性調研、主管部門報批、評審入庫、施工單位招投標等前期準備工作未提前做好，影響項目預算執(zhí)行進度；二是未對項目設置合理的績效目標，未實施績效監(jiān)控，執(zhí)行過程中不能及時發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、解決問題。

（三）預算績效管理不完善

預算績效是整個預算管理中的重要指標，行政事業(yè)單位的預算績效也越來越重要。預算績效強化民生為本的理念，突出社會責任和經濟效益，注重投入、產出和效果，了解社會公眾對部門履職效果的滿意程度。但目前大部分行政事業(yè)單位并沒有建全預算績效管理考核機制，預算績效推行的也比較晚，相關政策制度的學習不夠，編制預算績效時還停留在按上級要求執(zhí)行，只能保證數(shù)量、質量和成本等產出指標的完成，資金支出合理合規(guī)的使用。但效益指標中的經濟、社會、可持續(xù)效益比較抽象化，滿意度指標調研不夠，在實際評價和應用時操作性不強，預算績效考核缺乏整體性和全面性，預算績效考核評價的指標也不能達到相應的標準。大部分行政事業(yè)單位只是在結果上運用了預算績效考核評價，沒有將預算資金進行合理的安排，導致預算資金不能與單位的年度總體目標相結合。對于績效監(jiān)控，目前還局限于對執(zhí)行進度方面的監(jiān)控，對績效信息的收集和分析不夠重視，事后的績效評價占較大比重?，F(xiàn)有的評價方法比較單一，需要提高評價標準和評價質量。對于評價結果的應用性不強，各方面的結合機制都有待完善。

（四）業(yè)務人員預算管理能力不強

行政事業(yè)單位的預算管理涉及工作量面廣，預算編制難度大，對預算編制人員的知識的全面性要求很高。在實際工作中，預算方面工作的人員多為單位財務人員兼任，財務人員只是掌握了財務數(shù)據(jù)和預算方面的數(shù)據(jù)。對于預算項目比較多的單位，財務人員對具體業(yè)務缺乏了解，不具備專業(yè)的預算知識與技能，經常會出現(xiàn)預算編制工作準確性不高、精細性不夠等情況，嚴重阻礙了行政事業(yè)單位預算管理的發(fā)展進程。其次，行政事業(yè)單位負責人是單位開展一切活動的決策者和組織者，因此說預算管理的水平受單位負責人的影響比較大。但是在實際的工作中，大部分行政事業(yè)單位的負責人比較偏向于行政管理工作，其他相關部門對于預算管理工作也不抱有積極的態(tài)度，認為這只是財務部門的內部工作，不會主動地參與，這就會導致事業(yè)單位內財務預算管理缺乏充分的信息支持，也不能夠與各個部門之間建立良好的溝通。因此預算編制中的資料缺乏真實準確性，也不具備全面性和科學性。

三、加強行政事業(yè)單位預算管理的對策建議

（一）提高行政事業(yè)單位預算編制水平

預算編制是預算執(zhí)行的基礎，同時預算編制和執(zhí)行也是行政事業(yè)單位每年的一項重要常規(guī)工作，是預算管理重要環(huán)節(jié)之一。編制預算水平的高低在很大程度上決定了預算的執(zhí)行情況和預算資金的使用率。行政事業(yè)單位在編制預算時要注重單位的股室之間相互協(xié)作配合，作為領導層面要考慮單位的中長期規(guī)劃，單位領導要和業(yè)務部門人員共同商討，按照上年執(zhí)行結果與年初預算相對比，細化編制內容，提高資金的合理配置效率，確保預算編制的真實性、準確性、完整性。作為會計人員，要掌握最新的財經法規(guī)和財政編制預算“過緊日子”的政策導向，基本支出預算在嚴格按照財政定額管理要求編制的同時，也要考慮壓減一般性支出是否到位、三公經費是否超支等影響；項目支出預算要提高精細化水平，完善項目前期的評估和可行性論證，項目中的政府采購階段需要采用針對性措施對預算造價進行控制。如通過考察、分析項目相關內容、招投標書報價，能夠確保改進項目成本目標，杜絕資源浪費、配置不合理的問題，使已列入預算的項目得以有效推進實施，同時對跨年度項目實行動態(tài)監(jiān)管。

總之，預算編制的過程就是單位各科室之間的相互交流、相互協(xié)作的過程，將各個部門的積極性調動起來，積極參與預算編制，為預算編制提供實時有效的資料。只有這樣，財務人員在編制預算時才能綜合考慮各種因素、結合單位實際，編制出更加真實、科學、規(guī)范、全面、可行的預算，才能確保各項工作的正常推進。

（二）加強行政事業(yè)單位預算執(zhí)行管理

預算執(zhí)行是是實現(xiàn)預算收支的關鍵，是整個預算工作的重點。尤其是在行政事業(yè)單位預算執(zhí)行水平高低直接影響到各級政府財政政策的貫徹落實。由于預算執(zhí)行和預算編制在時間上存在差異，在實際執(zhí)行時會出現(xiàn)偏差，會影響預算執(zhí)行的力度，這就需要加強預算執(zhí)行的日常監(jiān)督，將預算申報、審批、執(zhí)行、變更等全部納入一體化管理，完善預算項目的調整變更、追加等審批制度，實行多方位系統(tǒng)化的預算監(jiān)督體系，監(jiān)督預算資金運行的全過程，提高預算資金的使用效率。

實行預算項目儲備機制，上級提前下達的資金一般是通過在預算前一年申報項目，論證評審后入系統(tǒng)項目庫，對于未入庫的項目不申報預算，使各單位提前謀劃重點項目。對列入預算的重點項目實行考核機制，要求各單位每月通報進度，分季度考核，與下年預算掛鉤，促使各單位重視前期工作，增強責任意識。財政通過一體化信息化平臺對國庫支付模塊設立預警規(guī)則，對每一筆財政資金的金額、用途、收款單位等信息進行在線監(jiān)控，可以對違規(guī)行為及早發(fā)現(xiàn)，及時整改，保障資金規(guī)范安全。

逐步完善政府采購制度，規(guī)范采購行為。當前行政事業(yè)單位的預算項目大都在政府采購目錄內，對于不同項目中的共性支出可以由預算單位進行批量采購，降低采購成本，提高政府采購的透明度，有利于解決財政支出的采購管理問題。隨著部門預算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的改革推進，逐步減少部門預算執(zhí)行中的調整，加快資金執(zhí)行進度，減少年末扎堆撥付現(xiàn)象。

（三）加大行政事業(yè)單位預算績效管理力度

績效管理貫穿于預算申報、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。編制預算時填報績效指標，根據(jù)績效指標執(zhí)行預算，年末進行績效評價。將評價結果與下年預算編制相結合。對評價結果好的單位，予以表揚和資金支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、評價結果較差、整改不到位的，相應調減預算。建立預算績效考核和結果報告制度。將年度重點項目的預算績效目標申報和自評工作納入政府年度目標責任考核體系。建立績效公開制度，按照政府信息公開的有關規(guī)定，將績效評價尤其是影響力大的民生工程項目支出績效情況進行公開，接受社會的監(jiān)督。

在財政部門的統(tǒng)一組織下，對財務人員進行業(yè)務專業(yè)化的培訓，使從業(yè)人員對績效管理有新的認識，從根本上認同績效管理與預算管理、資產管理和業(yè)務活動等一樣重要，要把各項工作緊密結合起來，形成適合本單位實際情況的績效考核標準，從程序是否規(guī)范、目標是否相關、指標是否科學、資金是否匹配、實現(xiàn)有無可能等方面，對預算資金的投入、運用、產出、效果進行系統(tǒng)和客觀的評價，增加預算執(zhí)行的約束。

（四）提升行政事業(yè)單位預算管理人員能力

財政部門可以有計劃地將各單位會計機構負責人進行培訓，使行政事業(yè)單位會計機構負責人能夠指導推進本單位財務管理水平的提高。行政單位負責人也要帶頭學習、提高對預算管理工作的認識。目前一級部門預算單位財務管理逐步走向規(guī)范，違反財經紀律問題的情況明顯減少，但所屬二級單位在財務管理方面的問題比較突出，因此主管部門要加強對所屬單位負責人和財務人員定期組織財經制度及法規(guī)知識方面的培訓，提高部門人員的整體素質。單位內部組織財務人員學習新政府會計準則制度、行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范、會計信息化等相關專業(yè)知識。每年通過會計人員繼續(xù)教育網絡對基本知識、基本技能、基本業(yè)務進行鞏固學習，提高基本能力和水平。

目前大部分地區(qū)財政預算、采購、支付實行一體化系統(tǒng)辦理。用款計劃的填報、國庫指標額度的下達及資金支付、賬務處理全部在一體化平臺完成，這就需要財務人員具備比較專業(yè)的電算化技能，更需要打造綜合素質優(yōu)良的財務人才隊伍，通過對各種業(yè)務的學習，努力提高單位財務人員綜合業(yè)務水平。預算管理不單單是財務部門的工作，更要求單位各個部門都積極地參與進來，完善整個單位內部的資源優(yōu)化整合。因此，編制預算人員要加強與單位各部門之間的溝通，了解各部門的實際情況與需求，對各部門的建議進行總結，扎實做好預算編制工作。

四、結束語

隨著社會經濟的發(fā)展，國家對于行政事業(yè)單位的資金投入越來越多，預算管理的重要性也日漸凸顯，對行政事業(yè)單位的約束力也更強了。行政事業(yè)單位的工作人員要按照單位的實際需求，嚴格開展預算管理工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、提高績效的預算管理要求，確保規(guī)范和合理的使用財政資金，使預算管理體系得到不斷優(yōu)化和完善，提升預算管理水平，推進財政資金科學化、精細化管理，促進市場經濟高速發(fā)展，以更好服務黨和國家大局，保障基本民生。