李朝洪，韋 唯，姜 鈺

(東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

為了從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我國從1998年開始實施天然林資源保護(hù)工程(簡稱天保工程)[1-4]，通過對天然林的重新分類和區(qū)劃，調(diào)整森林資源經(jīng)營方向，促進(jìn)天然林資源的保護(hù)、培育和發(fā)展，以達(dá)到維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、滿足社會和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林產(chǎn)品需求的根本目的。天保工程從工程試點(1998—1999年)至天保工程二期(2011—2020年)完成，歷時20多年，對天保工程區(qū)建設(shè)效果進(jìn)行跟蹤評價具有重要的現(xiàn)實意義。天保工程績效評價重點考察其主要目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，以及是否完成了各期的目標(biāo)任務(wù)，所以，各期的主要目標(biāo)和任務(wù)是建立績效評價指標(biāo)體系的依據(jù)。天保工程各期的主要目標(biāo)[1-2,4]包括：森林生態(tài)屏障建設(shè)目標(biāo)(通過調(diào)減木材產(chǎn)量直至全面停伐、加強(qiáng)工程區(qū)森林管護(hù)及后備資源培育，來增加森林資源面積、蓄積并提升森林資源質(zhì)量，恢復(fù)和提高森林生態(tài)系統(tǒng)保障能力)；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)(即從以木材生產(chǎn)為主的獨(dú)“木”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)向以天然林資源保護(hù)修復(fù)為主的生態(tài)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展)；林區(qū)社會穩(wěn)定目標(biāo)(因減產(chǎn)、停伐而產(chǎn)生的富余職工得到妥善分流和安置，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由穩(wěn)步復(fù)蘇向和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變，民生狀況明顯改善，社會保障能力全面提升，林區(qū)社會和諧穩(wěn)定)。目前，有多項研究應(yīng)用描述分析法[3-9]、生態(tài)足跡法[10-11]、單位面積價值當(dāng)量因子法[12-15]、層次分析法[16-19]、分布式測算方法[20-22]、地理探測器方法[23]、灰色投入產(chǎn)出系統(tǒng)方法[24-28]等對特定研究區(qū)域特定內(nèi)容的天保工程績效進(jìn)行了評價，為進(jìn)一步研究天保工程績效評價指標(biāo)體系、評價模型及評價標(biāo)準(zhǔn)奠定了良好的基礎(chǔ)[29-31]。但已有研究多側(cè)重于生態(tài)績效的評價，且多數(shù)是對天保工程試點期及一期的中小尺度實施單位(小到某個國有林場)描述統(tǒng)計及政策績效評價，亦有少數(shù)報道涉及天保工程二期績效的評價(主要集中于生態(tài)、民生、森林管護(hù)、林下經(jīng)濟(jì)方面)，部分側(cè)重于天保工程成效正面宣傳[31]，尚未形成公認(rèn)的天然林保護(hù)工程績效評價指標(biāo)體系和評價方法，對天保工程實施以來省級空間尺度工程區(qū)綜合績效及其障礙因子甄別進(jìn)行探討的研究也鮮見報道。

黑龍江省天保工程區(qū)2019年的森林面積、森林蓄積量分別占全國森林面積和森林蓄積量的9.12%和10.81%，在全國省域天保工程區(qū)中具有重要的地位，不僅是我國北方地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，也是我國木材的重要產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略儲備基地[32]。因此，本研究擬從森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定3個維度構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，將客觀賦權(quán)的熵權(quán)與逼近理想解排序法(technique for order preference by similarity to ideal solution，TOPSIS)相結(jié)合構(gòu)建天保工程區(qū)績效評價及障礙因子模型，對1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)績效進(jìn)行評價及障礙因子甄別，探究其是否達(dá)到國家預(yù)期的效果以及可能遇到的障礙或阻力來源，旨在從森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定三者協(xié)調(diào)統(tǒng)籌視角考察天保工程各期黑龍江省天保工程區(qū)績效水平，以期為天保工程的績效評價提供理論和方法依據(jù)。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

黑龍江省天保工程區(qū)覆蓋龍江森工集團(tuán)、伊春林業(yè)發(fā)展集團(tuán)以及大興安嶺林業(yè)集團(tuán)所下轄的國有林區(qū)(121°12′～134°05′E，43°28′～53°33′N)。截至2019年，黑龍江省天保工程區(qū)在冊在崗職工229 067人，天保工程生態(tài)護(hù)林員36 263人，實有森林管護(hù)面積17 719 821 hm2；森林面積1 990.46萬hm2，森林蓄積量184 704.09萬m3,全部造林面積64 885 hm2，其中天保工程造林面積44 416 hm2(表1)。黑龍江天保工程區(qū)共有森林公園107處、面積共2 319 346 hm2，其中國家級森林公園66處、面積共2 170 212 hm2；有自然保護(hù)區(qū)208個、面積共761萬hm2，其中國家級自然保護(hù)區(qū)49個、面積共389萬hm2。表1數(shù)據(jù)表明，天保工程實施20余年來，黑龍江省天保工程區(qū)森林資源實現(xiàn)了恢復(fù)性與培育性雙增長，林區(qū)絕大多數(shù)失業(yè)及待轉(zhuǎn)崗員工得到了妥善安置，林區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。

表1 黑龍江省天保工程區(qū)1999—2019年主要指標(biāo)

1.2 績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

1.2.1 績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

天保工程績效評價關(guān)注其主要目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，所以各期的主要目標(biāo)和任務(wù)是建立績效評價指標(biāo)體系的依據(jù)。根據(jù)天保工程政策[1-2]，黑龍江省天保工程區(qū)的主要目標(biāo)為：①進(jìn)行天然林保護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)；②轉(zhuǎn)變林區(qū)發(fā)展方式、提升林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；③促進(jìn)林區(qū)民生及社會和諧發(fā)展。這3個目標(biāo)是既與天保工程試點期、一期、二期并行，又以森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)為重點的目標(biāo)。因此，基于指標(biāo)含義明確及其數(shù)據(jù)的可獲得性與可比性，并結(jié)合黑龍江省天保工程區(qū)的主要目標(biāo)，參考有關(guān)天保工程的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)LY/T 1759—2008[33]、LY/T 1818—2009[34]中設(shè)定的預(yù)期評估指標(biāo)，從森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定3個維度構(gòu)建黑龍江省天保工程區(qū)績效評價指標(biāo)體系(表2)，從三者協(xié)調(diào)統(tǒng)籌視角考察天保工程區(qū)績效水平。

考慮到數(shù)據(jù)的有效性，森林生態(tài)維度績效從“資源存量水平”和“資源保護(hù)力度”2個子層反映黑龍江省天保工程區(qū)對天然林保護(hù)結(jié)果存量、保護(hù)深度(生態(tài)建設(shè)與保護(hù)投資強(qiáng)度)和廣度(自然保護(hù)區(qū)和森林公園建設(shè)強(qiáng)度)的生態(tài)屏障建設(shè)目標(biāo)績效；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度通過“產(chǎn)出水平”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“產(chǎn)業(yè)投資”3個子層反映黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與合理化、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)支撐與保障投資的提升及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)績效；社會穩(wěn)定維度通過“居民生活與社會安全”“職工收入和社會保障”2個子層反映黑龍江省天保工程區(qū)民生及社會和諧穩(wěn)定發(fā)展目標(biāo)績效。在3個維度各子層下選擇合理的指標(biāo)層，確定其熵權(quán)(表2)。

在“資源存量水平”子層下，設(shè)置“林地保有總量”“森林保有總量”“森林蓄積量”反映工程區(qū)對天然林資源保護(hù)結(jié)果存量水平；在“資源保護(hù)力度”子層下，設(shè)置“生態(tài)建設(shè)與保護(hù)投資”“自然保護(hù)區(qū)面積占比”“森林公園總面積占比”反映工程區(qū)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的投資支撐和建設(shè)強(qiáng)度；在“產(chǎn)出水平”子層下，設(shè)置“林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”“第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值”“人造板制造產(chǎn)值”“林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值”“工程區(qū)木材產(chǎn)量”“人工林木材產(chǎn)量”“木材產(chǎn)品銷售量”“食用菌產(chǎn)量”反映工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出能力；在“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”子層下，設(shè)置“林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值比重”“林業(yè)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值比重”“林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占林業(yè)總產(chǎn)值比重”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次系數(shù)”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)”反映工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化及合理化水平；在“產(chǎn)業(yè)投資”子層下，設(shè)置“林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額”“林業(yè)支撐與保障投資總額”反映工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障力度；在“居民生活與社會安全”子層下，設(shè)置“森工職工信訪率”“家庭暴力發(fā)生率”“公安機(jī)關(guān)查處治安案件數(shù)”“公安機(jī)關(guān)刑事案件立案數(shù)”“人民檢察院糾正違法總件次”“人民法院審理一審案件數(shù)”等，反映工程區(qū)職工信訪活動是否頻繁、居民家庭是否和諧、社會治安及刑事案件是否減少、糾正違法案件等司法行為是否公正等涉及“居民生活與社會安全”水平的關(guān)鍵因素情況；在“職工收入和社會保障”子層下，設(shè)置“基本養(yǎng)老保險比”“基本醫(yī)療保險比”“在崗職工年均工資”“當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)”反映工程區(qū)職工社會保險覆蓋是否全面、在崗及當(dāng)年離退休職工收入是否提高等涉及“職工收入和社會保障”水平的主要方面。

表2 黑龍江省天保工程區(qū)績效評價指標(biāo)體系及其熵權(quán)

1.2.2 數(shù)據(jù)來源與預(yù)處理

“居民生活與社會安全”子層各指標(biāo)(表2)數(shù)據(jù)直接選自信訪、公安、檢察院、法院等有關(guān)機(jī)構(gòu)的《統(tǒng)計摘要》指標(biāo)數(shù)據(jù)并匯總整理所得；其余各項指標(biāo)中1997—2019年數(shù)據(jù)基于《中國林業(yè)和草原統(tǒng)計年鑒》按照研究區(qū)口徑匯總計算所得。

為保證數(shù)據(jù)在動態(tài)上的可比性，對表2中的價值指標(biāo)采用相應(yīng)的價格指數(shù)平減為1997年價格口徑的可比數(shù)據(jù)，以剔除價格因素的影響。具體而言，采用固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)(上年=100)對I4生態(tài)建設(shè)與保護(hù)投資、I20林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額及I21林業(yè)支撐與保障投資總額進(jìn)行平減；采用林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)(上年=100)對I7林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值進(jìn)行平減；采用地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值指數(shù)(上年=100)對I8第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值進(jìn)行平減；采用工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)PPI(上年=100)對I9人造板制造產(chǎn)值進(jìn)行平減；采用居民消費(fèi)價格指數(shù)CPI(上年=100)對I10林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值、I30在崗職工年均工資、I31當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)進(jìn)行平減。

1.3 熵權(quán)TOPSIS績效評價模型構(gòu)建

天保工程績效評價的本質(zhì)屬于多目標(biāo)決策單元評價，適宜采用熵權(quán)TOPSIS評價模型[4]。該模型允許分別測量每項評估目標(biāo)備選方案的可滿足程度和不可滿足程度。為了得到加權(quán)模糊決策矩陣，采用信息熵確定相應(yīng)的客觀權(quán)重——熵權(quán)，避免了各種主觀因素的影響。構(gòu)建熵權(quán)TOPSIS績效評價模型，首先把表2中按1997年價格計算的價值指標(biāo)與其他指標(biāo)所構(gòu)成的原始矩陣中不同量綱的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化值，然后對其采用信息熵確定的權(quán)重進(jìn)行加權(quán)得到對應(yīng)加權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化值形成的決擇矩陣，進(jìn)而計算決擇矩陣中每個加權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化值與其最高值、最低值間離差平方的平方根，反映每個決策單元評價指標(biāo)與最高值、最低值的貼近(差異)程度，進(jìn)而測算出每個決策單元評價指標(biāo)與最高值的相對貼近指數(shù)進(jìn)行排序評價。

1.3.1 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化及信息熵與熵權(quán)的確認(rèn)

本研究指標(biāo)體系中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)、森工職工信訪率、家庭暴力發(fā)生率、公安機(jī)關(guān)查處治安案件數(shù)、公安機(jī)關(guān)刑事案件立案數(shù)及人民法院審理一審案件數(shù)等指標(biāo)采用式(1)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，表2中其余指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)采用式(2)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。

lba=(Ia,max-Iba)/(Ia,max-Ia,min) ；

(1)

lba=(Iba-Ia,min)/(Ia,max-Ia,min)。

(2)

式中：Iba為原始矩陣中a指標(biāo)在b年的數(shù)值；lba為a指標(biāo)在b年的標(biāo)準(zhǔn)化值，Ia,min和Ia,max為原始矩陣中a指標(biāo)在各個年份中的最低值與最高值。

采用以下公式確定績效指標(biāo)的信息熵ka和熵權(quán)fa[4,27,35-38]：

ka=-(1/lns)∑(Iba/∑Iba)ln(Iba/∑Iba)；

(3)

fa=(1-ka)/∑(1-ka)。

(4)

式中：ka為第a指標(biāo)在b年的信息熵，s為 1997—2019年的總年數(shù)，即s=23。

1.3.2 TOPSIS模型的構(gòu)建

通過原始矩陣中每個評價指標(biāo)的無量綱化值lba乘以對應(yīng)的熵權(quán)fa，得到相應(yīng)加權(quán)績效指數(shù)qba構(gòu)成的決擇矩陣Q：

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

天保工程區(qū)決策單元b年的績效評價指數(shù)[4,36-38]PI，b=Sb-/(Sb++Sb-)。

(10)

式中：績效評價指數(shù)PI，b取值在[0,1]，表示每個決策單元評價指標(biāo)與最低值的差異程度，差異程度越大，說明每個決策單元評價指標(biāo)與最高值的相對貼近程度就越高；PI，b越高，績效水平就越高。

1.3.3 績效水平判定標(biāo)準(zhǔn)界定

績效水平判定通常根據(jù)績效評價指數(shù)的取值范圍[36-37]來確定，當(dāng)0≤PI，b<0.3時，決策單元績效被界定為較差水平；當(dāng)0.3≤PI，b<0.6時，決策單元績效被界定為中等水平；當(dāng)0.6≤PI，b<0.8時，決策單元績效被界定為良好水平；當(dāng)0.8≤PI，b≤1時，決策單元績效被界定為優(yōu)秀水平。

1.4 障礙因子甄別模型構(gòu)建

在黑龍江省天保工程區(qū)績效評價的基礎(chǔ)上，再分析天保工程區(qū)績效的主要制約因素即主要障礙因子，目的是探究影響天保工程區(qū)績效的薄弱環(huán)節(jié)即障礙因子，及時發(fā)出預(yù)警并提出切實可行的措施進(jìn)行調(diào)整。

因此，構(gòu)建障礙因子甄別模型對其進(jìn)行分析：fa表示子層受到特定指標(biāo)的作用效果，也就是熵權(quán)；da是指特定指標(biāo)a標(biāo)準(zhǔn)化值與最優(yōu)目標(biāo)值1的距離；OI，a為指標(biāo)a施給子層績效的障礙指數(shù)[38]。

da=1-lba；

(11)

OI，a=(da×fa)/∑(da×fa)×100%=[(1-lba)×fa/(∑(1-lba)×fa]×100%。

(12)

維度層的障礙指數(shù)可以通過將該維度對應(yīng)指標(biāo)層的指標(biāo)障礙指數(shù)加權(quán)計算得出。OI，a越大，表示該因子(指標(biāo)或者維度)對績效提升的抑制作用越大，障礙指數(shù)OI，a最大的前幾位因子就是影響黑龍江省天保工程區(qū)績效提升的主要障礙因子。

2 結(jié)果與分析

2.1 黑龍江省天保工程區(qū)各維度績效的評價

2.1.1 森林生態(tài)維度績效穩(wěn)健提升，森林生態(tài)顯著改善

1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)各項績效評價指數(shù)見表3。由表3可知，從1997—2010年，黑龍江省天保工程區(qū)森林生態(tài)維度績效評價指數(shù)由0.012 1上升到0.251 2，績效指數(shù)在1997—2010年間一直處于較差水平但呈現(xiàn)逐年平緩上升態(tài)勢，這主要是由于黑龍江省天保工程區(qū)的無霜期短、寒冷季節(jié)長，森林生長緩慢。經(jīng)過3年的木材產(chǎn)量減產(chǎn)、林相改造及造林活動，到2011年森林生態(tài)維度績效水平進(jìn)入中等績效水平，天保工程二期的2011—2019年，森林生態(tài)維度績效評價指數(shù)由0.412 2提升到0.711 2，績效水平呈現(xiàn)從中等水平向良好水平迅速提高態(tài)勢，尤其是在2015年績效達(dá)到良好水平后，績效保持在良好水平且表現(xiàn)為逐年上升態(tài)勢。

這是由于隨著天保工程資金及時到位，人工造林、森林撫育、改培、管護(hù)等措施的有序落實及木材產(chǎn)量的不斷減產(chǎn)下調(diào)[1]，資源存量水平和資源維護(hù)力度的各項具體指標(biāo)數(shù)值都出現(xiàn)了穩(wěn)定而明顯的增加，尤其2014年天保工程區(qū)天然林商業(yè)采伐全面停止后，恢復(fù)性與培育性森林資源呈現(xiàn)雙增長態(tài)勢，森林質(zhì)量提升也更加明顯，從而使天保工程區(qū)森林資源穩(wěn)步增加，森林生態(tài)維度績效水平出現(xiàn)了大幅度的提升，2019年森林生態(tài)維度績效達(dá)到良好水平，表明天保工程二期的森林生態(tài)狀況與天保工程前、天保工程試點和天保工程一期相比有了顯著改善，保護(hù)天然林和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)得到良好實現(xiàn)。

表3 1997—2019年天保工程區(qū)績效評價指數(shù)和績效水平

2.1.2 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效波動上升，后備替代產(chǎn)業(yè)成為新動能

由 “產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度”列(表3)可見，1997—2010年，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效評價指數(shù)從0.013 4上升到0.276 2，天保工程一期績效指數(shù)比天保工程試點期明顯提升，但仍一直處于較差水平且表現(xiàn)為水平盤整變動；2011年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效評價指數(shù)跨越式進(jìn)入中等績效水平，2011—2019年，天保工程二期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效指數(shù)從0.532 6提升到0.765 5，績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平震蕩提升態(tài)勢，尤其是在2015年績效跨進(jìn)良好水平后，績效水平逐年上升，2019年績效評價指數(shù)達(dá)到0.765 5，貼近良好水平的上限并逼近優(yōu)秀水平下限。

在天保工程一期，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平中木材產(chǎn)量下調(diào)，林區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而天保工程區(qū)管理觀念及相應(yīng)體制沒有發(fā)生聚變，后續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未成長、壯大，導(dǎo)致涉林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平增長平緩、涉林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尚未得以合理調(diào)整，尤其天保工程資金在林業(yè)全部經(jīng)濟(jì)投入中的及時到位率欠佳且震蕩式來回增減，也就是在“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平”績效指數(shù)逐漸緩慢增長而熵權(quán)相對偏小、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”績效指數(shù)總體上趨弱、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資”績效指數(shù)震蕩式來回增減且“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資”熵權(quán)約60%的共同作用下，天保工程一期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效維持在較差水平小幅震蕩。2011年天保工程一期資金的補(bǔ)足及二期資金的及時撥付到位，致使在2011年天保工程區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平各項指標(biāo)數(shù)值井噴式增長，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了向生態(tài)、富民的產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)化，從而使黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效評價指數(shù)由2010年的較差水平跨越式進(jìn)入天保工程二期伊始(2011年)的中等績效水平。但在2012年，天保資金未及時到位且比2011年到位資金減少近1.2億元，使產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度的各項指標(biāo)數(shù)值出現(xiàn)了下滑，導(dǎo)致2012年黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效評價指數(shù)水平下探；2013年以后，天保工程資金及時到位率越來越高、數(shù)額也在遞增，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效指數(shù)較天保工程一期大幅度增長。盡管天保工程二期中的2014年前，涉林第二產(chǎn)業(yè)增加值及涉林第二產(chǎn)業(yè)占比呈現(xiàn)大幅度減少，但是生態(tài)旅游、林下北藥種植等林下經(jīng)濟(jì)后備項目逐漸成長并發(fā)展壯大，尤其2014年“全面停伐”后，在天保工程惠民政策扶持下，后備替代產(chǎn)業(yè)項目中的生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、林下北藥種植及精深加工、森林生態(tài)食品等綠色富民產(chǎn)業(yè)已成為拉動林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步加速，第三產(chǎn)業(yè)占比逐步加大，給被迫離崗及失業(yè)人員提供了許多重新就業(yè)的機(jī)會和途徑，扭轉(zhuǎn)了天保工程區(qū)“獨(dú)木經(jīng)濟(jì)”及“等靠要”的局面，用人工商品林產(chǎn)出木材的過渡目標(biāo)逐步實現(xiàn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)了朝合理化方向轉(zhuǎn)變發(fā)展的態(tài)勢，有效促進(jìn)了林區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長，使天保工程二期績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平震蕩提升態(tài)勢。截至2019年的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效水平幾乎達(dá)到良好水平上限、貼近優(yōu)秀水平下限，表明天保工程二期提升林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)得到良好實現(xiàn)。

2.1.3 社會穩(wěn)定維度績效平穩(wěn)提高，維穩(wěn)和社會協(xié)調(diào)成為關(guān)鍵

由 “社會穩(wěn)定維度”列(表3)可見，1997—2010年，天保工程區(qū)社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)從0.010 2上升到0.352 6，天保工程一期社會穩(wěn)定維度績效指數(shù)比天保工程試點期出現(xiàn)了明顯、快速的提升，但仍一直處于較差水平的緩慢上升趨勢，直到2010年才達(dá)到中等績效水平；2011—2019年，天保工程二期社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)從0.370 3提升到0.739 7，績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平快速拉升態(tài)勢，尤其是在2017年社會穩(wěn)定維度績效跨進(jìn)良好水平后，績效水平呈逐年平穩(wěn)上升態(tài)勢，到2019年社會穩(wěn)定維度績效貼近良好水平的上限。

隨著天保工程的推進(jìn)，黑龍江省天保工程區(qū)木材產(chǎn)量隨之大幅度壓縮，作為勞動密集型的黑龍江省國有林區(qū)職工工資本來一直比較低，又出現(xiàn)了大量需要轉(zhuǎn)產(chǎn)分流的富余人員，在2016年以前，天保工程區(qū)有些職工因為工資待遇低、基本養(yǎng)老保險欠賬、森林分戶管護(hù)協(xié)議糾紛、棚戶區(qū)改造項目等問題而出現(xiàn)了大量的信訪活動，影響了天保工程區(qū)社會穩(wěn)定性。為此政府出臺一系列針對性措施，如林計發(fā)〔2006〕92號文件[39]的推出與逐步落實，以及從2010年1月1日起黑龍江省森工職工月工資標(biāo)準(zhǔn)的平均上調(diào)[40]，使得大規(guī)模林區(qū)職工信訪活動和其他社會不穩(wěn)定因素驟然減少，2010年林區(qū)社會保持了相對穩(wěn)定，天保工程區(qū)社會穩(wěn)定維度績效水平上升到中等水平。但政策落實也因歷史欠賬過多或其他因素難以立竿見影，導(dǎo)致1997—2016年黑龍江省天保工程區(qū)社會穩(wěn)定維度績效水平一直處于由較差水平向中等水平緩慢上升中。為了讓廣大森工職工群眾共享天保政策和改革發(fā)展紅利，響應(yīng)天保工程區(qū)民生關(guān)切，維穩(wěn)并促進(jìn)天保工程區(qū)社會和諧，2016年12月22日，黑龍江省森林工業(yè)總局黨委再次采取措施推動和落實職工社會保險補(bǔ)助費(fèi)、政策性社會性支出補(bǔ)助費(fèi)[41]，這兩項舉措極大地促進(jìn)了黑龍江省天保工程區(qū)的社會穩(wěn)定，所以在2017年社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)達(dá)到0.644 2并跨越式進(jìn)入良好水平。隨著同期森林生態(tài)維度績效水平和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效水平的提升，黑龍江省天保工程區(qū)通過撫育、改培、造林、管護(hù)以及政策性社會性崗位等吸收富余人員的轉(zhuǎn)崗就業(yè)，并對在崗職工和靈活就業(yè)困難人員繼續(xù)按照天保工程政策進(jìn)行補(bǔ)助，天保工程區(qū)在崗職工年平均工資從1997年的11 059元提高到2019年的38 841元，這些措施為林區(qū)民生改善打開了良好局面，為社會穩(wěn)定奠定了和諧基礎(chǔ)。所以，天保工程二期在民生改善、社會保障能力方面比天保工程一期有了明顯提升，2019年社會穩(wěn)定維度績效達(dá)到良好水平，社會穩(wěn)定維度林區(qū)社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展目標(biāo)得到良好實現(xiàn)。

2.2 黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效的評價

2.2.1 天保工程區(qū)綜合績效滯后型攀升，良好實現(xiàn)天保工程二期目標(biāo)

由 “工程區(qū)綜合”列(表3)可見，1997—2010年，天保工程區(qū)綜合績效評價指數(shù)從0.011 5的較差水平上升到0.393 1的中等水平，天保工程一期工程區(qū)綜合績效水平比天保工程前、天保工程試點期出現(xiàn)了明顯的提升，但在天保工程一期，工程區(qū)綜合績效指數(shù)由2000年向2008年發(fā)展中仍然處于緩慢攀升態(tài)勢，直到2009年和2010年才連續(xù)快速拉升到中等績效水平；天保工程二期工程區(qū)綜合績效水平呈現(xiàn)由中等水平向良好水平的先快速、后平緩的提升趨勢，尤其是工程區(qū)綜合績效從2012年的中等水平跨越式進(jìn)入2013年良好水平并完成升級而形成2012—2015年的快速發(fā)展階段，繼而進(jìn)入2015—2019年平緩發(fā)展階段，績效水平在良好狀態(tài)下逐年平穩(wěn)上升一直到2019年工程區(qū)綜合績效貼近優(yōu)秀水平的下限，表明天保工程二期比天保工程一期工程區(qū)的綜合績效水平有了顯著的提升。

2.2.2 森林生態(tài)維度是綜合績效提升的根本，社會穩(wěn)定維度是綜合績效提高的歷史堡壘

1997—2010年，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效徘徊于較差水平與森林生態(tài)維度績效和社會穩(wěn)定維度績效緩慢上漲的共同驅(qū)動下，天保工程試點期和天保工程一期的工程區(qū)綜合績效呈現(xiàn)平緩增長態(tài)勢；2011—2019年，天保工程二期在森林生態(tài)維度績效評價指數(shù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度績效評價指數(shù)和社會穩(wěn)定維度績效評價指數(shù)快速拉升的協(xié)同作用下，工程區(qū)綜合績效指數(shù)顯示出震蕩上行發(fā)展態(tài)勢；1997—2019年，天保工程區(qū)森林生態(tài)維度、社會穩(wěn)定維度、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度的熵權(quán)分別為0.387 5、0.359 7、0.252 8，體現(xiàn)的是各維度對天保工程區(qū)績效產(chǎn)生影響的重要程度，也就是說，努力提高現(xiàn)存資源總量和資源維護(hù)力度所進(jìn)行的天然林保護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)是天保工程區(qū)績效提升的重要前提，林區(qū)社會和諧發(fā)展與穩(wěn)定是天保工程區(qū)績效提升的攻堅堡壘，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平的不斷提高和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，尤其國家對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)投入使林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)可持續(xù)提高，是實現(xiàn)天保工程區(qū)綜合績效可持續(xù)放大的動力源泉。

2.3 黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效障礙因子甄別

2.3.1 各維度績效障礙因子

1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)維度層與指標(biāo)層的績效障礙指數(shù)見表4。

由表4可知，1997—2019年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度障礙指數(shù)總體呈現(xiàn)先緩慢上升而后下降的“拋物線”型變化態(tài)勢，森林生態(tài)維度障礙指數(shù)總體呈現(xiàn)“線性”波浪式下降態(tài)勢，社會穩(wěn)定維度障礙指數(shù)總體呈現(xiàn)先緩慢下降而后逐漸緩慢上升的近似“U”形變化態(tài)勢；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度和森林生態(tài)維度對績效的障礙影響逐漸減小，社會穩(wěn)定維度對績效障礙影響在2010年后逐漸增強(qiáng)。從障礙指數(shù)來看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度障礙指數(shù)位列第1名；從障礙指數(shù)均值來看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度、森林生態(tài)維度、社會穩(wěn)定維度的障礙指數(shù)均值分別為46.18%、27.62%、26.20%，可見，1997—2019年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度的障礙作用最大，是首要障礙因子。

從時間段來看，在1997—2011年，森林生態(tài)維度障礙指數(shù)一直大于社會穩(wěn)定維度障礙指數(shù)，位列障礙因子排名第2位，說明此時間段森林生態(tài)維度對績效的障礙作用位列第二；而在2012—2019年，社會穩(wěn)定維度障礙指數(shù)則高于森林生態(tài)維度障礙指數(shù)排名次序，社會穩(wěn)定維度轉(zhuǎn)化為第2位障礙因子，而同期森林生態(tài)維度則變?yōu)槟┪徽系K因子。從維度層面障礙因子變化來看，未來應(yīng)重點關(guān)切和解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，同時應(yīng)關(guān)注可能出現(xiàn)的影響民生與社會和諧穩(wěn)定的問題。

表4 1997—2019年黑龍江省天保工程區(qū)障礙因子及障礙指數(shù)排名

2.3.2 指標(biāo)層績效障礙因子

根據(jù)表4障礙指數(shù)的排名，1997年(天保工程前)的首要障礙因子是林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值，第2位到第5位障礙因子分別是食用菌產(chǎn)量、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額。天保工程試點期(1998—1999年)的主要障礙因子依次為林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值、食用菌產(chǎn)量、當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額。這是因為黑龍江省天保工程區(qū)在1997—1999年已處于森林資源瀕危、經(jīng)濟(jì)危困的處境，當(dāng)時拖欠職工工資及離退休人員生活費(fèi)更長達(dá)8～14個月之久，沒有財力進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資，更無資金發(fā)展林業(yè)旅游與休閑服務(wù)、食用菌等林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)及涉林第一產(chǎn)業(yè)，這些因素必然會成為制約天保工程區(qū)績效提升的主要障礙因子。

天保工程一期的2000—2010年，黑龍江省天保工程區(qū)績效指標(biāo)層的前5位障礙指數(shù)中，根據(jù)障礙指數(shù)的大小及出現(xiàn)的頻數(shù)，首要障礙因子是林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值(11，出現(xiàn)頻數(shù)。下同)，其次障礙因子分別為當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)(11)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額(10)、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值(10)、食用菌產(chǎn)量(9)、人工林木材產(chǎn)量(4)。2000—2010年，隨著黑龍江省天保工程區(qū)天然林木材計劃產(chǎn)量的不斷下調(diào)，人工林木材產(chǎn)量受采伐限額限制，出現(xiàn)了大量待崗分流的人員，天保工程區(qū)拖欠職工工資與基本養(yǎng)老保險問題仍然未徹底解決，“獨(dú)木經(jīng)濟(jì)”與“等靠要”的管理理念未能及時轉(zhuǎn)變，尚無有效籌措資金的辦法去發(fā)展林業(yè)旅游與休閑服務(wù)、食用菌等綠色富民的轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)危困狀況更加嚴(yán)重，致使天保工程一期林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值、當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額、食用菌產(chǎn)量、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值仍然是制約天保工程區(qū)績效提升的主要障礙因子。

天保工程二期的2011—2019年，黑龍江省天保工程區(qū)績效指標(biāo)層的前5位障礙指數(shù)中，根據(jù)障礙指數(shù)的大小及出現(xiàn)的頻數(shù)，首要障礙因子是人工林木材產(chǎn)量(9)，其次障礙因子分別為木材產(chǎn)品銷售量(9)、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值(8)、工程區(qū)木材產(chǎn)量(7)、林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值(6)。從指標(biāo)層2011—2019年出現(xiàn)頻數(shù)最高的前5項障礙因子來看，前5項都屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度的指標(biāo)，即產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度是天保工程二期的主要障礙因子，與黑龍江省天保工程區(qū)維度層障礙因子的甄別結(jié)果一樣，說明黑龍江省天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型仍有進(jìn)一步發(fā)展的空間。

當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)僅在2012年進(jìn)入前5位障礙因子1次，2013—2019年再也沒出現(xiàn)在前5位障礙因子中，這是因為黑龍江省天保工程區(qū)按照(黑森勞〔2016〕1040號)文件普遍上調(diào)了天保工程區(qū)職工工資，并在2013—2017年按照天保工程二期中央財政對國有林業(yè)單位負(fù)擔(dān)的職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等5項社會保險給予補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)(財農(nóng)〔2011〕138號)[41]進(jìn)行了分批次足額補(bǔ)償，使得天保工程二期2013年及以后社會穩(wěn)定維度的職工收入和社會保障水平有了穩(wěn)步提高，當(dāng)年離退休人員生活費(fèi)已經(jīng)不再是障礙因子；林業(yè)支撐與保障投資總額僅在2018年受黑龍江省天保工程區(qū)“政企分開”改制影響，進(jìn)入前5位障礙因子1次，2019年已經(jīng)不再是障礙因子；人造板制造產(chǎn)值僅在2017年、2018年進(jìn)入前5位障礙因子各1次，2018年以后已經(jīng)不再是障礙因子；食用菌產(chǎn)量在2016年最后一次進(jìn)入前5位障礙因子，之后再未出現(xiàn)在前5位障礙因子之中，說明食用菌產(chǎn)量已經(jīng)不再是障礙因子；而年內(nèi)完成林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資總額在2011—2019年未排進(jìn)前5位障礙因子，說明林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資力度也已經(jīng)不再是障礙因子。

3 結(jié) 論

黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效評價結(jié)果表明，天保工程二期比天保工程前、天保工程試點和天保工程一期的各維度績效水平都有了明顯提升；天保工程推行20余年后，黑龍江省天保工程二期生態(tài)環(huán)境比天保工程一期有了明顯改善，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)投資也得到逐步提升，天保工程二期在民生改善、社會保障能力方面比天保工程一期有了明顯提升，實現(xiàn)了良好的社會和諧與穩(wěn)定。盡管黑龍江省天保工程區(qū)綜合績效障礙因子在1997—2019年不斷變化，但是從動態(tài)發(fā)展視角來看，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)維度是天保工程的主要障礙因子，指標(biāo)層的前5位障礙因子分別是人工林木材產(chǎn)量、木材產(chǎn)品銷售量、第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、工程區(qū)木材產(chǎn)量、林業(yè)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值?；谝陨辖Y(jié)論，得出以下建議：

工程區(qū)重點應(yīng)樹立和貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，多渠道開展天然林保護(hù)修復(fù)的宣傳活動、推動全社會參與天然林保護(hù)修復(fù)，全面扎實落實天然林保護(hù)修復(fù)制度，確保天然林?jǐn)?shù)量和質(zhì)量持續(xù)提高；建立健全及完善天然林保護(hù)修復(fù)配套的規(guī)劃、立法等政策保障體系，加固天保工程區(qū)天然林生態(tài)屏障，以保障國家生態(tài)安全；在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，應(yīng)在分類經(jīng)營、分區(qū)施策中加大后備森林資源——速生豐產(chǎn)用材人工林布局與培育的力度，以增強(qiáng)人工林木材產(chǎn)出量，提升工程區(qū)木材產(chǎn)量、木材加工及其產(chǎn)品銷售量；有計劃地進(jìn)行林木的科學(xué)育種和育苗及營造林，因地因時科學(xué)合理地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品的種植與采集、花卉及其他觀賞植物種植、陸生野生動物繁育與利用，努力提升第一產(chǎn)業(yè)涉林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值；積極落實工程區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃，在不破壞地表植被、不影響生物多樣性保護(hù)前提下，可在保護(hù)一般區(qū)域的人工林和天然林林地，適度發(fā)展生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、特色種植養(yǎng)殖等綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)，推動天保工程區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以促進(jìn)森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。