張 慧，郭寶科，梁學三

（華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079）

體育財政政策是國家依據(jù)體育市場活躍狀態(tài)及體育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和指標， 以立法的形式制定的指導與治理體育領域內財政分配及其關系統(tǒng)籌的根本遵循。 “體育經濟政策”包含“體育財政政策”和“體育產業(yè)政策”兩個方面，共同隸屬于“體育經濟政策”的下位概念。 兩者間存在著內在聯(lián)系，簡言之，體育產業(yè)的壯大發(fā)展需要財政政策的支持， 反過來體育產業(yè)的發(fā)展壯大推動財政政策對體育市場的部署與優(yōu)化。 現(xiàn)今關于“體育產業(yè)政策”已有大量學者對其展開了研究，也有相關學者從多源流理論對體育產業(yè)政策進行了研究，相比之下，關于“體育財政政策”的研究較少，關注度較低，更沒有學者在理論層面上對“體育財政政策”進行相關研究，本文正是從多源流理論角度對我國“體育財政政策”的政事議程的發(fā)展形成和變遷動力展開研究。 本文以政策梳理、階段劃分、變遷動力分析為研究脈絡，即首先從整體上把握體育財政政策，并將其按照演變歷程進行階段劃分， 再從歷史發(fā)展的各個階段中對體育財政政策樣態(tài)進行變遷動力描述， 最后從歷史發(fā)展的角度對其進行總結，以史為鑒，為我國體育產業(yè)的發(fā)展和體育財政的優(yōu)化提供理論參考。

1 多源流分析模型的理論基礎及其適切性

1.1 理論基礎

多源流理論的首次提出是在 《議程、 備選方案與公共政策》一書中，金登在科恩等人提出的“垃圾桶模型”基礎上發(fā)展了多源流理論，是對其模型的一種修正形式。 多源流理論認為問題源流、 政策源流和政治源流是政策系統(tǒng)中存在的3 條不同的源流，在某一個關鍵的時間點上，當三大源流匯合在一起時，問題就會被提上政事日程，此時“政策之窗”開啟，政策決策者在各種“壓力溪流”的迫使下展開分析、討論、決策，使合理問題或政治結構化［1］。問題源流通常涉及復雜多變的社會現(xiàn)象，由此構成社會問題，等待著被發(fā)現(xiàn)和處理，但并不是每個社會問題都能被政策決策者所關注， 同時也不是每一個社會問題都會被提上政事日程， 關于某一社會問題能否被政策決策者關注且順利提上政事日程， 取決于該社會問題指標變化和反饋。 政策源流則是對社會問題指標凸變或焦點事件展開的各種政策討論、建議與主張，表明了方案被提出、分析、討論直至采用的全過程。 政治源流是指包括意識形態(tài)與國民情緒、黨中央的執(zhí)政理念以及利益集團的推動作用等因素對社會問題解決產生影響的政治過程， 反映了當下政策實行的政治態(tài)勢。 每條源流都有自身發(fā)展規(guī)律，其發(fā)展變化也與其他源流相獨立，只有當政策之窗打開的時候，3 個源流才會相互作用。但在實際中，3 條源流雖獨立發(fā)展， 其在動態(tài)發(fā)展演變中仍存在的一種內在相連性，既獨立又相互聯(lián)系。 當3 條源流交匯時意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間的有機結合，外加上政策企業(yè)家的“軟化作用”形成的外部推力和“政策之窗”的開啟，最終推進政策議程設置的達成。 綜上，多源流理論模型框架可以很好的分析政策制定過程中各個影響因素對政策最終形成的影響， 包括政策從最初形成萌芽到最終發(fā)布實施的整個過程。

1.2 多源流理論分析體育財政政策變遷的適切性

使用多源流理論分析我國體育財政政策形成發(fā)展與政策變遷動力時，需注意其適切性問題。 首先，多源流分析模型是用來解釋政策是如何制定的一種方法， 它可以包括政策制定的全過程， 對于不同領域政策的制定和議程創(chuàng)建方面具有較強的解釋力， 成為公共政策過程分析中應用最廣泛的工具之一［2］。 財政政策事關社會經濟穩(wěn)定與國家繁榮，而經濟又是決定國家命運的“喉嚨“，與國家民生和社會穩(wěn)定息息相關，是各個國家公共政策最關注的政事之一。 體育財政政策作為國家財政政策的重要組成部分，其重要性不言而喻，直接決定著體育發(fā)展的命運和前途。 其次，體育財政政策的變遷發(fā)展動態(tài)與多源流分析模型的三溪流耦合機制一脈相承。 在體育財政政策不斷變遷演進過程中，體育行政部門、體育產業(yè)市場、體育社會參與者的關系不斷演化。 用多源流分析模型來解釋三者的關系構成，可以將體育社會參與者（體育社會組織、體育鍛煉者、體育社會組織管理者等）的情緒表達看作是問題之源的“輸導線”；體育產業(yè)市場（體育經濟活動、體育貿易活動、體育管理活動、體育服務等）的經營效益與財政狀況被看作是政治源流形成的“催化劑”；體育行政部門（國務院體育行政部門、國家體育總局、地方體育行政部門等）可以被看作是政策之源的“交流所”。 最后，體育財政政策的變遷環(huán)境具有一定的開放性和多元性，契合多源流理論分析政策議程設置的模型框架。隨著體育產業(yè)規(guī)模和體育經濟結構的不斷優(yōu)化、 科技革命和產業(yè)革命的不斷發(fā)展、“健康中國”戰(zhàn)略和“體育強國”目標的逐步實現(xiàn)，中國體育需求從低水平、單一化向多層次、多元化擴展， 政府財政投入的方式也隨著體育市場供需的變化而變化，體育財政政策也從過去計劃經濟時代的“統(tǒng)包統(tǒng)管”財政政策到市場經濟時代“公共財政”政策直至現(xiàn)今的現(xiàn)代市場經濟時代的“治理型財政”政策的變遷，整個政策制定過程表現(xiàn)出鮮明的開放性和多元性。 綜上，體育財政政策的變遷是社會發(fā)展的必然，涉及經濟發(fā)展、社會民生、國家利益、政策企業(yè)家和領導者執(zhí)政理念等多種影響因素， 既是社會經濟發(fā)展的產物，也是政治企業(yè)家、社會團體組織等共同作用的結果，這與多源流理論的模型框架具有相似性。 因此，運用多源流理論分析我國“體育財政政策“的變遷動力具有一定的適切性。

2 我國體育財政政策變遷歷程的演進

2.1 初步探索建設發(fā)展時期：以“全能型財政”為主要特征（1949 年～1978 年）

新中國成立初期， 國內經濟幾乎處于支離破碎的程度，1840 年至1945 年間列強對中國的侵略與壓榨以及舊中國的灰暗統(tǒng)治，幾乎徹底地搞垮了中國的所有經濟基礎。 自新中國成立后進行社會主義改造，開始了國民經濟的探索與恢復，那時我國照搬蘇聯(lián)的計劃經濟模式，完全復制蘇聯(lián)的經濟體制，由此形成了中國的“計劃經濟模式”。 我國實行“統(tǒng)包統(tǒng)管”的財政體制，管理權限高度集中在中央，因此，此階段以“全能型財政”為主要特征。 在這一時期，我國在仿效蘇聯(lián)計劃經濟模式下建立了舉國體制，當時普遍盛行“重競技體育、輕大眾體育”的觀點，我國體育經濟在舉國體制下表現(xiàn)出極大的行政干預力量， 在體育財政上主要表現(xiàn)為國家?guī)缀醭袚康捏w育經濟義務，大到國家優(yōu)秀運動隊、各級體校，小到中、小學校隊在運動訓練和競賽方面的一切費用；在大眾體育方面，國家不僅直接撥發(fā)經費， 而且通過各全民所有制企事業(yè)單位間接地支持著所有職工的體育活動。 總體來看，舉國體制將體育確定為人民的事業(yè)， 而國家代表著人民的利益， 體現(xiàn)了人民的意志，體育由政府直接管理就成為一種必然。

2.2 調整改革快速發(fā)展時期：以“干預型財政”為主要特征（1978 年～2013 年）

改革開放后， 我國從全能型財政模式逐步轉變?yōu)楦深A型財政模式，市場在配置中處于基礎性地位，政府“統(tǒng)包統(tǒng)管”的觀念也逐漸被“宏觀調控”的觀念所取代。 1978 年國家頒布的《關于充分發(fā)揮體育場地使用效率的通知》 中的主要內容提到，國家在加大體育事業(yè)財政投入的同時，鼓勵體育事業(yè)單位實行“以體為主，多種經營”模式。 1997 年《體育事業(yè)單位財務制度》和《體育事業(yè)單位財務管理辦法》兩部文件的頒布是我國當時具有規(guī)范體育事業(yè)單位財務行為的法規(guī)性文件， 對體育市場起到了很好的督促作用。2003 年《中華人民共和國政府采購法》對政府采購行為提出明確規(guī)定，特別是政府購買公共服務的行為，其中也包括體育公共服務購買行為。 2006 年《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》要求健全公共財政體制，將更多的財政資金投入公共服務領域，加快了公共體育服務的發(fā)展。 體育公共服務經費開始由政府單一財政撥款過渡為以政府撥款為主、多渠道籌措經費為輔。2000 年3 月1 日國家體育總局發(fā)布的《全國性單項體育競賽財務管理辦法》，對體育財政的預算管理與和收入管理提出了具體要求，要求編制預算時，要列出具體開支項目、數(shù)量、單位、開支標準等計算；單項競賽所有收入必須全部納入單項競賽預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用，目的是為了以便于審核。 2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 加快了體育管理部門對公共體育服務購買的改革進程。 這些文件都反映出政府對體育財政的干預措施與行為， 描述從制定財稅相關政策的宏觀性要求到出臺具體的推進措施。

2.3 多措并舉深化發(fā)展時期：以“治理型財政”為主要特征（2013 年至今）

2013 年11 月召開的十八屆三中全會上，提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，應建立現(xiàn)代財政制度。 在這一時期為彌補市場失靈和加強社會治理，衍生出了一種“治理型財政”模式。 治理型財政是市場機制和法治政府良性運行基礎上， 將政府從包辦市場失靈事務中解脫出來，借助政府之外的社會力量，開辟提供公共服務的新渠道，建立政府、企業(yè)、社會組織的合作互補關系，共同為社會提供高質量的公共服務［3］。 2014 年《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》明確將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，同時提出全民健身經費財政預算要保持與國民經濟增長相適應。2015 年國務院辦公廳轉發(fā)文化部等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》明確提出，政府向社會力量購買公共文化服務所需資金列入財政預算， 從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排，逐步加大現(xiàn)有財政資金向社會力量購買公共文化服務的投入力度。 2016 年《全民健身計劃（2016—2020 年）》在財政保障方面提出，強化政府購買公共體育服務、鼓勵社會力量投資建設體育場地設施、完善中央轉移支付方式、建立多元化資金籌集機制， 優(yōu)化投融資引導政策， 推動落實財稅等各項優(yōu)惠政策。2019 年體育總局關于印發(fā)《體育規(guī)劃管理辦法》第三十四條提出， 體育規(guī)劃工作所需經費應在本單位預算中予以保障。 同年，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業(yè)高質量發(fā)展的意見》強調發(fā)揮政府資金引導帶動作用，研究設立由政府出資引導、 社會資本參與的中國體育產業(yè)投資基金，以省為單位制定政府購買公共體育服務目錄和標準。這一時期的體育財政活動的法制化水平逐漸提高， 為治理型財政建設提供保障，如2016 年《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確提出，國務院和地方各級人民政府應當根據(jù)公共文化服務的事權和支出責任， 將公共文化服務經費納入本級預算，安排公共文化服務所需資金；省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國家基本公共文化服務指導標準， 結合當?shù)貙嶋H需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區(qū)域的基本公共文化服務實施標準。 因此，這一階段具有政府直接性干預向間接性干預轉變的特點。

3 多源流理論視域下我國體育財政政策變遷動力分析

我國體育財政制度經歷了從初步探索建設發(fā)展時期的“全能型財政”政策，再到調整改革快速發(fā)展時期的“干預型財政”政策，一直到十八屆三中全會提出的“治理型財政”政策，體現(xiàn)出對財政本質的認識不斷深入和完善。 主要從問題源流、政治源流、 政策源流3 個方面探尋我國體育財政政策的變遷動力，將其概括為3 個動力因素，分別為重大事件的發(fā)生（如經濟危機、市場失靈等）、現(xiàn)行政策的正面或負面反饋（國家財政政策、體育財政運行等）以及政治形勢的變化（中國國情與發(fā)展戰(zhàn)略調整等）。

3.1 問題源流

3.1.1 金融危機帶來數(shù)據(jù)指標的凸變

1997 年亞洲金融危機爆發(fā)，在亞洲金融風暴中，中國承受了巨大的壓力，堅持人民幣不貶值。 由于中國實行比較謹慎的金融政策和前幾年采取了的一系列防范金融風險的措施，在危機中保持金融和經濟繼續(xù)穩(wěn)定。 為緩解亞洲金融危機，中國政府采取了一系列的積極政策：例如擴大內需，刺激經濟增長政策……保持了國內經濟的健康和穩(wěn)定增長， 對緩解亞洲經濟緊張形勢、帶動亞洲經濟復蘇發(fā)揮了重要作用。2007 年美國次貸金融危機爆發(fā)，由此引發(fā)的全球性金融危機和經濟危機，使我國體育產業(yè)受到強烈的沖擊。 2008 年世界金融危機發(fā)生后，國內外體育用品消費市場衰退、國際貿易保護政策形成、我國體育用品制造業(yè)面臨嚴重困境。 此時，國家實行擴張性財政政策，加大基礎項目的投入，積極拉動內需；多方位拓展融資途徑，從國家、社會、民間等不同層面建立新的融資渠道；國有銀行對中小型體育用品制造業(yè)的財政支持； 提高企業(yè)在社會的集資能力等措施，順利度過了金融危機。

3.1.2 市場失靈加速社會問題的轉化

新中國成立后，我國政府大力發(fā)展農業(yè)和工業(yè)，此時第三產業(yè)的雛形還未出現(xiàn)，再加上當時經濟水平嚴重受限，人民參與體育活動很少，主要在政府行政命令指導下開展體育活動。黨和政府的高度集中管理雖然能夠集中有限的人力、物力、財力，在宏觀上對體育事業(yè)進行調控，取得了一定的社會效益，但對體育的投資不注重經濟效益， 市場不能進行有效的資源配置。 另外，靠單一的計劃控制和政府統(tǒng)制，其動機性、靈活性較差［4］。 改革開放以后，我國國民生產總值的持續(xù)增長和居民收入水平不斷提高，體育產業(yè)市場環(huán)境逐步改善，體育消費也是逐年增長。1985 年國務院批準了國家統(tǒng)計局《關于建立第三產業(yè)的統(tǒng)計報告》，體育被正式列入第三產業(yè)。 此時，體育部門積極開展各種體育活動，但國家仍側重對競技體育的發(fā)展，由于政府的主導性作用仍然存在， 市場資源配置在體育產業(yè)的發(fā)展中處于被動地位。

我國體育產業(yè)還處于初步發(fā)展階段， 存在著產權關系不明、資產管理不順、市場發(fā)育不全等諸多問題［5］。 在“治理型財政”時期，存在著嚴重的城鄉(xiāng)體育發(fā)展不均衡、東西部體育產業(yè)發(fā)展和財政分配不平等， 中央體育財政與地方體育財政比例不平衡等問題。

3.2 政治源流

3.2.1 黨和國家領導人對體育財政支出的重要指示

體育在范疇上歸屬于國家的事業(yè)， 體育組織和管理部門分別具有事業(yè)和行政的性質， 體育活動基本上由國家財政撥款［6］。 在計劃經濟時期，國家財政作為實行政府職能的唯一資金供應渠道以指令性計劃配置資金， 對體育事業(yè)單位實行的是與高度集中管理相適應的統(tǒng)包統(tǒng)管管理體制［7］。黨和國家對體育經濟和財政政策管得過多、統(tǒng)得過死，導致體育發(fā)展動力和體育市場活力不足等一系列弊端顯現(xiàn)。 隨著社會體育經濟矛盾凸顯，黨和國家認識到“統(tǒng)包統(tǒng)管”的經濟政策已嚴重阻礙了體育事業(yè)的發(fā)展， 至此政府對體育事業(yè)展開了根本性變革。 1993 年11 月中共十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 對社會主義市場經濟體制做出了明確規(guī)劃。 在市場經濟體制下，黨和國家加強對體育事業(yè)的改革，實行產業(yè)化、社會化的經濟政策，打破了國家一家辦體育的局面，逐步形成了國家、集體和個人興辦體育的新局面。 2013 年，中共中央十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 中提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障［8］。習近平總書記在黨的十九大報告中也強調，“加快建立現(xiàn)代財政制度”。 國家財政一方面繼續(xù)增加對體育事業(yè)的投入，另一方面積極鼓勵和扶持體育事業(yè)單位充分利用業(yè)務優(yōu)勢提高社會辦體育的能力和資本。

3.2.2 社會組織等利益集團的作用

體育作為人類的一種社會實踐活動， 與人類的經濟活動有著密切的關系，經濟發(fā)展的水平和社會需要，是體育事業(yè)發(fā)展的物質和社會基礎。 國民參與體育活動的滿意度一定程度上影響著國家對體育政策的制定與調整， 也間接影響著體育財政政策的變遷。 體育財政政策屬于公共體育服務范疇，社會組織作為政府職能轉移、 承接政府購買服務和多元治理格局構建的主體得到迅猛發(fā)展， 是基于政府職能轉移和公共服務供給的需求而成立，為居民提供服務［9］。 社會組織具有整合公眾意見、提高公共需求表達效率、影響公共政策、協(xié)同社會治理、增強公共服務提供能力等作用。 因此，當市場失靈或政府失靈時，社會組織在提供混合公共產品、監(jiān)督政府運行、彌補市場不足中的作用受到重視，政府、企業(yè)和社會組織在財政活動中合作共治［3］。

3.3 政策源流

3.3.1 社會各界對體育財政政策的期盼與建議

與財政體制改革相適應， 我國體育公共服務財政體制變革經歷了從“社會本位”傾向轉變?yōu)椤耙匀藶楸尽眱A向［10］。 新中國成立一直到改革開放初期， 國家發(fā)展體育公共服務事業(yè)主要是服務于政治、經濟和社會發(fā)展，自改革開放以來，我國體育公共服務財政體制密切關注公民身心健康問題。 《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出“以人為本”“牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想”；《全民健身計劃（2021—2025 年）》指出“堅持以人民為中心……深入實施健康中國戰(zhàn)略和全民健身國家戰(zhàn)略”；《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》再次明確提出“堅持以人民為中心。 充分調動人民群眾參與體育的積極性、 主動性、 創(chuàng)造性”。 這些政策明確了我國體育公共服務財政體制始終要堅持以人民為中心的改革思路。 在相關政策的保障下，我國不斷加大體育公共服務財政投入， 體育場地數(shù)量高速增長， 由1952年的8 082 個增加到 2020 年的371.34 萬個， 增長了458 倍。人均體育場地面積持續(xù)增加，從新中國成立初期的 0.01m2提升到 2020 年的 2.2m2，增長 219 倍［11］，滿足了人民群眾對體育財政政策的期盼。

3.3.2 政策制定者的決策力與政策方案的可行性

中國面對兩次金融危機的沖擊， 政策制定者都能及時采取應對措施，實行擴張性財政政策，加大基礎項目的投入，積極拉動內需，這些政策在當時情勢下具有非常切實的可行性，使我國平穩(wěn)應對金融危機對我國經濟的影響。 另外，中國加入WTO 后，我國體育產業(yè)在發(fā)展的同時也受到外來體育產業(yè)的入侵， 使我國體育產業(yè)受到重創(chuàng)。 此時政府擴大體育經費來源，在稅收政策上向體育產業(yè)傾斜，逐步調整完善體育市場的法律法規(guī)體系，鼓勵發(fā)展體育品牌增加競爭力度，運用合理的機制對體育資源進行培養(yǎng)， 對我國體育產業(yè)起到良好的監(jiān)督和保護作用［12］。 政策制定者的決策力與政策方案的可行性是政策出臺的兩股強大的力量。

3.4 “政策之窗”的開啟

“政策之窗” 是政策行動者提出政策建議的絕佳機會，“政策之窗”的開啟被認為是某一公共問題和構建可能被決策者識別為政策議題，它是政策決策的關鍵環(huán)節(jié)［13］。 政策之窗的開啟是短暫的，需要焦點問題、政策備選方案和政治力量的耦合［14］。前文我們闡述了體育財政政策變遷的3 個階段，3 條源流始終交織在一起共同推動財政政治的變遷， 國際金融危機和市場失靈等焦點問題的凸現(xiàn)， 使之相關矛盾迅速進入政治企業(yè)家的視線范圍，由此進行一系列的討論、分析、布局，總結成具有可行性的政策備選方案。 并且政策備選方案通常是在問題源流出現(xiàn)后，才被有針對性地提出，兩者之間存在因果關系。 黨中央的執(zhí)政理念使政治源流始終貫穿于3 條源流之中， 同時影響著問題源流和政策源流的發(fā)展， 體育財政政策是以政治源流為主導，3 條源流相互作用的公共政策體系。 隨著國際形勢和國家經濟的發(fā)展，政策企業(yè)家們的建言獻策改革完善“體育財政政策”方案，加上黨和國家高度重視體育產業(yè)發(fā)展，加速了 “體育財政政策” 進入政策議程的頻率與變遷動力的轉化，見下圖所示。

4 結論

多源流理論作為一種廣為適用于政策分析的理論框架，在分析我國的公共政策制定過程中不斷發(fā)展， 利用多源流理論分析我國“體育財政政策”的變遷動力具有解釋性。 金融危機帶來數(shù)據(jù)指標的凸變、市場失靈加速社會問題的轉化、原有財政政策運行的社會反饋等焦點事件構成了問題源流， 引起了領導人和政策企業(yè)家對于“體育財政政策”變遷必要性的認識； 體育市場的試行為體育財政政策的優(yōu)化積累了豐富的經驗， 政策制定者的長期探索與方案的討論構成了體育財政政策變遷的政治源流； 黨和國家領導人對體育財政支出的重要指示以及國民滿意度與社會組織利益集團的作用構成了政治源流，對“體育財政政策”進入政策議程有直接推動作用；問題源流、政策源流、政治源流的耦合開啟了“體育財政”的政策之窗，經過政策企業(yè)家的各種軟化活動，最終推動了“體育財政政策”的變遷。