陳嵐風，湯江龍*，付未東

（1.東華理工大學測繪工程學院，江西 南昌 330013；2.江西地信數(shù)云科技有限公司，江西 撫州 344000）

0 引言

我國土地制度改革至今，因規(guī)劃體系類型多而錯綜雜亂、規(guī)劃的內(nèi)容重疊沖突等現(xiàn)象屢見不鮮，加之規(guī)劃實施監(jiān)管不力等諸多問題導致國土空間未能得到合理的利用和有效的保護[1-3]。為建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，是保障國民經(jīng)濟高速發(fā)展，加快推進我國生態(tài)文明建設的重要舉措[4-5]。

國土空間規(guī)劃作為國家發(fā)展的指南，以及可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，對于解決我國長期存在的經(jīng)濟發(fā)展建設與糧食安全生產(chǎn)的矛盾起到關鍵性的作用[6-8]?？茖W合理地進行土地利用，作為國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，耕地后備資源的合理開發(fā)利用，在人地矛盾如此突出的當下，已被我國政府高度重視[9-14]，錢慧、劉祎蕾等[9-11]學者以國土空間規(guī)劃為背景對規(guī)劃中涉及的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃、分區(qū)劃定等展開了研究；姜藍齊、孫萍等[15-19]學者對耕地適宜性及耕地后備資源開發(fā)潛力進行了一定的研究分析；任君臨、劉洋洋等[20-23]學者認為耕地后備資源的調(diào)查手段、空間分布和分區(qū)方法研究也至關重要。為更好地確保國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供更多的耕地資源指標保障，對耕地后備資源進行潛力分析，可為國土空間規(guī)劃中用地規(guī)模的確定提供科學的參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域概況及數(shù)據(jù)來源

1.1 區(qū)域概況

南城縣位于江西省撫州市中部，以山地、丘陵、河谷平原為主，其中丘陵占全縣總面積的77%，河谷平原最少，占全縣總面積的5%，其余均為山地，地勢為東、西高，中部成河谷平川地帶，屬于亞熱帶季風氣候區(qū)，地下水比較缺乏，耕地灌溉多以地表徑流水為主，年平均氣溫在17.5℃左右，年均降水量約為1 603毫米，年日照總時長約為1 801小時，土壤多為沖積土壤和紅色粘性土，土地肥沃且灌溉條件良好。根據(jù)最新土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)計，南城縣耕地總面積約為2 1400公頃，占全南城縣總面積的13%，包括水田、旱地和水澆地，耕地面積較少，與其他縣不同，南城縣既是江西省的6個直管縣之一，又是作為撫州市的經(jīng)濟副中心，在嚴格保護和利用耕地同時，又要滿足未來15年南城縣的經(jīng)濟發(fā)展，這對南城縣國土空間規(guī)劃來說無疑是一項重大的難題，因此對耕地后備資源的潛力分析變得十分重要。

1.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于南城縣2020年第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)；2010—2020年土地開發(fā)、整理、復墾和增減掛鉤數(shù)據(jù)；生態(tài)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界數(shù)據(jù)。

2 分析方法

2.1 耕地后備資源指標體系構(gòu)建

耕地后備資源需要結(jié)合社會經(jīng)濟條件和自然地理條件，在區(qū)域相似性的基礎上，綜合考慮區(qū)域的耕地后備資源數(shù)量和質(zhì)量分布情況后，優(yōu)先選擇各方面條件較好的地區(qū)。本文主要從合規(guī)性和可實施性兩個方面構(gòu)建耕地后備資源指標體系，合規(guī)性主要是指選取的耕地后備資源圖斑必須符合國土空間規(guī)劃要求以及其他政策性要求，不能在生態(tài)紅線及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)?？蓪嵤┬灾饕海?）土地是否受污染或受污染治理成本是否經(jīng)濟可行；（2）土地地形坡度是否小于25°；（3）土地地塊是否耕作便利。見表1。

表1 耕地后備資源指標認定基本條件表

通過設計好的耕地后備資源指標體系，利用最新的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)、坡度數(shù)據(jù)和受污染地塊數(shù)據(jù)，對南城縣滿足指標條件的地塊圖斑進行篩查，極大限度地排除不符合耕地后備資源開發(fā)的圖斑。

2.2 分析方法

2.2.1 因素疊加分析法。耕地后備資源潛力評價需要考慮各方面的評價因素，因素疊加分析法主要指多個因素數(shù)據(jù)進行的一系列集合運算，從而生成新的研究數(shù)據(jù)的過程，公式如下：

式中，Q為輸出結(jié)果；A、B、C、D分別代表滿足作為耕地后備資源指標認定的基本條件，如表1所述的合規(guī)性指標和可行性指標；∩表示交集關系。

2.2.2 空間分析及數(shù)理統(tǒng)計。GIS作為一門具有獨特空間思維的空間科學，能夠以空間的相互聯(lián)系和作用為前提，從而揭示事物之間的空間分布情況以及動態(tài)變化規(guī)律。故可利用ArcGIS對地理信息空間數(shù)據(jù)進行因素提取、刪除、裁剪、合并以及統(tǒng)計等操作，最終得到分析結(jié)果。

2.2.3 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地率測算。通過歷年土地開發(fā)和整理、土地復墾和增減掛鉤項目實施數(shù)據(jù)，計算各項目類型新增耕地率K：

新增耕地率K值越大說明新增耕地面積越大，耕地后備資源潛力則越大。

2.3 分析思路

首先根據(jù)收集到的南城縣往年土地開發(fā)和整理、土地復墾和增減掛鉤項目實施數(shù)據(jù)，利用ArcGIS軟件對南城縣全域采用不同新增耕地方式得到的新增耕地率進行潛力評估分級，然后根據(jù)耕地后備資源指標體系挑選出符合耕地后備資源的圖斑，測算不同區(qū)域耕地后備資源潛力，開發(fā)利用時可根據(jù)潛力評估等級優(yōu)先選擇潛力等級高的區(qū)域進行開發(fā)（圖1）。

圖1 耕地潛力分析技術(shù)路線圖

3 分析結(jié)果

3.1 南城縣耕地后備資源潛力現(xiàn)狀分析

根據(jù)最新土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，南城縣宜開發(fā)整理未利用地總面積為615.27公頃，其中，荒草地面積為580.71公頃，占總未利用地面積的94.38%，裸巖石礫地面積為26.22公頃，占總用地面積的4.26%，裸土地面積為8.34公頃，占總未利用地面積的1.36%。

南城縣可用于土地整理開發(fā)和耕地提質(zhì)改造的農(nóng)用地總面積為146 249.68公頃，其中耕地面積為22 005.92公頃，占農(nóng)用地總面積的15.05%，園地面積為7 782.15公頃，占農(nóng)用地總面積的5.32%，林地面積為116 464.61公頃，占農(nóng)用地總面積的79.63%。

通過遙感影像，疊加三調(diào)建設用地圖斑，內(nèi)業(yè)進行預判讀，初步選定符合增減掛鉤項目實施條件的圖斑地塊，結(jié)合實地調(diào)研，確定有條件實施增減掛鉤項目的建設用地圖斑面積為122.54公頃，用于復墾的廢棄用地規(guī)模為41.34公頃，詳見表2。

表2 南城縣耕地后備資源潛力現(xiàn)狀統(tǒng)計表（單位：公頃）

3.2 南城縣耕地后備資源新增耕地系數(shù)分析

根據(jù)南城縣往年土地開發(fā)和整理、土地復墾、增減掛鉤等項目進行整理分析，按開發(fā)項目新增耕地率對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行開發(fā)潛力分級，其中土地開發(fā)一級新增耕地系數(shù)大于等于95%，二級新增耕地系數(shù)范圍在90%～95%之間，三級新增耕地潛力在90%以下；土地整理項目平均新增耕地系數(shù)為0.038%，根據(jù)歷年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地整理規(guī)模來確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)級別，整理規(guī)模大于200公頃潛力為一級，整理規(guī)模在100～200公頃之間潛力為二級，整理規(guī)模小于100公頃潛力為三級；高標準農(nóng)田建設項目按平均新增耕地率為1.5%計算；農(nóng)村居民點整理增減掛鉤項目新增耕地率大于95%為一級，新增耕地率在90%～95%為二級，小于90%的為三級；廢棄用地復墾項目平均新增耕地系數(shù)為89.9%，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)復墾規(guī)模確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力級別，復墾規(guī)模大于20公頃為一級，10～20公頃之間為二級，復墾規(guī)模小于10公頃為三級。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地系數(shù)及潛力級別，詳見表3。

表3 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地潛力級別確認表

3.3 南城縣耕地后備資源潛力分析

3.3.1 未利用地開發(fā)潛力分析。依據(jù)南城縣耕地后備資源調(diào)查工作成果，同時考慮生態(tài)環(huán)境保護要求，將自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)災害危險區(qū)等生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的耕地后備資源扣除，并結(jié)合雙評價中農(nóng)業(yè)適宜性評價結(jié)果，主要擬開發(fā)裸土地、裸巖石礫地和其他草地。根據(jù)統(tǒng)計分析，裸土地、裸巖石礫地和其他草地總面積為626.46公頃，其中在生態(tài)保護紅線內(nèi)的圖斑面積為170.19公頃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的圖斑面積為73.49公頃，剩余可開發(fā)的未利用地面積為382.78公頃，詳見表4。

表4 未利用地開發(fā)規(guī)模表（單位：公頃）

根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地系數(shù)，結(jié)合開發(fā)潛力圖斑，測算得新增耕地潛力為349.37公頃，詳見表5。

表5 南城縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地潛力分析表（單位：公頃）

3.3.2 農(nóng)用地土地開發(fā)潛力分析。農(nóng)用地整治主要是通過對農(nóng)用地進行土地平整、田間道路、溝渠整改、生態(tài)保護和農(nóng)田防護等工程建設，使有效耕地面積增加，使耕地質(zhì)量得到改善，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境[24]。農(nóng)用地整治主要對象為耕地，其中又以永久基本農(nóng)田為重點。

農(nóng)用地整治能夠健全農(nóng)田的排灌系統(tǒng)，消除限制因素，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，便于機械化生產(chǎn)，大幅度降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，更有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村現(xiàn)代化建設和農(nóng)民增收的問題得以解決。為了量化耕地質(zhì)量提高潛力，以耕地等別提高程度來衡量并予以體現(xiàn)。

結(jié)合影像及三調(diào)現(xiàn)狀圖斑，優(yōu)先開發(fā)種植屬性為工程恢復的其他農(nóng)用地，利用GIS軟件進行疊加分析，踢出坡度大于25°以上以及生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)不宜開發(fā)的土地，最終確定可開發(fā)的農(nóng)用地圖斑總面積為1 014.54公頃，詳見表6。

表6 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜農(nóng)農(nóng)用地開發(fā)規(guī)模測算表（單位：公頃）

根據(jù)南城縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)新增耕地系數(shù)，結(jié)合開發(fā)潛力規(guī)模，測算得各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜農(nóng)非耕農(nóng)用地土地開發(fā)新增耕地潛力為958.98公頃，詳見表7。

表7 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非耕農(nóng)用地開發(fā)耕地潛力測算（單位：公頃）

3.3.3 農(nóng)用地土地整理潛力分析。根據(jù)南城縣歷史土地整理項目分析，南城縣土地整理項目的平均新增耕地率為3.8%，規(guī)劃期土地整理項目規(guī)模約為310.18公頃，測算南城縣農(nóng)用地土地整理項目的新增耕地潛力為11.79公頃，詳見表8。

表8 南城縣農(nóng)用地土地整理項目規(guī)模測算表（單位：公頃）

3.3.4高標準農(nóng)田項目整理新增耕地潛力分析。結(jié)合已實施的面積、項目實際情況、以及經(jīng)濟發(fā)展情況，根據(jù)三調(diào)的最新成果，擦除歷年來已實施高標準農(nóng)田的地塊，南城縣耕地整治潛力區(qū)總面積為5 655.14公頃，以高標準農(nóng)田項目新增耕地比例1.5%來計算，可以增加耕地潛力84.83公頃。

3.3.5 農(nóng)村宅基地增減掛鉤新增耕地潛力分析。南城縣農(nóng)村建設用地節(jié)約集約程度較低，整治潛力大，農(nóng)村建設用地整治潛力來源：（1）嚴格調(diào)控居民的人均宅基地指標，將超標的宅基地復墾為農(nóng)用地。調(diào)整建設用地結(jié)構(gòu)，通過降低人均用地指標來提高土地的容積率，從而增加可用農(nóng)用地。（2）對村莊內(nèi)空置的、廢棄的房屋和基礎設施進行整治復墾。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力進城務工，將出現(xiàn)大量的宅基地長時間空置，經(jīng)過整治規(guī)劃，可以騰出部分土地[25-26]。

通過遙感影像，疊加三調(diào)建設用地圖斑，內(nèi)業(yè)進行預判讀，選定初步實施增減掛鉤項目圖斑，通過實地調(diào)研，確定有條件實施增減掛鉤項目的建設用地圖斑面積為122.54公頃，詳見表9。

表9 農(nóng)村建設用地整理規(guī)模測算表（單位：公頃）

結(jié)合南城縣農(nóng)村建設用地整理規(guī)模，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地率測算，南城縣農(nóng)村建設用地整理新增耕地潛力為115.98公頃，詳見表10。

表10 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設用地整理潛力測算表（單位：%）

3.3.6 廢棄用地復墾新增耕地潛力分析。廢棄用地復墾是指為了增加可利用、可經(jīng)營的耕地和其他農(nóng)用地面積，對因生產(chǎn)建設和自然災害等原因?qū)е碌谋粴暮蛷U棄的土地采取必要的整治措施[27-29]。

廢棄用地復墾新增耕地的來源包括：（1）采礦挖沙、燒制磚瓦、工程建設等挖損地；（2）地下采礦和建設挖空后形成的地表塌陷地；（3）排放廢石和垃圾等的壓占地；（4）各種污染損毀地；（5）自然災害損毀地；（6）其他可復墾的廢棄地。

根據(jù)遙感影像結(jié)合三調(diào)現(xiàn)狀圖斑，對疑似廢棄的工礦用地圖斑進行判讀提取，到現(xiàn)場實地調(diào)研，確定可用于復墾的廢棄用地規(guī)模為41.34公頃，詳見表11。

表11 南城縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廢棄用地復墾規(guī)模測算表（單位：公頃）

根據(jù)南城縣規(guī)劃期擬定的廢棄用地復墾規(guī)模為41.34公頃，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)復墾項目新增耕地率平均約為89.9%，測算得南城縣廢棄用地復墾潛力為37.16公頃。

經(jīng)分析總結(jié)，南城縣耕地后備資源具體潛力結(jié)構(gòu)分析見表12。

表12 南城縣耕地后備資源潛力分析表（單位：公頃）

通過上表可以看出，南城縣各類土地整治綜合新增耕地潛力為1 585.11公頃，通過對未利用地、農(nóng)用地及建設用地的各方面分析，南城縣通過未利用地開發(fā)整理，可新增耕地349.37公頃，占總耕地潛力的22.04%，農(nóng)用地整理潛力最大，可新增耕地1 082.6公頃，占總耕地潛力的68.30%，建設用地土地復墾新增耕地潛力最小，可新增耕地153.14公頃，占總耕地潛力的9.66%。

南城縣總體自然宜墾耕地規(guī)模較大，在科學合理利用的情況下，結(jié)合2020—2035年國土空間總體規(guī)劃要求，較大的耕地后備資源潛力能夠?qū)ΡＵ蠀^(qū)域內(nèi)糧食安全起到基礎性的支撐作用，以及為未來針對于南城縣特殊經(jīng)濟定位的發(fā)展提供用地支撐。但該文僅對宜農(nóng)未利用地開發(fā)、農(nóng)用地土地整治和建設用地整理三種整治類型進行了潛力分析，在后續(xù)的研究中應該從各方面考慮如何對耕地進行挖潛，形成長效的開發(fā)機制，從而更好地貼合南城縣社會經(jīng)濟生產(chǎn)發(fā)展的需求。