陳青

(中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100)

0 引言

我國漁業(yè)水域廣闊,不僅有南海、黃海、渤海、東海四大海域,還有長江、黃河等眾多內(nèi)陸水域;漁業(yè)資源豐富,可捕撈魚類超過2 000種,豐富人們餐桌的同時,也解決了部分人們的就業(yè)問題,2019年我國漁業(yè)從業(yè)人員逾1 200萬人[1]。然而,隨著人們對漁業(yè)資源需求的增多以及捕魚技術(shù)的進(jìn)步,過度捕撈問題凸顯,部分魚類瀕臨滅絕,生態(tài)多樣性遭到破壞。該問題吸引了政府與學(xué)術(shù)界的關(guān)注,政府從20世紀(jì)80年代開始制定漁業(yè)資源管理政策,經(jīng)過幾十年發(fā)展,現(xiàn)已形成較為完整的漁業(yè)資源管理政策體系,對保護(hù)漁業(yè)資源發(fā)揮了較大作用,但各類漁業(yè)資源管理政策在實際應(yīng)用中也出現(xiàn)了諸多問題。如:捕撈限額制度難以統(tǒng)計真實的捕撈量,休漁期漁民沒有收入來源,導(dǎo)致政策未發(fā)揮應(yīng)有效果,故有必要深入分析我國各類漁業(yè)資源管理政策的有效性及應(yīng)用過程中存在的問題,有針對性地提出我國漁業(yè)資源管理政策優(yōu)化方案,為下一步漁業(yè)資源管理政策的制定提供參考?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“優(yōu)化近海綠色養(yǎng)殖布局,建設(shè)海洋牧場,發(fā)展可持續(xù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)”,漁業(yè)資源管理政策研究的重要性和迫切性可見一斑。此外,學(xué)術(shù)界對漁業(yè)資源管理問題也進(jìn)行了較為豐富的研究,如:我國漁業(yè)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀,漁業(yè)資源管理政策的國際比較等,但缺乏對我國漁業(yè)資源管理政策有效性及存在問題的系統(tǒng)研究。

目前,我國漁業(yè)資源保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。因此,本研究在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上利用案例分析法、定性分析與定量分析結(jié)合的方法,系統(tǒng)梳理我國漁業(yè)資源的利用及漁業(yè)資源管理政策的產(chǎn)生背景,分析我國漁業(yè)資源管理政策的演進(jìn)與應(yīng)用及應(yīng)用過程中存在的問題,有針對性地提出我國漁業(yè)資源管理優(yōu)化方案,以期為漁業(yè)資源管理政策的制定提供參考,助力“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的達(dá)成。

1 文獻(xiàn)評述

有關(guān)我國漁業(yè)資源管理政策的文獻(xiàn)可以分為3類。

第一類文獻(xiàn)主要關(guān)注我國漁業(yè)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及過度捕撈問題產(chǎn)生的原因。唐議等[2]分析我國1987—2006年捕魚數(shù)量發(fā)現(xiàn),從1999年開始我國捕魚數(shù)量趨于穩(wěn)定;大量研究表明,我國漁業(yè)資源目前存在過度捕撈問題[3-4],其原因為漁業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)不夠明確[5]。

第二類文獻(xiàn)主要關(guān)注我國出臺的漁業(yè)資源管理政策及其有效性。史磊等[6]梳理了自1949年以來我國漁業(yè)資源管理政策的演變歷程,認(rèn)為我國漁業(yè)資源管理政策從只注重生產(chǎn)變得更加多元化,政策工具更加豐富,未來我國漁業(yè)資源管理政策會更加注重保護(hù)生態(tài)。關(guān)于探究某一類漁業(yè)資源管理政策有效性的文獻(xiàn),白洋[7]分析了漁業(yè)資源管理中配額制度產(chǎn)生的背景,認(rèn)為個體可轉(zhuǎn)讓配額制度效果最好,然而有研究表明在我國實行個體可轉(zhuǎn)讓配額制度交易成本過高,應(yīng)在規(guī)模較大的捕魚區(qū)域?qū)嵭?便于獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)[8];韓楊[9]分析了我國實行捕撈許可等漁業(yè)資源管理政策的成效,認(rèn)為雖然短期內(nèi)發(fā)揮了一定作用,但并沒有解決長期內(nèi)過度捕撈的問題,提出完善產(chǎn)權(quán)制度是解決過度捕撈問題的關(guān)鍵。也有研究關(guān)注我國漁業(yè)資源管理政策實施過程中存在的問題,同春芬等[10]分析了漁用柴油補貼政策在實施過程中產(chǎn)生的信息不對稱問題,如漁民騙取補貼;姚麗娜[11]以舟山市為例分析了我國現(xiàn)行的漁業(yè)資源管理政策存在的問題,認(rèn)為在現(xiàn)行的漁業(yè)資源管理政策下漁民的權(quán)益難以得到切實有效的保障。

第三類文獻(xiàn)主要關(guān)注漁業(yè)資源管理政策的國際比較。劉洪濱等[12]比較了我國和韓國的漁業(yè)資源管理政策,認(rèn)為我國和韓國各有優(yōu)勢,應(yīng)互相學(xué)習(xí),實現(xiàn)互補;王亞楠等[13]比較了我國與美國等5個國家的漁業(yè)資源管理政策,認(rèn)為我國漁業(yè)資源管理主要依賴政府,自治化管理較少,另外,對產(chǎn)出的重視不夠,較為注重投入管理。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn),研究我國漁業(yè)資源管理政策的文獻(xiàn)較為豐富,也有文獻(xiàn)關(guān)注我國漁業(yè)資源管理政策的有效性及存在的問題,但多基于某一類政策進(jìn)行研究,缺乏對我國漁業(yè)資源管理政策全面系統(tǒng)的分析。

2 我國漁業(yè)資源利用及漁業(yè)資源管理政策的產(chǎn)生

雖然從古代起便成立了專門的機構(gòu)管理漁業(yè)資源[14],但我國漁業(yè)資源管理政策正式產(chǎn)生是1986年,本研究結(jié)合1950年以來的漁業(yè)活動,梳理我國漁業(yè)資源管理政策產(chǎn)生的背景。

2.1 1950—1957年的漁業(yè)活動

中華人民共和國成立初期,我國各類生產(chǎn)生活資料較為短缺,捕魚可以解決食物缺乏的問題,因此,當(dāng)時的政策方針為“以捕為主”,鼓勵人們捕魚。之后,我國漁業(yè)開展合作化,最初是建立漁業(yè)互助組,由漁民自愿成立,互幫互助,互助組的形式取得了良好效果,捕魚產(chǎn)量大幅提高,后來發(fā)展成為合作社。這一時期,雖然我國也劃定了東海等海域的禁漁區(qū),但是方針仍然是“以捕為主”,尚未關(guān)注漁業(yè)資源問題[6]。由圖1可知,1950—1957年我國水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量逐年遞增,1957年我國水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量超過1950年的4倍,實現(xiàn)了大幅增長。

圖1 1950—1988年我國水產(chǎn)品捕撈與養(yǎng)殖產(chǎn)量

2.2 1958—1986年的漁業(yè)活動

1958年我國水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量同比下降11%,直至1966年才恢復(fù)至1957年的水平(圖1)。這一時期,仍然是強調(diào)“以捕為主”,但也提出了發(fā)展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖[6]。就水產(chǎn)品養(yǎng)殖產(chǎn)量來看,1965年之后才實現(xiàn)穩(wěn)步增長(圖1)。

1970年后,我國漁船數(shù)量大幅增加。1975年漁船數(shù)量超過3萬艘,1976年漁船數(shù)量同比增長14%,超過1966年的4倍;漁船功率也大幅提高,1976年漁船功率超過1966年的3倍(圖2)。這一時期,漁業(yè)產(chǎn)量大幅提高,1973年我國水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量首次超過300萬t,1975年水產(chǎn)品養(yǎng)殖產(chǎn)量也達(dá)到了100萬t(圖1)。1977年之后,我國水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量一直保持在300萬t以上,1986年則超過了400萬t(圖1),相比淡水產(chǎn)品,海水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量及增長幅度均較大(圖3)。但由于人們過分追逐產(chǎn)量,幼魚被捕殺,導(dǎo)致漁業(yè)資源過度捕撈,出現(xiàn)了首次漁業(yè)危機[6]。

圖2 1954—1990年我國機動漁船擁有量與功率

圖3 1950-1988年我國海水產(chǎn)品與淡水產(chǎn)品捕撈產(chǎn)量

2.3 我國漁業(yè)資源管理政策的產(chǎn)生

我國于1979年召開了水產(chǎn)會議,總結(jié)了漁業(yè)資源過度捕撈問題,并規(guī)定以后進(jìn)行漁業(yè)活動要獲得許可證,同年又發(fā)布了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》,表明我國開始對漁業(yè)活動進(jìn)行管理,即以后的漁業(yè)活動不再是無節(jié)制地自由捕魚。1986年,發(fā)布了《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》),意味著漁業(yè)資源管理變得規(guī)范化、法制化,標(biāo)志著漁業(yè)資源管理政策正式產(chǎn)生[6,12,15]。

3 我國漁業(yè)資源管理政策演進(jìn)及應(yīng)用

自1986年《漁業(yè)法》發(fā)布以來,我國漁業(yè)資源過度捕撈問題有所改善,此后各類漁業(yè)資源管理政策層出不窮,按政策產(chǎn)生的時間先后順序依次排列為:投入控制政策、技術(shù)控制政策和產(chǎn)出控制政策。3類政策在實踐中不斷發(fā)展和完善,對漁業(yè)資源保護(hù)發(fā)揮了巨大作用,但在應(yīng)用中也出現(xiàn)了政策難執(zhí)行、難監(jiān)管等問題,本部分將分別梳理3類政策的發(fā)展進(jìn)程并舉例說明其在應(yīng)用中存在的問題。

3.1 投入控制政策

投入控制政策指從投入要素的角度出發(fā),對漁業(yè)從業(yè)人員和漁船數(shù)量加以控制,進(jìn)而調(diào)控捕撈數(shù)量[9]。

3.1.1 捕撈許可制度

捕撈許可制度是指通過發(fā)放許可證的方式,控制漁業(yè)從業(yè)人員的數(shù)量,漁業(yè)資源管理政策產(chǎn)生之初便已形成該制度。1986年發(fā)布的《漁業(yè)法》規(guī)定,在內(nèi)陸水域或海域從事漁業(yè)活動必須取得捕撈許可證,自此捕撈許可制度產(chǎn)生,值得注意的是,我國的捕撈許可證是不可轉(zhuǎn)讓的[16]。此后,2000年發(fā)布的《漁業(yè)法》(2000修正)明確了漁業(yè)從業(yè)者獲得許可證應(yīng)滿足的條件,2002年進(jìn)一步要求在許可證上注明可以進(jìn)行捕撈的區(qū)域、時長、捕撈的類型以及允許使用的捕撈工具?？傮w而言,捕撈許可制度減少了捕撈主體數(shù)量,發(fā)揮了漁業(yè)資源保護(hù)效果,但是由于沒有明確規(guī)定每一個許可證可以捕撈的數(shù)量,漁業(yè)從業(yè)人員可以通過改善捕撈技術(shù)等方式不斷增加捕撈數(shù)量,捕撈技術(shù)的改善在一定程度上抵消了捕撈主體數(shù)量減少取得的成效,而且由于監(jiān)管成本太高,仍然存在無許可證非法捕撈的現(xiàn)象[9,12]。

浙江省舟山漁場采用的漁業(yè)資源管理政策便為捕撈許可制度,但就實施效果來看,舟山漁場無許可證捕撈的現(xiàn)象仍然存在,管理混亂,糾紛時有發(fā)生;即使按照規(guī)定申領(lǐng)了許可證,有些漁民也不按照許可證上規(guī)定的時長、地點等進(jìn)行捕撈;另外,還出現(xiàn)了許可證非法買賣的情況,一個許可證可能對應(yīng)多艘漁船?？偟膩碚f,捕撈許可制度在舟山的應(yīng)用沒有取得很好的效果,非法捕撈現(xiàn)象猖獗[11,17]。

3.1.2 雙控制度

雙控制度是指不僅控制漁船的數(shù)量還控制漁船的功率。為緩解漁船數(shù)量過多,漁業(yè)資源被過度捕撈的問題,我國在1987年首次提出該制度,在局部海域?qū)嵤┤〉昧孙@著成效,之后全國范圍內(nèi)開始應(yīng)用,國家下達(dá)漁船數(shù)量和漁船功率指標(biāo),要求各地將漁船數(shù)量和功率嚴(yán)格控制在規(guī)定范圍內(nèi)[18]?？傮w而言,雙控制度取得了一定成效但效果不明顯。1987—2012年我國漁船數(shù)量和功率整體上呈遞增趨勢,2014年開始才實現(xiàn)負(fù)增長(圖2和圖4)*。雖然2001年和2002年我國漁船數(shù)量有所下降,但漁船功率仍高速增長(圖4),這說明我國采取的雙控制度在控制捕撈漁船功率方面效果有限,雖然漁船數(shù)量減少了,但漁民可能會采取合作互助的方式,因而漁船規(guī)?？赡軙U大,為此,要想控制捕撈漁船功率應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化雙控制度,在漁具規(guī)格等方面加以限制[2]。

圖4 1991—2019年我國機動漁船擁有量與功率

3.1.3 減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度

減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度是指對因受《中華人民共和國和日本國漁業(yè)協(xié)定》(以下簡稱《中日漁業(yè)協(xié)定》)、《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》(以下簡稱《中韓漁業(yè)協(xié)定》)的影響不能繼續(xù)從事漁業(yè)活動的漁民給予漁船報廢補貼和轉(zhuǎn)業(yè)補助。受《中日漁業(yè)協(xié)定》和《中韓漁業(yè)協(xié)定》的影響,我國有超過20萬漁民面臨失業(yè),為解決我國漁民的收入問題,2002年實施了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度?？傮w而言,減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度通過給予漁船報廢補貼和轉(zhuǎn)業(yè)補助的方式,解決了部分漁民的生活問題。但是由于給予的補貼太少,低于漁民報廢漁船的價值,而且很多漁民沒有找到合適的轉(zhuǎn)業(yè)崗位,所以仍有漁民在領(lǐng)取補貼之后進(jìn)行非法捕撈[9]。

*鑒于1990年之后漁船功率單位為千瓦,且年份過多不利于觀察數(shù)據(jù)變化趨勢,故圖2中只保留了1990年及之前的數(shù)據(jù),1991-2019年的數(shù)據(jù)在圖4呈現(xiàn)。

漁業(yè)是廣西壯族自治區(qū)北海市的支柱產(chǎn)業(yè),但由于《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》的生效,很多漁民面臨失業(yè),該地區(qū)為了解決漁民就業(yè)和保護(hù)漁業(yè)資源實行了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度。在協(xié)定生效之后,很多漁民被迫轉(zhuǎn)產(chǎn),減船的數(shù)量大幅增加,取得了一定成效。但北海市在實施減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度時仍存在一些問題,如資金支持不足,給漁民的補貼很少,甚至沒有補貼;另外,政策不具連續(xù)性,2005年突然停止了減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作,打擊了漁民的積極性[19]。

3.2 技術(shù)控制政策

技術(shù)控制政策主要有5類,按政策產(chǎn)生的時間先后順序依次為:增殖放流制度、休漁制度、保護(hù)區(qū)制度、漁船升級改造制度和最小尺寸制度。

3.2.1 增殖放流制度

隨著漁業(yè)資源過度捕撈問題日益嚴(yán)峻,管理部門意識到不能僅控制捕撈量,也應(yīng)該從投入角度出發(fā),增加漁業(yè)資源投入,于是增殖放流制度應(yīng)運而生。1988年我國開始向漁民收取漁業(yè)資源費,用于增殖放流。2000年以來,我國又增加了增殖放流的力度,5年時間,用于增殖放流的金額達(dá)20億元[6]。增殖放流制度自實施以來便取得了良好效果,增加了漁業(yè)資源數(shù)量與種類,保護(hù)了漁業(yè)資源多樣性與水域生態(tài)環(huán)境,改善了水質(zhì),也增加了漁民收入,但也存在增殖放流規(guī)劃不合理、缺乏科學(xué)依據(jù)、管理制度不健全等問題[20]。如:增殖放流由各地主管部門管理,不利于開展大型洄游性經(jīng)濟(jì)魚蝦類的增殖放流[21]。

杭州灣海域魚蝦資源豐富,然而近年來,由于工業(yè)廢水的排放,水質(zhì)遭到破壞,并且存在過度捕撈現(xiàn)象,杭州灣海域魚蝦種類明顯減少。因此,相關(guān)部門于2004—2006年在杭州灣海域增殖放流魚苗達(dá)3億只,包括海蜇、大黃魚等8個品種,并且對放流的魚苗進(jìn)行了標(biāo)記,發(fā)現(xiàn)增殖放流顯著增加了漁業(yè)資源總量[22]。

3.2.2 休漁制度

休漁制度是指根據(jù)魚類的生長規(guī)律,對漁民捕魚的時間、區(qū)域、捕魚工具加以限制,甚至在特定的一段時間或特定區(qū)域內(nèi)禁止捕魚,目的是保證魚類的正常繁殖與生長[23]。有關(guān)休漁制度屬于技術(shù)控制政策還是投入控制政策尚有爭議,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為休漁制度屬于技術(shù)控制政策[6,9],也有部分學(xué)者認(rèn)為我國的休漁制度仍然屬于投入控制政策[12],本研究沿用多數(shù)學(xué)者的做法,將休漁制度歸為技術(shù)控制政策。該制度產(chǎn)生于1995年,最先用于黃海、東海,規(guī)定休漁期為每年的6—9月,1999年我國四大海域均實行了休漁制度,2017年又把休漁期提前至每年的5月,任何漁船不允許作業(yè),只允許釣具進(jìn)入[9,15]。2019年我國內(nèi)陸水域也實行了休漁制度,錢塘江等多個內(nèi)陸水域規(guī)定3—6月為休漁期[6]。長江則從2020年1月1日起實行10年禁漁計劃,規(guī)定在禁漁期間禁止生產(chǎn)性捕撈,2020年長江重點水域已經(jīng)全部完成退捕任務(wù),重要支流和長江干流也從2021年1月1日起實行10年禁漁計劃[24]。

休漁制度被認(rèn)為是漁業(yè)資源管理政策中最有效的政策之一,但不能從本質(zhì)上解決過度捕撈的問題。休漁期結(jié)束后,漁船積累已久的生產(chǎn)能力釋放出來,所有漁船開始集中捕撈,導(dǎo)致休漁期間積攢的漁業(yè)資源被集中捕撈[9];另外,休漁期間漁民有時間改進(jìn)捕撈技術(shù),開始捕撈后捕撈效率提高,可能使過度捕撈問題更加嚴(yán)重[12]。

3.2.3 保護(hù)區(qū)制度

過度捕撈使得部分魚類瀕臨滅絕,為保護(hù)漁業(yè)資源多樣性,1997年我國開始設(shè)立漁業(yè)資源保護(hù)區(qū),保護(hù)水生瀕危物種,此后,保護(hù)區(qū)制度進(jìn)一步完善,開始設(shè)立水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū),對瀕危物種的產(chǎn)卵地進(jìn)行重點保護(hù)[6]。2007年農(nóng)業(yè)部公布第一批國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)名單,共設(shè)立40處國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū),其中內(nèi)蒙古2處,吉林3處,黑龍江2處,江蘇6處,福建1處,江西1處,山東6處,河南2處,湖北2處,湖南3處,廣東4處,云南2處,甘肅1處,青海1處,寧夏2處,渤海1處,以及位于四川、甘肅、青海的黃河上游特有魚類國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。截至2017年年底,農(nóng)業(yè)部共公布11批國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)名單,合計設(shè)立535處國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū),并且2021年10月已經(jīng)啟動第十二批國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的申報工作。

水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)覆蓋范圍廣,覆蓋全國多處省份;保護(hù)的漁業(yè)資源種類各異,包括大麻哈魚、黃河鯰、哲羅魚、烏蘇里白鮭等多種漁業(yè)資源。此外,各個水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)擁有不同的功能分區(qū),農(nóng)業(yè)部劃定了各個保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)物種,有效保護(hù)了漁業(yè)資源多樣性。

3.2.4 漁船升級改造制度

為解決有些漁船船齡長、耗能高、效率低且存在安全隱患的問題,我國開始實行漁船升級改造制度。2012年起,國家每年向漁民發(fā)放補助,用于改造漁船,將舊的、有害的漁船升級改造成節(jié)能環(huán)保的漁船,目的是減少漁船對漁業(yè)資源的危害,并為漁民捕撈時的安全提供保障,提高效率,但也在一定程度上造成了過度捕撈問題[9]。

上海從2008年起開始實施漁船升級改造工作,對漁船檢驗證、漁船登記證和海洋捕撈許可證齊全的漁船進(jìn)行升級改造,漁船升級改造取得了良好效果。一方面,漁船燃油消耗明顯降低,實現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保;另一方面,也改善了漁船的生活條件與安全狀況[25]。

3.2.5 最小尺寸制度

鑒于捕魚時存在幼魚被捕撈的情況,既不能獲得經(jīng)濟(jì)效益,又浪費了漁業(yè)資源,為最大限度地提高漁業(yè)資源利用效率,保護(hù)漁業(yè)資源多樣性,2013年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于實施海洋捕撈準(zhǔn)用漁具和過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度的通告》,規(guī)定了漁具最小網(wǎng)目尺寸,以保護(hù)幼魚。此后,最小尺寸制度進(jìn)一步細(xì)化,規(guī)定了部分魚類可以捕撈的最小尺寸。最小尺寸制度通過限制準(zhǔn)用漁具的最小網(wǎng)目尺寸,一定程度上避免了幼魚被捕撈,保護(hù)了漁業(yè)資源的再生能力;針對部分魚類規(guī)定可以捕撈的最小尺寸,也達(dá)到了有針對性地保護(hù)某些魚類的效果。但該制度也存在一些問題,如:覆蓋的魚類范圍有限,并且監(jiān)管成本較高,難以對所有漁船進(jìn)行監(jiān)管,所以違規(guī)捕撈現(xiàn)象仍然存在[9]。

3.3 產(chǎn)出控制政策

產(chǎn)出控制政策主要是指直接從產(chǎn)出角度控制漁業(yè)資源開發(fā)總量[15]。

為將捕撈量控制在合理范圍內(nèi),保證漁業(yè)資源的可持續(xù)利用,2000年修正的《漁業(yè)法》中提出了捕撈限額制度,與1999年提出的實現(xiàn)捕撈數(shù)量零增長目標(biāo)相對應(yīng)[12]。捕撈限額制度又稱為捕撈配額制度[26],是指國家規(guī)定某水域的最大捕撈量,當(dāng)捕撈總量達(dá)到最大捕撈量時,就停止捕撈,最大捕撈量應(yīng)為漁業(yè)資源的繁殖再生數(shù)量。然而該政策一直沒有得到實際應(yīng)用,2016年才規(guī)定了最大捕撈量為1 000萬t,2017年山東、浙江等地開始對捕撈限額制度進(jìn)行試驗[9,15],雖然2017年捕撈總量有所下降,但捕撈限額制度仍然沒有得到廣泛應(yīng)用。原因在于:①漁業(yè)資源的繁殖再生數(shù)量不可計算,只能根據(jù)歷年實際捕撈數(shù)量來設(shè)定最大捕撈量,這種方法設(shè)定的最大捕撈量是否有利于保護(hù)漁業(yè)資源不能確定;②我國海洋漁業(yè)資源包括多魚種,而捕撈限額制度更加適用于單一魚種的情況,如果對每一種魚類都設(shè)置最大捕撈量,工作量太大,難以真正實行;③難以統(tǒng)計真實的捕撈量,捕撈量一般由漁民自主上報,但漁民上報積極性不高,而且不能保證上報信息的真實性[27]。

4 我國漁業(yè)資源管理政策存在的問題

毋庸置疑,上述漁業(yè)資源管理政策在保護(hù)漁業(yè)資源上發(fā)揮了巨大作用,但總體看來,我國漁業(yè)資源管理政策仍存在以下不足。

4.1 政府監(jiān)管成本過高

我國可捕撈水域廣闊,漁業(yè)從業(yè)人員眾多,加上本身一些政策在實施過程中難以監(jiān)管,導(dǎo)致政府監(jiān)管成本過高,漁業(yè)資源管理政策未達(dá)到預(yù)期效果[28]。如在實行捕撈許可制度的水域查無證捕撈船只,只能進(jìn)行抽查,并且需要大量海上執(zhí)法人員;類似地,最小尺寸制度也難以完全監(jiān)管;要想實行捕撈限額制度,監(jiān)管成本會更高,要制定不同魚類的最大捕撈量,并需要統(tǒng)計每一種魚類捕撈的數(shù)額。

4.2 政策執(zhí)行不到位

政策執(zhí)行不到位的情況主要表現(xiàn)在我國技術(shù)控制政策中的最小尺寸制度,產(chǎn)出控制政策中的捕撈限額制度。最小尺寸制度規(guī)定了漁具以及捕獲魚類的最小尺寸,但是在執(zhí)行過程中會面臨對所有漁船進(jìn)行監(jiān)管的問題,且該制度覆蓋的魚類范圍有限;捕撈限額制度執(zhí)行不到位與該制度尚在探索階段有關(guān),不能準(zhǔn)確計算最大捕撈量,并且對每一種魚類都設(shè)置最大捕撈量難以真正實行,多由漁民自主上報捕撈量,但漁民上報積極性不高,而且不能保證上報信息的真實性[28-29]。

4.3 漁業(yè)從業(yè)人員保護(hù)漁業(yè)資源的責(zé)任不清晰

漁民開發(fā)與利用漁業(yè)資源有責(zé)任對其進(jìn)行保護(hù),但目前我國現(xiàn)行的漁業(yè)資源管理政策未明確漁民保護(hù)漁業(yè)資源的責(zé)任,雖然《漁業(yè)法》中說明了“誰使用誰保護(hù)”,但沒有規(guī)定漁民的具體責(zé)任以及破壞漁業(yè)資源的處罰[9],導(dǎo)致漁民保護(hù)漁業(yè)資源的主動性不強。

4.4 漁業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)業(yè)困難

我國漁業(yè)從業(yè)人員以捕魚為生,難以找到轉(zhuǎn)業(yè)崗位。當(dāng)受突發(fā)狀況影響不能從事漁業(yè)活動時,將失去收入來源。雖然政府實施減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度給予漁民漁船報廢補貼和轉(zhuǎn)業(yè)補助,但由于給予的補貼太少,低于漁民報廢漁船的價值,且很多漁民難以找到轉(zhuǎn)業(yè)崗位,所以仍有漁民在領(lǐng)取補貼之后進(jìn)行非法捕撈。此外,休漁期間漁民沒有收入來源,對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地區(qū),政府補貼不能滿足漁民生活需要,容易出現(xiàn)社會問題。

4.5 立法有待完善

雖然我國《漁業(yè)法》經(jīng)過幾次修訂,漁業(yè)資源管理政策已較為完善,但有些制度尚未法制化。如,雙控制度由于沒有法制化,對功率超過限額的漁船未規(guī)定處罰措施,所以漁民們不夠重視,雙控制度發(fā)揮的效果有限;減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度也沒有法制化。立法不完善,一方面,不利于對違反政策的漁民予以處罰;另一方面,也不利于激發(fā)漁民自覺遵守制度的意愿[30]。

5 我國漁業(yè)資源管理優(yōu)化建議

5.1 發(fā)展?jié)O業(yè)合作組織,減少政府監(jiān)管成本

目前我國漁業(yè)資源主要由政府來管理,較少考慮民間組織的作用[29],而政府在有些方面難以實際監(jiān)管,而且監(jiān)管成本過高,這也是有些漁業(yè)資源管理政策如最小尺寸制度效果有限的原因之一。未來可以采用發(fā)展?jié)O業(yè)合作組織的方式,讓漁民參與到管理中來,輔助政府進(jìn)行監(jiān)管。在漁民自愿的基礎(chǔ)上,形成漁業(yè)合作組織,實行自我監(jiān)管,有以下優(yōu)勢:①漁業(yè)合作組織把眾多漁民集中起來,政府不需要管理單個漁民,只需對漁業(yè)合作組織進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo),可以降低政府的管理成本;②漁民直接參與管理,有利于發(fā)揮漁民的主人翁意識,自覺遵守政策并互相監(jiān)督;③政府可以比較容易了解到漁民的訴求,有利于相關(guān)政策的制定。漁業(yè)合作組織已經(jīng)在多個國家得以應(yīng)用[28]。

5.2 增強漁業(yè)從業(yè)人員漁業(yè)資源保護(hù)意識,減小

政策執(zhí)行難度

目前我國漁業(yè)從業(yè)人員漁業(yè)資源保護(hù)意識淡薄,很多漁民認(rèn)為自己捕撈量較小,對漁業(yè)資源產(chǎn)生的影響有限,因而不注意漁業(yè)資源保護(hù)問題;也有漁民認(rèn)為自己一個人的力量不能對漁業(yè)資源保護(hù)發(fā)揮有效作用,因而忽視漁業(yè)資源保護(hù)問題。漁業(yè)從業(yè)人員是漁業(yè)資源的利用主體,也是漁業(yè)資源的第一道保護(hù)線,如果漁業(yè)從業(yè)人員能自覺保護(hù)漁業(yè)資源,將極大地減小政府政策執(zhí)行難度,提高漁業(yè)資源保護(hù)效率,因此,政府應(yīng)注意增強漁業(yè)從業(yè)人員的漁業(yè)資源保護(hù)意識,可從以下著手:①開展?jié)O業(yè)資源保護(hù)宣傳教育,使?jié)O業(yè)從業(yè)人員了解保護(hù)漁業(yè)資源的意義,明確自己在漁業(yè)資源保護(hù)中的作用,增加漁業(yè)從業(yè)人員保護(hù)漁業(yè)資源的主動性和能動性,達(dá)到漁業(yè)從業(yè)人員自覺放生幼魚,及時主動上報真實捕撈量的目的;②對主動保護(hù)漁業(yè)資源的漁業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行獎勵,激勵其保護(hù)漁業(yè)資源的行為,如發(fā)放補貼、授予“模范漁業(yè)從業(yè)者”等榮譽稱號。

5.3 明確漁業(yè)從業(yè)人員保護(hù)漁業(yè)資源的具體責(zé)任

雖然《漁業(yè)法》中說明了“誰使用誰保護(hù)”,但沒有規(guī)定漁業(yè)從業(yè)人員的具體責(zé)任以及破壞漁業(yè)資源的處罰[9],導(dǎo)致漁業(yè)從業(yè)人員在漁業(yè)資源保護(hù)問題上置身事外,漁業(yè)從業(yè)人員忽視漁業(yè)資源保護(hù)問題,使得漁業(yè)資源保護(hù)舉步維艱,因此,應(yīng)完善立法明確漁業(yè)從業(yè)人員保護(hù)漁業(yè)資源的責(zé)任,用法律約束漁業(yè)從業(yè)人員的行為,明確漁業(yè)從業(yè)人員破壞漁業(yè)資源的處罰措施,按照程度不同采取罰款、禁止捕魚等措施[31-32];此外,也應(yīng)將激勵措施寫入法律中,對主動保護(hù)漁業(yè)資源的漁業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行獎勵,激勵其保護(hù)漁業(yè)資源的行為,通過正向激勵與負(fù)向懲戒結(jié)合的方式促進(jìn)漁業(yè)資源保護(hù)。

5.4 組織漁業(yè)從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)

漁業(yè)從業(yè)人員以捕魚為生,休漁期間或?qū)嵤p船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度后難以找到合適的轉(zhuǎn)業(yè)崗位,依賴政府補助維持生計,對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地區(qū),政府補助有限,如不能滿足生活需要,容易出現(xiàn)非法捕撈現(xiàn)象,使?jié)O業(yè)資源管理政策背離初衷,且容易出現(xiàn)社會問題。因此,可以組織漁業(yè)從業(yè)人員參加職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),為漁業(yè)從業(yè)人員休漁期間提供收入來源,也能為其轉(zhuǎn)業(yè)提供技能保障,使?jié)O業(yè)從業(yè)人員脫離只能依賴捕魚維持生計的境況,減少漁業(yè)從業(yè)人員失業(yè)壓力,降低漁業(yè)資源保護(hù)難度。

5.5 完善漁業(yè)資源管理政策立法

我國某些漁業(yè)資源管理政策沒有法制化,導(dǎo)致政策對漁業(yè)從業(yè)人員的約束力度不夠,政策發(fā)揮的效果有限。如雙控制度由于未法制化,對功率超過限額的漁船也未規(guī)定處罰措施,導(dǎo)致漁業(yè)從業(yè)人員不夠重視,政策未發(fā)揮應(yīng)有效果。減船轉(zhuǎn)產(chǎn)制度也沒有法制化,在應(yīng)用中出現(xiàn)了突然停止減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的現(xiàn)象,降低了政策的信譽度,打擊了漁業(yè)從業(yè)人員的積極性。因此,應(yīng)完善漁業(yè)資源管理政策的立法,一方面,約束漁業(yè)從業(yè)人員的行為,提高漁業(yè)從業(yè)人員對政策的重視程度;另一方面,提高漁業(yè)從業(yè)人員對政策的信任程度,保證政策實施到位,進(jìn)而使得政策真正發(fā)揮效果。