潘玉道，潘 濤，盧 鵬

(1. 貴州省林業(yè)科技推廣總站，貴州 貴陽 550001； 2. 貴州省公益林管理中心，貴州 貴陽 550001； 3. 貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，貴州 貴陽 550003)

Province

1 我國森林保護(hù)現(xiàn)狀及面臨的問題

1.1 森林保護(hù)現(xiàn)狀

我國森林覆蓋率長期處于較低水平，且一度為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視了生態(tài)價(jià)值，森林資源受損嚴(yán)重。同時(shí)，我國森林資源還具有分布嚴(yán)重不均、地域差別較大的特征[1]，在一些人少林多的地區(qū)，森林保護(hù)工作面臨很大壓力。

1.2 森林保護(hù)面臨的主要問題

1.2.1亂砍濫伐現(xiàn)象普遍

各省級(jí)林業(yè)部門為維持林木的再生平衡，每年都會(huì)測算出當(dāng)年的森林采伐限額，對(duì)林木砍伐量作出明確限制。但實(shí)際情況是，每年的實(shí)際砍伐量大幅超標(biāo)，遠(yuǎn)大于林木再生量，使受損森林無法自我修復(fù)[2]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，全國平均每年盜伐濫伐及毀壞林木案件數(shù)量為4.56萬起，形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

造成森林砍伐量超標(biāo)的原因主要有兩方面。

1)未持有林木采伐許可證的私自盜伐。這類案件數(shù)量大，分布廣泛，并且參與人員復(fù)雜，既可能是法律意識(shí)淡薄的村民，也可能是職業(yè)盜伐團(tuán)伙。

2)超過林木采伐許可證規(guī)定數(shù)量的違規(guī)濫伐。這類案件大多是由林業(yè)管理部門監(jiān)管存在一定缺失引起的。相對(duì)第一種案件，第二種案件雖然數(shù)量較少，但對(duì)森林資源的破壞面積卻更大。

1.2.2森林火災(zāi)頻發(fā)

我國的森林火災(zāi)發(fā)生率雖然連年下降，但總量仍然較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，我國共發(fā)生森林火災(zāi)960余起，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

從數(shù)據(jù)中能看出，森林火災(zāi)大多處于春季氣溫升高、草木干枯、干燥少雨、大風(fēng)天氣頻繁等特殊的環(huán)境中，在特定季節(jié)，高火險(xiǎn)等級(jí)區(qū)域甚至?xí)帱c(diǎn)同時(shí)爆發(fā)火災(zāi)。

從發(fā)生原因來看，我國森林火災(zāi)的人為火源比例高達(dá)80%以上[3]。這類火災(zāi)一般由祭祀、燒荒、野炊、林區(qū)吸煙等違法違規(guī)行為引起，多發(fā)生于林區(qū)邊緣地帶，火源制造者往往缺乏防火意識(shí)，屬于非主觀故意引起的失火情況。這類人為火源成因復(fù)雜，在任何地區(qū)、任何季節(jié)都有可能發(fā)生，給森林防火工作帶來了很大困難。

1.2.3違法使用林地案件增多

我國林業(yè)案件以行政案件為主，林業(yè)行政案件數(shù)量約為刑事案件的10倍。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國違法使用林地案件的數(shù)量與平均涉案面積均呈上升趨勢(shì)[4]。2019年，我國林業(yè)行政案件總量14.4萬起，其中，違法使用林地案件占比最高，共5.05萬起，并且占比已連續(xù)增長5年。

我國違法使用林地案件分未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用林地和超過批準(zhǔn)數(shù)量占用林地兩種情況。占林形式主要為建房、修路、修墳、堆積固廢、取土、采石、挖沙、非法開墾等，多發(fā)生于觀念與思想陳舊的地區(qū)。由于我國部分省市對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)用地審批不嚴(yán)、監(jiān)管不力，違法使用林地?zé)o人制止、懲處，進(jìn)而導(dǎo)致違法占林情況在特定區(qū)域快速集中出現(xiàn)。

2 貴州省“六個(gè)嚴(yán)禁”執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)研究

2.1 “六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)介紹

2014年9月以來，“六個(gè)嚴(yán)禁”是由貴州省人民政府提出并貫徹實(shí)施的森林執(zhí)法行動(dòng)，共包含嚴(yán)禁盜伐濫伐、掘根剝皮、燒荒野炊、擅自破壞植被、擅改林地用途、非法采集野生植物6個(gè)方面，比國家林業(yè)和草原局于2018年開始推行的森林督查專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)間更早、涉及范圍更廣。

貴州省人民政府印發(fā)的《森林保護(hù)“六個(gè)嚴(yán)禁”執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)方案》中明確規(guī)定，由各級(jí)政府作為召集人，組建聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席成員單位涉及紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法、組織人事、宣傳、生態(tài)環(huán)境、自然資源、綜合執(zhí)法、林業(yè)等20多個(gè)部門。由各級(jí)林業(yè)部門具體負(fù)責(zé)“六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)及督查工作，建立上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)作配合的組織結(jié)構(gòu)。

近年來，貴州省各級(jí)林業(yè)部門按照行動(dòng)要求，制定了全面、規(guī)范的執(zhí)行計(jì)劃，在全省范圍內(nèi)開展大面積的森林督查。

現(xiàn)在，“六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)已成為貴州省常態(tài)的森林督查手段。貴州省林業(yè)部門因此獲得了豐富經(jīng)驗(yàn)，逐漸摸索和總結(jié)出了一套系統(tǒng)性的森林保護(hù)方案，使全省的森林保護(hù)效率持續(xù)精進(jìn)。

貴州省森林面積從2014年867萬 hm2上漲至2020年1 083萬 hm2，森林覆蓋率從2014年49%上漲至2020年61.51%(表1)，分別高于全球32%和全國22.96%[5]，森林覆蓋率年均增速位居全國第一。

2.2 “六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)主要措施及作用

2.2.1加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳

經(jīng)調(diào)查，貴州省林區(qū)群眾普遍存在“靠山吃山”心理，森林保護(hù)意識(shí)淡薄。所以森林資源保護(hù)工作的第一要?jiǎng)?wù)是提高普通民眾的生態(tài)文明認(rèn)知，普及森林資源保護(hù)法律法規(guī)。

為了提高宣傳精度，“六個(gè)嚴(yán)禁”聯(lián)席成員單位使用大數(shù)據(jù)分析方式，預(yù)測森林違法行為容易發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)，以此制定出廣泛、深入的宣傳計(jì)劃。一方面，利用新聞媒體、短視頻平臺(tái)、微博微信、城市標(biāo)語等媒介形式擴(kuò)大宣傳規(guī)模；另一方面，安排人員實(shí)地走訪，用發(fā)放單頁、定點(diǎn)宣講、入戶講解等方式，對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行面對(duì)面宣傳。

經(jīng)過多年的努力，貴州省各大林區(qū)民眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和森林法律法規(guī)知識(shí)得到了顯著提升，大部分民眾能夠自覺抵制燒荒、野炊、林區(qū)抽煙等安全隱患行為，不參與濫伐、盜伐、毀壞林木、亂采濫挖野生植物等違法犯罪行為。

2.2.2加大森林行政案件督查

由于林區(qū)面積廣大，貴州省的森林行政案件數(shù)量龐大。其中，建設(shè)項(xiàng)目違法占林現(xiàn)象最為突出，已成為貴州省林地流失的重要原因。

“六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)期間，各級(jí)林業(yè)部門多次組織林區(qū)排查，重點(diǎn)檢查“未批先占、邊批邊占、少批多占”行為。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即上報(bào)上級(jí)部門，下發(fā)行政處罰通知，并要求違法項(xiàng)目限期整改，將侵占林地恢復(fù)原本狀態(tài)。為了保證建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管質(zhì)量，建立了“誰審批誰監(jiān)管”的監(jiān)管機(jī)制，以清晰的責(zé)任判定方式，倒逼建設(shè)項(xiàng)目審批部門提高審查力度。

通過不斷改進(jìn)，貴州省已形成了一套系統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目網(wǎng)格化督查管理體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并打擊了大量違法使用林地行為，并對(duì)意欲違法的項(xiàng)目形成了極大震懾作用。在“十三五”期間，全省經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，伴隨著涉林案件呈高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢(shì)，“六個(gè)嚴(yán)禁”成果來之不易。據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉林案件發(fā)生數(shù)與違法改變林地用途面積總體趨勢(shì)逐年減少，切實(shí)鞏固了生態(tài)文明建設(shè)成果(表2)。

2.2.3嚴(yán)打涉林刑事犯罪

貴州省涉林刑事犯罪雖然數(shù)量較少，但平均破壞面積大，對(duì)森林資源和林區(qū)秩序造成了嚴(yán)重影響。

表2 貴州省2014—2020年度涉林案件變化Tab.2 Changes of forest related cases in Guizhou Province from 2014 to 2020

為快速核實(shí)涉林案件性質(zhì)，“六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)辦采用“四個(gè)率”考核方法，重點(diǎn)核查線索核實(shí)率、行政案件查結(jié)率、刑事案件移送率及往年案件處罰執(zhí)行率4個(gè)方面。一旦達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)，第一時(shí)間進(jìn)行證據(jù)收集，并移送森林公安部門。

參照“六個(gè)嚴(yán)禁”要求，省級(jí)林業(yè)部門制定了涉林犯罪“一案六報(bào)”制度。要求各縣林業(yè)部門每月都要將案件清單與案件進(jìn)度上報(bào)六大執(zhí)行部門，作為立案及問責(zé)的依據(jù)。

貴州省人民政府對(duì)于重大林業(yè)生態(tài)破壞事故，執(zhí)行嚴(yán)格的督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制。對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在的重大破壞森林資源案件，達(dá)Ⅰ級(jí)案件標(biāo)準(zhǔn)，向省紀(jì)委省監(jiān)委和省委組織部移送，由上級(jí)或同級(jí)黨委、政府、職能部門對(duì)相關(guān)責(zé)任人實(shí)施追責(zé)問責(zé)；達(dá)Ⅱ級(jí)案件標(biāo)準(zhǔn)，由省林業(yè)部門書面函送各有關(guān)市 (州)人民政府，提出問責(zé)建議；達(dá)Ⅲ級(jí)案件標(biāo)準(zhǔn)，由各市 (州)林業(yè)行政主管部門書面函送各有關(guān)縣 (市、區(qū)、特區(qū))人民政府，提出問責(zé)建議。

2020年，貴州省共偵破涉林刑事案件500余起，涉林刑事案件移送率達(dá)100%。

2.2.4引入先進(jìn)技術(shù)手段

傳統(tǒng)的森林巡查、驗(yàn)收方式需要依靠人力實(shí)地走訪，進(jìn)行大量重復(fù)性、機(jī)械性工作。為改善這一情況，貴州省林業(yè)部門引入了先進(jìn)的技術(shù)手段，使多項(xiàng)森林工作的效率顯著提升。

“六個(gè)嚴(yán)禁”行動(dòng)開展期間，貴州省林業(yè)部門和外部科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合研發(fā)了一套完善的疑似圖斑數(shù)據(jù)庫，以衛(wèi)星實(shí)時(shí)監(jiān)測方式，監(jiān)控亂砍濫伐、違法使用林地、森林火災(zāi)等情況。圖斑數(shù)據(jù)庫采用基于B/S、C/S混合架構(gòu)的開發(fā)技術(shù)與3S衛(wèi)星遙感技術(shù)，以影像重采樣處理的方式提取疑似違法圖斑[6]，精準(zhǔn)采集案件的實(shí)際受侵害面積、控制點(diǎn)坐標(biāo)等有關(guān)因子并拍攝現(xiàn)場照片，將結(jié)果下發(fā)各縣(市、區(qū)、特區(qū))工作人員，使其能迅速組織力量到達(dá)疑似地點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)。

技術(shù)創(chuàng)新的方式大幅減輕了貴州省林業(yè)基層人員的工作壓力，并有效提升了森林保護(hù)的工作效率。2020年，該系統(tǒng)共發(fā)現(xiàn)疑似違法衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑20 565個(gè)，提取正確率超85%。

2.2.5施行生態(tài)扶貧政策

貴州省森林面積位居全國前列，護(hù)林巡山任務(wù)重，需要大量護(hù)林人員。為解決護(hù)林人員缺口，貴州省人民政府將大生態(tài)與大扶貧戰(zhàn)略相互結(jié)合，提出了生態(tài)扶貧的政策路線。

2016年以來，貴州省人民政府不斷優(yōu)化和改進(jìn)生態(tài)扶貧政策，將工作重心放在林區(qū)建檔立卡貧困人口上。以此制定了完善的生態(tài)護(hù)林員選聘制度，幫助林區(qū)困難人群獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)增收脫貧。

截至2020年底，貴州省生態(tài)扶貧政策共幫助18.3萬貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，累計(jì)帶動(dòng)50余萬人員脫離貧困，生態(tài)護(hù)林員人均年收入超過1萬元[7]。

3 貴州省森林保護(hù)工作面臨的問題及建議

從全國森林督查匯總結(jié)果看，貴州省近年的涉林案件數(shù)量雖然連年下降，但總量仍居全國前列，工作力度需要繼續(xù)加大。目前貴州省森林保護(hù)工作主要面臨4個(gè)問題。

3.1 責(zé)任機(jī)制不健全

目前貴州省的森林保護(hù)責(zé)任機(jī)制仍不健全，一些部門職責(zé)劃分不清，無法有效配合。特別是一些縣級(jí)、局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，由于沒有明確的責(zé)任約束，對(duì)于森林保護(hù)工作缺乏應(yīng)有的重視，工作拖沓、應(yīng)付，效率低下。

建議貴州省人民政府將森林保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制列入地方各級(jí)人民政府的年度考核范疇，把林地保有量、森林覆蓋率、涉林案件查處、森林防滅火、森林保護(hù)宣傳等作為年度考核指標(biāo)，并將考核結(jié)果作為升遷、獎(jiǎng)懲的參考依據(jù)。

同時(shí)，也要建立完善的森林保護(hù)責(zé)任審計(jì)機(jī)制，將森林管護(hù)和發(fā)展情況列入領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計(jì)與離任審計(jì)中。審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注責(zé)任是否落實(shí)，項(xiàng)目管理是否規(guī)范，資金使用是否合規(guī)等情況，進(jìn)行系統(tǒng)性的審計(jì)評(píng)價(jià)。

3.2 降格處罰時(shí)有發(fā)生

從貴州省涉林案件中發(fā)現(xiàn)，部分森林違法項(xiàng)目查處力度不足，甚至發(fā)生降格處罰，將達(dá)到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)的涉林案件按行政案件降格處理。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這類犯罪項(xiàng)目多屬于當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)招商引資項(xiàng)目，一般由縣委、縣政府作為實(shí)施主體，部分縣領(lǐng)導(dǎo)和局領(lǐng)導(dǎo)未認(rèn)識(shí)到森林保護(hù)工作的重要性，存在畏難情緒，“不愿報(bào)、不敢報(bào)、不能報(bào)”。最終該停工的未停工，違法行為繼續(xù)存在，森林保護(hù)目的也無法實(shí)現(xiàn)。

建議貴州省森林督察工作采用不定期跨區(qū)聯(lián)合交叉執(zhí)法模式，以不同地區(qū)人員交叉配置的方式，組建聯(lián)合檢查組，以此突破行政區(qū)劃，避免人情執(zhí)法。聯(lián)合檢查組需要嚴(yán)格各項(xiàng)紀(jì)律，堅(jiān)持“不打招呼、不聽匯報(bào)、直達(dá)現(xiàn)場、檢查督辦”，集中力量查處一批負(fù)面典型，對(duì)今后意圖違法的建設(shè)項(xiàng)目形成有力震懾。

3.3 行政處罰標(biāo)準(zhǔn)過低

目前，貴州省林業(yè)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)過低，無法對(duì)一些經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目形成制約。一些單位或個(gè)人，為了高額利潤，寧愿罔顧法律、法規(guī)，即使受處罰也要未批先占、少批多占。特別是一些采礦、采石、采砂類項(xiàng)目，具有項(xiàng)目分散、工期短、利潤高等特點(diǎn)，管理者大多有僥幸心理，會(huì)選擇少量游擊式開采方式，迅速犯案并撤退，即使能找到證據(jù)確切查處，刑事案件轉(zhuǎn)行政案件，在使用裁量權(quán)時(shí)也很少頂格處罰，無法有效懲戒。

建議貴州省林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)合理運(yùn)用《中華人民共和國行政處罰法》賦予的處罰種類創(chuàng)設(shè)權(quán)，通過多方調(diào)研、論證的方式，合理引入責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、吊銷執(zhí)照或許可證、高管人員行業(yè)禁入等處罰措施，對(duì)原有的地方行政處罰條例進(jìn)行升級(jí)，使森林行政執(zhí)法能夠“罰當(dāng)其罪，為惡者咸懼”。

同時(shí)，也要建立一套森林違法強(qiáng)制教育機(jī)制，讓森林違法項(xiàng)目的高級(jí)管理人員接受強(qiáng)制思想教育，使其深刻理解森林保護(hù)的重要性和森林違法的危害性，自覺主動(dòng)地服從和配合森林管理部門工作。

3.4 基層專業(yè)能力不足

貴州省部分林業(yè)基層工作人員未經(jīng)過系統(tǒng)地專業(yè)培訓(xùn)，且長期無人監(jiān)督，工作態(tài)度散漫，有“干好干差一個(gè)樣”的消極心態(tài)。

由于森林保護(hù)工作環(huán)環(huán)相扣，“牽一發(fā)，動(dòng)全身”。因此，基層工作人員的不作為將直接向上傳導(dǎo)，導(dǎo)致整個(gè)執(zhí)行鏈條出現(xiàn)差錯(cuò)[8]。

建議貴州省林業(yè)部門加大對(duì)基層人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，確?；鶎尤藛T能夠掌握林木識(shí)別、違法行為判別、森林防火應(yīng)急處理等專業(yè)能力，并建立每日在崗核查制度，要求基層人員定點(diǎn)以手機(jī)定位、視頻錄像等方式匯報(bào)工作進(jìn)展。

同時(shí)，也需要引入更多的科技手段，解放人力，緩解日益老化的人員結(jié)構(gòu)。如以無人機(jī)自動(dòng)巡航技術(shù)取代人工林區(qū)巡邏；以紅外自動(dòng)火情監(jiān)測技術(shù)取代人工瞭望塔觀測；以智能化卡口監(jiān)控技術(shù)取代人工卡口檢查。

4 結(jié)語

森林資源是國家財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，做好森林保護(hù)工作，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。為此，林業(yè)部門需要不斷優(yōu)化工作方法，提高人員素質(zhì)，確保森林保護(hù)政策落地見效，解決實(shí)際問題。