陳 計

（安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233030）

近年來，伴隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟全球化的腳步也在不斷加快。在金融領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)銀行如雨后春筍般不斷出現(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計，我國目前有300多個銀行分支機構(gòu)擁有網(wǎng)址和主頁，開展相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)，給人們的生活帶來便利，刺激經(jīng)濟繁榮發(fā)展。2021年10月7日，中國人民銀行行長易綱在“在國際清算銀行（BIS）監(jiān)管大型科技公司國際會議”上強調(diào)，加強對網(wǎng)絡(luò)銀行等金融機構(gòu)的監(jiān)管，落實好相適配的監(jiān)管方案，實施并表管理，規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，加強審慎監(jiān)管。當前我國學者針對網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管主要從實現(xiàn)功能型監(jiān)管法律體制[1]、構(gòu)建謹慎性法律制度入手，缺乏對網(wǎng)絡(luò)銀行準入、營運和退出機制進行分析。通過提出新的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管意見和完善措施，來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管，保障金融安全。

一、網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律現(xiàn)狀及存在的問題

（一）網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)銀行是傳統(tǒng)銀行在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的拓展和延伸，但是在經(jīng)營模式、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理等方面與傳統(tǒng)銀行相比具有較大差異。這就要求對網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)督管理應(yīng)當更具針對性，但遺憾的是，我國目前銀行業(yè)實施的基本法律如1995年《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、2003年《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督法》都是針對管理傳統(tǒng)銀行所制定的法律，未能考慮網(wǎng)絡(luò)銀行的特殊性。在對網(wǎng)絡(luò)銀行進行監(jiān)管時，僅有銀監(jiān)會2006年頒布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》《電子銀行業(yè)務(wù)風險管理原則》等部門規(guī)章，難以應(yīng)對當前復(fù)雜多變的金融環(huán)境。時至今日，針對網(wǎng)絡(luò)銀行的立法尚未推出，其他實施的監(jiān)管條款或規(guī)范不具備權(quán)威性和可操作性，導(dǎo)致監(jiān)管力度不足。

（二）網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管存在的問題

1.法律監(jiān)督機制欠缺

在當前發(fā)展階段中，網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展沒有與其相適配的法律監(jiān)管體系，盡管我國發(fā)布了有關(guān)規(guī)范和限制網(wǎng)絡(luò)銀行融資機構(gòu)的文件，但這些文件缺乏權(quán)威和效力。同時監(jiān)管機構(gòu)忽視了對網(wǎng)絡(luò)銀行的管理，導(dǎo)致出現(xiàn)許多監(jiān)管盲區(qū)，增加了市場風險。作為監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)銀行的法律存在短板和漏洞，很多網(wǎng)絡(luò)銀行在經(jīng)營過程中存在失范行為，監(jiān)管機構(gòu)卻沒有充分的法律依據(jù)進行監(jiān)管。健全立法、強化監(jiān)管是網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管必須解決的重要問題。

2.監(jiān)管模式模糊

我國網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管和業(yè)務(wù)劃分有著非常密切的關(guān)聯(lián)性，特別是隨著金融創(chuàng)新能力的增強，金融風險傳染性和集中度不斷提高，業(yè)務(wù)監(jiān)管的劃分已不能滿足監(jiān)管要求。金融危機迫使人們重新思考金融監(jiān)管模式，改變傳統(tǒng)監(jiān)管模式的缺點和不足，從新的發(fā)展角度來探索新的監(jiān)管方式，為金融市場的穩(wěn)定、健康運行提供重要的制度保障。[2]2008年金融危機之后，全球的銀行企業(yè)都或多或少存在監(jiān)管短板，國內(nèi)銀行亦是如此，我們應(yīng)該在混合經(jīng)營的利弊之間取得更好的平衡。網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管制度中監(jiān)管模式的模糊將極大地增加金融系統(tǒng)的風險，[3]很難滿足經(jīng)濟發(fā)展和客戶需求。在實際運行過程中，需要從不同的角度來探索可行性操作方式，在實體金融發(fā)展的過程中，密切關(guān)注實體經(jīng)濟變化趨勢，采取科學高效的方法來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?；ヂ?lián)網(wǎng)金融業(yè)還有很大的發(fā)展空間，為了規(guī)避金融風險，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展，監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變不應(yīng)該過于倉促，而應(yīng)從長計議，要符合網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展的要求，以期在最大程度上解決問題，促進網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展和進步。

（三）監(jiān)管內(nèi)容不夠清晰

我國網(wǎng)絡(luò)銀行在實際運行過程中還存在部分問題沒有得到妥善解決，監(jiān)管內(nèi)容不夠清晰就是其中一項重要問題。首先，沒有確定具體的監(jiān)管主體。雖然我國對資產(chǎn)證券化、銀行信貸合作、銀行融資、信托公司等金融市場的各個方面都有專門的機構(gòu)進行監(jiān)管，但是監(jiān)管主體眾多和混亂導(dǎo)致了多重監(jiān)管，[4]反而造成行政資源的浪費。同時，沒有確定相應(yīng)的問責機制，在監(jiān)管主體不明確的基礎(chǔ)上，不同監(jiān)管機構(gòu)承擔的具體職責有所不同，在這樣的情況下，就會出現(xiàn)各自為政、監(jiān)管效率低下、相互推諉責任等一系列問題，難以有效地監(jiān)督和管理網(wǎng)絡(luò)銀行。模糊的監(jiān)管主體將導(dǎo)致法律監(jiān)管環(huán)境的動蕩，大大增加金融市場風險爆發(fā)的可能性。其次，監(jiān)管對象不明確。由于網(wǎng)絡(luò)銀行的定義尚不完全統(tǒng)一，因此進一步定義網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管對象更加困難。如銀保監(jiān)會對銀行理財業(yè)務(wù)進行了限定，認定此項業(yè)務(wù)不屬于監(jiān)管部分，然而在開展理財業(yè)務(wù)的過程中，會出現(xiàn)各種不同的監(jiān)管套利問題，影響到金融市場的正常運行，因此也需要引起重視，加強監(jiān)管。最后，監(jiān)管主體和監(jiān)管對象之間的對應(yīng)關(guān)系不夠明確。如我國法律明確規(guī)定銀保監(jiān)會和證監(jiān)會是我國信托公司的監(jiān)管主體，資產(chǎn)證券化監(jiān)管機構(gòu)主要有央行、證監(jiān)會以及銀保監(jiān)會三大組織，此外證券市場還衍生了很多新類型交易活動，[5]這些同樣需要監(jiān)管。從這些具體規(guī)定中可以看出，我國網(wǎng)上銀行監(jiān)管的主體和對象繁多，而且兩者之間的重疊現(xiàn)象也很嚴重，多重主體的存在導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)督力度達不到要求，出現(xiàn)很多問題亟待解決。

二、域外網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的經(jīng)驗與借鑒

（一）美國

美國建立了網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管機構(gòu)，以便更好地發(fā)揮監(jiān)管作用，增強監(jiān)管力度。構(gòu)建科學高效的風險管理體系，用來識別風險，評估風險帶來的影響，并且有針對性地制定可行性應(yīng)對措施。同時出臺相應(yīng)的法案使得財政部和金融監(jiān)管委員會加強協(xié)作，提高監(jiān)管效率；合并儲蓄監(jiān)管局（OTS）和貨幣監(jiān)管局（OCC），成立國家銀行監(jiān)管局和消費者金融保護局；提高聯(lián)邦保險辦公室在保險業(yè)中的地位；[6]強化美聯(lián)儲在監(jiān)管中的重要作用。通過此次金融機構(gòu)改革，確保央行各項職能都可以得到良好的履行，對于宏觀監(jiān)管效率的提升有重大的促進作用，與此同時緩解了國家機構(gòu)之間的監(jiān)管沖突。這種混合行業(yè)監(jiān)管的嘗試創(chuàng)新了監(jiān)管現(xiàn)狀，有效規(guī)避了財務(wù)風險。

其次，美國在金融活動方面加強對網(wǎng)絡(luò)銀行機構(gòu)和產(chǎn)品的監(jiān)管。一方面，對網(wǎng)絡(luò)銀行機構(gòu)和產(chǎn)品進行監(jiān)管?！抖嗟隆じヌm克法案》（Dodd Frank Act）對重要金融機構(gòu)的確認標準進行了限定，對機構(gòu)性質(zhì)、規(guī)模大小、集中程度等都進行了詳細的限定，按照此標準劃分金融機構(gòu)的等級。此外，《多德·弗蘭克法案》中對于私募股權(quán)的內(nèi)容進行限定，[7]重視對私募股權(quán)的監(jiān)管，意味著網(wǎng)絡(luò)銀行在監(jiān)管體系不斷完善的情況下，受到的監(jiān)管程度也更大；另一方面，需要進一步重視表外業(yè)務(wù)的監(jiān)督。《多德·弗蘭克法案》對表外業(yè)務(wù)內(nèi)容和含義進行了明確的限定，它是指盡管不列入資產(chǎn)負債表，但其對銀行的當期損益具有重大影響的業(yè)務(wù)。認為對表外義務(wù)的監(jiān)管很重要，在抑制通貨膨脹上起到一定的作用，可以降低記錄內(nèi)容不全面所引起風險。[8]

通過研究美國網(wǎng)絡(luò)銀行制度的發(fā)展歷程，可以從中獲得一些啟發(fā)。我國可以完善監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立，成立由財政部牽頭的國家金融穩(wěn)定委員會，[9]同時吸納中國人民銀行、銀保監(jiān)會等其他相關(guān)成員機構(gòu)，將網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)督和發(fā)展等問題都歸于此委員會的職責范圍內(nèi)，提升工作成效。其次，強化對網(wǎng)絡(luò)銀行金融產(chǎn)品的監(jiān)督管理，對這些金融產(chǎn)品進行嚴格的分類，防止所有產(chǎn)品均可任意交易，造成社會經(jīng)濟秩序的混亂。

（二）歐盟

歐盟為了把網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管落實到位，專門建立監(jiān)管機構(gòu)來強化監(jiān)督管理。他們始終監(jiān)測和評估網(wǎng)絡(luò)銀行領(lǐng)域的潛在風險，重視對跨境流動性風險的監(jiān)管，完善監(jiān)督管理體系，提出完善網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法規(guī)的建議。歐洲積極完善法律法規(guī)，加強對金融機構(gòu)運行的管理，2015年，歐盟制定并通過了《證券融資交易透明度法規(guī)》，此外還制定了遵守“統(tǒng)一透明度原則”的要求，極大提高了證券融資透明度。[10]我國網(wǎng)絡(luò)銀行起步較晚，相關(guān)法律制度還不完備，為適應(yīng)社會發(fā)展需要，要加強重點領(lǐng)域立法，維護交易安全。要立法確保交易信息傳輸?shù)耐暾院桶踩?，明確交易內(nèi)容，選擇合適的金融工具，為投資決策提供重要數(shù)據(jù)信息參考，降低風險發(fā)生的可能性。此外，要加強跨境交易的法律制度建設(shè)，促進網(wǎng)絡(luò)銀行的國際治理，引起國際社會對網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的關(guān)注。

三、網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管完善的對策

（一）完善網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系

隨著網(wǎng)絡(luò)銀行的快速發(fā)展，完善相關(guān)立法體系是非常有必要的，尤其是專門規(guī)定網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律，使其作為網(wǎng)絡(luò)銀行基本經(jīng)營過程中的主要依據(jù)。[11]《網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》是中國人民銀行于2001年7月頒布的，其內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定尚不完善而且略顯陳舊，已經(jīng)不能完全滿足當前網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展的需要。而《商業(yè)銀行法》固然對網(wǎng)絡(luò)銀行的調(diào)整具有很多作用，但是網(wǎng)絡(luò)銀行具有獨特特征，很多業(yè)務(wù)關(guān)系和社會關(guān)系是《商業(yè)銀行法》所無法調(diào)整的，所以一部專門的網(wǎng)絡(luò)銀行法是十分迫切并具有極其重要現(xiàn)實意義的。[12]相關(guān)部門需要盡快頒布與之對應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章。一方面可以對法律中的規(guī)定加以具體化使其具備可操作性，另一方面可以起到彌補法律漏洞的作用，對法律未規(guī)定的方面制定具體的細則，最后在具體實施過程中規(guī)定相應(yīng)的程序，使所有的活動有章可循、有法可依。

（二）探索新的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管模式

在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經(jīng)無法滿足需求，需要積極探索新的監(jiān)管模式來適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展。隨著技術(shù)和產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新，必須優(yōu)化和完善網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管，促進網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展。

首先，擴大網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管范圍，應(yīng)從傳統(tǒng)的資產(chǎn)負債業(yè)務(wù)拓寬到全方位、各領(lǐng)域的監(jiān)管。比如，銀行中間業(yè)務(wù)會影響銀行盈利空間，很多銀行也會大力開發(fā)中間業(yè)務(wù)，[13]因此可將這部分業(yè)務(wù)納入網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管范疇中。其次，豐富監(jiān)管手段，創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加快建立成套的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式，對網(wǎng)絡(luò)銀行的業(yè)務(wù)審批和交易程序進行嚴格審查，為網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的發(fā)展提供技術(shù)上的幫助和支持，強化非現(xiàn)場監(jiān)督的作用。最后，建立一套適合中國網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展的監(jiān)管方法和風險評估系統(tǒng)，從而形成契合國際規(guī)則的監(jiān)管機制。引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)銀行做好風險預(yù)測和管控，為網(wǎng)絡(luò)銀行的有序規(guī)范發(fā)展提供良好的指導(dǎo)，增強核心競爭力，在激烈的市場競爭中保持優(yōu)勢（見圖1）。

圖1 新型網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管模式結(jié)構(gòu)運行圖

（三）明確網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管內(nèi)容

網(wǎng)絡(luò)銀行本就涉及各種不同的領(lǐng)域，存在著非常顯著的跨行業(yè)特征，我國在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的過程中，遇到的問題更加復(fù)雜，沒有確定網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的具體內(nèi)容，會影響到實際監(jiān)管效率。首先，強調(diào)銀保監(jiān)會在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，通過制定一系列監(jiān)管規(guī)定，使其在網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。自成立以來，中國銀保監(jiān)會在其相對成熟的經(jīng)驗下進行指導(dǎo)，負責許多金融機構(gòu)的管理，同時，還開發(fā)了一套完整的風險防范系統(tǒng)，[14]應(yīng)對中國網(wǎng)絡(luò)銀行可能造成的系統(tǒng)性風險。例如，銀監(jiān)會（銀保監(jiān)會前身）早在2014年就對商業(yè)銀行內(nèi)部控制中的風險防范原則進行了確定，通過合并使得銀保監(jiān)會的主導(dǎo)地位進一步明確，有利于對網(wǎng)絡(luò)銀行實施更全面的監(jiān)管。其次，明確監(jiān)管對象則需要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)銀行的特點。一方面，網(wǎng)絡(luò)銀行具有中介性，對其實施監(jiān)管需要明確網(wǎng)絡(luò)銀行是否從事了與信用中介有關(guān)的事務(wù)；另一方面，是否具有期限轉(zhuǎn)換特征也是判斷網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管對象的重要標準，融資方式的多樣化要求我們實現(xiàn)監(jiān)管的多樣化。

（四）健全網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管制度

首先，創(chuàng)建靈活的網(wǎng)絡(luò)銀行市場準入制度。對于網(wǎng)絡(luò)銀行來說，現(xiàn)在是脫離常規(guī)監(jiān)管的時刻，美國等經(jīng)濟發(fā)展比較靠前的國家，網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)督體系依舊不完善，但是其在維護金融市場穩(wěn)定發(fā)展中卻發(fā)揮著重要作用。中國應(yīng)重視完善網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系建設(shè)，將存在監(jiān)管空白的領(lǐng)域納入監(jiān)管法律體系。沒有明確的網(wǎng)絡(luò)銀行準入制度，會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展魚龍混雜，對其未來發(fā)展將是致命性的打擊。針對網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管應(yīng)首先明確市場準入制度，[15]我國當前運行中的網(wǎng)絡(luò)銀行主要是分支型網(wǎng)絡(luò)銀行，是以傳統(tǒng)銀行為基礎(chǔ)，通過互聯(lián)網(wǎng)來辦理業(yè)務(wù)的在線銀行，現(xiàn)階段純網(wǎng)絡(luò)銀行模式在我國尚未具備成熟條件，故建立靈活的市場準入制度主要是規(guī)范分支型網(wǎng)絡(luò)銀行的市場準入問題。對分支型網(wǎng)絡(luò)銀行的市場準入問題，需要依據(jù)辦理網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的主體以及網(wǎng)絡(luò)銀行所開展業(yè)務(wù)的不同加以區(qū)別對待。[16]如果我國的傳統(tǒng)銀行需要開設(shè)分支型網(wǎng)絡(luò)銀行來擴大業(yè)務(wù)范圍，施行備案制即可，不用嚴格的審批程序。網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)和其原本的業(yè)務(wù)并無不同，僅是創(chuàng)新方式和渠道而已。而如果國外的銀行需要在國內(nèi)開設(shè)網(wǎng)絡(luò)銀行則要加以嚴格的審核和審批，這是出于國家金融安全的考量。如果我國傳統(tǒng)銀行或者其他金融機構(gòu)欲開設(shè)新的銀行業(yè)務(wù)，此時亦需要進行嚴格的審批，這是為了防范金融風險，確保金融資產(chǎn)安全，維護金融交易市場秩序?？傊?，網(wǎng)絡(luò)銀行的市場準入要在備案和審批的程序內(nèi)，根據(jù)不同的情況進行優(yōu)化設(shè)計，使網(wǎng)絡(luò)銀行公平有序地競爭，促進網(wǎng)絡(luò)銀行健康可持續(xù)發(fā)展。見圖2。

圖2 網(wǎng)絡(luò)銀行市場準入制度設(shè)想圖

其次，構(gòu)建有效的網(wǎng)絡(luò)銀行市場營運制度。對于網(wǎng)絡(luò)銀行來說，其發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)是巨大的，市場營運制度的建設(shè)關(guān)系著它未來的發(fā)展是否能夠科學、有序地進行。因此構(gòu)建高效、便捷的網(wǎng)絡(luò)銀行運營體系，建立包括財務(wù)管理、人力資源管理、技術(shù)管理、運營管理和營銷管理在內(nèi)的營運管理機制，會讓網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展活力更足。

最后，建立謹慎的網(wǎng)絡(luò)銀行市場退出機制。市場退出機制是銀行競爭機制的重要組成部分，是銀行競爭力的根基和重要保障。在全球競爭的時代，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)金融市場的退出機制，是提升綜合實力和競爭實力的重要措施。建設(shè)退出機制首先要設(shè)置合理的市場退出標準，除了資產(chǎn)負債和現(xiàn)金流量的標準外，還要為網(wǎng)絡(luò)銀行建立一套獨特的監(jiān)管標準。其次，要建立多種形式的重組制度，[17]遵循成本最低、市場力量優(yōu)先的原則，以立法的形式進行確定；再次，要建立清算制度，滿足保護公共利益和維護銀行系統(tǒng)安全的需求。最后，應(yīng)建立存款人保險制，為有效實施網(wǎng)絡(luò)銀行市場退出制度提供依據(jù)和保證。

四、結(jié)語

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷革新的當下，網(wǎng)絡(luò)銀行產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，然而我國對網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管卻處于相對滯后的狀態(tài)，嚴重制約了網(wǎng)絡(luò)銀行進一步的發(fā)展和擴張。健全的網(wǎng)絡(luò)銀行管理立法，可以為其在金融海洋中暢游保駕護航。既要通過完善相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)，探究更適應(yīng)中國國情的監(jiān)管模式等頂層設(shè)計，也要相應(yīng)建立健全準入和退出制度等具體抓手，共同促進我國網(wǎng)絡(luò)銀行的健康持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)中國經(jīng)濟繁榮發(fā)展的良好愿景。