李一丁 洪 翠

“當(dāng)下中國(guó)正處于急劇的城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，經(jīng)歷著鄉(xiāng)村空心化、生態(tài)環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡以及鄉(xiāng)村發(fā)展不充分等鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的普遍性問(wèn)題”。(1)王東：《法治鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的價(jià)值耦合、行動(dòng)構(gòu)設(shè)與路徑選擇》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期，第93-101頁(yè)。在此背景下，完善鄉(xiāng)村振興法律體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)的制度需要、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的實(shí)踐需要、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展需要。韓國(guó)作為鄉(xiāng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化國(guó)別典范，從20世紀(jì)50年代起，便通過(guò)立法促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，大致經(jīng)過(guò)起步、發(fā)展、調(diào)整、成熟四個(gè)階段，最終形成完善的鄉(xiāng)村振興法律體系，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)壯大、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村教育以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等領(lǐng)域積累了豐富立法經(jīng)驗(yàn)。中韓兩國(guó)“三農(nóng)”議題發(fā)展頗為相似，均曾出現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民絕對(duì)貧困、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化明顯等問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村振興立法不斷推進(jìn)，各主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)有法可依，“但同我國(guó)城鄉(xiāng)聯(lián)系日趨緊密，新興業(yè)態(tài)、模式不斷興起的發(fā)展實(shí)踐相比，我國(guó)‘三農(nóng)’領(lǐng)域立法仍面臨許多體系性問(wèn)題，距形成種類齊全、層次分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興法律體系尚有一定差距”。(2)朱智毅：《論鄉(xiāng)村振興立法的功能定位與基本原則》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第2期，第84-95頁(yè)。鑒于此，本文從韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系演變窺探法制動(dòng)態(tài)，進(jìn)而審視我國(guó)當(dāng)前“三農(nóng)”法制現(xiàn)狀，聚焦未來(lái)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)立法議題與面向，以期更好地完善我國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法律支撐與制度保障。

一、韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系樣態(tài)

韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系根據(jù)該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段產(chǎn)生和形成，并伴隨工農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r變化調(diào)整。基于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等要素，韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系樣態(tài)可分如下幾個(gè)階段。

(一)起步階段

經(jīng)歷二戰(zhàn)和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)后，為了快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，韓國(guó)實(shí)施重化工業(yè)和城市化偏向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策?！绊n國(guó)鄉(xiāng)村人口、土地、資金等生產(chǎn)要素快速外流，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體多以小農(nóng)戶為主，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、組織化與協(xié)作程度低”，(3)SONN,Jung Won,GIMM,Dong-Wan,“South Korea’s Saemaul (New Village)movement:an organisational technology for the production of developmentalist subjects”,Canadian Journal of Development Studies/Revue canadienne d’études du développement,Vol.34,No.1(2013),pp.22-36.此時(shí)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)落后于城市。

(二)發(fā)展階段

隨著一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，韓國(guó)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，但農(nóng)村地區(qū)發(fā)展速度仍顯緩慢?！?970年農(nóng)民占總?cè)丝诘谋壤龔?960年的61%急劇下降到51%，到1980年下降到38%，缺乏能夠引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的勞動(dòng)力，制約韓國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。(6)Ihm,Chon-Sun,“South Korea’s Economic Development”,Social Studies,Vol.79,No.4(1988),pp.165-169.在此背景下，韓國(guó)于1972年在全國(guó)組織一場(chǎng)涉及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、組織、人才等多方面的鄉(xiāng)村振興運(yùn)動(dòng)——新村運(yùn)動(dòng)(Saemaul Undong)。(7)韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”分為鄉(xiāng)村新村運(yùn)動(dòng)和城市新村運(yùn)動(dòng)。如無(wú)特別述及，本文“新村運(yùn)動(dòng)”即指鄉(xiāng)村新村運(yùn)動(dòng)。整個(gè)20世紀(jì)七八十年代，“韓國(guó)幾乎所有的鄉(xiāng)村振興政策都統(tǒng)籌在‘新村運(yùn)動(dòng)’當(dāng)中，以該運(yùn)動(dòng)的名義來(lái)執(zhí)行”。(8)沈權(quán)平：《韓國(guó)鄉(xiāng)村振興社會(huì)政策的起源、演進(jìn)及政策路向》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第5期，第49-57頁(yè)。

為了加強(qiáng)政府在該運(yùn)動(dòng)中的主導(dǎo)作用，韓國(guó)在中央層面組建新村運(yùn)動(dòng)管理體系架構(gòu)。“由負(fù)責(zé)制定鄉(xiāng)村振興事業(yè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃和規(guī)則的‘新村運(yùn)動(dòng)中央?yún)f(xié)議會(huì)’和負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行鄉(xiāng)村振興事業(yè)項(xiàng)目的‘新村運(yùn)動(dòng)實(shí)務(wù)協(xié)議會(huì)’組成”。(9)Eom,S.J.,“Synergy between State and Rural Society for Development:An Analysis of the Governance System of the Rural Saemaul Undong in Korea”,Korea Observer,Vol.42,No.4(2011),pp.583-620.在地方層面，建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并在中央?yún)f(xié)議會(huì)指導(dǎo)下制定符合本村實(shí)際情況的具體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方案。到了20世紀(jì)80年代，為了緩解快速工業(yè)化引致的城鄉(xiāng)失衡，韓國(guó)政府實(shí)施一系列旨在增加鄉(xiāng)村居民非農(nóng)收入和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的鄉(xiāng)村振興政策，并為此制定法律法規(guī)。第一，修改《農(nóng)業(yè)推廣補(bǔ)貼發(fā)放辦法》(1961年)，鼓勵(lì)農(nóng)戶種植經(jīng)濟(jì)作物，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育和扶持農(nóng)協(xié)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)其發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)并興建農(nóng)業(yè)與制造業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使農(nóng)民兼職農(nóng)活的同時(shí)更易參與產(chǎn)業(yè)。第二，實(shí)施鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展一攬子計(jì)劃，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為工廠到鄉(xiāng)村發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。第三，為了提高農(nóng)協(xié)與其他主體合作效率，從初始四級(jí)體系改為中央、郡(縣)、面邑(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級(jí)體系，1980年再次簡(jiǎn)化至中央、面邑(鄉(xiāng)鎮(zhèn))兩級(jí)體系，并延續(xù)至今。

(三)調(diào)整階段

《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議》(theUruguayRoundAgreementonAgriculture)的簽署使韓國(guó)面臨國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口挑戰(zhàn)，“農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重從1990年的7.6%下降到2000年的4.6%，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)戶收入和地方經(jīng)濟(jì)停滯不前、農(nóng)業(yè)老齡化加劇等需要擴(kuò)大生產(chǎn)福利”。(10)SEOK,Jun Ho,et al,“Is aging the important factor for sustainable agricultural development in Korea?Evidence from the relationship between aging and farm technical efficiency”,Sustainability,Vol.10,No.7(2018),pp.2137.為此，韓國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)換新村運(yùn)動(dòng)發(fā)展方向，試圖獲得與全球化相適應(yīng)的三農(nóng)競(jìng)爭(zhēng)力。

(四)成熟階段

二、韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系經(jīng)驗(yàn)

回顧韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系演進(jìn)歷程，該國(guó)通過(guò)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法的不斷調(diào)整和修改，以“基本法”與“專門(mén)法”相結(jié)合的方式，于政策和法律間建立及時(shí)、有效的聯(lián)通交流機(jī)制，確保韓國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域穩(wěn)定投入的同時(shí)，為鄉(xiāng)村其他領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展指明方向，反映韓國(guó)鄉(xiāng)村振興政策不斷演變態(tài)勢(shì)。無(wú)論是以六次產(chǎn)業(yè)政策為綱領(lǐng)創(chuàng)制《產(chǎn)業(yè)培育及支援法》，還是依托歸農(nóng)歸村政策制定《歸農(nóng)漁歸村促進(jìn)支援法》，抑或是將農(nóng)協(xié)重大改革經(jīng)驗(yàn)納入《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，均體現(xiàn)韓國(guó)鄉(xiāng)村振興尤為注重政策與法律工具互動(dòng)呼應(yīng)。

(一)目標(biāo)：促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合

隨著鄉(xiāng)村振興法律體系演進(jìn)，韓國(guó)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合不斷深入發(fā)展。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)與加工、流通、體驗(yàn)、旅游等結(jié)合或與尖端科學(xué)技術(shù)相融合，創(chuàng)造新的價(jià)值導(dǎo)向。起步階段，韓國(guó)農(nóng)業(yè)僅具生產(chǎn)供給單一功能，產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低，只能為農(nóng)民帶來(lái)屈指可數(shù)的收益。至發(fā)展階段，韓國(guó)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大資金、技術(shù)等要素投入，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進(jìn)一二產(chǎn)業(yè)融合，“新村工廠”“一村一廠”多屬此類實(shí)踐。到調(diào)整階段，韓國(guó)重視農(nóng)業(yè)多功能拓展，利用田園景觀、人文環(huán)境、鄉(xiāng)土文化等資源發(fā)展旅游業(yè)、流通業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“以三帶一”融合發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，韓國(guó)又以“六次產(chǎn)業(yè)”政策為本底，出臺(tái)《產(chǎn)業(yè)培育及支援法》，實(shí)現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)深度融合。隨著范圍擴(kuò)大和程度深入，韓國(guó)強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)于農(nóng)業(yè)滲透、擴(kuò)散，催生“智慧農(nóng)場(chǎng)”(18)通過(guò)將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和機(jī)器人等第四次工業(yè)革命技術(shù)應(yīng)用于塑料房、玻璃溫室和畜舍，可以遠(yuǎn)程自動(dòng)精準(zhǔn)維護(hù)和管理農(nóng)作物及牲畜生長(zhǎng)環(huán)境的農(nóng)場(chǎng)?！癒-農(nóng)業(yè)”(19)與國(guó)際社會(huì)共同成長(zhǎng)的韓國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村合作模式和世界首選的韓國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)及農(nóng)產(chǎn)品。等技術(shù)滲透型產(chǎn)業(yè)融合模式。

《產(chǎn)業(yè)培育及支援法》的頒行實(shí)施使農(nóng)村融復(fù)合產(chǎn)業(yè)在韓國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步位居顯位。該法主要對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：第一，農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度。農(nóng)民自治組織及主要營(yíng)業(yè)地在農(nóng)村地區(qū)并利用農(nóng)村資源開(kāi)展業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)公司、社會(huì)企業(yè)等主體，需經(jīng)過(guò)法定認(rèn)證(如圖1)成為農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。經(jīng)過(guò)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者獲得“六次產(chǎn)業(yè)”認(rèn)證標(biāo)志，可在制造和加工產(chǎn)品及包裝、容器和宣傳材料上顯示。第二，農(nóng)業(yè)融合工業(yè)區(qū)劃定和培育。農(nóng)業(yè)、食品和農(nóng)村事務(wù)部部長(zhǎng)擁有農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)區(qū)劃定的審批權(quán)和解除權(quán)。道/市長(zhǎng)需向農(nóng)業(yè)、食品和農(nóng)村事務(wù)部部長(zhǎng)提交“農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)區(qū)”發(fā)展計(jì)劃。農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)區(qū)所在市(州)的市(州)長(zhǎng)指定符合條件的地區(qū)培育中心，負(fù)責(zé)轄區(qū)農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合營(yíng)銷，為其提供信息共享、相互合作的機(jī)會(huì)等。

注：圖中內(nèi)容根據(jù)韓國(guó)六次產(chǎn)業(yè)官網(wǎng)(www.6th Industry.com)資料整理而成。

(二)平臺(tái)：發(fā)揮農(nóng)協(xié)綜合功能

韓國(guó)農(nóng)協(xié)是一個(gè)以農(nóng)民為主體，將經(jīng)濟(jì)事業(yè)、金融事業(yè)、教育事業(yè)融為一體的綜合性、服務(wù)型農(nóng)民自治團(tuán)體，至今已成為博弈鄉(xiāng)村衰退的主要民間力量。依托《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》逐次修改，各層級(jí)農(nóng)協(xié)結(jié)構(gòu)和功能持續(xù)完善和不斷提升，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理奠定基石。

第一，建立嚴(yán)格財(cái)務(wù)監(jiān)管體系。韓國(guó)《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》圍繞農(nóng)協(xié)業(yè)務(wù)披露、外部審計(jì)師聘用和盈余資金運(yùn)作等建立系統(tǒng)、成熟的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系。通過(guò)透明的財(cái)務(wù)制度保證利潤(rùn)分配和管理透明，從根本上保護(hù)農(nóng)民利益。第二，形成現(xiàn)代化流通網(wǎng)絡(luò)體系?！稗r(nóng)協(xié)不僅分層級(jí)建設(shè)流通體系，而且按照產(chǎn)地、消費(fèi)地、批發(fā)、出口等不同功能區(qū)整合各類流通業(yè)態(tài)主體，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通體系”，(20)河北省供銷社赴韓國(guó)考察團(tuán)、趙增華：《關(guān)于借鑒韓國(guó)農(nóng)協(xié)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)供銷合作社綜合改革的思考》，《中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)》2014年第7期，第35-40頁(yè)。為農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)輸、銷售出口等提供全方位物流運(yùn)輸服務(wù)。該組織還著眼市場(chǎng)需求變化，擴(kuò)大營(yíng)銷范圍，積極推動(dòng)各種作物生產(chǎn)合作，建立農(nóng)產(chǎn)品直銷超市和直銷店，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附加值。第三，構(gòu)建完善教育培訓(xùn)體系。韓國(guó)涉農(nóng)教育體系長(zhǎng)期以農(nóng)協(xié)為核心。一方面，將教育培訓(xùn)重點(diǎn)放在職員群體，“成立專門(mén)培訓(xùn)農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)管理骨干、職員的教育院”。(21)柳金平：《從韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)看發(fā)展中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的教育培訓(xùn)事業(yè)》，《世界農(nóng)業(yè)》2008年第3期，第72-74頁(yè)。另一方面，重視鄉(xiāng)村各領(lǐng)域人才培育，涉農(nóng)大專和本科生學(xué)歷教育工作、城鄉(xiāng)互動(dòng)共融社會(huì)教育、歸農(nóng)歸村綜合中心運(yùn)營(yíng)、歸農(nóng)歸村者創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、鄉(xiāng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人培養(yǎng)等方面的人才培育和技術(shù)開(kāi)發(fā)均系其中。

(三)方式：注重鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)

韓國(guó)將歸農(nóng)歸村政策作為人才振興主要抓手，并從以下方面推進(jìn)實(shí)施：首先，成立歸農(nóng)歸村綜合服務(wù)中心?！稓w農(nóng)漁歸村促進(jìn)支援法》將農(nóng)業(yè)、食品和農(nóng)村事務(wù)部，海洋和水產(chǎn)部，地方政府和地方自治團(tuán)體明確為歸農(nóng)歸村責(zé)任主體，在農(nóng)村振興廳下設(shè)歸農(nóng)歸村綜合服務(wù)中心，(22)韓國(guó)歸農(nóng)歸村綜合服務(wù)中心官網(wǎng)，http://www.returnfarm.com。為意欲歸農(nóng)歸村主體提供金融貸款、教育、住房、創(chuàng)業(yè)等方面的服務(wù)。其次，形成歸農(nóng)歸村教育體系。為引導(dǎo)城市居民歸農(nóng)歸村，韓國(guó)農(nóng)業(yè)、食品和農(nóng)村事務(wù)部對(duì)歸農(nóng)歸村教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定和管理，“以青年農(nóng)民為培訓(xùn)重點(diǎn)，打造多樣化的領(lǐng)域人才培育機(jī)制，保障城市居民歸農(nóng)歸村生產(chǎn)生活穩(wěn)定與素質(zhì)提升”。(23)王愛(ài)玲、鄭懷國(guó)、趙靜娟等：《韓國(guó)歸農(nóng)歸村與中國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)政策措施的比較及啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2021年第2期，第74-82頁(yè)。再次，建立可持續(xù)人才保障。韓國(guó)全面建立以保障人才權(quán)益為焦點(diǎn)，以健康福利、教育培訓(xùn)、住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等為實(shí)質(zhì)的人才保障制度，保證歸農(nóng)歸村政策可持續(xù)發(fā)展。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系的完善建議

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出，“要圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，構(gòu)建完備的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律規(guī)范體系”。(24)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2021年第18期，第71-76頁(yè)。產(chǎn)業(yè)振興在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中居于核心地位，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為引領(lǐng)，推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的創(chuàng)新路徑。目前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體壯大更多依靠政策、行政手段來(lái)推進(jìn)，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》)僅作出原則性規(guī)定，“并未對(duì)產(chǎn)業(yè)融合后不同主體的權(quán)益保障以及返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等作出相應(yīng)規(guī)范，難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展主體和模式多元化、生產(chǎn)集約化、信息化的具體需求”。(25)謝忠洲、彭強(qiáng)：《法政策視域下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度供給》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第6期，第69-78頁(yè)。農(nóng)民專業(yè)合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，“在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中也面臨著力量分散、復(fù)合型人才短缺、培訓(xùn)體系不健全等問(wèn)題”。(26)吳植棟、郭萍、鄭沃林：《農(nóng)民專業(yè)合作社再聯(lián)合的羊群行為》，《世界農(nóng)業(yè)》2022年第3期，第74-84頁(yè)?；诖耍覈?guó)鄉(xiāng)村振興法律體系的完善可著眼前述場(chǎng)域，從以下幾個(gè)方面汲取、借鑒韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法制經(jīng)驗(yàn)。

(一)以農(nóng)為根：健全產(chǎn)業(yè)融合規(guī)范體系

相較韓國(guó)相對(duì)完整的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展法律制度體系，我國(guó)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展法制規(guī)范供給稍顯不足。未來(lái)我國(guó)可參照韓國(guó)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展立法舉措，具化《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》產(chǎn)業(yè)振興章節(jié)條款，出臺(tái)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套法規(guī)、創(chuàng)制產(chǎn)業(yè)融合規(guī)范體系。

第二，以經(jīng)營(yíng)者為引領(lǐng)。目前，我國(guó)主要通過(guò)政策促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)尚難滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元化具體訴求。借鑒韓國(guó)農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者立法舉措，我國(guó)可在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)配套法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)、認(rèn)定程序及后續(xù)管理等權(quán)限，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益保障、經(jīng)營(yíng)建設(shè)、融資保障等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。此外，還需要推動(dòng)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》(2006年通過(guò)、2017年第一次修訂，以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)、《中華人民共和國(guó)公司法》(1993年通過(guò)、2018年第四次修正)、《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》(1997年通過(guò)、2006年第一次修訂)、《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》(1996年通過(guò))等法律修訂工作，明確配套具體規(guī)則，發(fā)揮銜接協(xié)調(diào)補(bǔ)充功能。

第三，以創(chuàng)業(yè)園為依托。我國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)：“……以返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展平臺(tái)?！?28)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部等印發(fā)〈關(guān)于依托現(xiàn)有各類園區(qū)加強(qiáng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)的意見(jiàn)〉》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/29/content_5596563.htm。與韓國(guó)通過(guò)法定程序指定農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)區(qū)做法不同，“我國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)中普遍采取的做法是由各省出資建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，采取以低廉價(jià)格出租、限期免租金、年期出讓、長(zhǎng)期租賃、租讓結(jié)合等政策舉措為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供發(fā)展平臺(tái)”。(29)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)〈關(guān)于推廣支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知〉》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/20/content_5638483.htm。雖然《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以及新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)保障返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園用地需求提供法律依據(jù)，但并未從制度關(guān)注返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園發(fā)展。至此，有必要將試點(diǎn)有效、穩(wěn)定的經(jīng)驗(yàn)從法律角度予以規(guī)范化和常態(tài)化，重視與《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等互動(dòng)，借助地方法規(guī)、規(guī)章將相關(guān)的政策要求和法律原則細(xì)化。

(二)組織助力：提升農(nóng)民專業(yè)合作社效能

自2019年中央一號(hào)文件明確開(kāi)展農(nóng)民合作社規(guī)范化提升行動(dòng)以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相繼發(fā)布一系列旨在促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的政策文件，“試圖從政策面引導(dǎo)農(nóng)民合作社從‘重服務(wù)輕規(guī)范、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量’向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變”。(30)廖小靜、鄧衡山、沈貴銀：《農(nóng)民合作社高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第2期，第148-158頁(yè)。對(duì)照韓國(guó)農(nóng)協(xié)發(fā)展境況，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展可從以下角度嘗試探索。

第一，完善內(nèi)部規(guī)范建設(shè)。“農(nóng)民專業(yè)合作社在運(yùn)行中能否做到權(quán)利平等以及相關(guān)機(jī)制運(yùn)行是否符合合作組織的本質(zhì)規(guī)定有賴于具體制度環(huán)境和成員性質(zhì)”。(31)劉松濤、梁穎欣、羅煒琳：《日本綜合農(nóng)協(xié)的發(fā)展變遷、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對(duì)中國(guó)農(nóng)民合作社的鏡鑒》，《世界農(nóng)業(yè)》2022第2期，第28-41頁(yè)。當(dāng)前我國(guó)多數(shù)農(nóng)戶多以獲得經(jīng)濟(jì)利益為目的加入農(nóng)民合作社，受自身能力限制，實(shí)質(zhì)參與合作社事務(wù)程度較低。鑒于此，一方面調(diào)整內(nèi)部管理人員結(jié)構(gòu)，如實(shí)施透明、公正、民主管理人員聘用制度，合作社成員半數(shù)須由轄區(qū)內(nèi)富有經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)者組成，以此增強(qiáng)成員彼此間的合作度與信任度。另一方面重視財(cái)務(wù)規(guī)范與監(jiān)管。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社利益分配機(jī)制不健全、監(jiān)管職能分散、內(nèi)外部審計(jì)制度缺失等關(guān)鍵性問(wèn)題的解決，需要細(xì)化財(cái)務(wù)管理制度、收益分配制度、目標(biāo)考核辦法等以明確各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)，還需重視發(fā)揮監(jiān)事會(huì)監(jiān)督財(cái)務(wù)管理職能，創(chuàng)制利潤(rùn)分配、盈余資金管理等監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)和外部審計(jì)系統(tǒng)。

第二，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)服務(wù)能力?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定三個(gè)以上農(nóng)民可以出資設(shè)立聯(lián)合社，為農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)聯(lián)外引、加大專業(yè)服務(wù)、增強(qiáng)資源整合等提供法律依據(jù)。修改后的法律還將農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)范圍拓展至農(nóng)村民間工藝及制品、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，為支持農(nóng)民專業(yè)合作社更好地服務(wù)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)提供法律保障。農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)積極充分發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)不同行業(yè)間聯(lián)動(dòng)。一是從完善產(chǎn)業(yè)鏈角度，按照產(chǎn)地流通、消費(fèi)地流通、批發(fā)等不同功能區(qū)整合各類流通業(yè)態(tài)主體，形成“產(chǎn)地—餐桌”全產(chǎn)業(yè)鏈，打造和升級(jí)更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的農(nóng)民合作社。二是從同業(yè)維度整合同類生產(chǎn)加工合作社，使生產(chǎn)更加專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，培育農(nóng)業(yè)品牌，更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

第三，增加教育培訓(xùn)職能?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》未將教育培訓(xùn)納入農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)范疇。近期中央政策文件多次將農(nóng)民專業(yè)合作社與涉農(nóng)教育培訓(xùn)工作聯(lián)系在一起，拓展農(nóng)民專業(yè)合作社教育培訓(xùn)職能以帶動(dòng)人才振興。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社可將專門(mén)教育納入職責(zé)范圍，依靠自身和社會(huì)力量開(kāi)展教育培訓(xùn)，形成政府統(tǒng)籌規(guī)劃，以農(nóng)民專業(yè)合作社為核心，以農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體為輔助的多元化涉農(nóng)教育培訓(xùn)體系。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要適時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》(1993年通過(guò)、2012年第二次修正)、《中華人民共和國(guó)教育法》(1995年通過(guò)、2021年第三次修正)等，為開(kāi)展涉農(nóng)教育培訓(xùn)掃除制度性障礙，設(shè)計(jì)一套重點(diǎn)突出、分類明確的教育培訓(xùn)體系。

(三)人才振興：形成返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)服務(wù)體系

目前，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開(kāi)展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束，形成了一批可推廣的制度性成果。除了堅(jiān)持政策扶持，還應(yīng)汲取返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)成熟經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)內(nèi)化為可操作性、激勵(lì)性和規(guī)范性制度，規(guī)范保障返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策有效實(shí)施。

第一，成立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、教育部等多個(gè)部門(mén)，責(zé)任主體眾多較易導(dǎo)致部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)欠缺，信息流通欠順。近些年返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文件多次強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭作用，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立“互聯(lián)網(wǎng)+”返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù)平臺(tái)。鑒于此，有必要根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)范，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興局、地方政府、民間組織以及高校作為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作責(zé)任主體，形成“官民學(xué)”聯(lián)合責(zé)任體系?？h級(jí)鄉(xiāng)村振興局設(shè)立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù)中心，成立門(mén)戶網(wǎng)站作為信息發(fā)布平臺(tái)，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供政策、貸款、教育、住房、農(nóng)作等在線咨詢服務(wù)，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等要素向鄉(xiāng)村集聚。

第二，聚焦務(wù)農(nóng)營(yíng)農(nóng)新人。我國(guó)“十三五”“十四五”規(guī)劃鮮明體現(xiàn)青年元素，大量涉農(nóng)政策呈現(xiàn)向青年群體傾斜趨勢(shì)，如大力支持高校畢業(yè)生返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、開(kāi)辦青年農(nóng)場(chǎng)等。我國(guó)應(yīng)將青年人群作為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策吸引主要對(duì)象，建立促進(jìn)青年人才投身三農(nóng)事業(yè)良性循環(huán)體系。首先，明確青年農(nóng)民范圍。韓國(guó)明文規(guī)定從事農(nóng)漁業(yè)或愿意在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)或就業(yè)且年滿18歲以上、40歲以下的人均為青年農(nóng)民。我國(guó)可根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情對(duì)青年農(nóng)民進(jìn)行界定。其次，青年涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助。地方政府在落實(shí)中央政策時(shí)有必要對(duì)補(bǔ)助條件、用途、義務(wù)、支付方式等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。再次，青年農(nóng)民就業(yè)支持。國(guó)家和地方人民政府可對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)聘用青年農(nóng)民的全部或者部分成本費(fèi)用提供補(bǔ)貼。

第三，建立可持續(xù)人才保障制度。韓國(guó)“歸農(nóng)歸村”經(jīng)驗(yàn)提示完善鄉(xiāng)村內(nèi)部建設(shè)是留住人才的重要舉措。一是滿足返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的住房需求。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員具有更為靈活的居住需求，需要結(jié)合回流人員構(gòu)成特征和住房需求，提供與農(nóng)事活動(dòng)或產(chǎn)業(yè)周期適應(yīng)的住房租賃服務(wù)。二是為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。良好的人居條件是吸引外出務(wù)工農(nóng)民、高校畢業(yè)生、企業(yè)家等返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的基本前提，各地政府要重視鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、文化、交通、網(wǎng)絡(luò)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使鄉(xiāng)村具備人員回流的發(fā)展條件，同時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(2010年通過(guò)、2018年第一次修正)，完善新農(nóng)合等保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)保、社保全覆蓋，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者醫(yī)保和社保轉(zhuǎn)移接續(xù)提供制度保障。

四、結(jié)語(yǔ)

歷經(jīng)50余年的發(fā)展，韓國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系日趨完善、成熟，并成為全球鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗(yàn)效仿的先進(jìn)典范。韓國(guó)是全球鄉(xiāng)村振興實(shí)踐效果較為優(yōu)秀的國(guó)家之一，不僅得益于完善的鄉(xiāng)村振興法律體系，更體現(xiàn)在各級(jí)行政主管部門(mén)于鄉(xiāng)村振興過(guò)程的突出地位、清晰關(guān)系和明確權(quán)責(zé)。盡管我國(guó)鄉(xiāng)村振興起步條件略優(yōu)于韓國(guó)，但仍具有一定的差距，存在諸多立法空白、相當(dāng)程度的規(guī)范缺陷、政策法律缺乏互動(dòng)等問(wèn)題。韓國(guó)在產(chǎn)業(yè)融合、發(fā)揮農(nóng)協(xié)功能、人才培養(yǎng)等方面的鄉(xiāng)村振興法制經(jīng)驗(yàn)對(duì)這些問(wèn)題的解決具有借鑒意義，恰能為我國(guó)鄉(xiāng)村振興法律體系的完善提供有益參考。