■楊建強 王逍 李思 汪婭

引言

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯。為降低裝備采購風險，提高裝備建設(shè)水平，2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運行機制，2022年發(fā)布《軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，在法規(guī)制度層面明確了裝備采購合同監(jiān)管工作要求。

為適應(yīng)裝備采購模式由單一平臺采購向復(fù)雜武器系統(tǒng)采購、由單一來源方式為主采購向競爭擇優(yōu)為主采購、由單一訂購的“小采購”向包括預(yù)先研究、研制、訂購、維修等“大采購”轉(zhuǎn)變的客觀需要，軍事代表作為裝備采購合同監(jiān)管工作實施的主體，需要在裝備采購合同監(jiān)管方法和手段上下功夫。

1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實際創(chuàng)造性的提出了15種單項監(jiān)管方法和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。

單項監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作的每項內(nèi)容提出，側(cè)重于單項工作思路；系統(tǒng)監(jiān)管方法主要根據(jù)合同監(jiān)管任務(wù)情況從不同角度提出，側(cè)重于系統(tǒng)工作策略。系統(tǒng)監(jiān)管方法應(yīng)用時，具體工作內(nèi)容需采取單項監(jiān)管方法；單項監(jiān)管方法應(yīng)用時，需考慮系統(tǒng)監(jiān)管方法的選擇情況。下面給出了單項監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表、系統(tǒng)監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表、單項監(jiān)管方法和系統(tǒng)監(jiān)管方法相互關(guān)系圖。本文介紹單項監(jiān)管方法之追溯歷史法。

2 追溯歷史法的提出背景

按采購方式，競爭性采購可分為公開招標采購、邀請招標采購、競爭性談判采購、詢價采購、評審確認。按采購類型，競爭性采購可分為分類競爭采購、分層次競爭采購、分階段競爭采購、一體化競爭采購、集中采購。無論是哪一種競爭性采購方式或類型，自合同監(jiān)管工作機制建立后，競爭擇優(yōu)過程軍事代表目前基本不參與。絕大多數(shù)都是項目中標后即將簽訂合同時，上級機關(guān)通知軍事代表室參加合同評審，同時向軍事代表室下達監(jiān)管任務(wù)后，軍事代表才介入。

從裝備競爭性采購全流程上看，競標過程實際上是合同甲方選擇合同乙方的過程，合同監(jiān)管任務(wù)尚未下達，未到正式開展監(jiān)管工作的時機。從裝備采購領(lǐng)域改革要求上看，軍事代表也應(yīng)只負責合同簽訂后的合同監(jiān)督管理，才能達到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的目標。制度機制設(shè)計的初衷，是為了厘清裝備建設(shè)各個環(huán)節(jié)的任務(wù)與責任界面，同時盡可能摒除競標過程中的負面關(guān)聯(lián)因素，相較于以往依據(jù)GJB 3898A-2006 軍事代表還可以參與裝備采購招標工作，從制度設(shè)計層面上毫無疑問是進步。

表1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管單項監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表

表2 競爭性采購裝備合同監(jiān)管系統(tǒng)監(jiān)管方法應(yīng)用矩陣表

續(xù)表2

目前從實踐上看，和單一來源采購合同監(jiān)管工作相比，競爭性采購合同監(jiān)管工作存在著不同程度的磨合過程。單一來源采購項目的任務(wù)下達及裝備研制生產(chǎn)流程屬于標準模式，軍事代表依照標準程序內(nèi)容開展合同監(jiān)管工作即可。而競爭性采購項目由于其多了競標過程且競標策略多種多樣，特別是中標后正式采購產(chǎn)品特點和前期競標過程或樣機狀態(tài)存在著較大關(guān)聯(lián)時，由于軍事代表前期未參與競標過程，承擔合同監(jiān)管任務(wù)時存在監(jiān)管盲區(qū)，較多矛盾問題也源于此產(chǎn)生。

由于競爭性采購招標階段軍事代表沒有介入，對競爭性采購的整體要求不了解，對投標樣機狀態(tài)、系統(tǒng)配套關(guān)系、技術(shù)質(zhì)量狀況、比測試驗過程等不清楚，就給后續(xù)中標后的正式監(jiān)管帶來工作銜接上的不便。特別是對于非型號裝備的競爭性訂購監(jiān)管，軍事代表只參加合同簽訂前的技術(shù)狀態(tài)確認會，然后就直接進入產(chǎn)品批產(chǎn)監(jiān)管階段。如果軍事代表沒有掌握足夠的樣機歷史數(shù)據(jù)去了解產(chǎn)品特點和技術(shù)細節(jié)，在驗收過程中很難抓住主要矛盾。從形式上看，直接就按技術(shù)狀態(tài)確認的產(chǎn)品圖樣進行驗收，似乎簡單省事，但如果對前期的競爭擇優(yōu)過程不了解，很容易抓不住監(jiān)管的關(guān)鍵和重點。另外，由于軍代室不參與競標過程，對于承制單位串標、圍標等不良行為知之甚少，這些屬于影響承制資格保持的信息不能及時獲取并上報，無法有效進行承制單位資格日常監(jiān)督。

3 追溯歷史法的設(shè)計思路

基于以上考慮，有必要對相關(guān)歷史信息進行追溯，對競爭擇優(yōu)過程進行復(fù)盤，掌握必要信息和相關(guān)細節(jié)，為正式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。這也屬于參與合同訂立準備工作的范疇。

圖1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管單項監(jiān)管方法和系統(tǒng)監(jiān)管方法相互關(guān)系圖

追溯的內(nèi)容：首先是競標樣機的相關(guān)信息，包括樣機設(shè)計、加工制造、裝配調(diào)試、外協(xié)配套的相關(guān)情況，特別是關(guān)重件的型號規(guī)格和質(zhì)量等級；其次是競標過程的相關(guān)信息，包括招標公告、投標文件、比測試驗、開標評標等信息，特別是投標承諾、響應(yīng)指標、試驗數(shù)據(jù)；再者是異常處理的相關(guān)信息，包括質(zhì)疑爭議、退場返場、仲裁情況等信息，特別是問題定性和責任認定。

追溯的方式：以收集查閱相關(guān)文檔記錄為主，輔以對樣機實物、照片錄像的印證，投標單位出具真實性承諾，協(xié)調(diào)相關(guān)單位對信息進行確認。

追溯的時機：接受競爭性合同監(jiān)管任務(wù)前，可結(jié)合中標后的技術(shù)狀態(tài)確認開展。

4 追溯歷史法的實施流程

可分為發(fā)放信息函詢表、承制單位填寫信息、相關(guān)單位確認信息、監(jiān)管風險評估四個步驟。

發(fā)放信息函詢表：由即將承擔監(jiān)管任務(wù)的軍事代表室向承制單位正式行文發(fā)放，信息函詢表參考格式如表3，可有針對性的進行調(diào)整。

承制單位填寫信息：承制單位根據(jù)前期競爭擇優(yōu)的情況進行如實填寫并做真實性承諾，務(wù)求內(nèi)容詳實、過程清楚、數(shù)據(jù)準確。

相關(guān)單位確認信息：競爭擇優(yōu)過程涉及到招標組織單位、招標試驗單位、招標監(jiān)督單位、主要配套外協(xié)單位等，協(xié)調(diào)相關(guān)單位對函詢表內(nèi)容進行確認。

監(jiān)管風險評估：軍事代表室對信息函詢表內(nèi)容及相關(guān)證明材料進行分析研判，結(jié)合已掌握的相關(guān)信息和監(jiān)管任務(wù)特點視情對信息函詢表內(nèi)容進行進一步核實。最后對監(jiān)管任務(wù)進行綜合風險評估，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風險告知單或拒絕接受監(jiān)管任務(wù)。

5 需要注意的問題

函詢表內(nèi)容在填寫過程中，相關(guān)單位的確認需要承制單位、上級機關(guān)、招標組織單位等共同支持配合才能完成，實施過程中也可采取協(xié)調(diào)紀要、會議座談等折衷方式，目的是對競爭擇優(yōu)相關(guān)信息的真實性印證。

結(jié)合函詢表內(nèi)容，軍事代表對即將接受的監(jiān)管任務(wù)和采購合同信息、技術(shù)狀態(tài)確認情況、承制單位情況進行綜合匯總，特別是招投標階段的工作和后續(xù)進度、質(zhì)量、技術(shù)狀態(tài)、經(jīng)費、售后服務(wù)監(jiān)管要求的關(guān)聯(lián)，從甲方采購的角度去理解和把握監(jiān)管重點。

表3 競爭擇優(yōu)信息函詢表

對函詢表內(nèi)容匯總過程中，軍事代表需要采取基于風險的思維，同步評估監(jiān)管任務(wù)存在的風險，比如技術(shù)狀態(tài)確認的完整性、外包協(xié)作方式的合法性、投標承諾和合同條款的一致性等等，及時規(guī)避和消除監(jiān)管風險。

6 結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第一種單項監(jiān)管特性方法，追溯歷史法適用于合同監(jiān)管的前期工作。此方法的運用有利于盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風險、厘清監(jiān)管重點難點，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。