陳明冠

社會救助是社會保障體系的基石，承擔著“?；?、兜底線、救急難”的重要作用。在我國全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設新征程、向第二個百年目標邁進的歷史關口，社會救助工作面臨著新的形勢和任務。2020年12月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關于改革完善社會救助制度的實施意見》明確了新時期改革完善社會救助制度的總體要求和重點任務，提出“持續(xù)推動社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展走在全國前列，促進民生福祉達到新水平，為建設‘強富美高’新江蘇提供堅實的基本民生保障”的工作目標。為深入貫徹落實黨中央、國務院和江蘇省委、省政府關于做好社會救助工作的部署要求，編密織牢困難群眾基本生活安全網(wǎng)，著力構建與新時期社會發(fā)展水平相適應的現(xiàn)代社會救助體系，泰州市在創(chuàng)新社會救助機制，整合社會救助資源，推進社會救助統(tǒng)一化、精準化、規(guī)范化、高效化等方面進行了積極探索。

一、泰州市社會救助工作取得的顯著成效

近年來，泰州市高度重視社會救助工作，堅持把社會救助作為“親民之策、惠民之舉、安民之基”的大事來抓，持續(xù)加強組織領導、完善政策措施、加大資金投入，全市社會救助水平顯著提升。

構建了多層次、廣覆蓋的社會救助政策體系。圍繞最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、殘疾人兩項補貼、受災人員救助、社會力量救助等社會救助工作出臺相關政策文件，明確了社會救助體系中各單項救助的目標任務、基本原則、工作規(guī)程和具體要求，推動各項救助政策落實落細。一是在最低生活保障方面，建立低保標準自然增長機制。2018年，泰州在蘇中、蘇北設區(qū)市中率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準一體化，2020年將全市低保標準提高到每人每月710元。二是在特困人員供養(yǎng)方面，探索“機構+社區(qū)”服務模式。大力推進機構配送服務、社區(qū)兜底服務、鄰里互助服務。三是在臨時救助方面，下放臨時救助權限至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）臨時救助備用金制度，全面推行“主動發(fā)現(xiàn)—先行救助—聯(lián)動保障”模式。四是在醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、自然災害、殘疾人兩項補貼等其他專項救助方面，形成了較為健全的政策保障體制。為兜牢基本民生保障底線，構建了以城鄉(xiāng)低保和特困人員供養(yǎng)為主體、社會臨時救助和其他專項救助為補充的社會救助體系。

建立了標準化、動態(tài)化救助對象管理制度。一是全面建立社會救助家庭經(jīng)濟狀況核查比對機制。加強部門間信息比對共享，堅持線上核對和線下走訪調(diào)查相結合，有效提高社會救助對象認定的精準度。城鄉(xiāng)低保對象由2016年底的5.1萬戶7.83萬人減少至2020年底的2.86萬戶4.18萬人；2016年以來，累計初審比對并剔除不符合廉租房、經(jīng)濟適用房申請條件對象1053人（戶）。二是完善鞏固脫貧攻堅成果和防貧預警處置工作機制。針對家庭人均年收入低于8160元的脫貧不穩(wěn)定易返貧戶和邊緣易致貧戶，以市（區(qū)）為單位按建檔立卡人口數(shù)的5%確定動態(tài)監(jiān)測對象，并將其納入國家扶貧系統(tǒng)進行動態(tài)管理和預警處置。針對有可能“因病致貧、因病返貧”的對象，設立個人自付醫(yī)療費用預警線，通過醫(yī)保系統(tǒng)實行月度動態(tài)監(jiān)測和年度監(jiān)測。自預警機制實施以來，已為271名建檔立卡低收入人口的醫(yī)保政策范圍外費用超8%部分給予減免；實施救助2013人，其中納入低保495人、納入特困供養(yǎng)19人、臨時救助1499人。

形成了全過程、閉環(huán)式資金監(jiān)管使用機制。嚴格規(guī)范社會救助資金的管理使用，對各類社會救助資金實行專戶儲存、專項管理、專款專用；對城市低保、農(nóng)村低保資金全部實行社會化發(fā)放。在全國首創(chuàng)住房保障誠信體系，出臺《泰州市市區(qū)住房保障誠信管理辦法》，實行家庭賬戶實名制，確保住房租金補貼專款專用。2020年，全市累計籌集并發(fā)放各類社會救助資金16.3億元，惠及困難群眾249.9萬人次。

二、泰州市社會救助工作存在的突出問題

雖然近年來全市社會救助水平明顯提升，但對比兜底救助、精準救助、規(guī)范救助的要求，泰州市社會救助工作還存在不少突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

救助政策碎片化，“懸崖效應”“福利陷阱”等問題逐漸顯現(xiàn)。社會救助工作涉及民政、人社、教育、住建、醫(yī)保、殘聯(lián)等10多個部門，各個部門都有相應的救助政策，難以形成綜合施救優(yōu)勢，不同程度地存在著重復救助和應助未助現(xiàn)象。不少部門往往圍繞建檔立卡對象、低保對象等特定群體開展救助，極易造成“福利捆綁”。一方面，被認定為兜底保障對象的困難家庭在資金救助、教育救助、醫(yī)療救助、危房改造等方面獲得較多實惠，而收入水平略高于兜底保障對象的邊緣困難群眾難以受惠于相關政策，與兜底保障群體形成較大反差，從而產(chǎn)生了“懸崖效應”；另一方面，受救助的部分困難群眾脫困后不愿意摘除救助對象的帽子，低保退出難問題較為普遍，極易產(chǎn)生“福利陷阱”，既加重了財政負擔也不利于增強困難群眾“造血”能力，與社會救助精準救助、扶志扶智的初衷相背離。

救助工作分割化，各自為政、多頭管理現(xiàn)象尚未扭轉(zhuǎn)。社會救助職能部門常常各自為戰(zhàn)，壁壘較多、協(xié)同不足。在制定政策和開展工作時，往往從條線角度考慮多、從實際情況出發(fā)少，按需施救水平不高，導致基層在操作中常常是政策疊加、就高不就低。同時，各部門在引導專業(yè)社會救助服務組織參與救助政策調(diào)研、資源鏈接與整合、信息管理與服務、政策收益評估、資金績效評價等方面仍有較大探索實踐空間。

救助“信息孤島”化，“數(shù)據(jù)打架”“畫像不準”的問題比較突出?，F(xiàn)有各社會救助業(yè)務系統(tǒng)均為各條線所建，相互之間缺少規(guī)范性數(shù)據(jù)接口，阻礙了救助信息資源共享的深度和廣度。由于業(yè)務系統(tǒng)與資金發(fā)放系統(tǒng)分離，要求基層采集的系統(tǒng)多、任務重，難以保證數(shù)據(jù)百分之百準確，業(yè)務數(shù)據(jù)與資金發(fā)放數(shù)據(jù)“打架”情況時有發(fā)生。泰州市雖已建成社會救助綜合信息平臺但平臺智能化水平不高，信息處理分析依賴人工較多，信息共享主要停留在救助人員的信息比對上，常態(tài)化數(shù)據(jù)歸集機制不完善。信息采集僅涉及救助對象家庭收入、財產(chǎn)資產(chǎn)等情況，對其生活、工作、消費習慣和實際困難需求的信息收集幾乎為零，導致對社會救助對象缺乏全面了解和精準立體“畫像”。

三、加強新時代社會救助工作的對策建議

“十四五”時期的經(jīng)濟社會發(fā)展，必須堅持以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目標，并在此基礎上健全分層分類的社會救助體系。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和民生兜底保障工作的新要求，推動社會救助服務理念由以部門為中心向以人為中心轉(zhuǎn)變，變“人找政策”為“政策找人”；推動社會救助服務目標由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場化力量；推動社會救助服務手段由“人工”智能向數(shù)據(jù)智能轉(zhuǎn)變，不斷提高社會救助服務現(xiàn)代化水平。

以智能化信息平臺暢通條塊結合節(jié)點。依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，打破條塊分割的數(shù)據(jù)壁壘，建立跨部門、跨領域、跨區(qū)域、跨層級社會救助智能信息系統(tǒng)。一是實現(xiàn)“一個數(shù)據(jù)庫歸集”。在市級層面，建立全市統(tǒng)一、多級互聯(lián)、部門共享的社會救助數(shù)據(jù)庫，將全市城鄉(xiāng)低保、特困供養(yǎng)、困境兒童、殘疾人等專項救助對象以及收入不穩(wěn)定、返貧風險高的邊緣人口動態(tài)信息全部納入數(shù)據(jù)庫管理。在全面歸集個人基本信息、家庭收入狀況、適用救助政策、歷史救助信息的同時，通過與全市大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，將可收集掌握的信息拓展至困難群眾通訊、就業(yè)、消費、出行、家庭資產(chǎn)、信訪求助等各方面。通過大數(shù)據(jù)技術手段，自動生成每位困難群眾的精準“畫像”。在此基礎上，各社會救助職能部門均可通過分類檢索困難群眾收入、健康、年齡、居住地等信息，精準提取救助對象數(shù)據(jù)，自動生成專項救助標準，通過與其歷史救助情況、已有救助供給、重復救助項目的核實比對，從根本上避免重復救助、多頭救助等情況的發(fā)生，為實施精準救助提供依據(jù)。二是實現(xiàn)“一個平臺預警”。按照“大數(shù)據(jù)主動比對、網(wǎng)格化主動監(jiān)測、鐵腳板主動服務”的工作思路，結合社會救助大數(shù)據(jù)科學設置重病、重殘、受災、教育等各類預警項目，依托數(shù)據(jù)自動分析智能化手段和部門排查、村居走訪、網(wǎng)格上報、個人申請等傳統(tǒng)信息歸集方式，為及時發(fā)現(xiàn)救助變動情況上緊“雙保險”，變“坐等上門、被動救助”為“主動發(fā)現(xiàn)、主動救助”。一旦數(shù)據(jù)庫內(nèi)人員就業(yè)、醫(yī)療、教育、年齡、死亡等情況發(fā)生變化或者出現(xiàn)重復救助狀況將自動觸發(fā)預警，平臺第一時間將預警信息推送至責任部門和屬地單位進行調(diào)查核實、研判分析，及時新增或核減救助對象，確保救助工作的精準性、時效性。三是實現(xiàn)“一部手機通辦”。開放社會救助申請網(wǎng)上受理快捷通道，依托手機App或公眾號，由過去群眾往返多個部門申請救助逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娚僮呗贰?shù)據(jù)多跑腿”的線上申請救助模式，實現(xiàn)社會救助“模糊申請”“一碼通辦”，群眾足不出戶即可及時辦理所有社會救助申請事項，將手機變?yōu)樯鐣戎摹爸蓖ㄜ嚒?。同時，基層工作者也可通過手機及時接收上門核查和走訪指令，并依托手機端所提供的政策指南和核查程序，分類逐項對救助對象信息進行精準核實和及時上傳，在方便群眾申請救助的同時大幅減輕基層負擔。

以標準化救助體系提高政策執(zhí)行精度。全面梳理救助政策，對目標一致、功能相近的政策進行歸集整合，構建完善的社會救助標準體系，增強救助工作的規(guī)范性、協(xié)同性和時效性。一是健全分層分類救助體系。始終堅持以人民為中心的思想，推動社會救助工作方式由履行部門職責向服務救助需求轉(zhuǎn)變，以家庭經(jīng)濟狀況為主要標準將困難群眾細分成三個層級困難情形。第一層級為兜底保障層，主要包括低保對象、特困供養(yǎng)對象、孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童等。第二層級為專項救助層，主要包括低保邊緣家庭和支出型貧困家庭。其中，低保邊緣家庭指家庭人均收入在低保標準1倍到2倍范圍內(nèi)的家庭；支出型貧困家庭指家庭人均收入減去人均剛性支出后低于低保標準的家庭。第三層級為監(jiān)測預警層，主動排查識別可能陷入生活困難的家庭，主要包括急難型困難家庭和其他特殊困難家庭類。建立梯度遞進的救助體系，將救助政策與三個層級困難群眾相對應，通過因需施救、分類施救，確保各類救助政策真正覆蓋每一位需要救助的對象，實現(xiàn)對救助標準的分層遞進管理，切實走出“懸崖效應”和“福利陷阱”。二是統(tǒng)一救助審核審批標準。對各部門救助事項的審核、審批流程進行系統(tǒng)化梳理，最大限度統(tǒng)籌各類救助事項的辦理流程，將其固化為“申請—審核—認定研判—確認”的實施步驟，精準界定各層級相關工作職責。改進“一門受理、協(xié)同辦理”服務平臺，申請對象只需在救助窗口或線上平臺提交身份信息即可申請社會救助，通過數(shù)據(jù)庫提供的個人信息即可確定是否救助，進一步縮減申請救助所需時間。建立“救助政策計算器”，運用大數(shù)據(jù)算法和人工智能技術，將困難群眾信息與政策條件進行智能化匹配，自動生成人與政策精準匹配的數(shù)據(jù)報告。三是統(tǒng)一救助自然增長標準。針對各類社會救助標準不一致、增長不同步的現(xiàn)狀，推進社會救助在制度、機制、政策、管理、服務等方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進一步統(tǒng)一社會救助家庭收入核算標準和貧困狀況認定口徑，將所有基本生活救助類救助標準與低保標準掛鉤。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，實現(xiàn)救助標準的自然增長和梯度施救，增強各項社會救助的平衡性和協(xié)同性，確保每一項社會救助都能帶給困難群眾最需要的保障。四是建立社會救助服務“送上門”機制。建立村（居）民生專員服務機制，整合社區(qū)“兩委”、網(wǎng)格員、社會組織、社工、志愿者等服務資源，建立申辦事項登門服務、矛盾糾紛登門調(diào)處、特殊人群登門幫扶機制，形成針對困難群眾、獨居老人、殘疾家庭、留守兒童、流動人口的“三登門五必訪”工作機制，通過定期召開社區(qū)網(wǎng)格議事會等方式精準摸清群眾服務需求。全面推行社會救助協(xié)助申辦服務，在社會救助主動發(fā)現(xiàn)或收到網(wǎng)上（熱線）申請后的三天內(nèi)，由民生專員上門家訪，協(xié)助群眾誠信申報家庭人口、收入、財產(chǎn)等經(jīng)濟狀況和遭遇困難情況，簽署誠信承諾書和核對授權書。打造社區(qū)服務品牌，實行“一居一品”，引導社區(qū)立足自身實際提供“為老、為小、為特殊群體”的菜單式精準服務，把便民窗口搬到百姓家門口，打造“15分鐘便民服務圈”。

以一體化組織網(wǎng)絡夯實社會救助根基。圍繞打造工作效率更高、資源配置更優(yōu)的社會救助組織架構，構建自上而下、縱向到底的市、縣、鄉(xiāng)、村四級一體化社會救助經(jīng)辦機構。在市級層面，成立社會救助服務局，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、處理、監(jiān)管社會救助工作，實行一個“龍頭”出水，牽頭制定救助政策，管理社會救助大數(shù)據(jù)系統(tǒng)和預警平臺，開展社會救助業(yè)務培訓以及監(jiān)督指導各地開展社會救助工作。在縣級層面，成立社會救助服務中心，負責對本轄區(qū)社會救助對象的認定和信息管理，統(tǒng)籌購買社會救助服務項目，對社會救助項目進行跟蹤、服務和評估，指導鎮(zhèn)（街道）、村（居）做好社會救助對象的主動發(fā)現(xiàn)、協(xié)助辦理、調(diào)查審核和受委托審批工作。在鎮(zhèn)街層面，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，將社會救助審批權限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在綜治服務中心設立社會救助服務窗口經(jīng)辦各項社會救助項目。依托新時代文明實踐中心、社會組織孵化器、慈善社工站等現(xiàn)有陣地，打造社會工作服務站。通過政府購買服務引導專業(yè)社會組織進駐，開展救助對象排查、家境調(diào)查、自理能力評估、信息采集錄入、家庭經(jīng)濟狀況核查、民生政策宣傳等社會救助服務工作。在村居層面，設立社會救助服務站，建立民生服務專員隊伍，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查、民主評議和公開公示等工作，切實增強基層社會救助經(jīng)辦服務能力。

以市場化運作方式增強專業(yè)救助能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各部門所提供的社會救助仍以單一的現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎鸀橹?，在生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升、社會融入等方面提供的專業(yè)救助明顯不足。從長遠來看，鼓勵市場主體參與社會救助，通過市場化方式提供專業(yè)化、多樣性、組合型救助服務，已成為新時期保障社會救助有效供給的必由之路。一方面，培育社會救助服務大市場，將社會救助對象家境調(diào)查、照料服務、心理輔導、能力提升、康復訓練、績效評價等專業(yè)性社會救助項目通過政府購買服務的方式交給市場。建立“社會救助管理部門‘點單’—市（區(qū)）社會救助服務中心‘下單’—市場主體或社會組織‘搶單’—專業(yè)社工登門服務—社會救助管理部門、社會救助服務中心、困難群眾共同評價‘打分’”的模式，形成公平競爭的社會救助供給市場，最大限度地發(fā)揮社會救助的綜合效應。另一方面，大力培育社會救助服務類社會組織，鼓勵社會力量積極參與救助服務體系建設。發(fā)展壯大專業(yè)社工隊伍，逐步拓展社會救助服務內(nèi)容，推動社會救助服務與養(yǎng)老、助殘、困境兒童關愛等服務融合。建立嚴格的救助市場準入制度，將參與社會救助的企業(yè)、社會組織工作人員納入專業(yè)社工隊伍，做到專業(yè)培訓、持證上崗、統(tǒng)一登記管理。鼓勵應屆畢業(yè)生積極投身社會救助服務領域。建立政府主導、市場評分、導向明確的專業(yè)評價體系，通過競爭性市場化運行機制提高社會救助的專業(yè)化水平，在減輕基層負擔的同時使社工隊伍成為未來的就業(yè)熱點。

以長效化機制保障救助工作實效。構建多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、有序高效的社會救助格局，健全長效化、多元化、精準化社會救助保障機制，全面打通社會救助的“最后一公里”。一是建立救助工作協(xié)調(diào)制度。充分發(fā)揮社會救助領導小組辦公室作用，建立信息溝通、會商會辦、指導服務、跟蹤問效等相關制度，將社會救助政策落實情況納入各地區(qū)、各相關部門工作績效評價，將有關指標納入高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測評價指標體系，切實在條塊結合、上下聯(lián)動、資源共享上取得新突破，形成社會救助工作合力。二是建立救助隊伍管理制度。由市社會救助中心牽頭，全面加強專業(yè)社工和社會組織建設。按計劃常態(tài)化開展選聘、培訓和考核工作，健全定期培訓、持證上崗、市場評分、考核激勵機制，提高社工和社會組織信息采集、上門幫扶、心理輔導、康復訓練等救助服務能力，使其成為社會救助的中堅力量。進一步加大政府購買救助服務的資金投入力度，提升社工收入水平，吸引更多優(yōu)質(zhì)人才投身社會救助事業(yè)。三是建立救助信息核查制度。針對數(shù)據(jù)審核比對耗時長、更新不及時的現(xiàn)狀，建立救助信息的事前比對和定期比對機制，及時上傳、更新、比對各級社會救助對象信息，進一步壓縮審批時限。加強對救助對象的動態(tài)管理、動態(tài)監(jiān)測、動態(tài)調(diào)整，對不符合救助政策的對象予以及時退出。開展救助部門之間自查互查，通過相互對照查漏補缺，避免社會救助出現(xiàn)重復或遺漏現(xiàn)象。采取政府購買服務的方式，由第三方機構參與救助績效考核評估，構建公正透明的陽光救助評價體系，通過精準社會救助兜住困難群眾“穩(wěn)穩(wěn)的幸?！?。