代凱

(中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會和四中全會明確提出，將推進(jìn)綜合執(zhí)法作為深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。黨的十九屆三中全會和四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要整合執(zhí)法隊伍，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。隨著新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，在中央的頂層設(shè)計下，綜合行政執(zhí)法改革已經(jīng)不再局限于城市管理部門，而在許多領(lǐng)域被廣為應(yīng)用。在各地的大量探索實踐下，理論界對這一問題越來越關(guān)注，開展了許多深入的規(guī)范分析和實證研究。

第一，圍繞“為什么”“怎么辦”，理論界探討了推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的價值功能和政策設(shè)計。研究認(rèn)為，從建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的角度來看，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革意義重大，具有規(guī)范行政執(zhí)法行為、優(yōu)化行政執(zhí)法體制與化解執(zhí)法爭議的作用[1]。當(dāng)然，任何改革都是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，綜合行政執(zhí)法改革也不例外，在推進(jìn)過程中會面臨來自管理與治理、條條與塊塊、整體與部分、綜合與專業(yè)、改革與法治等諸多方面的矛盾[2]。為妥善處理好方方面面的矛盾，必須從整體性治理視角統(tǒng)籌兼顧[3]，通過制度性嵌入、資源性嵌入和關(guān)系性嵌入，推動綜合行政執(zhí)法改革走向深入[4]。

第二，聚焦“條條”“塊塊”，理論界分析了推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革過程中的行業(yè)做法和地方實踐。在對“條條”領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的研究中，李利平和呂同舟從省以下地方政府縱向職責(zé)配置的角度，考察了文化市場、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、交通運輸和生態(tài)環(huán)境保護(hù)五個領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革情況[5]。還有學(xué)者以文化市場[6]、教育[7]、市場監(jiān)管[8]、生態(tài)環(huán)境保護(hù)[9]等某一具體領(lǐng)域為分析對象，研究這些領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革存在的問題與改進(jìn)舉措。另一些學(xué)者則將研究重點放在“塊塊”，歸納了四川省成都市和浙江省嘉興市兩地綜合行政執(zhí)法體制改革情況[10]，提煉了“局隊合一”綜合行政執(zhí)法改革[11]和“一支隊伍管執(zhí)法”綜合行政執(zhí)法改革[12]的實踐經(jīng)驗并指出了未來方向。

2021年2月，習(xí)近平總書記在貴州省貴陽市觀山湖區(qū)金元社區(qū)考察調(diào)研時指出，“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作”[13]。完善基層行政執(zhí)法是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層行政執(zhí)法工作，通過部署整合執(zhí)法主體、開展綜合執(zhí)法、下移執(zhí)法重心等重大舉措，推動基層治理能力和水平不斷提升，顯著增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在此背景下，基層綜合行政執(zhí)法改革逐漸被納入政策議程。2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”[14]。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》提出，“持續(xù)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)縣(市、區(qū)、旗)‘局隊合一’體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)逐步實現(xiàn)‘一支隊伍管執(zhí)法’”[15]。一系列政策的出臺凸顯了基層綜合行政執(zhí)法改革的重要性。

從已有研究看，理論界從法學(xué)、公共管理學(xué)等不同學(xué)科視角，對推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的理論和實踐問題開展了深入的研究，為進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究打下了堅實基礎(chǔ)，對改善實務(wù)工作提供了有益借鑒。值得注意的是，在當(dāng)前越來越強(qiáng)調(diào)屬地管理的背景下，鎮(zhèn)街這一層級的行政執(zhí)法實踐并沒有引起學(xué)者們的足夠重視。從現(xiàn)實層面看，鎮(zhèn)街執(zhí)法權(quán)配置呈現(xiàn)橫向“分布過散”和縱向“重心過高”的特征，導(dǎo)致鎮(zhèn)街“權(quán)小責(zé)大”、負(fù)擔(dān)較重，一線執(zhí)法人員工作壓力較大，很大程度上影響了基層治理的效能[16]。推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法既是建設(shè)法治中國、深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，又是完善基層治理體系、減輕基層工作負(fù)擔(dān)的重要部署。近年來，一些地方開展了有關(guān)鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革試點的探索。由于鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革尚處在起步階段，只有為數(shù)不多的學(xué)者分析這一問題。例如，江國華和姜夢婷總結(jié)了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革中的“權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”模式、“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式和全面“綜合執(zhí)法”模式，分析了推進(jìn)改革的相關(guān)配套機(jī)制[17]?？傮w而言，對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的研究有待于進(jìn)一步拓展和深入，學(xué)界亟須從理論層面深入剖析改革過程中產(chǎn)生的問題并提出具有前瞻性和可操作性的政策建議。

二、鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的廣東實踐

作為改革開放的排頭兵、先行地、試驗區(qū)，近年來，廣東省深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于基層治理的重要論述精神和黨中央決策部署，全面實施鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供體制機(jī)制保障。2019年12月，中共廣東省委印發(fā)《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系的意見》，對廣東省進(jìn)一步深化鎮(zhèn)街體制改革、完善基層治理體系作出部署。2020年7月，中共廣東省委全面依法治省辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法工作的通知》，明確鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的基本要求及主要任務(wù)。2021年以來，廣東省A縣按照上級工作部署，結(jié)合本地實際，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范高效、協(xié)調(diào)有序的鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法體制為目標(biāo)，通過科學(xué)合理配置基層執(zhí)法力量和資源，扎實推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，進(jìn)一步提高了鎮(zhèn)街行政執(zhí)法水平，初步破解了“看得見的管不著、管得著的看不見”等基層治理頑疾，在一定程度上減輕了基層工作負(fù)擔(dān)。

(一)抓住一個前提：理順權(quán)責(zé)關(guān)系

理順縣級職能部門與屬地鎮(zhèn)街之間的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限是開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的前提與基礎(chǔ)。實地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，A縣按照J(rèn)市政府統(tǒng)一工作安排，基于“重心下移、權(quán)責(zé)一致、實際需要、宜放則放”的原則，將縣級行政執(zhí)法權(quán)分批次下放到鎮(zhèn)街(第一批下放行政處罰權(quán)283項、行政強(qiáng)制措施權(quán)52項)，重點調(diào)整自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等領(lǐng)域行政處罰權(quán)及其相應(yīng)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。A縣建立了鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法事項清單，規(guī)定列入清單的事項依法由鎮(zhèn)街以自身名義行使綜合行政執(zhí)法職權(quán)。此外，A縣積極建設(shè)行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，為鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法提供技術(shù)支撐。通過開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，明確“一張清單管權(quán)責(zé)”“清單之外無權(quán)力”，A縣基本實現(xiàn)了職能部門與屬地鎮(zhèn)街行政執(zhí)法由“權(quán)責(zé)不清”向“權(quán)責(zé)清晰”的轉(zhuǎn)變，在很大程度上減少了部門之間的職能交叉、權(quán)責(zé)分割問題，解決了基層多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。

表1 J市縣級行政處罰權(quán)調(diào)整由鎮(zhèn)街實行職權(quán)目錄(第一批)(部分)

(二)強(qiáng)化一個關(guān)鍵：整合執(zhí)法資源

整合各類行政執(zhí)法資源、充實鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法力量是開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的重要內(nèi)容。從調(diào)研的情況來看，A縣加強(qiáng)了鎮(zhèn)街黨(工)委對綜合行政執(zhí)法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置了由鎮(zhèn)街黨(工)委書記任主任、鎮(zhèn)長(街道辦主任)任副主任的鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法委員會。在此基礎(chǔ)上，整合職能部門分散的執(zhí)法隊伍，優(yōu)化鎮(zhèn)街內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，組建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)“綜合行政執(zhí)法辦公室”(加掛“綜合行政執(zhí)法隊”牌子)，設(shè)置 “執(zhí)法服務(wù)中心”，建立起“行政+事業(yè)”“主辦+輔助”的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)格局。綜合行政執(zhí)法辦公室作為綜合行政執(zhí)法委員會的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；綜合行政執(zhí)法隊具體承擔(dān)以鎮(zhèn)街名義開展的執(zhí)法檢查和行政處罰等工作，相對集中行使行政處罰權(quán)，并接受有關(guān)縣級執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；執(zhí)法服務(wù)中心負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性等相關(guān)工作。通過將行政執(zhí)法事權(quán)、力量統(tǒng)一下沉到鎮(zhèn)街，由鎮(zhèn)街集中行使行政執(zhí)法權(quán)，A縣初步解決了行政執(zhí)法“力量分散、各行其政、多頭管理、效率偏低”的問題，有效打通了服務(wù)群眾“最后一公里”，基層治理狀況得到明顯改善，群眾對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的知曉度、感受度、獲得感和滿意度不斷提高。

(三)做好一個保障：加強(qiáng)制度建設(shè)

完善行政執(zhí)法領(lǐng)域的制度建設(shè)是開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵保障。在對A縣的實地調(diào)研中我們得知，該縣規(guī)定了綜合行政執(zhí)法銜接期，建立了綜合行政執(zhí)法專人聯(lián)絡(luò)、行政執(zhí)法決定會審、重大疑難案件協(xié)調(diào)、涉多部門案件協(xié)調(diào)溝通、案件移送等制度，出臺了爭議協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)交流、指導(dǎo)監(jiān)督等規(guī)定。例如，制定綜合行政執(zhí)法委員會工作規(guī)則，及時研究解決需要綜合行政執(zhí)法部門與職能部門協(xié)作配合的重大事項，協(xié)調(diào)推進(jìn)重大聯(lián)動執(zhí)法工作。又如，建立綜合行政執(zhí)法案件移送制度，鎮(zhèn)街在履行職責(zé)過程中如果發(fā)現(xiàn)超出自身查處權(quán)限的違法行為，及時按照有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)縣級職能部門派駐機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法，或移交上級有關(guān)職能部門依法查處。再如，建立綜合行政執(zhí)法支持協(xié)作制度，對一些政策性和專業(yè)性較強(qiáng)、人員設(shè)備要求較多的執(zhí)法事項，由鎮(zhèn)街提出申請，縣級有關(guān)執(zhí)法單位及時提供支持。通過完善行政執(zhí)法領(lǐng)域的制度建設(shè)，讓鎮(zhèn)街在開展綜合行政執(zhí)法過程中遇到的問題、難題有了明確的辦事指引和制度保障，A縣推動綜合行政執(zhí)法改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

通過近幾年的探索實踐，廣東省各地基層政府逐漸理順了縣級職能部門與屬地鎮(zhèn)街之間的條塊關(guān)系，整合了現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制資源，強(qiáng)化了鎮(zhèn)街統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，改變了以往多頭分散的無序狀態(tài)，提高了基層治理水平。當(dāng)然，鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革不是對職權(quán)、機(jī)構(gòu)、人員等進(jìn)行簡單合并，在實際操作中還存在一些問題。由于各地經(jīng)濟(jì)水平、社會結(jié)構(gòu)、行政資源等方面的差異，不同地市推進(jìn)這項改革的進(jìn)度不盡一致。特別是粵東西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面臨著一些帶有共性的突出問題，如職能部門放權(quán)結(jié)構(gòu)錯位，鎮(zhèn)街承接能力有限，行政執(zhí)法人員、經(jīng)費和車輛保障不足，工作人員熱情不高和公眾參與較為有限等，改革存在“政策懸浮”的問題。不少鎮(zhèn)街干部向我們反映，改革后綜合行政執(zhí)法隊成員基本上還是原來鎮(zhèn)街的工作人員，只有個別職能部門向鎮(zhèn)街下派一兩個執(zhí)法人員。一些鎮(zhèn)街干部甚至認(rèn)為，這項改革給職能部門增加了一個把工作任務(wù)“甩鍋”給基層政府的政策依據(jù)，反而導(dǎo)致鎮(zhèn)街工作任務(wù)越來越多。由此可見，盡管廣東省推鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革取得了一定成效，但改革與最初設(shè)定的目標(biāo)并不一致，改革存在較大的“落地難”問題。

三、鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革“政策懸浮”的理論分析

鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革為何難以落地？公共政策執(zhí)行理論是一個恰當(dāng)?shù)姆治鲆暯?。學(xué)術(shù)界有關(guān)公共政策執(zhí)行的研究可以說是汗牛充棟，來自公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的學(xué)者開展了大量的實證研究。丁煌和定明捷梳理了國外公共政策執(zhí)行研究的自上而下、自下而上和整合研究三種途徑的文獻(xiàn)，提煉了公共政策執(zhí)行研究的組織理論、網(wǎng)絡(luò)分析、制度分析和闡釋性四種視角[18]。陳麗君和傅衍歸納了“政策變通”“選擇性執(zhí)行”“基層共謀”“政策梗阻”等具有中國特色的公共政策執(zhí)行概念，總結(jié)了央地關(guān)系、街頭官僚、行政體制、行政生態(tài)、政策性質(zhì)、制度視角和組織視角七種研究邏輯[19]。無論是國外研究還是國內(nèi)研究，學(xué)者們的一個普遍共識是，政策在執(zhí)行過程中會受諸多因素的影響，要想達(dá)成既定的目標(biāo)絕非易事。從中國公共政策執(zhí)行的實際情況來看，陳家建等認(rèn)為，公共政策執(zhí)行面對著高度分化的科層結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)會降低政策執(zhí)行力，導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣[20]。賀東航和孔繁斌指出，我國公共政策執(zhí)行呈現(xiàn)中央統(tǒng)一性和地方多樣性的格局，而政策目標(biāo)的達(dá)成有賴于部門之間的合作和配套政策的供給[21]。

鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革是從省級推到鎮(zhèn)街一級的改革，具有明顯的公共政策自上而下的執(zhí)行特征。在公共政策執(zhí)行的自上而下途徑研究中，薩巴蒂爾(Paul Sabatier)和馬茲曼尼安(Daniel Mazmanian)提出的“政策執(zhí)行綜合模型”是一個很有影響力的理論。這一理論模型認(rèn)為，影響公共政策執(zhí)行的因素包括三種類型：一是政策問題的難易程度，包括現(xiàn)行有效的理論與技術(shù)、目標(biāo)群體的多樣性、目標(biāo)群體占總?cè)丝诘谋壤?、目?biāo)群體行為需要調(diào)適的幅度；二是政策本身的規(guī)制能力，包括目標(biāo)的清晰性、因果理論的邏輯性、財政資源的分配、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級整合、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策規(guī)則、執(zhí)行官員對政策的認(rèn)同程度、外部人員參與的渠道；三是政策以外的影響變量，包括社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)、媒體對政策的關(guān)注度、公眾支持的情況、贊助團(tuán)體的態(tài)度與資源、上級機(jī)關(guān)的支持、執(zhí)行官員的熱忱與領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)[22]。本文基于已有理論研究和基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，借鑒“政策執(zhí)行綜合模型”理論，分析導(dǎo)致鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革“政策懸浮”的原因。

(一)改革的廣度與深度較大，政策問題相對較難

從政策問題的難易程度看，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革成效的因素主要包括改革涉及的職能部門和鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量、改革涉及的工作人員數(shù)量、改革涉及的工作人員行為調(diào)整幅度。

按照A縣的改革方案，各鎮(zhèn)街以其自身名義行使在自然資源和規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等領(lǐng)域的部分行政執(zhí)法職權(quán)，實行鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法，其中包括行政處罰權(quán)283項、行政強(qiáng)制措施權(quán)52項?？梢钥闯?，改革涉及的職能部門和鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量、工作人員數(shù)量以及工作人員行為調(diào)整幅度都是非常大的，政策問題的難度較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于對鎮(zhèn)街承接能力調(diào)研不夠深入、實際情況掌握不夠充分，縣級職能部門一次性下放行政執(zhí)法事項數(shù)量過多、專業(yè)性過強(qiáng)，而鎮(zhèn)街又缺乏相應(yīng)的人員、技術(shù)、設(shè)備支持，很多被下放的執(zhí)法權(quán)限得不到有效執(zhí)行。在A縣下放給鎮(zhèn)街的330多項行政處罰、行政強(qiáng)制事項中，鎮(zhèn)街實際運用的事項不足10項，且絕大多數(shù)行政執(zhí)法案件集中圍繞在上級黨委政府下達(dá)的中心任務(wù)和群眾舉報投訴上。

事實上，鎮(zhèn)街雖然能夠承擔(dān)經(jīng)常發(fā)生且專業(yè)技術(shù)要求不高的行政執(zhí)法事項，但對于一些專業(yè)技術(shù)要求較高的執(zhí)法事項，不具備承接的能力。以法制審核為例，在原執(zhí)法部門執(zhí)法流程中，法制審核由特別設(shè)置的法制股完成；改革后，法制審核工作由鎮(zhèn)街黨政綜合辦公室負(fù)責(zé)，存在人員法制素養(yǎng)不高、工作流程掌握不熟悉等問題，這導(dǎo)致案件審核效果下降，影響基層行政處罰決定的合法性和權(quán)威性。改革過程中，出現(xiàn)了放權(quán)過多且專業(yè)技術(shù)要求高的情況，與鎮(zhèn)街點多面廣的執(zhí)法需求不適應(yīng)。有些事項如保健用品監(jiān)督檢查、采光照明等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督檢查等，屬于檢測專業(yè)度高、專業(yè)技能和設(shè)備要求強(qiáng)的事項，鎮(zhèn)街必須經(jīng)過專業(yè)的指導(dǎo)，才能有效承接這類權(quán)限。鎮(zhèn)街干部反映，縣級執(zhí)法部門對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革政策理解存在偏差，沒有認(rèn)識到下放執(zhí)法事權(quán)到鎮(zhèn)街并不意味著豁免縣級執(zhí)法部門的監(jiān)管責(zé)任，存在“一放了之”現(xiàn)象；縣級執(zhí)法部門在行業(yè)監(jiān)管上也缺位，較少對鎮(zhèn)街執(zhí)法人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，也沒有制定相關(guān)政策指引，缺乏“扶上馬再送一程”的主動性，這導(dǎo)致鎮(zhèn)街對一些放權(quán)事項銜接不到位，存在“接不住”“管不好”等問題，后續(xù)管理乏力。

(二)改革的約束和保障機(jī)制不健全，政策本身規(guī)制能力較低

從政策本身的規(guī)制能力看，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革成效的因素主要包括職能部門與鎮(zhèn)街的機(jī)構(gòu)整合強(qiáng)度、職能部門與鎮(zhèn)街對改革的認(rèn)同程度、地方政府對改革的資源保障力度。

推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革需要縣級職能部門將部分行政執(zhí)法權(quán)限下放至屬地鎮(zhèn)街，然而改革對職能部門與鎮(zhèn)街的機(jī)構(gòu)整合強(qiáng)度并不高，職能部門與鎮(zhèn)街對改革的認(rèn)同程度也不盡一致。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級職能部門的放權(quán)動機(jī)與鎮(zhèn)街的賦權(quán)需求并不完全一致，行政執(zhí)法權(quán)限下放結(jié)構(gòu)錯位成為當(dāng)前鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革面臨的突出問題。從縣級職能部門的角度來看，一方面，很多部門基于“甩包”而產(chǎn)生的放權(quán)動機(jī)十分強(qiáng)烈，特別是對于那些“一票否決”和容易被問責(zé)的事項，下放執(zhí)法權(quán)給鎮(zhèn)街的意愿尤其強(qiáng)烈。因為這些執(zhí)法權(quán)一旦被下放或委托，責(zé)任就隨之被轉(zhuǎn)嫁給鎮(zhèn)街。另一方面，一些部門基于自身利益和責(zé)任承擔(dān)問題的考慮，一定程度上存在“明放暗不放”“放責(zé)不放權(quán)”現(xiàn)象。如果沒有明確的政策法規(guī)依據(jù)或強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督，縣級執(zhí)法部門在向鎮(zhèn)街下放權(quán)限時難免出現(xiàn)選擇性下放行為——只下放操作復(fù)雜、擔(dān)責(zé)較重的權(quán)限，而把簡單管用、擔(dān)責(zé)較少的權(quán)限留在本部門。從鎮(zhèn)街的角度來看，一方面，由于屬地管理濫用、權(quán)責(zé)不對等、缺少必要的執(zhí)法權(quán)等積弊存在，鎮(zhèn)街產(chǎn)生了強(qiáng)烈的擴(kuò)權(quán)需求。例如，鎮(zhèn)街在無執(zhí)法權(quán)、無事前審批權(quán)的情況下，因為屬地管理的原則，承擔(dān)著一些事中事后監(jiān)管職責(zé)，這就導(dǎo)致一旦出現(xiàn)行政訴訟，由于存在執(zhí)法主體與責(zé)任主體分離的現(xiàn)狀，鎮(zhèn)街將很可能面臨敗訴的局面。另一方面，鎮(zhèn)街也不愿意承接那些“一票否決”和容易被問責(zé)的權(quán)限。當(dāng)這些行政執(zhí)法權(quán)由于政策法規(guī)規(guī)定或機(jī)構(gòu)改革等原因暫時沒有被下放或委托時，鎮(zhèn)街不會主動對接，目的就是避免自找麻煩、自討苦吃。

充足的人、財、物等資源是確保鎮(zhèn)街充分開展綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A縣地處粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，屬于典型的“吃飯財政”，政府人員編制少，保運作壓力較大，人力、物力、財力比較有限。由于基礎(chǔ)保障欠缺，很多鎮(zhèn)街在承接下放或委托的行政執(zhí)法權(quán)限時存在先天不足的問題。一是執(zhí)法隊伍人員欠缺。受全縣編制總數(shù)限制，各鎮(zhèn)街行政編制、事業(yè)編制數(shù)量較為有限，分配到綜合執(zhí)法辦公室和執(zhí)法服務(wù)中心的編制更少。加之鎮(zhèn)街人少事多，混崗使用的情況比較普遍，執(zhí)法隊伍普遍存在有編沒人、在編不在崗的現(xiàn)象。例如， B鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室核定編制7名，實際在編5名；執(zhí)法服務(wù)中心核定事業(yè)編制4名，實際在編3名。C鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室核定編制8名，實際在編只有5名；執(zhí)法服務(wù)中心核定事業(yè)編制5名，實際在編只有2名。二是行政執(zhí)法經(jīng)費和車輛保障不足。行政執(zhí)法費用包含人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、裝備經(jīng)費、專項執(zhí)法經(jīng)費四方面費用。從調(diào)研的情況來看，A縣各鎮(zhèn)街只解決了行政執(zhí)法費用中的人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費，而其他經(jīng)費沒有很好地得到解決，這導(dǎo)致執(zhí)法設(shè)備差、法治宣傳教育開展受限、必要的第三方檢測鑒定評估服務(wù)費難以負(fù)擔(dān)等問題出現(xiàn)。此外，在公車改革后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法配備執(zhí)法專用車輛，嚴(yán)重制約了日常行政執(zhí)法工作的有效開展。

(三)改革的經(jīng)濟(jì)與社會支持不夠，政策以外影響變量復(fù)雜

從政策以外的影響變量看，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革成效的因素主要包括當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)環(huán)境、媒體對改革的報道、公眾參與改革的興趣。

地方的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革不可忽視的因素。A縣大多數(shù)鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)落后，留不住人，長期處于“一邊招人，一邊走人”的狀態(tài)，空編現(xiàn)象普遍存在。而綜合行政執(zhí)法工作需要保持連續(xù)性，很多案件的主體多樣、違法行為多樣，要辦理好這些案件需要較為扎實的專業(yè)知識和長時間的歷練，不穩(wěn)定的隊伍對于執(zhí)法水平影響較大。加之鎮(zhèn)街條件艱苦，任務(wù)繁重，對人才沒有吸引力，導(dǎo)致鎮(zhèn)街執(zhí)法崗位難以精準(zhǔn)補(bǔ)充綜合行政執(zhí)法相關(guān)人才。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，很多鎮(zhèn)街執(zhí)法人員沒有行政執(zhí)法資格，有基層經(jīng)驗且具備法律背景的執(zhí)法人員非常緊缺。部分執(zhí)法人員存在能力恐慌和責(zé)任恐慌問題，為逃避從事行政執(zhí)法工作，甚至不愿意考取行政執(zhí)行證。雖然鎮(zhèn)街執(zhí)法人員已經(jīng)接受了法律知識培訓(xùn)，但是培訓(xùn)內(nèi)容有限，面對復(fù)雜的鎮(zhèn)街執(zhí)法環(huán)境，執(zhí)法人員缺乏專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和運用，很可能達(dá)不到預(yù)期的執(zhí)法效果，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)展。

做好基層社會治理工作僅靠黨委和政府的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要社會各方面的力量參與。綜合行政執(zhí)法工作直接面對公眾和其他社會組織，要做好這項工作，同樣需要公眾和其他社會組織的積極參與。從調(diào)研的情況來看，目前不少基層政府都把公眾視為服務(wù)和管理對象，而大多數(shù)群眾自身也缺少主人翁意識和參與意識，抱有“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，對于那些不涉及自己身利益的事項，大都會選擇性漠視；還有一小部分人法律意識較弱，對一些違法行動習(xí)以為常、熟視無睹。例如，鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法人員在整治流動攤販亂擺亂賣和商戶占道經(jīng)營等行為時，經(jīng)常會遇到群眾發(fā)表類似“都是一些老頭老太，賣賣田里的蔬菜掙兩個錢不容易，執(zhí)法部門吃飽了沒事干來收東西”等言論。事實上，不少群眾通常只是從感性的角度看待上述行為，忽視了這類違法行為給交通安全、環(huán)境保潔等方面帶來的種種問題，對鎮(zhèn)街開展綜合行政執(zhí)法的認(rèn)可度和參與度有待提升。此外，媒體對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的正向報道相對較少，但對一些行政執(zhí)法的負(fù)面報道積極性很高，還沒有形成良好的改革輿論氛圍。

四、精準(zhǔn)賦能：推進(jìn)鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵

推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的核心目標(biāo)是優(yōu)化執(zhí)法體制、提高執(zhí)法效能。鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革后，以綜合執(zhí)法為基本方式的鎮(zhèn)街行政執(zhí)法工作進(jìn)入了一個新階段，但改革成效需要一個過渡期才能得到全面提升。對地方政府而言，需要根據(jù)政策執(zhí)行情況及時調(diào)整完善，推動改革落地見效。從我們后續(xù)的調(diào)研情況來看，2022年7月，A縣所在地市政府發(fā)文，收回了部分專業(yè)性較強(qiáng)、鎮(zhèn)街政府無法有效承接的部分行政執(zhí)法事項。這也充分印證了我們的判斷。提高鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法水平，必須堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界、健全運行機(jī)制、夯實基礎(chǔ)保障、激發(fā)群眾參與，精準(zhǔn)賦能鎮(zhèn)街政府，以高水平的綜合行政執(zhí)法為推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力保障。

(一)厘清職責(zé)邊界

厘清職責(zé)邊界是推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的核心內(nèi)容。第一，要進(jìn)一步明確縣級執(zhí)法部門和鎮(zhèn)街執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界，厘清行業(yè)監(jiān)管與行政執(zhí)法的關(guān)系，制定涉及行政許可、行政登記、行政確認(rèn)等縣級執(zhí)法部門審批事項的監(jiān)管和行政處罰清單。第二，要合理劃分鎮(zhèn)街與縣級職能部門的職責(zé)權(quán)限，按照權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化要求，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，向社會公開具體職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法程序和監(jiān)督途徑等。第三，要科學(xué)賦權(quán)、精準(zhǔn)賦權(quán)，結(jié)合鎮(zhèn)街日常執(zhí)法情況進(jìn)行研究分析，完善賦權(quán)清單，明確鎮(zhèn)街行政執(zhí)法職權(quán)和職責(zé)，解決“小馬拉大車”“權(quán)小責(zé)大”等問題。在完善賦權(quán)清單時，要注重考慮下放以下幾個方面的權(quán)責(zé)：一是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、執(zhí)法擾民問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的；二是基層日常管理需要，綜合性強(qiáng)、技術(shù)性不強(qiáng)，處罰簡單易行、對違法行為的認(rèn)定較為直觀的，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等；三是執(zhí)法對象相同、方式相近、內(nèi)容相似，與群眾生活關(guān)系比較密切的，即基層看得到、管得著、管得好的，如市政設(shè)施管理、城市綠化維護(hù)等。反之，垂管部門職責(zé)、職能部門固有職責(zé)、專屬執(zhí)法權(quán)的職責(zé)以及對專業(yè)技術(shù)要求高的職責(zé)不適合被下放到鎮(zhèn)街。對于下放后在實際工作中發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)街能力不足、執(zhí)行效果不佳的事項，要及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，保證“事事有人管、人人有專責(zé)”，確保下放職能不出現(xiàn)空置問題。

(二)健全運行機(jī)制

健全運行機(jī)制是提高鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法水平的必然要求。縣級政府及其司法行政部門應(yīng)當(dāng)建立健全鎮(zhèn)街與有關(guān)行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，完善工作制度，研究制定具體的配合協(xié)作辦法。第一，建立完善鎮(zhèn)街與職能部門之間銜接配合、信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、監(jiān)督制約等運行機(jī)制。鎮(zhèn)街如果發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)及時予以查處；屬于有關(guān)行政執(zhí)法部門職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勸止，并告知有關(guān)部門及時查處；對需要多個部門協(xié)同解決或者責(zé)任主體不明確的事項，應(yīng)當(dāng)報請縣級政府確定責(zé)任主體；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法將案件移送司法機(jī)關(guān)查處。第二，建立健全指導(dǎo)幫扶機(jī)制，推行縣級執(zhí)法部門幫扶掛鉤鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法?？h級執(zhí)法部門對于本部門下放的執(zhí)法事項予以分類細(xì)化，每一類都有專人作為指導(dǎo)責(zé)任人，對鎮(zhèn)街辦理每一事項的第一宗案件，幫扶掛鉤的指導(dǎo)責(zé)任人必須全程參加辦案過程，提出指導(dǎo)意見。第三，建立智能化綜合執(zhí)法機(jī)制，充分利用信息技術(shù)和智能設(shè)備，全面推進(jìn)智慧執(zhí)法平臺建設(shè)，打造歸集、研判、指揮、執(zhí)法、監(jiān)督“五位一體”的智慧執(zhí)法平臺，使之具備執(zhí)法指揮、執(zhí)法協(xié)調(diào)、執(zhí)法記錄、執(zhí)法處置、執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)計分析、執(zhí)法考核、風(fēng)險防控等綜合功能，并整合各行業(yè)主管部門資源信息，強(qiáng)化資源共享，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法效能。此外，縣級政府要完善分析研判機(jī)制，推行蹲點調(diào)研方式，定期收集鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作相關(guān)數(shù)據(jù)并掌握執(zhí)法工作開展情況，精準(zhǔn)掌握鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的重點難點，分析研判存在的問題及其產(chǎn)生原因，及時解決問題，推動改革不斷前進(jìn)。

(三)夯實基礎(chǔ)保障

綜合行政執(zhí)法是一項關(guān)系人民群眾切身利益的工作，必須在編制、人員、資金、技術(shù)等方面同步予以配套保障，建立一支高素質(zhì)高水平的綜合執(zhí)法隊伍。一是強(qiáng)化編制保障。按照“符合實際、分類實施、科學(xué)合理”的原則，區(qū)分鎮(zhèn)街情況，在地方編制總量內(nèi)向鎮(zhèn)街傾斜，千方百計破除基層綜合執(zhí)法人員欠缺的困境。推動鎮(zhèn)街統(tǒng)籌使用各類編制資源，給予基層更多用人自主權(quán)。向上級組織部請示報告爭取支持，即在鎮(zhèn)街執(zhí)法崗位招錄條件時，可以設(shè)置城鄉(xiāng)規(guī)劃、法學(xué)等與鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法職權(quán)相適應(yīng)的專業(yè)要求和資格資質(zhì)要求，保證執(zhí)法崗位人員的執(zhí)法素養(yǎng)，提升執(zhí)法水平。二是強(qiáng)化經(jīng)費保障。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理劃分上級政府與鎮(zhèn)街之間財政事權(quán)和支出責(zé)任，加大對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作的財力保障。對財力較為薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，確?；局С雠c履職需要。統(tǒng)籌抽調(diào)各級公務(wù)用車空余編制，或增加執(zhí)法用車編制，根據(jù)每個鎮(zhèn)街的區(qū)域面積或人口數(shù)量設(shè)置執(zhí)法用車編制數(shù)量，有效保障鎮(zhèn)街行政執(zhí)法的用車需求。三是強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)。培訓(xùn)貴在貼近實際執(zhí)法場景。要有序開展“模擬執(zhí)法”“實戰(zhàn)演練”等培訓(xùn)方式，手把手傳授辦案經(jīng)驗和辦法。要完善基層執(zhí)法崗位的培訓(xùn)規(guī)定，新任執(zhí)法崗位的執(zhí)法人員必須參加脫產(chǎn)、封閉式的培訓(xùn)，且須通過考試才能畢業(yè)。涉及下放執(zhí)法事項的第一宗執(zhí)法案件，由下放前的縣級執(zhí)法部門負(fù)責(zé)全過程指導(dǎo)，之后涉及相同執(zhí)法事項的案件則由鎮(zhèn)街自行執(zhí)法。

(四)激發(fā)群眾參與

鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法并非是完全由政府主導(dǎo)的“獨角戲”，而是需要社會各方面力量參與的“大舞臺”，必須強(qiáng)化宣傳教育，推動群眾共同參與，形成共建共治共享的工作合力。一是落實“誰執(zhí)法誰普法”，加大法律法規(guī)宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、民情座談會等宣傳與基層工作密切相關(guān)的法律法規(guī)，向基層群眾宣傳具有鄉(xiāng)土氣息的執(zhí)法小案例、小知識，提高群眾的法治意識。二是鼓勵公眾參與執(zhí)法全過程，通過設(shè)置投訴電話、投訴信箱及開通微信公眾號、微博等方式，主動向群眾公開反映問題的渠道，定期通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)向社會公布處理群眾意見工作的辦結(jié)率，歡迎群眾積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策、監(jiān)督工作，提高鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法水平。三是激發(fā)群眾參與社會治理工作積極性。通過村規(guī)民約、居規(guī)民約、有獎舉報等方式鼓勵群眾在鎮(zhèn)街、村居管理等方面主動監(jiān)督，像愛護(hù)自己的家一樣愛護(hù)自己工作生活的地方。一旦發(fā)現(xiàn)有違法破壞行為，能及時制止的要及時制止，不能制止的要立即向鎮(zhèn)街政府報告，形成“人人都是監(jiān)督者，人人都是主人翁”的良好社會氛圍。