田先紅

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院, 湖北 武漢 430079)

引 言

“現(xiàn)場主義”是中國國家治理的重要傳統(tǒng)。所謂“現(xiàn)場主義”，是指領(lǐng)導(dǎo)通過前往政策執(zhí)行一線現(xiàn)場的方式，將其有限的“注意力”資源分配給特定的地方、機構(gòu)或者事項，以便向下級或者公眾顯示某一事項的重要性，親身收集某一方面信息或者監(jiān)督某一政策措施執(zhí)行的效果(1)參見李振：《注意力推動政策執(zhí)行：中國領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”機制研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2018年第5期。。領(lǐng)導(dǎo)赴現(xiàn)場的方式多種多樣，包括調(diào)研、視察、考察、暗訪等。在中國古代，巡視、微服私訪等“現(xiàn)場主義”工作方法常被統(tǒng)治者采用。新中國成立后，黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人也常常運用“現(xiàn)場主義”方法來了解基層實際、推動政策落實、完善政策決策。領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場，表明領(lǐng)導(dǎo)對某項工作的重視，說明領(lǐng)導(dǎo)將“注意力”資源配置到該項工作上。一旦受到領(lǐng)導(dǎo)重視，那么該項工作推動力度更大，也更容易落實?！艾F(xiàn)場主義”的一部分功能，即是將領(lǐng)導(dǎo)人注意力下沉到政策執(zhí)行一線(2)參見李振：《注意力推動政策執(zhí)行：中國領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”機制研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2018年第5期。。因此，“現(xiàn)場主義”工作方法是透視領(lǐng)導(dǎo)注意力分配機制的重要窗口。

除了國家高層政治外，在地方治理領(lǐng)域，也普遍存在“現(xiàn)場主義”工作方法。當前一些地方采用的“領(lǐng)導(dǎo)觀摩”(又稱“拉練”)，就是一種非常重要的“現(xiàn)場主義”工作方法。地方治理中的“現(xiàn)場主義”與國家宏觀層面的“現(xiàn)場主義”有著不同的運作邏輯。它不僅僅是宣傳解釋政策、發(fā)揮居中協(xié)調(diào)功能、監(jiān)督評估政策執(zhí)行，而且有著更為復(fù)雜的運行邏輯和機制。由于縣域治理距離研究者更近，因此更有利于近距離觀察地方“現(xiàn)場主義”的實踐狀態(tài)和邏輯。

那么，縣域治理中的“現(xiàn)場主義”是如何運行的呢？它通過何種機制來推動縣域政府的政策尤其是重點任務(wù)的落地呢？在縣域治理中，如何讓下級切實貫徹縣域領(lǐng)導(dǎo)的意圖、體現(xiàn)縣域黨委政府的施政方針，是一個非常重要的問題。田野觀察發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)觀摩是縣域領(lǐng)導(dǎo)展示、傳遞、競爭注意力的重要途徑，也是縣域領(lǐng)導(dǎo)推動工作落實、實現(xiàn)其施政意圖的重要抓手。縣域領(lǐng)導(dǎo)為了凸顯其對某一方面工作的重視，常常采用觀摩的形式給下級施加壓力。

為何領(lǐng)導(dǎo)觀摩能夠激發(fā)下級如此高的參與熱情？下級為了應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)觀摩，爭相投入大量資源打造各種亮點項目，哪怕這些項目并無實質(zhì)意義，其背后的行為邏輯是什么？對于這一系列問題的探索，不僅有利于深入理解領(lǐng)導(dǎo)觀摩的運行邏輯，而且能夠深化對縣域治理機制的認識。本文將以筆者在湖北C縣、江蘇S縣的田野調(diào)查資料為基礎(chǔ)，分析縣域政府通過領(lǐng)導(dǎo)觀摩制度來分配領(lǐng)導(dǎo)注意力的邏輯與機制。

一、從單向分配到雙向互動：領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭的新問題

注意力研究在國外源遠流長。它起始于心理科學(xué)，隨后逐漸擴散到組織學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科。注意力分配問題已成為國外社會科學(xué)研究的經(jīng)典議題。在政治學(xué)領(lǐng)域，布賴恩·瓊斯(Bryan Jones)和弗蘭克·鮑姆加特納(Frank Baumgartner)率先將注意力引入政治科學(xué)并以“政治注意力”概念來限定其范圍(3)參見陶鵬、初春：《府際結(jié)構(gòu)下領(lǐng)導(dǎo)注意力的議題分配與優(yōu)先：基于公開批示的分析》，《公共行政評論》2020年第1期。。

近年來，“注意力政治”(politics of attention)已成為學(xué)界研究的熱點問題之一。研究者汲取了國外組織學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科有關(guān)注意力方面的理論資源，探討了中國行政體制運作中的注意力分配與競爭問題。在中國行政體制運作中，領(lǐng)導(dǎo)的角色和作用至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)的重視、領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，是各項政策落實的重要保障(4)參見譚海波、范梓騰、杜運周：《技術(shù)管理能力、注意力分配與地方政府網(wǎng)站建設(shè)——一項基于TOE框架的組態(tài)分析》，《管理世界》2019年第9期。。因此，在中國獨特的政治語境中分析政府注意力分配問題，將研究重點放在領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配上面就順理成章。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)注意力分配問題，已有研究成果探討的主題包括以下三個方面。

一是領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配機制研究。陳輝指出，領(lǐng)導(dǎo)重視是縣域領(lǐng)導(dǎo)表達和傳遞注意力的重要機制?？h域領(lǐng)導(dǎo)通過“盯著”“聽回音”等途徑來確保注意力表達的持續(xù)性和回應(yīng)性。同時，縣域政府還通過督查、問責(zé)等手段來提升注意力的使動性和有效性，使注意力轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)力(5)參見陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。。

另有研究者分析了影響領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的相關(guān)因素。有研究者認為，領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配與中國獨特的府際結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。府際間領(lǐng)導(dǎo)注意力的議題分配穩(wěn)定性隨領(lǐng)導(dǎo)層級升高而趨穩(wěn)，議題分配多樣性隨領(lǐng)導(dǎo)層級降低而趨弱。領(lǐng)導(dǎo)注意力在政策議題上的分配存在“間斷-平衡”現(xiàn)象(6)參見陶鵬、初春：《府際結(jié)構(gòu)下領(lǐng)導(dǎo)注意力的議題分配與優(yōu)先：基于公開批示的分析》，《公共行政評論》2020年第1期。。

又有研究者指出，上級政府強調(diào)的“一票否決”事項是地方領(lǐng)導(dǎo)在回應(yīng)性政府活動中注意力的指揮棒，組織協(xié)同目標也通過領(lǐng)導(dǎo)注意力的選擇性分配得到實現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)注意力在科層運行中呈現(xiàn)出“風(fēng)險壓力-組織協(xié)同”邏輯，即符合“一票否決”事項的信件、需跨部門協(xié)作解決的信件訴求更可能獲得情感強度越高的領(lǐng)導(dǎo)批示，且“一票否決”的風(fēng)險邏輯優(yōu)先于組織協(xié)同的邏輯(7)參見張程：《數(shù)字治理下的“風(fēng)險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。。還有研究者分析了領(lǐng)導(dǎo)人成長經(jīng)歷、教育背景和工作經(jīng)歷所形塑的個人偏好對其注意力分配的影響(8)參見陳思丞、孟慶國：《領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動機制探究——基于毛澤東年譜中2614段批示的研究》，《公共行政評論》2016年第3期。。

二是下級競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力的機制分析。有研究者發(fā)現(xiàn)，中國政府內(nèi)部多委托方的權(quán)威地位呈現(xiàn)三元差序結(jié)構(gòu)，即黨委政府-政府-職能部門。這一權(quán)威結(jié)構(gòu)內(nèi)生了委托方通過戴帽方式來競爭代理方的注意力，即職能部門通過游說黨委政府將業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為下級代理人的政治任務(wù)，使代理人將更多的注意力投入到相應(yīng)的工作任務(wù)之中(9)參見練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。。

另有研究者指出，爭取領(lǐng)導(dǎo)重視是下級爭取上級注意力的過程。職能部門可通過爭取領(lǐng)導(dǎo)批示、建立領(lǐng)導(dǎo)小組平臺、多向領(lǐng)導(dǎo)匯報等方式競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等屬地單位則通過問題導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、創(chuàng)造亮點等方式來競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力(10)參見陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。。其他研究者也發(fā)現(xiàn)，職能部門通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組等方式，競爭地方主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力，借助主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來推動政策落實(11)參見原超、李妮：《地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運作邏輯及對政府治理的影響》，《公共管理學(xué)報》2017年第1期；劉瓊、梁鳳波：《基于注意力競爭理論的地方政府“政策響應(yīng)差異”分析——以醫(yī)療保險支付方式改革為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2019年第3期。。

三是領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的治理效應(yīng)研究。有研究者分析了中國領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”工作機制，認為“現(xiàn)場主義”行動可以起到推動政策執(zhí)行的作用，具體表現(xiàn)為：宣傳和解釋政策的內(nèi)容和目標，居中協(xié)調(diào)政策執(zhí)行中的分歧和矛盾，將領(lǐng)導(dǎo)人的注意力傳遞到政策執(zhí)行一線、監(jiān)督評估政策執(zhí)行的效果，并為政策調(diào)整做必要的準備(12)參見李振：《注意力推動政策執(zhí)行：中國領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”機制研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2018年第5期。。

另有研究者認為，“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”是一種科層運作的注意力分配方式，有利于實現(xiàn)權(quán)威、人力和財力資源的傾斜性使用，盡快達到治理目標，但它也容易降低科層組織的專業(yè)化程度，形成“滅火式”組織文化，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的不均衡，延緩非重視事件的“政策之窗”開啟時間(13)參見龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期。。

已有研究啟發(fā)我們深入思考領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的邏輯與機制，其中存在進一步深究的空間。其中最重要的一點是，已有研究多將領(lǐng)導(dǎo)注意力分配視為一個單向度的過程，這些研究要么關(guān)注上級(比如職能部門)對下級(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn))的注意力競爭機制，要么分析下級(比如職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn))如何競爭上級(比如黨委政府、主要領(lǐng)導(dǎo))的注意力，而較少關(guān)注上下級之間圍繞注意力競爭形成的復(fù)雜互動關(guān)系和機制。在這些研究中，上下級之間的注意力競爭呈割裂狀態(tài)。但實際上，領(lǐng)導(dǎo)注意力表達不是單向的，而是雙向的，其中存在反饋機制，即下級對上級注意力表達進行有效回應(yīng)(14)參見陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。。因此，我們不僅要分析領(lǐng)導(dǎo)注意力的表達、傳遞機制，而且要探討上級領(lǐng)導(dǎo)與下級圍繞注意力分配而展開的互動關(guān)系和機制。

本文研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配是一個雙向互動的過程，既包括領(lǐng)導(dǎo)對下級注意力的吸納和引導(dǎo)，又包括下級對領(lǐng)導(dǎo)注意力的吸引和競爭。上級與下級之間的注意力分配互為推動，共同形成完整的注意力分配過程。

上下級之間圍繞領(lǐng)導(dǎo)注意力分配展開的互動有著復(fù)雜的機制，主要表現(xiàn)為以下三種。

一是自上而下的注意力表達與自下而上的注意力反饋，可稱為“表達-反饋”機制。上級領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩項目向下級表達和傳遞其注意力分配導(dǎo)向，發(fā)出重視某項工作、某些領(lǐng)域的信號，下級需要對上級的注意力導(dǎo)向作出相應(yīng)的反饋，表明自己擁護上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖。

二是自上而下的注意力激勵與自下而上的注意力競爭，可稱為“激勵-競爭”機制。上級領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩向下級傳遞壓力，并以定期觀摩、考核、督查和問責(zé)等手段保持激勵的持續(xù)性。下級則通過參與觀摩來回應(yīng)上級的激勵，投入大量資源打造、經(jīng)營項目亮點，競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力。

三是自上而下的注意力強化與自下而上的注意力維系，可稱為“強化-維系”機制。為強化領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的效果，上級領(lǐng)導(dǎo)在觀摩過程中以相對績效評價(15)參見駱品亮：《相對績效評估與綜合績效評估的激勵效率比較分析》，《中國管理科學(xué)》2005年第6期。在下級間制造相互競爭的氛圍，形成錦標賽體制，并為下級提供人事任免的可信承諾(16)參見高翔、蔡爾津：《以黨委重點任務(wù)為中心的縱向政府間治理研究》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。，對下級形成強激勵。下級為了盡可能獲得領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注，也采取相應(yīng)的策略持續(xù)吸引、維系領(lǐng)導(dǎo)的注意力。

二、理論框架：“單委托多代理”理論

本文將上級領(lǐng)導(dǎo)(委托方)與下級(代理方)之間圍繞注意力競爭而展開的雙向互動關(guān)系放置于委托代理理論框架下進行分析。在觀摩中，上級領(lǐng)導(dǎo)與被觀摩的下級構(gòu)成委托-代理關(guān)系。委托方(上級領(lǐng)導(dǎo))期待代理方(下級)貫徹其意圖，完成其安排的重點任務(wù)。

目前，學(xué)界已有研究者將委托代理理論運用于中國政府行為研究中(17)參見王守坤、任保平：《財政聯(lián)邦還是委托代理：關(guān)于中國式分權(quán)性質(zhì)的經(jīng)驗判斷》，《管理世界》2009年第11期；王金秀：《“政府式”委托代理理論模型的構(gòu)建》，《管理世界》2002年第1期。。較多的研究采用傳統(tǒng)的雙邊委托-代理理論(單委托人和單代理人)來分析中國政府中的上下級關(guān)系，比如周雪光等的控制權(quán)理論(18)周雪光、練宏在委托方(中央政府)和代理方(基層政府)之間增加了管理方(省、市、縣中間政府)。參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。等。這些研究將上級政府(中央政府)視為委托方，下級政府(基層政府)視為代理方，在此基礎(chǔ)上討論委托方和代理方的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)及其治理效應(yīng)。

周黎安的行政發(fā)包制理論指出了中國行政體制中的多委托人、多任務(wù)特征對地方官員注意力分配的制約影響。作為代理方的地方政府同時面對多個部委和多項任務(wù)目標，要求必然會有優(yōu)先次序和權(quán)衡取舍，尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)的時間和注意力約束。中國行政體制最大的瓶頸就在于層層發(fā)包體制下地方領(lǐng)導(dǎo)的有限注意力和激勵機制設(shè)計的困難(19)參見周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。。但是，行政發(fā)包制理論并沒有深入分析地方領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配機制。

近年來，有個別學(xué)者將“多委托多任務(wù)”的委托代理理論用于分析中國政府中的注意力競爭行為。練宏認為，在中國政府內(nèi)部，多委托方的權(quán)威地位呈現(xiàn)三元差序格局。多任務(wù)的激勵強度首先取決于隸屬委托方的權(quán)威地位，其次才是量化獎懲程度。這一結(jié)構(gòu)內(nèi)生出注意力的戴帽競爭行為，并衍生出權(quán)威地位的“馬太效應(yīng)”、制度創(chuàng)新競賽和人格化的治理方式等三個后果(20)參見練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。。

本文借鑒近年來在經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科興起的“多代理人”委托代理理論(21)參見周業(yè)安、宋紫峰：《社會偏好、信息結(jié)構(gòu)和合同選擇——多代理人的委托代理實驗研究》，《經(jīng)濟研究》2011年第11期。，嘗試建立一個“單委托多代理”的委托代理理論框架(22)根據(jù)委托、代理主體的數(shù)量，委托-代理關(guān)系可以分為四種基本類型：由單一委托人和單一代理人構(gòu)成的傳統(tǒng)雙邊委托-代理關(guān)系，單一委托人與多個代理人構(gòu)成的擴展的委托-代理關(guān)系，多個委托人和單一代理人構(gòu)成的多委托人關(guān)系(共同代理關(guān)系)，由多個委托人和多個代理人構(gòu)成的復(fù)雜多邊委托-代理關(guān)系。參見于立宏、管錫展：《多委托人激勵理論：一個綜述》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究》2005年第3期。。這一理論框架與“多委托多任務(wù)”理論存在差異(見表1)：

表1 “單委托多代理”與“多委托多代理”模型比較

首先，委托代理主體數(shù)量的差異。在“多委托多任務(wù)”理論中，存在多個委托方和多項授權(quán)任務(wù)，但只有一個代理人。而在本文“單委托多代理”理論中，委托方只有一個，即組織觀摩的上級領(lǐng)導(dǎo)(上級黨委政府)，但存在多個下級作為代理方(比如轄區(qū)內(nèi)的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn))(23)20世紀80年代以后，委托代理理論由傳統(tǒng)的單委托人、單代理人模型發(fā)展到目前的多階段委托代理模型、多任務(wù)委托代理模型、最優(yōu)監(jiān)督模型、雙邊道德風(fēng)險模型、多委托人模型和多代理人模型等。近年來，多代理人問題已成為經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)的研究熱點之一。參見鐘國棟、萬昆、柳瑞禹：《多關(guān)系條件下多代理人行為分析與激勵機制設(shè)計》，《技術(shù)經(jīng)濟》2013年第6期。。

其次，委托方權(quán)威結(jié)構(gòu)的差異。在“多委托多任務(wù)”理論中，存在多個委托方且委托方的權(quán)威呈現(xiàn)“三元差序格局”，即黨委政府-政府-職能部門。而在本文的“單委托多代理”理論中，委托方的權(quán)威呈現(xiàn)一元格局，即委托方(上級領(lǐng)導(dǎo)或黨委政府)享有唯一的強勢權(quán)威地位。委托方的權(quán)威一元格局會形塑出不同于“三元差序格局”的組織效應(yīng)。

再次，組織內(nèi)生效應(yīng)的差異。在“多委托多任務(wù)”理論中，組織產(chǎn)生多委托方的組內(nèi)比較、多任務(wù)的隸屬激勵強化、注意力的戴帽競爭等內(nèi)生效應(yīng)。而在本文的“單委托多代理”理論中，組織則產(chǎn)生以下內(nèi)生效應(yīng)。

一是委托方和代理方相互的直線競爭，即委托方(上級領(lǐng)導(dǎo)或黨委政府)通過觀摩項目競爭代理方的注意力，而代理方也通過打造項目亮點等方式直接競爭委托方的注意力，這是直線競爭而非戴帽競爭。

二是多個代理方之間的相互競爭，即作為代理方的多個下級(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn))為了吸引單一委托方的注意力、凸顯政績而展開競爭。這與“多委托多任務(wù)”理論下多個委托方競爭單個代理方的注意力有著根本的不同。

三是多個代理方的組間比較，即地位相近的各個代理方(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn))之間進行相互比較，競爭唯一委托方的注意力。

四是授權(quán)任務(wù)的量化獎懲激勵，即委托方根據(jù)代理方完成、打造項目建設(shè)的數(shù)量情況(包括項目投資、經(jīng)濟效益、社會效益等)，通過量化評分等方式給予獎勵、問責(zé)等激勵。

最后，委托方提供激勵強度的差異?！岸辔卸嗳蝿?wù)”理論認為代理方存在強弱激勵并存的情況。但在本文的“單委托多代理”理論中，代理方都承受著委托方(上級領(lǐng)導(dǎo))的強激勵。原因在于作為委托方的上級領(lǐng)導(dǎo)(上級黨委政府)擁有強勢權(quán)威地位。根據(jù)隸屬激勵理論，委托方權(quán)威地位的高低本身是一種激勵。上級黨委政府下達的任務(wù)，即使量化程度低，也具有強激勵。領(lǐng)導(dǎo)觀摩體現(xiàn)的是上級黨委政府的中心工作，屬于政治任務(wù)，執(zhí)行與否折射政治忠誠(24)參見練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。。

由此總結(jié)，“單委托-多代理”理論模型中存在兩對基本關(guān)系：一是委托方與代理方之間的關(guān)系；二是多個代理方之間的關(guān)系。這兩對關(guān)系并非毫不相干，相反，委托方與代理方之間的關(guān)系直接影響到代理方與代理方之間的關(guān)系，即委托方對代理方的注意力競爭，將誘導(dǎo)、刺激、強化代理方之間的競爭。

下文將以縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩為對象，運用“單委托多代理”的理論框架分析領(lǐng)導(dǎo)注意力分配中的上下級互動關(guān)系及具體機制。

縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩，是以項目為載體分配領(lǐng)導(dǎo)注意力的過程。委托方(上級領(lǐng)導(dǎo))通過觀摩重點項目向代理方(下級)表達和展示其注意力導(dǎo)向，下級則圍繞經(jīng)營項目、打造亮點吸引和維系領(lǐng)導(dǎo)的注意力。當前，項目制已成為一種新的國家治理體制(25)參見渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。。項目思維深深嵌入到縣域領(lǐng)導(dǎo)的行為之中。領(lǐng)導(dǎo)觀摩的主要對象，就是下級打造的各種特色、亮點項目。

領(lǐng)導(dǎo)觀摩的方案由縣督查辦負責(zé)安排。參與觀摩的人員包括縣域“四大家”(黨委、政府、人大、政協(xié))在家領(lǐng)導(dǎo)、縣直部門一把手和各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，總計100余人。每次觀摩大約耗時1-2天?？h領(lǐng)導(dǎo)在每個觀摩點停留的時間一般20分鐘左右。觀摩時，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記介紹觀摩點的基本情況，包括規(guī)模、產(chǎn)值、經(jīng)濟社會效益等。隨后，縣領(lǐng)導(dǎo)就項目點的一些情況進行詢問。所有觀摩項目結(jié)束后，縣領(lǐng)導(dǎo)召開總結(jié)會議。縣領(lǐng)導(dǎo)對觀摩的總體情況進行評價。最后，參與觀摩的縣領(lǐng)導(dǎo)對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行評分。評分情況納入縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終考核。縣里還對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的觀摩成績進行排名通報，通過觀摩“比一比、看一看、賽一賽”，激勵先進、鞭策后進(訪談筆記，20210320WH)。

三、注意力的表達與吸納：領(lǐng)導(dǎo)觀摩的過程與機制

領(lǐng)導(dǎo)觀摩的過程就是上級領(lǐng)導(dǎo)(委托方)向下級(代理方)展示、傳遞注意力的過程?？h域領(lǐng)導(dǎo)觀摩通過注意力的表達與凝聚機制、注意力的強激勵機制、注意力的競爭強化機制來競爭下級的注意力。

(一)注意力的表達與凝聚機制

領(lǐng)導(dǎo)觀摩需要首先確定觀摩內(nèi)容，即進行議程設(shè)置。設(shè)置議程，就是表達領(lǐng)導(dǎo)(委托方)的注意力導(dǎo)向。議程設(shè)置需要遵循兩項原則。

一是顯著性原則。阿克洛夫(Akerlof)指出，組織處理事務(wù)的機制之一是顯著性，即對顯著或生動事件賦予很高權(quán)重，而對不顯著事件賦予較低關(guān)注度(26)參見練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。。在領(lǐng)導(dǎo)觀摩中遵循顯著性原則，即需要確定重要議題，明確議題優(yōu)先性，據(jù)此擬定觀摩方案。對于縣域領(lǐng)導(dǎo)而言，重要議題就是體現(xiàn)黨委政府施政意圖的工作?？h委主要領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)年度重點工作任務(wù)來確定觀摩內(nèi)容。這些工作關(guān)乎縣域經(jīng)濟社會發(fā)展大局，也是黨委政府的中心工作，是政治任務(wù)，具有較強的顯著性。比如，2021年，S縣領(lǐng)導(dǎo)觀摩的內(nèi)容包括四大方面：工業(yè)項目、農(nóng)業(yè)項目、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)和新型社區(qū)。通過觀摩內(nèi)容，可以觀察出縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配方式。

當然，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)確定觀摩議題時，需要通過一定的民主程序，比如縣委常委會、黨政聯(lián)席會議等，集體研究決定(民主集中制)。確定觀摩議程的過程，也是縣域政府凝聚注意力、形成共識的過程。可見，領(lǐng)導(dǎo)觀摩不純粹是縣域領(lǐng)導(dǎo)的個人行為，而是縣域黨委政府的組織行為。它表達的是縣域黨委政府的組織意圖。

二是穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng)一原則。領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容具有穩(wěn)定性。比如，縣域領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展問題，尤其是工業(yè)發(fā)展、招商引資，這些領(lǐng)域的觀摩項目內(nèi)容具有很強穩(wěn)定性。發(fā)展是第一要務(wù)，尤其是對于縣域政府而言，發(fā)展功能仍然是其主要功能。經(jīng)濟發(fā)展是縣域政府常態(tài)化的中心工作?？h域領(lǐng)導(dǎo)必須在經(jīng)濟發(fā)展上面分配恒常的注意力。

領(lǐng)導(dǎo)觀摩的內(nèi)容還具有可變性。首先，縣委每一任主要領(lǐng)導(dǎo)觀摩的內(nèi)容是可變的?？h委每一任主要領(lǐng)導(dǎo)施政思路不同，關(guān)注的重點方向存在差異。自然，縣委每一任主要領(lǐng)導(dǎo)所要觀摩的重點領(lǐng)域、重點項目都可能是不同的。其次，年度觀摩內(nèi)容是可變的?？h委每一年度的重點工作領(lǐng)域、中心工作任務(wù)可能存在差異，因此，主要領(lǐng)導(dǎo)可能根據(jù)年度工作重心的變化來調(diào)整觀摩內(nèi)容。

總之，領(lǐng)導(dǎo)觀摩議程設(shè)置是縣域主要領(lǐng)導(dǎo)表達和凝聚注意力的過程。顯著機制在領(lǐng)導(dǎo)觀摩議程設(shè)置中發(fā)揮重要作用。領(lǐng)導(dǎo)觀摩說明領(lǐng)導(dǎo)重視，主要領(lǐng)導(dǎo)重視的事情，也代表縣域黨委政府的意圖，就是縣域黨委政府的政治任務(wù)，就是主要領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的方向。領(lǐng)導(dǎo)確定觀摩議題，類似于給下級安排“命題作文”。它集中體現(xiàn)了上級的“指揮棒”導(dǎo)向，下級必須圍繞上級的“指揮棒”來安排觀摩項目。確定觀摩議程后，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣督查辦上報觀摩項目點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將符合縣域政府觀摩內(nèi)容要求、最有特色、最能吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力的項目進行上報?？h督查辦對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的觀摩項目進行統(tǒng)計備案，據(jù)此擬定觀摩方案。

(二)注意力的強激勵機制

根據(jù)委托代理理論，由于信息不對稱，為防止代理方的逆向選擇和道德風(fēng)險，委托方需要為代理方提供有效激勵設(shè)計，以盡可能規(guī)避損失。激勵機制成為影響代理效率的關(guān)鍵(27)參見于立宏、管錫展：《多委托人激勵理論：一個綜述》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究》2005年第3期。。在領(lǐng)導(dǎo)觀摩中，上級領(lǐng)導(dǎo)(委托方)通過以下幾種途徑向下級(代理方)施加強激勵。

一是通過委托方的正式權(quán)威進行激勵。上級領(lǐng)導(dǎo)憑借其權(quán)威地位和政治壓力向下級形成強激勵。上級領(lǐng)導(dǎo)對下級的注意力吸納通過壓力型體制來實現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩向下級輸出巨大的政治壓力。領(lǐng)導(dǎo)觀摩是以縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的高位推動，對縣四大班子、縣直部門和各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要負責(zé)人的強動員?？h域范圍內(nèi)掌握主要權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)都參與，從而在一次活動中實現(xiàn)了權(quán)力的高度集聚。觀摩展現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，表明領(lǐng)導(dǎo)對某項工作的重視。下級必須積極響應(yīng)上級的注意力導(dǎo)向。

在觀摩過程中，領(lǐng)導(dǎo)可以發(fā)現(xiàn)問題、督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行整改。若項目進度不夠理想，或者項目建設(shè)不符合縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的施政思路，那么縣領(lǐng)導(dǎo)可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行問責(zé)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部施壓。問責(zé)將人、事、責(zé)勾連起來，進一步激活人的責(zé)任意識，把上級領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)化為下級注意力并進行內(nèi)化(28)參見陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。。

二是通過委托方的儀式性權(quán)威進行激勵。儀式與權(quán)力、權(quán)威緊密相連。領(lǐng)導(dǎo)觀摩具有很強的儀式化特征，是一種權(quán)力的象征機制(29)參見克利福德·格爾茨：《尼加拉——十九世紀巴厘劇場國家》，趙丙祥譯，北京：商務(wù)印書館，2017年，第89頁。。領(lǐng)導(dǎo)觀摩現(xiàn)場類似于一個劇場。在領(lǐng)導(dǎo)親臨觀摩項目點現(xiàn)場之前，下級要進行布景。布景的內(nèi)容包括打掃衛(wèi)生、修剪花草、布置橫幅、擺放物品、做好安保工作、維護交通秩序、雇請民間藝人進行手工藝展示等。某些項目的觀摩安排還需要考慮季節(jié)因素。比如，領(lǐng)導(dǎo)觀摩農(nóng)業(yè)項目，一般選擇秋天進行。秋天是收獲的季節(jié)，金黃的稻田、轟鳴的機械、忙碌的農(nóng)民、豐收的喜悅，更加襯托出領(lǐng)導(dǎo)觀摩的效果和領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)業(yè)的重視。

上級領(lǐng)導(dǎo)和下級是觀摩儀式中的表演者。縣領(lǐng)導(dǎo)在觀摩中要通過講話、詢問等方式進行展演，強調(diào)做好項目點工作的重要性，展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點，表明領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。在觀摩時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要在現(xiàn)場對項目進行展示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡量向縣領(lǐng)導(dǎo)展現(xiàn)出項目的亮點、魅力，吸引縣領(lǐng)導(dǎo)的注意力，形成共情的場景。觀摩現(xiàn)場就是一個能量場。觀摩者(支配者)、被觀摩者(被支配者)、項目點，共同構(gòu)成了一個儀式化的展演舞臺。領(lǐng)導(dǎo)觀摩呈現(xiàn)了劇場政治的邏輯。領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點在觀摩儀式中得到淋漓盡致的展現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩儀式確立了一種注意力引導(dǎo)與追隨的秩序，也展現(xiàn)了權(quán)力的階序。

三是通過量化獎懲進行激勵。領(lǐng)導(dǎo)觀摩實行結(jié)果導(dǎo)向控制，即上級領(lǐng)導(dǎo)只考核檢查項目建設(shè)的結(jié)果、成效，并不太關(guān)注下級建設(shè)項目的過程。一方面，上級建立觀摩項目績效評估的量化機制。比如，上級領(lǐng)導(dǎo)在觀摩時會了解項目的固定資產(chǎn)投資數(shù)量、解決就業(yè)崗位的數(shù)量等，并通過量化評分的方式來評估績效。另一方面，上級建立觀摩項目的獎懲激勵機制。上級領(lǐng)導(dǎo)對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的觀摩績效進行排名通報。縣域政府將觀摩成效納入目標管理責(zé)任制考核之中，對下級的項目建設(shè)情況進行監(jiān)督評估。比如，S縣的年度綜合考核辦法規(guī)定，縣里對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度綜合考核指標中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供市委市政府觀摩點的每次加0.1分。對于項目建設(shè)取得明顯成效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識、精神鼓勵。領(lǐng)導(dǎo)賞識和鼓勵都屬于政治激勵，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升、提拔具有重要意義。與企業(yè)組織、經(jīng)濟活動中側(cè)重物質(zhì)獎勵不同，政府組織中更側(cè)重政治晉升、政治榮譽、精神激勵(也不排除有經(jīng)濟激勵)。

四是通過制度化的觀摩保持強激勵。領(lǐng)導(dǎo)注意力有效性的實現(xiàn)，必須保持其對下級壓力的持續(xù)性?！邦I(lǐng)導(dǎo)重視的持續(xù)性水平，影響其推動工作的實際效果。凡是重點工作，都需要較長時間持續(xù)推動。只有持續(xù)重視，才能將注意力充分融入治理過程。”(30)陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。若領(lǐng)導(dǎo)注意力消退過快，一旦觀摩結(jié)束，下級就不一定重視該項工作。因此，保持領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的持續(xù)性就非常重要。縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩每季度舉行一次，觀摩的規(guī)則性、定期化使領(lǐng)導(dǎo)能夠長期持續(xù)“盯著”下級。領(lǐng)導(dǎo)通過過程追蹤，保持了注意力表達/傳遞的持續(xù)性，給下級施加不間斷的壓力。領(lǐng)導(dǎo)觀摩的壓力傳導(dǎo)機制，吸引了下級的注意力，有利于激活縣域體制，調(diào)動下級圍繞縣域政府的重點任務(wù)開展工作。

(三)注意力的競爭強化機制

在一個委托人和多個代理人的委托-代理關(guān)系下，如果每個代理人的績效是可測的，此時可以采取錦標賽制度來為代理人提供激勵(31)參見周業(yè)安、宋紫峰：《社會偏好、信息結(jié)構(gòu)和合同選擇——多代理人的委托代理實驗研究》，《經(jīng)濟研究》2011年第11期。。領(lǐng)導(dǎo)觀摩就采取了錦標賽激勵下級競爭。觀摩的目的就是要將下級的注意力吸引到領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注的重點任務(wù)上。因此，在下級之間制造競爭氛圍、形成比學(xué)趕超的局面就非常重要。

領(lǐng)導(dǎo)觀摩就是要發(fā)現(xiàn)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作亮點、特色項目?？h領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩自上而下層層篩選各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的亮點項目，采用相對績效比較方法，評判不同下級的成績優(yōu)劣。領(lǐng)導(dǎo)觀摩，讓各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)使出看家本領(lǐng)，并運用打分評比方式，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)間形成橫向競爭與比較的氛圍。不同下級之間圍繞項目打造展開競爭，形成政治錦標賽模式(32)參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第87頁。。誰的項目更具特色、更有亮點，誰就能得到領(lǐng)導(dǎo)賞識。

對于一些領(lǐng)導(dǎo)賞識的項目，縣領(lǐng)導(dǎo)還扮演“居中協(xié)調(diào)”的角色，整合各相關(guān)部門的資源，向該項目點傾斜，解決項目推進過程中遇到的問題。資源的傾斜也必然吸引其他下級效仿，從而投入更多的資源打造領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的項目。領(lǐng)導(dǎo)觀摩推動了各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行亮點打造的制度化、合法化。如此，下級的注意力被進一步吸引到領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點上。

總之，“基層治理中注意力發(fā)揮政治效應(yīng)的關(guān)鍵點是注意力轉(zhuǎn)化為影響力，并傳達給各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)責(zé)任主體，通過注意力表達促成組織意志貫徹”(33)參見陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。。領(lǐng)導(dǎo)觀摩給下級發(fā)送了領(lǐng)導(dǎo)的注意力信號，表明領(lǐng)導(dǎo)重視的重點工作。領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩將下級的注意力吸引到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的工作點上。同時，領(lǐng)導(dǎo)還通過打分、評比，在下級之間形成錦標賽競爭的氛圍，從而進一步吸引了下級的注意力。領(lǐng)導(dǎo)觀摩也是一種激勵機制。領(lǐng)導(dǎo)通過縱向控制與橫向競爭相結(jié)合，強化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，競爭下級的注意力。

四、注意力的反饋與維系：下級的回應(yīng)策略

上級領(lǐng)導(dǎo)(委托方)通過觀摩展現(xiàn)了注意力分配的導(dǎo)向。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和交辦的事，具有政治任務(wù)屬性。下級(代理方)必須對領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配導(dǎo)向進行回應(yīng)，以在錦標賽競爭中立于不敗之地。下級回應(yīng)上級的實質(zhì)，就是下級吸引上級的注意力，通過亮點打造引起上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視(34)參見陳輝：《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》，《求索》2021年第1期。。具體而言，下級回應(yīng)上級的主要機制包括注意力的反饋機制、競爭機制與維系機制。

(一)注意力的反饋機制

上級領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩向下級表達和傳遞了其注意力導(dǎo)向，表明領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點任務(wù)、重點領(lǐng)域。領(lǐng)導(dǎo)觀摩類似于指揮棒，為下級指明了行動的方向。下級則需要對上級發(fā)出的信號作出相應(yīng)的反饋，積極響應(yīng)上級領(lǐng)導(dǎo)的號召，將工作重心轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點領(lǐng)域，并給予資源傾斜。下級的反饋就是向上級發(fā)送擁護上級領(lǐng)導(dǎo)決策意圖的信號。自上而下的注意力表達與自下而上的注意力反饋，形成雙向互動與循環(huán)。

(二)注意力的競爭機制

在觀摩過程中，下級根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)釋放的信號，盡可能將自身最大的亮點項目展示給上級，形成自下而上的注意力吸引和競爭的邏輯。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(代理方)進行組間比較(35)參見練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。，競爭唯一委托方的注意力。在各個觀摩項目點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)打出“扛旗奪牌當先鋒”“比學(xué)趕超進百強”等橫幅，所凸顯的是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭當上游、不甘落后的決心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真仔細琢磨領(lǐng)導(dǎo)意圖，通過亮點項目來競爭上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力。

領(lǐng)導(dǎo)注意力意味著資源。競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力就是競爭領(lǐng)導(dǎo)的資源。領(lǐng)導(dǎo)觀摩也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭領(lǐng)導(dǎo)資源的途徑。一方面，在觀摩中得到領(lǐng)導(dǎo)賞識本身就是一種象征性資源。它可能對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的晉升具有重要意義。另一方面，縣領(lǐng)導(dǎo)的意圖決定了縣域資源分配導(dǎo)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過觀摩吸引縣領(lǐng)導(dǎo)的注意力。一旦本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目引起縣領(lǐng)導(dǎo)重視，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以乘機向縣域政府申請資源支持?？h領(lǐng)導(dǎo)為了凸顯對合乎自身施政思路的項目的重視，也需要通過資源傾斜方式來調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。

為了在觀摩中更好地競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須做好如下幾方面的工作。

一是提前謀劃項目。參與領(lǐng)導(dǎo)觀摩，前提是要有特色項目。因此，謀劃項目至為關(guān)鍵?！懊考径扔胁煌捻椖恳?，要籌劃，要有活水，有源頭，沒看的就有壓力?！?訪談筆記，20210327ZP)下級要根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)確定的觀摩內(nèi)容，認真琢磨上級領(lǐng)導(dǎo)意圖，再結(jié)合轄區(qū)的實際情況，精心策劃好項目。

二是精心經(jīng)營項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要集聚資源，集中力量辦大事，經(jīng)營、打造亮點，推出最成熟、最有亮點的項目參與觀摩，提高競爭力。

三是掌握競爭對手的動態(tài)。多個代理人之間可能存在信息不對稱問題。誰能在信息獲取上占據(jù)優(yōu)勢，誰就可能在競爭中占優(yōu)。同理，要在錦標賽競爭中獲勝，必須知己知彼，因此，了解其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)推出觀摩項目點的情況就非常重要?！耙缴厦鎸?，了解周邊端的什么菜。”(訪談筆記，20210327ZP)同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還必須學(xué)習(xí)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造項目點的經(jīng)驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參與觀摩過程，在觀摩中，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以實地考察其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的亮點項目，從而汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)后續(xù)打造項目亮點提供借鑒。了解、學(xué)習(xí)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況，實際上是要盡量克服代理人之間的信息不對稱問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過謀劃、打造項目亮點，向上級發(fā)送政績信號，引起領(lǐng)導(dǎo)的注意。

(三)注意力的維系機制

領(lǐng)導(dǎo)注意力是稀缺資源，而領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭者眾多。為了盡可能得到領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還必須不斷維系、吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，避免領(lǐng)導(dǎo)注意力的中斷。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在打造項目時，需要采取兩種策略：

一是“細水長流”的策略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能將自己的亮點項目在一次觀摩中全盤端出，而必須逐步地推出各個亮點項目，以此不斷吸引上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力，保持持續(xù)的競爭力。正如有干部所言：“上菜一盤一盤地端，保存實力，才能延續(xù)。”(訪談筆記，20210327ZP)

二是“老點新包”的策略。領(lǐng)導(dǎo)觀摩易產(chǎn)生審美疲勞，尤其是那些同質(zhì)性較強或者領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)觀摩過的項目，難以再次吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力。所以，對于一些領(lǐng)導(dǎo)觀摩過的老項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要創(chuàng)新、出新意，要增加投入資源重新包裝，打造新的亮點，激起領(lǐng)導(dǎo)的興趣。

“馬書記(縣委書記)看了一次肯定不想看第二次，除非你有新東西。他要來，也是陪其他領(lǐng)導(dǎo)來…… 做景點不要一次給我做完，這次造100畝地，夠你玩一天，下次再造新的。輪流轉(zhuǎn)，吸引他來。要不斷出新，吸引領(lǐng)導(dǎo)來。觀摩過后，就不會有第二次、第三次，所以必須不斷出新，要細水長流?！?訪談筆記，20210727YDX)

如此，通過“細水長流”和“老點新包”的策略，才能不斷吸引、維系上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭模型圖

總之，在領(lǐng)導(dǎo)觀摩過程中，上級領(lǐng)導(dǎo)和下級圍繞重點任務(wù)、重點項目展開注意力競爭?？h黨委政府通過領(lǐng)導(dǎo)觀摩來表達和傳遞注意力。上級領(lǐng)導(dǎo)運用定期觀摩、考核、督查和問責(zé)等方式給下級施加壓力，將下級的注意力吸引到其重點任務(wù)中，并以相對績效評價在下級之間制造競爭氛圍，強化領(lǐng)導(dǎo)注意力的持續(xù)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)則圍繞縣域黨委政府尤其是縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的施政思路來經(jīng)營亮點項目，吸引和競爭縣領(lǐng)導(dǎo)的注意力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極參與錦標賽體制，維系縣領(lǐng)導(dǎo)的注意力。

自上而下的注意力表達與自下而上的注意力反饋、自上而下的注意力壓力與自下而上的注意力競爭、自上而下的注意力強化與自下而上的注意力維系，構(gòu)成了縣域領(lǐng)導(dǎo)注意力分配中上下級互動的三種機制，如圖1所示。上下級之間的注意力競爭形成循環(huán)互動，不斷再生產(chǎn)出新的政績景觀，在縣鄉(xiāng)之間構(gòu)造出政績共同體。

五、“單委托多代理”的組織后果：注意力的內(nèi)卷與失衡

在“單委托多代理”的組織條件下，領(lǐng)導(dǎo)觀摩對于調(diào)動基層干部積極性、整合條塊資源、推動縣域政府重點工作任務(wù)落實具有重要意義。然而，領(lǐng)導(dǎo)觀摩也容易誘發(fā)一系列不良的治理效應(yīng)，導(dǎo)致治理資源耗散。

(一)委托方控制權(quán)的強化效應(yīng)

如前所述，領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容體現(xiàn)了上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配導(dǎo)向?？h領(lǐng)導(dǎo)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置作業(yè)任務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)去完成。上級提供的都是“規(guī)定動作”，這類“命題作文”容易誘導(dǎo)下級的投機、短期行為?？h領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就重點做什么，如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為缺乏自主性。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營的項目不符合縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的施政思路和意圖，那么就難以在觀摩競賽中獲勝。為了向上級邀功，吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往投其所好，圍繞著縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的思路來經(jīng)營項目。但是，縣領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重心，可能跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際不符。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了迎合縣領(lǐng)導(dǎo)，不得不犧牲自主空間，來打造各種項目亮點。

(二)治理資源的耗散效應(yīng)

各個代理方(鄉(xiāng)鎮(zhèn))為了在觀摩中獲勝，爭相大量造點。有的亮點項目投入巨大，但是領(lǐng)導(dǎo)觀摩一次之后，就不再納入后續(xù)觀摩范圍。頻繁的造點、更換項目，帶來資源浪費。尤其是一些原本就難以發(fā)揮實際功能的、比較虛的亮點項目，如領(lǐng)導(dǎo)也要求觀摩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必須投入資源進行打造。

比如，S縣新型社區(qū)建設(shè)中的新時代文明實踐站建成之后，發(fā)揮的作用微乎其微，幾乎成為擺設(shè)，但是每次領(lǐng)導(dǎo)都要求參觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了打造文明實踐站，投入巨資進行裝修、購買設(shè)備等?？h領(lǐng)導(dǎo)觀摩較為注重外表華麗與否。因而，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將注意力放在了互相比拼文明實踐站建設(shè)的豪華、精美程度。至于文明實踐站是否真的發(fā)揮效用，領(lǐng)導(dǎo)難以衡量，也不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重心。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫“虛事實做”，浪費了大量資源。

據(jù)了解，為了應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)觀摩，S縣L鎮(zhèn)正規(guī)劃新建三個村莊(社區(qū))文明實踐站和鎮(zhèn)文明實踐所。每個文明實踐站的建設(shè)、裝潢投入高達一二百萬元。鎮(zhèn)文明實踐所的投入則更高。跟“內(nèi)涵”建設(shè)相比，外部硬件建設(shè)更具有可測量性，更容易吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力、凸顯政績，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更愿意投入資源進行外部硬件建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩催生了一些形式主義行為。

此外，在一體化的行政體制中，多個層級政府捆綁在一起，形成政績共同體，大家一榮俱榮、一損俱損。這種捆綁效應(yīng)迫使各個層級政府都要將注意力聚焦到上級關(guān)注的問題上，共同投入資源打造亮點。

“(觀摩)增加鎮(zhèn)一級的財政負擔，縣里看的是鎮(zhèn)里的臉面。如果是看村里，村里要比賽，肯定要出錢。S縣A鎮(zhèn)，Z村，搞農(nóng)房改善項目點，迎接國家檢查，當時副總理來看的點，裝修的房子幾萬塊錢，后來J省為了不丟臉，省里、市里也要投錢。上一級(政府)來檢查，下面幾級(政府)要投錢。大部分領(lǐng)導(dǎo)受壓力。別人房子能這么便宜，你為什么弄不成？五保戶等不同價格，都低于市場價，肯定政府要補貼?！?訪談筆記，202100717YDX)

而且，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的“間斷”效應(yīng)(36)參見陶鵬、初春：《府際結(jié)構(gòu)下領(lǐng)導(dǎo)注意力的議題分配與優(yōu)先：基于公開批示的分析》，《公共行政評論》2020年第1期。也給下級項目建設(shè)帶來不利影響。受環(huán)境條件變化影響，領(lǐng)導(dǎo)注意力可能發(fā)生轉(zhuǎn)移。之前領(lǐng)導(dǎo)觀摩的項目，此后不一定再重視，進而影響下級投入資源建設(shè)的積極性。

“觀摩的項目推進的不一定長久的，熱度一過，就沒人問事……領(lǐng)導(dǎo)一走，就不搞了，這就是浪費資源。L鎮(zhèn)的B村，政府1個億投入，建設(shè)美麗宜居村莊，把環(huán)境收拾漂亮。老百姓宜居了，但是產(chǎn)業(yè)沒有發(fā)展起來。是縣委書記的點，省長也駐點，收拾收拾，省委書記來看了。省長調(diào)走，沒人看了。為了觀摩而觀摩?！?訪談筆記，202100717YDX)

政治周期的變化調(diào)整會影響領(lǐng)導(dǎo)注意力分配。領(lǐng)導(dǎo)流動、更換頻繁，前任領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的項目，新任領(lǐng)導(dǎo)不一定感興趣，由此導(dǎo)致項目建設(shè)難以持續(xù)。這樣，下級在前期項目建設(shè)投入的大量資源可能打水漂。

因此，有些基層干部對待觀摩的態(tài)度呈現(xiàn)兩面性。一方面，能夠成為領(lǐng)導(dǎo)觀摩點，表明自身工作受到領(lǐng)導(dǎo)的重視，在上級領(lǐng)導(dǎo)面前“露臉”，有利于獲得更多資源。在打造項目亮點的過程中，上級投入大量資源，在客觀上可以為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村節(jié)約資源。另一方面，參與觀摩需要付出大量時間、精力、財力等成本，并承擔風(fēng)險。如果參與觀摩的項目點得到領(lǐng)導(dǎo)賞識，那么皆大歡喜，一旦項目點未能成功吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，也可能承擔被上級責(zé)怪甚至問責(zé)的風(fēng)險。但無論如何，下級都必須主動或被動地卷入上級所設(shè)置的“觀摩游戲”中。

(三)代理方注意力的失焦效應(yīng)

在領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭中，委托方向代理方授權(quán)的任務(wù)數(shù)量會帶來不同的注意力分配效應(yīng)。“多委托多任務(wù)”理論表明，多個委托方向代理方授權(quán)多項任務(wù)，導(dǎo)致委托方之間為凸顯自身任務(wù)的顯著性而競爭代理方的注意力(37)參見練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會學(xué)研究》2016年第4期。。在本研究中，委托方授權(quán)任務(wù)的數(shù)量會直接影響代理方的注意力分配。在單任務(wù)條件下，代理方只需將注意力分配在委托方授權(quán)的單項任務(wù)中，其注意力聚焦程度高。在多任務(wù)條件下，代理方必須同時面對委托方授權(quán)的多項任務(wù)，容易導(dǎo)致代理方注意力失焦。

田野觀察發(fā)現(xiàn)，在領(lǐng)導(dǎo)觀摩中，上級領(lǐng)導(dǎo)(委托方)觀摩內(nèi)容數(shù)量的增加引致了下級(代理方)注意力分配的變化。以前領(lǐng)導(dǎo)觀摩以經(jīng)濟發(fā)展類項目為主，觀摩內(nèi)容比較單一，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的確定性有利于下級聚焦注意力，但近年來，上級安排的重點任務(wù)增多，形成多中心工作模式(38)參見仇葉：《行政權(quán)集中化配置與基層治理轉(zhuǎn)型困境——以縣域“多中心工作”模式為分析基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。，縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容也隨之增多，過多的觀摩內(nèi)容耗散了下級的注意力，導(dǎo)致注意力失焦。領(lǐng)導(dǎo)觀摩原本是為了引導(dǎo)、聚焦下級的注意力，但是過多的觀摩內(nèi)容卻導(dǎo)致悖反的效果。

由此可以總結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)注意力的確定性影響下級注意力的聚焦性，二者具有函數(shù)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容單一，意味著領(lǐng)導(dǎo)注意力的確定性高，這將有助于下級的注意力聚焦；領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容繁雜，說明領(lǐng)導(dǎo)注意力存在高度不確定性，從而導(dǎo)致下級注意力失焦。

(四)組織目標的替代效應(yīng)

領(lǐng)導(dǎo)觀摩的原初目的是為了推動工作落實、服務(wù)基層群眾，卻可能演變成迎合、討好上級的行為。為了凸顯政績，迎合上級領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須揣摩上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖，向上級發(fā)送短期政績信號。一些下級為了投其所好，不惜代價造點，導(dǎo)致觀摩的異化。

基層打造的亮點項目，往往可能并非群眾真實需求的項目。項目造點與群眾實際需求之間脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入了大量資源進行造點，應(yīng)付縣領(lǐng)導(dǎo)觀摩，但是群眾真正需求的公共服務(wù)供給則可能被忽視。

此外，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配不均，帶來資源分配的失衡。領(lǐng)導(dǎo)只挑好的項目觀摩，只看“先進”，不看“后進”?；鶎哟蛟炝舜罅俊板\上添花”的政績項目，主要注意力資源被配置在“先進”、“亮點”上，形成注意力內(nèi)卷的局面。而“后進”在注意力競爭中始終處于下風(fēng)，成為領(lǐng)導(dǎo)注意力的“盲區(qū)”。

“(上級)對少數(shù)村想辦法，對多數(shù)不想辦法。Y村每年觀摩，大大小小的幾十次，有的是縣領(lǐng)導(dǎo)、市領(lǐng)導(dǎo)來，有的是條線來，有的是外縣市。都是搞的錦上添花的工作，你先進，我要讓你更先進，沒有雪中送炭，你不可能說你落后了，我還來推你。你肯定推好的，不可能推差的。有的落后的村，就破罐子破摔，他也做(事)，但是觀摩不可能觀摩，鎮(zhèn)里也知道，那個村不能去，去了丟人的?！?訪談筆記，202100717YDX)

總之，在“單委托多代理”的組織條件下，領(lǐng)導(dǎo)觀摩強化了上級的控制權(quán)，誘發(fā)下級的短期行為，帶來治理資源耗散，導(dǎo)致下級注意力失焦。這意味著領(lǐng)導(dǎo)觀摩發(fā)生了目標替代(39)參見羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學(xué)》，任軍鋒等譯，天津：天津人民出版社，2002年，第322頁。，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配失靈。

結(jié) 語

地方領(lǐng)導(dǎo)注意力分配對于貫徹落實上級意圖、完成重點任務(wù)具有重要意義。尤其是縣域政府的職權(quán)和功能完備，是國家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要樞紐?？h域領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配狀況直接影響到國家大政方針在基層的落實。領(lǐng)導(dǎo)觀摩是縣域領(lǐng)導(dǎo)通過注意力分配與競爭來對下級展開“傾向性動員”(40)傾向性動員(mobilization of bias)，指政治組織通過一系列的價值、信仰和儀式等手段，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地運作，引導(dǎo)和支配他人的注意力，進而達到議題篩選的目的。參見向玉瓊：《注意力競爭的生成與反思：論政策議程中的注意力生產(chǎn)》，《行政論壇》2021年第1期。、推動工作落實的一種機制。

本文以縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩的案例經(jīng)驗為基礎(chǔ)，在“單委托多代理”理論框架下分析了縣域領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的邏輯與機制。領(lǐng)導(dǎo)觀摩體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是領(lǐng)導(dǎo)表達、傳遞注意力的載體，也是領(lǐng)導(dǎo)競爭下級注意力的重要途徑，對下級形成強激勵。在這個意義上，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配也是一種激勵機制。與“多委托多任務(wù)”理論下多個委托方戴帽競爭單個代理方的注意力不同，在“單委托多代理”的組織條件下，委托方擁有一元權(quán)威，多個代理方直線競爭單一委托方的注意力。

本文還分析了領(lǐng)導(dǎo)注意力分配中的上下級(委托方與代理方)雙向互動關(guān)系，揭示了領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的三種互動機制，即“表達-反饋”機制、“激勵-競爭”機制和“強化-維系”機制。委托方通過正式權(quán)威、儀式權(quán)威和量化獎懲等方式為代理方提供強激勵，并刺激多個代理方為吸引委托方的注意力而展開競爭，形成橫向競爭的政治錦標賽模式。

領(lǐng)導(dǎo)注意力分配中的上下級雙向互動關(guān)系有著穩(wěn)固的組織基礎(chǔ)。這個組織基礎(chǔ)就是黨委政府組織內(nèi)部的權(quán)威分配結(jié)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩是以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威為支撐，將領(lǐng)導(dǎo)注意力嵌入下級的工作日程中，對下級形成壓力和激勵，推動重點政策任務(wù)落實。下級之所以積極配合觀摩，競爭上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力，在于上級領(lǐng)導(dǎo)掌握人事任免權(quán)。上級為下級提供了根據(jù)重點任務(wù)的完成業(yè)績來選拔干部的可信承諾，下級(代理方)圍繞上級釋放的信號展開競爭，由此形成上下級(委托方與代理方)之間以及多個代理方之間的注意力競爭關(guān)系。

本文的理論意義主要表現(xiàn)為三個方面：

一是為理解中國政府行為提供新的理論框架。傳統(tǒng)的雙邊委托-代理理論、“多委托多任務(wù)”理論為理解中國政府行為提供了重要的理論啟迪。本文基于領(lǐng)導(dǎo)觀摩現(xiàn)象的田野觀察，提煉出“單委托多代理”的理論框架，有助于進一步理解中國政府行為的復(fù)雜邏輯和機制。比如，基層政府創(chuàng)新泛濫是當前各地普遍存在的問題。從本文“單委托多代理”理論角度來看，造成基層政府創(chuàng)新泛濫的重要原因在于多個代理方(基層政府)需要競爭單個委托方的注意力。為了盡可能吸引委托方的注意力，代理方必須想方設(shè)法進行項目包裝，形成創(chuàng)新競賽，帶來一些并無實質(zhì)內(nèi)容的形式主義創(chuàng)新?；鶎觿?chuàng)新泛濫是注意力內(nèi)卷的表現(xiàn)。

二是為領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭研究提供新的視角。已有關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭的研究多是單向度視角，本文將領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭問題帶入一個雙向互動的分析視角中，提出了領(lǐng)導(dǎo)注意力研究的新問題，進一步豐富了領(lǐng)導(dǎo)注意力研究的議題。

三是發(fā)掘領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭的新形式。不同的上下級關(guān)系可能帶來差異化的領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭形式。在中國政府中，不僅有領(lǐng)導(dǎo)注意力的戴帽競爭，而且存在領(lǐng)導(dǎo)注意力的直線競爭。戴帽競爭主要產(chǎn)生于雙重管理的職能部門與下級代理方之間，而直線競爭主要產(chǎn)生于上下級黨委政府之間。通過不同的上下級關(guān)系考察差異化的注意力競爭形式，不僅可以深化對中國政府內(nèi)部注意力競爭復(fù)雜機制的理解，而且有利于推進注意力競爭研究的理論建構(gòu)。

作為一項初步研究，本文留下了一些有待進一步研究的重要問題。比如，除了本文分析的制度化領(lǐng)導(dǎo)觀摩之外，還有一些突發(fā)的、隨機的領(lǐng)導(dǎo)觀摩等多種類型。這些不同類型的領(lǐng)導(dǎo)觀摩在運行邏輯、激勵機制方面的差異值得進一步調(diào)查研究。此外，領(lǐng)導(dǎo)注意力的表達和凝聚過程，還有待深入細致的觀察。本文以縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩議程設(shè)置的田野觀察為基礎(chǔ)，初步分析了縣域領(lǐng)導(dǎo)注意力的表達和凝聚過程。但限于田野觀察條件的限制，領(lǐng)導(dǎo)確定觀摩議程的微觀過程這一“黑匣子”尚未充分揭示。比如縣域領(lǐng)導(dǎo)凝聚共識的過程、不同領(lǐng)導(dǎo)之間圍繞觀摩議題產(chǎn)生的競爭等，都需要進一步的田野觀察來呈現(xiàn)。還有，不同代理方之間為了競爭上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力而展開競爭的過程也需要進一步探究，這一問題不僅有助于理解領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭的機制，而且能夠深化對“代理方”異質(zhì)性問題的認識?？傊袊袨榉浅?fù)雜，未來有待通過更加多樣、更為深入的實證研究深化對這一問題的理解，并構(gòu)建更具解釋力的理論。