沙澤高， 胡乃軍

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 北京 100049)

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)60歲及以上老年人口有2.6億人，占總?cè)丝诘?8.7%，65歲及以上老年人口總數(shù)有 1.9億人，占總?cè)丝诘?3.5%[1]。結(jié)合近年來(lái)老齡人口增長(zhǎng)趨勢(shì)(圖1)，預(yù)計(jì)在2021年底中國(guó)65歲及以上老年人口占比將超過(guò)14%，意味著中國(guó)正式步入深度老齡化社會(huì)。人口老齡化作為世界人口發(fā)展的大趨勢(shì)，也將是中國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的基本國(guó)情。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢(shì)和滿足老年人多層次的養(yǎng)老需求，政府提出構(gòu)建“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老理念。目前國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要分為公辦公營(yíng)、民辦民營(yíng)和公建民營(yíng)3種模式。公辦公營(yíng)和民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都存在各自的不足之處[2]，公建民營(yíng)整合了二者的優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)了存在的不足。但公建民營(yíng)養(yǎng)老模式尚處于探索階段，同時(shí)由于各地區(qū)的試點(diǎn)推廣時(shí)間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、老齡化程度等實(shí)際情況不同，在發(fā)展過(guò)程中也面臨不同的難題?；诂F(xiàn)實(shí)因素，運(yùn)用SWOT分析模型，在優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、威脅4個(gè)維度上對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，以期推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

圖1 2010—2020年中國(guó)65歲及以上人口占比數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

1 文獻(xiàn)綜述

自2013年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》以來(lái)，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵和發(fā)展問(wèn)題得到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。已有的研究成果主要聚焦在對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)含義的界定和發(fā)展模式的探索上。通過(guò)查閱文獻(xiàn)和相關(guān)政策文件發(fā)現(xiàn)，閻青春是較早對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行定義的學(xué)者，他認(rèn)為，“公辦民營(yíng)”指的是政府將已經(jīng)辦成的公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制、改組,交由民間組織或社會(huì)力量去管理和運(yùn)作?！肮駹I(yíng)”則是指在新建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí),各級(jí)政府摒棄過(guò)去包辦包管、高耗低效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,按照建管分離的發(fā)展思路,由政府出資,招標(biāo)社會(huì)組織或服務(wù)團(tuán)體去經(jīng)辦和管理運(yùn)作,政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督[3]。公建民營(yíng)和公辦民營(yíng)是同一事物不同階段的發(fā)展形態(tài)。公建民營(yíng)主要是在發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增量領(lǐng)域進(jìn)行機(jī)構(gòu)管理體制的改革,轉(zhuǎn)換政府部門的職責(zé)；公辦民營(yíng)則是要盤活存量,對(duì)已在運(yùn)營(yíng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輸入新鮮血液,激發(fā)其發(fā)展活力[4]。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)模式仍處于探索階段，其發(fā)展還存在諸多問(wèn)題[5]。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有改革實(shí)踐時(shí)間段、參與社會(huì)組織較為多樣、民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與方式集中、承包期限靈活、社會(huì)組織參與要求高等5個(gè)主要特征[6]。鐘仁耀、孫昕以上海市為例，從政府的出資情況可以將公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為完全公益型、公益和市場(chǎng)混合型、基本市場(chǎng)行3個(gè)模式[7]。此外，還可以將公辦民營(yíng)作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的突破口，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，推動(dòng)整個(gè)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展[8]。

已有文獻(xiàn)存在以下局限性：基于公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)個(gè)案、抽樣調(diào)查的研究較多，但研究深度有限，且研究對(duì)象所處的地域主要集中在上海、南京、北京等發(fā)達(dá)城市，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的系統(tǒng)性研究。

2 公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式的SWOT分析

SWOT分析法，又稱態(tài)勢(shì)分析法，是對(duì)組織內(nèi)外部環(huán)境的態(tài)勢(shì)分析，由哈佛商學(xué)院安德魯斯教授在1971年首次提出[9],主要包括優(yōu)勢(shì)(strength)、劣勢(shì)(weakness)及面臨的機(jī)會(huì)(opportunity)和威脅(threat)(圖2)。本文基于SWOT分析模型，從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、威脅4個(gè)維度對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)的分析，為有效解決公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式的發(fā)展研究提供理論依據(jù)。

圖2 SWOT分析結(jié)構(gòu)

2.1 優(yōu)勢(shì) (S)

2.1.1 提高了養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平

公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式的所有權(quán)擁有方仍是政府，政府通過(guò)招標(biāo)的方式將機(jī)構(gòu)的后期運(yùn)營(yíng)權(quán)委托給社會(huì)力量，社會(huì)力量依靠先進(jìn)的管理手段和高效的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)代替政府提供養(yǎng)老服務(wù)。讓社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以為機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來(lái)新的管理理念，各運(yùn)營(yíng)方之間也可以形成市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而保證養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化和高質(zhì)量。樂(lè)山市X老苑老年公寓發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行智能化管理，公寓內(nèi)不僅擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和護(hù)理項(xiàng)目，同時(shí)還經(jīng)常舉辦各種活動(dòng)以豐富老年人的精神需求。該老年公寓還采取了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展模式，使得養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源得到了整合，打破了老年人頻繁往返于醫(yī)院和養(yǎng)老院之間的不便，為老年人提供更加便捷有效的醫(yī)療服務(wù)條件。在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，除了提供日常生活照料，也更加注重老人的身體狀況的精神狀態(tài)。老年人可以根據(jù)自己的需求，享受多樣化、個(gè)性化的服務(wù)內(nèi)容。較之前完全由政府提供的單一的設(shè)備和服務(wù)來(lái)看，公建民營(yíng)模式極大地提升了養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平，也讓老人享受到了更加多元化的服務(wù)內(nèi)容。

2.1.2 公私合作有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

公建民營(yíng)模式通過(guò)發(fā)揮政府和社會(huì)力量各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府作為養(yǎng)老服務(wù)供給的主體之一，完全由政府承擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)管理僵化、運(yùn)營(yíng)效率低下以及公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題[10]。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是以營(yíng)利為目的，加上養(yǎng)老行業(yè)前期投入成本大且收益小，迫于經(jīng)營(yíng)壓力更傾向于收住高收入老人，而收入不高的這部分老人的養(yǎng)老需求就無(wú)法得到滿足。因此引進(jìn)社會(huì)力量來(lái)運(yùn)營(yíng)管理公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以有效解決政府管理僵化、效率低下和財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，讓政府從繁雜的事務(wù)中脫離出來(lái)，做好政策制定者和機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)督。而作為公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)方來(lái)說(shuō)，因?yàn)檎袚?dān)了前期機(jī)構(gòu)建設(shè)的全部或部分成本，大大降低了其運(yùn)營(yíng)的成本壓力，可以將更多的資金與精力投入到養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和護(hù)理人員的培訓(xùn)上。以樂(lè)山市X老苑老年公寓為例，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性和民辦養(yǎng)老的專業(yè)性相結(jié)合，同時(shí)還將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式運(yùn)用到機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)中，養(yǎng)老資源與醫(yī)療資源的整合能夠更好發(fā)揮現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)的資源，既解決醫(yī)院“押床”問(wèn)題，能夠釋放更多的醫(yī)療資源，從源頭上減少了醫(yī)療衛(wèi)生資源的浪費(fèi)，同時(shí)也解決了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)不足的問(wèn)題。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各主體之間關(guān)系結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各主體之間關(guān)系結(jié)構(gòu)

2.1.3 降低養(yǎng)老成本

在“未富先老”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，只有開發(fā)出與當(dāng)?shù)乩夏耆讼M(fèi)水平相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品,才能更好滿足老年人的養(yǎng)老需求。而大多數(shù)社會(huì)運(yùn)營(yíng)力量尤其是企業(yè)會(huì)有比較強(qiáng)烈的營(yíng)利內(nèi)驅(qū)力，往往會(huì)傾向于提供營(yíng)利空間較大的養(yǎng)老服務(wù)[11]。而公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從前期建設(shè)到后期運(yùn)營(yíng)都有政府財(cái)政支持，運(yùn)營(yíng)壓力小。運(yùn)營(yíng)方依靠這種優(yōu)勢(shì)不僅可以把多余的資金用于服務(wù)質(zhì)量的提升，還能給予老年消費(fèi)者更多的優(yōu)惠空間，讓中低收入群體也能享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。從X老苑老年公寓入住老人的滿意度情況來(lái)看，大部分入住老人對(duì)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)性價(jià)比都是滿意的，和同地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格相對(duì)更低。

2.2 劣勢(shì) (W)

2.2.1 公益性和營(yíng)利性的矛盾沖突

基本養(yǎng)老服務(wù)的供給主體是公辦性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。雖然公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引進(jìn)了社會(huì)運(yùn)營(yíng)力量，但其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中采取所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的形式。政府只是將后期的運(yùn)營(yíng)權(quán)委托給運(yùn)營(yíng)方，讓其代替政府提供服務(wù)，然而福利性仍然是機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性，要求其優(yōu)先為三無(wú)、五保、空巢、高齡、失智和失能老人提供兜底保障服務(wù)。加上養(yǎng)老行業(yè)本身收益很小且時(shí)間長(zhǎng)，政府又迫于財(cái)政壓力補(bǔ)貼力度有限，作為社會(huì)力量特別是企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，必然會(huì)通過(guò)拒絕接收重度失能老人等行為來(lái)降低運(yùn)營(yíng)成本、減少運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或擴(kuò)大面向高收入、健康老年人群的養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)模，以獲取更多利潤(rùn)，從而擠占公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的福利性，造成了福利性和營(yíng)利性相矛盾的局面。樂(lè)山市X老苑老年公寓目前入住的207位老人均是有償入住，暫未對(duì)特殊有需求的老人提供兜底保障服務(wù)。此外按合同規(guī)定運(yùn)營(yíng)方每年需向政府繳納190萬(wàn)租金，政府為了減輕機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)壓力免除了前3年的租金，但在這種優(yōu)惠力度下，公寓目前仍然是收支平衡的狀態(tài)。如果沒(méi)有政府的后期扶持和有效監(jiān)管，運(yùn)營(yíng)方本身固有的利益屬性可能會(huì)驅(qū)使社會(huì)力量限制沒(méi)有購(gòu)買能力老人的入住機(jī)會(huì)，這就與公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的理念相悖，不利于機(jī)構(gòu)的發(fā)展。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同模式比較見(jiàn)表1。

表1 公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同模式比較

2.2.2 專業(yè)護(hù)理人員短缺，有效供給不足

護(hù)理人才短缺是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍面臨的一個(gè)難題。首先，老年護(hù)理專業(yè)不管在物質(zhì)上還是精神上都達(dá)不到吸引人才的效果。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一線護(hù)理人員的薪酬待遇不高，長(zhǎng)期重復(fù)從事照顧工作，工作量大且缺乏趣味性，甚至還會(huì)引發(fā)事故和糾紛。加上社會(huì)上對(duì)老年護(hù)理專業(yè)的尊重和認(rèn)可度不高，甚至老年人辱罵護(hù)理員的情況時(shí)有發(fā)生。其次，在學(xué)校接受過(guò)專業(yè)知識(shí)的年輕人，畢業(yè)后都不愿意從事老年護(hù)理工作，沒(méi)有把所學(xué)的專業(yè)技能用到對(duì)口的地方，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了教育資源，同時(shí)也使得中國(guó)養(yǎng)護(hù)比例失衡，護(hù)理人才出現(xiàn)嚴(yán)重缺口。以四川省為例，在文件《關(guān)于推進(jìn)四川養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中提出每千名老年人配備1名社會(huì)工作者，每百?gòu)堭B(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位配備1名社會(huì)工作者。結(jié)合X老苑老年公寓的具體情況，應(yīng)配備2～3名社會(huì)工作者，然而X老苑老年公寓具體情況是目前并沒(méi)有配備專業(yè)的社會(huì)工作者。因此，從一線護(hù)理人員到專業(yè)的社會(huì)工作者都短缺是制約機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要問(wèn)題之一。

2.2.3 改革起步晚，經(jīng)驗(yàn)不足

公建民營(yíng)成為當(dāng)前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的主要方向。全國(guó)第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革試點(diǎn)自2013年開始實(shí)施，試點(diǎn)機(jī)構(gòu)主要集中在一線或省會(huì)城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市試點(diǎn)則明顯落后。以樂(lè)山市為例，樂(lè)山市第一家公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直到2017年才開始投入運(yùn)營(yíng)，截至目前全市只有4家公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因此不管是政府還是市場(chǎng)都缺乏足夠的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。公建民營(yíng)中政府、社會(huì)力量、個(gè)人等各方主體的利益追求勢(shì)必會(huì)帶來(lái)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)福利性和盈利性矛盾，而作為公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立的首要目標(biāo)就是以福利性為基礎(chǔ)。如何處理好公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府和市場(chǎng)的關(guān)系？二者的利益應(yīng)該如何權(quán)衡？如何讓公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保持其特有的優(yōu)勢(shì)？如何確保公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量等一系列問(wèn)題都需要不斷摸索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2.3 機(jī)會(huì)(O)

2.3.1 養(yǎng)老服務(wù)需求的增加

隨著老齡化程度的加深，老年人口數(shù)量也在不斷增加，龐大的老年群體，特別是失能和高齡老人作為老年群體中的弱勢(shì)群體，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)需求更加迫切，也為公建民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了契機(jī)。部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市或省份，老齡化程度高于全國(guó)平均水平，甚至一部分地區(qū)早已經(jīng)步入深度老齡化階段，同時(shí)這部分地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，人均收入也落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市，而支付能力又是制約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素，使得這部分地區(qū)面臨養(yǎng)老和支付能力弱的雙重壓力。以樂(lè)山市為例，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口占總?cè)丝?4.50%，65歲及以上人口占總?cè)丝?9.19%，很明顯樂(lè)山市已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。老年人口比例的增加，迫使政府和社會(huì)開拓更大的養(yǎng)老市場(chǎng)來(lái)滿足逐漸遞增的養(yǎng)老需求，因此大力構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系成為政府和社會(huì)的共識(shí)。

2.3.2 國(guó)家對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策引導(dǎo)

中國(guó)人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，早在1999年就開始進(jìn)入老齡化階段，為了積極應(yīng)對(duì)老齡化政府出臺(tái)了一系列政策文件。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，同年民政部也發(fā)布了《關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》，各地正式開始實(shí)施公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，政府從政策層面確定了將公建民營(yíng)作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的主要趨勢(shì)，并給予資金和人員等方面支持，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過(guò)這種方式對(duì)政府興辦的養(yǎng)老床位進(jìn)行公建民營(yíng)化管理運(yùn)營(yíng)[12]。2016年民政部辦公廳和發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展以公建民營(yíng)為重點(diǎn)的第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》，進(jìn)一步擴(kuò)大了公建民營(yíng)的試點(diǎn)范圍，在第一批已有124家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，另遴選了116家作為試點(diǎn)單位[13]。“十三五”規(guī)劃關(guān)于在養(yǎng)老體系建設(shè)上，政府提出繼續(xù)加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，加快推進(jìn)那些具備提供養(yǎng)老服務(wù)能力的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)和公建民營(yíng)。2020年民政部辦公廳和國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革優(yōu)秀案例的通報(bào)》，遴選了北京市第五福利院等49家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革優(yōu)秀案例[14]。

2.3.3 政府在財(cái)政層面的支持

公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開政府的財(cái)政支持。近年來(lái)，政府在財(cái)政上不斷加大對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的投入?！笆濉睍r(shí)期，政府在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，公共財(cái)政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模年均增長(zhǎng)13.3%，高于同期公共財(cái)政支出增速，預(yù)計(jì)到2025年，公共財(cái)政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模將達(dá)到250億元[15]。具體到地方，樂(lè)山市民政局2020年一般公共預(yù)算當(dāng)年撥款7 556.27萬(wàn)元，社會(huì)保障和就業(yè)支出4 374.43萬(wàn)元，占57.89%,而市級(jí)財(cái)力一般公共預(yù)算主要支出安排包括支持社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，逐步構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展[16]。有了政府的財(cái)政支持，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得了良好的發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)中國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)不斷在發(fā)展，不管是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)方在土地、基礎(chǔ)設(shè)施修建等方面的壓力會(huì)減輕很多，同時(shí)可以更好地將資金用到服務(wù)質(zhì)量的提高、護(hù)理人員的專業(yè)技能培訓(xùn)等方面，也能給予老年人最大的優(yōu)惠空間，讓更多對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有需求的老人得到滿足。

2.4 威脅(T)

2.4.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境質(zhì)量對(duì)入住率的影響

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們的生活水平也在不斷提高。特別是老年人，由于年紀(jì)大身體各方面機(jī)能都下降，更需要優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為集中老人提供養(yǎng)老服務(wù)的場(chǎng)所，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外部環(huán)境質(zhì)量和內(nèi)部?jī)r(jià)環(huán)境質(zhì)量均提出了較嚴(yán)格的要求。外部環(huán)境質(zhì)量主要代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的區(qū)域位置，主要包括是否在中心城區(qū)、出行交通是否便利、是否是城市發(fā)展新區(qū)以及生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。研究表明中心城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率會(huì)明顯高于其他地區(qū)；在內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量方面包括居住、醫(yī)療、娛樂(lè)環(huán)境質(zhì)量，老人對(duì)內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量的3個(gè)影響進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，居住環(huán)境對(duì)入住率存在一定的影響，醫(yī)療環(huán)境質(zhì)量對(duì)入住率的影響最大[17]。以樂(lè)山市X老苑老年公寓為例，公寓選址偏僻，離中心城區(qū)隔江而望，距離較遠(yuǎn)，附近無(wú)公交站點(diǎn)，出行交通不便，且公寓一旁設(shè)有火葬場(chǎng)，火葬場(chǎng)日常的喪葬活動(dòng)會(huì)對(duì)老人的情緒帶來(lái)負(fù)面影響；從內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量層面來(lái)看，公寓雖然緊鄰岷江，背靠碧山湖森林公園，環(huán)境清幽，但同時(shí)存在公寓內(nèi)蚊蟲較多、日照時(shí)間少等問(wèn)題，很大程度上影響老人的居住體驗(yàn)。

2.4.2 政府難以進(jìn)行有效的監(jiān)管

政府雖然在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中將機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給運(yùn)營(yíng)方，但機(jī)構(gòu)改革處在前期探索階段，尚未形成一套統(tǒng)一完整的監(jiān)管體系的。從監(jiān)管的對(duì)象來(lái)看政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，一是對(duì)有形的固定資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。機(jī)構(gòu)的有形資產(chǎn)以及基礎(chǔ)設(shè)施可以具體量化，在監(jiān)管過(guò)程中相對(duì)較容易，而養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量方面，目前國(guó)內(nèi)主要從老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的滿意度和投訴情況作為衡量服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)，同時(shí)由于機(jī)構(gòu)入住老人絕大部分都是高齡或者失能老人，各方面身體機(jī)能弱化嚴(yán)重，因此在調(diào)查滿意度的過(guò)程中難度較大，因此政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管。政府的監(jiān)管和監(jiān)督不到位，容易引發(fā)一系列問(wèn)題，包括服務(wù)對(duì)象不精準(zhǔn)、質(zhì)量沒(méi)有保證、可操作性差和亂收費(fèi)等問(wèn)題。以樂(lè)山市X老苑老年公寓為例，機(jī)構(gòu)從2018年開始投入運(yùn)營(yíng)，目前為止尚未開始提供無(wú)償?shù)墓嫘源参?，如果缺少政府的引?dǎo)和規(guī)范，運(yùn)營(yíng)方固有的利益屬性將會(huì)驅(qū)使資源難以達(dá)到公平高效的配置，在需求供給的不均衡下極易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，進(jìn)而將真正對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有需求卻又無(wú)法支付服務(wù)費(fèi)用的老人拒之門外，這就違背了政府建立公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初衷。

2.4.3 養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的分割

目前國(guó)內(nèi)主要的養(yǎng)老模式有居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老3種。因?yàn)槔夏耆藢?duì)子女特有的情感寄托，中國(guó)現(xiàn)階段最主要的養(yǎng)老方式仍是居家養(yǎng)老，同時(shí)依靠居家和社區(qū)資源相結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老模式也在逐漸發(fā)展起來(lái)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為對(duì)居家和社區(qū)的補(bǔ)充，是集中為有養(yǎng)老服務(wù)需要的老人提供專業(yè)性服務(wù)的養(yǎng)老模式，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)運(yùn)營(yíng)主體分為公辦公營(yíng)、公建民營(yíng)以及民建民營(yíng)3種類型[18]，所以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老內(nèi)部的公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定程度上搶占了公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額。此外還有一部分以房養(yǎng)老和其他養(yǎng)老方式[19]為主的新型養(yǎng)老模式的出現(xiàn)，也對(duì)公建民營(yíng)模式的市場(chǎng)造成了一定的沖擊。據(jù)樂(lè)山市民政局統(tǒng)計(jì)，樂(lè)山市目前擁有146家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在投入運(yùn)營(yíng)，其中公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅4家，在所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的占比不到4%。由此可以看出，很多類似地方的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)占比小，距離中國(guó)政府倡導(dǎo)的推進(jìn)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，吸引社會(huì)力量參與養(yǎng)老的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路需要走。

3 完善公建民營(yíng)養(yǎng)老模式的路徑選擇

3.1 明確機(jī)構(gòu)的服務(wù)定位和對(duì)象，平衡好公益性和盈利性

公益性是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的根本屬性，在機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中要發(fā)揮好其兜底保障功能，不能偏離發(fā)展的主要目標(biāo)。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，目前樂(lè)山市公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)保基本床位的全覆蓋，這說(shuō)明現(xiàn)階段樂(lè)山市公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中機(jī)構(gòu)的兜底保障功能有所缺失。為了確保公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性，①政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)方的監(jiān)管，嚴(yán)懲運(yùn)營(yíng)方違背規(guī)定的盈利性行為；②在財(cái)政上應(yīng)當(dāng)予以傾斜，加大補(bǔ)貼力度，減輕運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)壓力保證得到一定利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，提供更多基本的兜底保障床位；③規(guī)范公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作實(shí)施，出臺(tái)相應(yīng)的管理措施并嚴(yán)格實(shí)施，從床位數(shù)量、享受條件及收費(fèi)水平等方面進(jìn)行綜合管理，確保機(jī)構(gòu)達(dá)到公建民營(yíng)養(yǎng)老的規(guī)格。

3.2 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

專業(yè)護(hù)理人才供不應(yīng)求，存在巨大的缺口，而人才的緊缺又是當(dāng)前制約公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素之一。解決專業(yè)人才缺口問(wèn)題，形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的人才培養(yǎng)機(jī)制，需要做到：①國(guó)家要加大對(duì)老年護(hù)理相關(guān)專業(yè)的教育經(jīng)費(fèi)投資，通過(guò)減免學(xué)費(fèi)、加強(qiáng)補(bǔ)貼等方式來(lái)減輕人才的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，并鼓勵(lì)職業(yè)?？圃盒Ｔ鲈O(shè)老年護(hù)理專業(yè)，擴(kuò)大招生范圍，加大老年護(hù)理專業(yè)的相關(guān)的專業(yè)學(xué)習(xí)和知識(shí)培訓(xùn)，掌握科學(xué)、規(guī)范的專業(yè)技術(shù)，同時(shí)兼顧社會(huì)上現(xiàn)有的和潛在的護(hù)理資源的技能培訓(xùn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)已有的人才培養(yǎng)和后備儲(chǔ)蓄人才開發(fā)雙重發(fā)力，以此來(lái)拓寬護(hù)理人才的來(lái)源。②政府應(yīng)通過(guò)就業(yè)補(bǔ)貼、提高工資待遇、優(yōu)先解決就業(yè)等提高專業(yè)人才福利待遇的措施，吸引專業(yè)護(hù)理人才投入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中，真正做到物盡其用，人盡其才。

3.3 政府要建立健全對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

在實(shí)施有效的監(jiān)管之前，應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)管制度并建立起監(jiān)管組織體系，既要有較強(qiáng)操作指導(dǎo)性的公建民營(yíng)實(shí)施辦法，也要有系統(tǒng)全面的監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，同時(shí)還要搭建一個(gè)自上而下監(jiān)督、自下而上報(bào)告、分層分級(jí)的監(jiān)管思路[11]。在具體監(jiān)管過(guò)程中，需要確定監(jiān)管重點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，政府作為機(jī)構(gòu)所有權(quán)擁有者，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量、從業(yè)人員、設(shè)計(jì)資金、運(yùn)營(yíng)秩序以及突發(fā)事件等方面的監(jiān)管。落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，充分發(fā)揮政府在改革過(guò)程中的主導(dǎo)作用，壓實(shí)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人是機(jī)構(gòu)的第一責(zé)任人。創(chuàng)新監(jiān)管方式，重視社會(huì)監(jiān)督的作用，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，同時(shí)利用好高新技術(shù)，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式[20]。

3.4 改善機(jī)構(gòu)環(huán)境，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

環(huán)境質(zhì)量是影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)入住率的重要因素之一，同時(shí)也決定著老年人的晚年生活質(zhì)量，要提高機(jī)構(gòu)的環(huán)境質(zhì)量以提高公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，可以從以下兩方面入手：①對(duì)于政府相關(guān)部門而言，通過(guò)合理規(guī)劃城市用地，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)空間布局，選擇合適的區(qū)域改變養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外部環(huán)境。②從機(jī)構(gòu)內(nèi)部環(huán)境來(lái)說(shuō)，改善基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療條件，在資金允許的條件下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以采用醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式吸引老年人入住。

中國(guó)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式尚處于初步探索階段，特別是欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)起步晚，相關(guān)理論研究與建設(shè)思路還不完善。基于SWOT分析模型對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行了詳細(xì)的研究分析。從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅4個(gè)維度進(jìn)行展開，在自身劣勢(shì)與外部環(huán)境威脅的基礎(chǔ)上分析了公建民營(yíng)的短板與不足，并有針對(duì)性地從公益性與營(yíng)利性、人才隊(duì)伍建設(shè)、政府監(jiān)管、機(jī)構(gòu)環(huán)境等方面提出了具體的建議，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)更好地發(fā)展。