文 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 楊建平 蔣桂芹

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，實(shí)施好擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。2022年1月10日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，把穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加突出的位置，堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，有針對(duì)性擴(kuò)大最終消費(fèi)和有效投資。2月11日交通運(yùn)輸部印發(fā)了《關(guān)于積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資的通知》，對(duì)加強(qiáng)交通建設(shè)資金要素保障提出了明確要求。在3月5日的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，今年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策得到進(jìn)一步明確。

財(cái)政政策目標(biāo)有所收縮 實(shí)質(zhì)更加積極

今年的政府工作報(bào)告提出，2022年赤字率擬安排2.8%左右，低于2021年的3.2%，赤字規(guī)模比2021年減少2000億元（中央和地方各減少1000億元），比2020年減少3900億元。擬安排地方專項(xiàng)債3.65萬億元，與2021年持平。預(yù)計(jì)2022年財(cái)政收入繼續(xù)增長(zhǎng)，加之特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)依法上繳的近年結(jié)存利潤(rùn)、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，支出規(guī)模比去年擴(kuò)大2萬億元以上，可用財(cái)力明顯增加，財(cái)政政策實(shí)質(zhì)更加積極。

一般公共預(yù)算支出規(guī)模擴(kuò)大2萬億元以上

根據(jù)《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告（摘要）》，2022年中央一般公共預(yù)算收入9.49萬億元，比2021年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)3.8%，增加預(yù)算收入3470億元。中國(guó)人民銀行、中國(guó)投資有限責(zé)任公司、中國(guó)煙草總公司等特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)1.65萬億元，主要用于留抵退稅和增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了貨幣政策與財(cái)政政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2765億元，三項(xiàng)合計(jì)2.27萬億元，其中，用于增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付約1.5萬億元。

地方專項(xiàng)債可用資金高達(dá)4.85萬億元

2022年新增地方專項(xiàng)債3.65萬億元，與去年持平。但實(shí)際上，考慮到2021年四季度未使用及未發(fā)行的1.2萬億元專項(xiàng)債資金留至2022年使用，疊加2022年新增專項(xiàng)債額度，全年實(shí)際可使用專項(xiàng)債資金4.85萬億元。

穩(wěn)健的貨幣政策更加積極 降息降準(zhǔn)仍有空間

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度，保持流動(dòng)性合理充裕。今年的政府工作報(bào)告提出，加大穩(wěn)健的貨幣政策實(shí)施力度，發(fā)揮貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，擴(kuò)大新增貸款規(guī)模，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)降低實(shí)際貸款利率、減少收費(fèi)，貨幣政策的總基調(diào)更加積極明確。

降息降準(zhǔn)周期尚未結(jié)束

鑒于近期國(guó)際地緣政治沖突升級(jí)、大宗商品漲勢(shì)迅猛及美聯(lián)儲(chǔ)貨幣緊縮的潛在影響，未來一段時(shí)間或更加重視結(jié)構(gòu)性工具的使用，預(yù)計(jì)2022年社會(huì)融資規(guī)模增速將達(dá)到10.9%左右。

降息仍有一定空間

中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)劉元春研究認(rèn)為，從衡量市場(chǎng)資金狀況的房地產(chǎn)抵押貸款看，目前美國(guó)5年期房地產(chǎn)抵押貸款利率為2.37%，我國(guó)5年期平均加權(quán)利率為5.35%，中美之間的利率空間目前是300BP（基點(diǎn)），也就是3%。在2022年人民幣匯率預(yù)期保持相對(duì)穩(wěn)定的情況下，我國(guó)的貨幣政策依然有100BP（基點(diǎn)）的調(diào)整空間。

總體來看，降息降準(zhǔn)周期仍未結(jié)束。從目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，若一季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)明顯不及預(yù)期，降息仍是優(yōu)先選擇。若后續(xù)新增貸款保持穩(wěn)定，更可能通過降準(zhǔn)的方式支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。因此，繼2021年兩次全面降準(zhǔn)、推動(dòng)降低貸款利率后，2022年國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍為貨幣政策適當(dāng)靠前發(fā)力留有一定的空間。

未來半年政府土地出讓收入將下降30%至40%以上，保守估計(jì)2022年地方政府土地出讓收入可能下降2萬億元到3萬億元。

除財(cái)政政策和貨幣政策積極發(fā)力外，今年的政府工作報(bào)告在穩(wěn)增長(zhǎng)方面還提出了積極擴(kuò)大有效投資，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，建設(shè)重點(diǎn)水利工程、綜合立體交通網(wǎng)、重要能源基地和設(shè)施等。今年中央預(yù)算內(nèi)投資安排6400億元，比去年增加300億元。政府投資更多向民生項(xiàng)目?jī)A斜，加大社會(huì)民生領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，破解投資難題，切實(shí)把投資的關(guān)鍵作用發(fā)揮出來。

各地積極采取措施 加大資金要素保障

自國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快推進(jìn)“十四五”規(guī)劃《綱要》和專項(xiàng)規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目后，各地陸續(xù)發(fā)布2022年重大項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，提升投資規(guī)模，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，加大資金等要素保障，加快推動(dòng)項(xiàng)目落地。浙江省提出，對(duì)承擔(dān)功能性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)有平臺(tái)公司，各級(jí)財(cái)政可根據(jù)項(xiàng)目情況和財(cái)力狀況，注入一定資本金，撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與重大項(xiàng)目建設(shè)。上海市提出，提前下達(dá)2022年市級(jí)建設(shè)財(cái)力、土地出讓金、公交專項(xiàng)扶持基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等政府性專項(xiàng)資金投資計(jì)劃。

在交通基建投資要素制約進(jìn)一步趨緊、財(cái)政資金保障壓力不斷加大的情況下，四川省積極探索“肥瘦搭配、打捆招商”“30年收費(fèi)+后期養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”共同招商、資源與項(xiàng)目共同招商等新招商模式。江西省印發(fā)《江西省人民政府辦公廳關(guān)于深化高速公路、水運(yùn)項(xiàng)目投融資改革的若干意見》，推動(dòng)江西形成政府引導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多方籌資、風(fēng)險(xiǎn)可控的交通投融資機(jī)制。同時(shí)，為進(jìn)一步發(fā)揮省級(jí)補(bǔ)助資金對(duì)普通公路建設(shè)的引導(dǎo)作用，目前，江西正加快制定普通公路省級(jí)補(bǔ)助資金管理暫行辦法，加快推進(jìn)普通公路建設(shè)。

此外，近期湖南、陜西、山東等地也密集頒發(fā)有關(guān)推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司整合重組和轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策文件，要求整合國(guó)有資產(chǎn)和城市資源、通過市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)揮最大價(jià)值，通過平臺(tái)公司自身的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)作等獲取收益，有效化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不斷提升融資能力和未來可持續(xù)發(fā)展能力，繼續(xù)承擔(dān)融資建設(shè)責(zé)任。

交通基建財(cái)政供給依然不容樂觀

中央資金規(guī)模與去年總體持平

根據(jù)《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告（摘要）》，2022年中央一般公共預(yù)算收入中，車輛購(gòu)置稅預(yù)計(jì)為3550億元，與2021年的3520億元基本持平。中央預(yù)算內(nèi)投資安排6400億元，比去年增加300億元。加之港口建設(shè)費(fèi)取消后，水運(yùn)建設(shè)資金從現(xiàn)有資金渠道安排（沒有增量資金）?？梢耘袛?，2022年中央可用于交通基建投資的資金規(guī)模與去年總體持平。

地方財(cái)力供給不容樂觀

根據(jù)《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告（摘要）》，2022年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入11.53萬億元，增長(zhǎng)3.7%，增加預(yù)算收入4110億元。地方財(cái)政赤字7200億元，通過發(fā)行地方政府一般債券彌補(bǔ)，比2021年減少1000億元。

土地出讓收入或負(fù)增長(zhǎng)。2022年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入9.44萬億元，增長(zhǎng)0.4%，其中93%左右為國(guó)有土地出讓收入。2022年起，國(guó)有土地出讓收入將劃轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門征收，這將遏制地方政府“土地財(cái)政”的運(yùn)作模式。

野村證券研究認(rèn)為，土地出讓收入是地方政府基建投資的重要資金來源。2021年11月，政府土地出讓收入已經(jīng)同比下降10%，根據(jù)過去幾個(gè)月的政府賣地情況，未來半年政府土地出讓收入將下降30%至40%以上，保守估計(jì)2022年地方政府土地出讓收入可能下降2萬億元到3萬億元。據(jù)此估算，地方政府可用于基建投資的資金規(guī)模將比去年減少2000億元至3000億元。

債務(wù)還本付息支出增加。2021年中央國(guó)債余額22.5萬億元，同比增長(zhǎng)11.4%，地方政府債務(wù)余額30.3萬億元（不含地方專項(xiàng)債）、同比增長(zhǎng)17.9%，地方債與國(guó)債比例為57∶43。2021年僅債務(wù)付息支出就達(dá)到1.05萬億元，同比增長(zhǎng)6.6%。債務(wù)還本付息支出上升，擠占了政府財(cái)力，加劇了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉曾在2020年底第五屆財(cái)政與國(guó)家治理論壇上說，地方政府債務(wù)存量一直在快速增加，對(duì)未來地方財(cái)政可持續(xù)性提出了更大挑戰(zhàn)?！笆奈濉睍r(shí)期，多數(shù)省市的債務(wù)可持續(xù)性堪憂，粗略計(jì)算，大約四分之一的省級(jí)財(cái)政50%以上的財(cái)政收入將用于債務(wù)的還本付息。

中央轉(zhuǎn)移支付新增財(cái)力不可樂觀。今年的政府工作報(bào)告提出，增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付約1.5萬億元，新增財(cái)力下沉基層，主要用于落實(shí)助企紓困、穩(wěn)就業(yè)保民生政策，促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大需求。這項(xiàng)舉措將在一定程度上緩解地方政府的交通基建投資壓力，對(duì)普通國(guó)省道、農(nóng)村公路等民生工程的投資發(fā)揮促進(jìn)作用。

但從總體看，雖然2022年地方一般公共預(yù)算收入增加4000多億元，但發(fā)行地方一般債的額度減少了1000億元。同時(shí)，地方土地出讓收入的減少和債務(wù)還本付息支出的增加，極有可能抵消財(cái)政收入增加的規(guī)模。中央對(duì)地方的新增財(cái)力雖然對(duì)交通基建特別是民生工程有促進(jìn)作用，但也不可樂觀。

2022年中央預(yù)算內(nèi)投資安排6400億元，比去年增加300億元。政府投資更多向民生項(xiàng)目?jī)A斜，加大社會(huì)民生領(lǐng)域補(bǔ)短板力度。

交通基建市場(chǎng)融資面臨三重約束

德邦證券和光大證券研究認(rèn)為，當(dāng)前基建投資面臨三重約束：一是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的底線思維沒有改變，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議繼續(xù)要求堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，地方融資平臺(tái)債務(wù)監(jiān)管政策持續(xù)收緊。二是受減稅降費(fèi)和土地出讓收入減少等因素的影響，地方財(cái)力緊張，投資能力受限。三是資產(chǎn)質(zhì)量下降，收益與成本相匹配的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏，有效投資需求不足。

交通資產(chǎn)質(zhì)量不斷下降

近年來，新建高速公路項(xiàng)目進(jìn)一步向中西部地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)延伸，橋隧比高，投資回收期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益普遍較差。與此同時(shí)，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價(jià)格持續(xù)上漲和高位運(yùn)行，建設(shè)成本不斷攀升，投資收益不斷下降。如江蘇交通控股有限公司反映，自2011年以來新通車高速公路項(xiàng)目累計(jì)虧損嚴(yán)重，路齡長(zhǎng)的路橋大中修剛性養(yǎng)護(hù)成本持續(xù)攀升，邊際投資收益不斷下降。中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)反映，2014年以來投資的PPP高速公路項(xiàng)目中，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的項(xiàng)目數(shù)量非常有限。

地方專項(xiàng)債資金使用受限

由于基建項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量下降，投資回報(bào)率低，投資回收期長(zhǎng)，相較產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，更多依賴于財(cái)政資金投入。以寧夏為例，2021年基建重大項(xiàng)目資金來源中，財(cái)政資金占比接近30%。隨著高速公路項(xiàng)目等交通資產(chǎn)質(zhì)量的不斷下降，國(guó)家持續(xù)強(qiáng)化專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)管理（融資收益平衡是項(xiàng)目審核重點(diǎn)），加之地方政府的財(cái)力緊張、財(cái)政資金配套能力減弱等因素的影響，盡管2022年地方專項(xiàng)債可用資金高達(dá)4.85萬億元，但能否充分用好地方專項(xiàng)債政策，還有待觀察。

事實(shí)上，2021年全國(guó)共計(jì)發(fā)行用于項(xiàng)目建設(shè)的新增地方專項(xiàng)債券為3.5萬億元，交通運(yùn)輸領(lǐng)域使用的專項(xiàng)債券為4000多億元，不足全國(guó)發(fā)行規(guī)模的12%。其中收費(fèi)公路專項(xiàng)債券約1400億元，僅占全國(guó)發(fā)行規(guī)模的4%。從地方專項(xiàng)債發(fā)行使用的總體情況看，2021年已經(jīng)出現(xiàn)部分地方專項(xiàng)債項(xiàng)目真實(shí)投資能力不足，地方政府為避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致專項(xiàng)債拉動(dòng)投資效果不及預(yù)期的情況。

寬松的貨幣政策難以用足

針對(duì)擴(kuò)大交通有效投資、加強(qiáng)交通建設(shè)資金要素保障的相關(guān)要求，梳理符合條件的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目，繼續(xù)用好用足專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金政策。

與地方專項(xiàng)債使用受限的機(jī)理相同，由于交通資產(chǎn)質(zhì)量不斷下降，項(xiàng)目成本收益難以實(shí)現(xiàn)自平衡，如果沒有財(cái)政資金對(duì)項(xiàng)目資本金的充分注入，難以有效吸引社會(huì)資本投入或得到銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。同樣，由于地方財(cái)力緊張和地方融資平臺(tái)債務(wù)監(jiān)管政策的持續(xù)收緊，使得項(xiàng)目資本金的籌集問題成為用好用足貨幣政策和地方專項(xiàng)債政策的關(guān)鍵。綜上分析，在2022年擴(kuò)大交通有效投資的資金要素保障中，中央資金規(guī)模與去年總體持平。地方財(cái)力盡管增加了中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，但受土地出讓收入減少和債務(wù)還本付息支出增加等因素的影響，能用于交通基建投資的增加額度并不樂觀。同時(shí)，受地方財(cái)力緊張和防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策收緊的影響，項(xiàng)目資本金籌集難問題，成為制約用好用足貨幣政策和地方專項(xiàng)債政策的關(guān)鍵。

政策措施建議

針對(duì)擴(kuò)大交通有效投資、加強(qiáng)交通建設(shè)資金要素保障的相關(guān)要求，結(jié)合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析，提出以下建議。

首先，優(yōu)化車購(gòu)稅資金政策，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提升普通國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目的中央出資比例，引導(dǎo)地方政府加大財(cái)政資金和一般債券資金投入，擴(kuò)大政府出資主渠道。

其次，梳理符合條件的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目，繼續(xù)用好用足專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金政策。2021年各地安排近1400億元專項(xiàng)債券資金用作重大項(xiàng)目資本金，更好發(fā)揮了專項(xiàng)債券拉動(dòng)有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用。其中，公路交通領(lǐng)域使用專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金超過500億元。

再次，充分利用高速公路最低資本金比例15%的政策，對(duì)效益好的國(guó)家高速公路項(xiàng)目，車購(gòu)稅補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低，騰挪出資金用于普通公路建設(shè)。同時(shí)，積極吸引社會(huì)資本加大資本金投入，用好用足當(dāng)前寬松的貨幣政策。

最后，應(yīng)密切跟蹤并關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積態(tài)勢(shì)，把擴(kuò)大有效投資和防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更好地結(jié)合起來。擴(kuò)大有效投資，用好當(dāng)前寬松的貨幣政策，必然帶來債務(wù)規(guī)模的累積。同時(shí)，在部分地區(qū)存在采用樂觀交通量、上漲收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、隨意延長(zhǎng)收費(fèi)期和承諾財(cái)政補(bǔ)貼等方式擴(kuò)大投資需求的問題，且愈加普遍和突出，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾在不斷累積，必須引起重視。