張惠德，楊春霞

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問題的由來

英語中，由詞根“migrate”演變的詞主要有三類，如表示動作的“immigrate”“emigrate”，表示活動的“migration”“immigration” “emigration”以及表示行為人的“migrant” “immigrant”“emigrant”，后兩類在漢語翻譯中，都可翻譯成“移民”。“移民”這個詞的啟用顛覆了漢字表達(dá)精細(xì)語意的特點[1]，不僅造成了分不清“行為”還是“行為人”的問題，而且在它們各自的內(nèi)部區(qū)分上，也混為一談。因此，“移民”這個翻譯詞給原來習(xí)慣于“出入境管理”的官方、學(xué)術(shù)界和民間在行業(yè)或?qū)I(yè)詞語表達(dá)上產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，極易引起困惑和歧義。

在移民術(shù)語的使用中，無論國際組織、國家主管部門，還是西方學(xué)界對人口跨國流動的主體——移民（migrant），一直沒有一個統(tǒng)一的定義。在國內(nèi)，由于翻譯所帶來的跨國流動人口與遷徙行為混淆的問題，夾雜著國內(nèi)與國際定性的彷徨，使本來已經(jīng)有爭議的“移民”變得“多義”。2018年4月，國家移民管理局正式掛牌，“移民”的概念有了官方背景。如何界定“移民”這一概念，理解“移民”的內(nèi)涵，不僅影響到國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)此領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流，而且對我國移民管理及移民管理的法治建設(shè)也至關(guān)重要。

二、國際上“移民”概念的梳理

國際移民組織（IOM）在其《2020年世界移民報告》中指出，除了相關(guān)移民（“migrant”和“migration”）的一般定義（例如詞典中的定義）之外，還有存在與移民相關(guān)的重要術(shù)語的各種特定定義，涉及法律、行政、研究和統(tǒng)計等領(lǐng)域。但是，有一些定義已被廣泛接受，并已在像聯(lián)合國經(jīng)社部的《國際移徙統(tǒng)計建議書》（1998年）中所述不同的環(huán)境中提出。[2]

（一）人口跨國遷徙主體

涉及人口跨國遷徙主體的“移民”與英語中的“migrant”“immigrant”及“emigrant”對應(yīng)，其用法各有語境。

1.migrant

“migrant”被學(xué)者、國際組織及國家廣泛運用。聯(lián)合國經(jīng)社理事會用了“international migrant（國際移民）”的術(shù)語，將其定義為“改變其常住國家的人，而不論其移民原因或法律地位如何?！蓖ǔ＃瑢⒍唐诨蚺R時移民①不包括因“娛樂、度假、探親訪友、商務(wù)、醫(yī)療或宗教朝圣”而遷徙的人。（涵蓋持續(xù)時間在3到12個月之間的遷移）與長期或永久移民（居住地一年或更長時間）進(jìn)行區(qū)分。[3]10相比之下，國際移民組織（IOM）對“migrant”（移民）的定義更具包容性，該組織認(rèn)為移民是“正在遷移或已經(jīng)跨越國際邊界或在其居住地以外的國家內(nèi)遷移的任何人，不論（1）該人的身份是否合法；（2）該遷移是自愿的還是非自愿的；（3）遷移的原因是什么或（4）逗留的時間長短。”[4]而外國學(xué)者在移民在所在國居留時間上分歧很大，如托馬斯?哈馬爾（Tomas Hammar） 認(rèn)為3個月以上[5]11，斯蒂芬?卡斯?fàn)査箘t認(rèn)為最少6個月或1年。[6]美國有學(xué)者將“migrant”定義為“為了找工作或受教育，或者逃離不安全家園而遷移的人”。[7]387，476

從上可以看出，在國際上，無論是學(xué)者，還是國際組織都沒達(dá)成一個統(tǒng)一的“migrant”（移民）定義。究其原因，“誰是移民”這個問題的答案表面上很簡單，但實際上卻很復(fù)雜。首先，“移民”這一概念涵蓋了各種情況下的廣泛人群。其次，很難統(tǒng)計移民人數(shù)，也很難確定他們在國外呆了多久。第三，定義一個人何時成為移民和定義其何時停止移民一樣重要?；氐皆c或成為所在國公民即可實現(xiàn)身份的變化，而管理這種轉(zhuǎn)變的程序有很大的不同。最后，有人認(rèn)為，由于全球化，現(xiàn)在出現(xiàn)了具有新特點的新“類型”移民，例如跨國社區(qū)的移民或僑民。[8]14

在典型英語國家的移民立法中，除了英國，“migrant（移民）”的字樣沒有出現(xiàn)在美國、加拿大及澳大利亞等國家的移民法中。英國《移民規(guī)則》（Immigration Rules 更新至2020年1月2日）引言中使用了“高級技術(shù)移民（Highly Skilled Migrant）”及“移民記分制（Points Based System Migrant）”[9]都采取了聯(lián)合國的移民（migrant）定義。這說明誰是“移民”與掌握著移民立法、政策以及邊境控制機(jī)制等移民控制工具的目的地國有著內(nèi)在的聯(lián)系。正如斯蒂芬?卡斯?fàn)査顾?，“對移民的界定毫無任何客觀標(biāo)準(zhǔn)，一切取決于國家政策”。Anderson和Keith強(qiáng)調(diào)了一國移民法的重要性，即“移民不僅僅受法律管轄，而是由其界定”。[10]13

我們注意到，學(xué)者和國際組織在論及跨國遷徙人員的議題時，常常用“international migrant（國際移民）”的術(shù)語來表達(dá)，以區(qū)分“移民（migrant）”本身含有的“internal migrant（國內(nèi)移民）”。但在主權(quán)國家法律、行政管理的語境下，可直接用“migrant”來泛指跨國遷徙的人。

2.immigrant

在界定該詞時，國際移民組織（IOM）認(rèn)同了聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)理事會的說法，強(qiáng)調(diào)“從到達(dá)國的角度來看”[11]，并將“移民”定義為：移居到一個他或她的國籍國或常住國之外的國家，并將該目的地國當(dāng)作其新的常住地國的人。[3]10而美國學(xué)者常常將該詞定義為永久居留在別國的人。[5]476

在一些英語國家的移民法中，美國《移民與國籍法》第1101.a（15）條中把“immigrant（移民）”釋義為在美國永久居留的外國人；加拿大《移民與難民保護(hù)法》第3 （1） e條中把“immigrant（移民）”暗示為永久居民，而英國及澳大利亞的移民法通篇未見“immigrant”的字樣。

3.emigrant

該詞與“immigrant”相對，指從離開國的角度來觀察移民（migrant），表述為從某國或地區(qū)移出的人。但按照聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)理事會的說法，和“migrant”一樣，“emigrant”也分為短期（3-12個月）和長期（至少12月）。在各國移民政策及移民法中，至今未見“emigrant”的字樣。

（二）人口跨國遷徙行為

從人口跨國遷徙行為來看，“移民”所對應(yīng)的英文為“migration”和“immigration”。Lexico和Merriam-Webster字典將“migration”定義為從一個地方到另一個地方的遷徙行為，將“immigration”定義為“為了永久居留而進(jìn)入一個國家的行為”。維基百科相對寬泛了一點，將“immigration”定義為“人們?yōu)榱嗽谀康牡貒ň踊蚓幼?，或者作為移徙工人或臨時外國工人就業(yè)，而向目的地國進(jìn)行的國際遷徙”。

盡管“migration”和“immigration”都可譯成中文中的“移民”，均可泛指人口跨國遷徙的行為。但準(zhǔn)確說來，“immigration”是置于主權(quán)國家法律、行政管理的語境下，有特定的含義。而“migration”則相對靈活，依所搭詞的不同，含義有所差別。

1.migration

國際移民組織（IOM）將該詞釋義為：跨越國際邊境或在一國內(nèi)部進(jìn)行遷移的過程。它是指人口的流動,包括各種人口的遷移,不管時間長短、組成和原因;也包含難民,流離失所人口,背井離鄉(xiāng)人口和經(jīng)濟(jì)移民的移徙。

“移民（migration）”既可被理解為人口跨國遷徙行為，也可置于主權(quán)國家法律、行政管理的語境下釋義為非公民的入境和居留活動或行為。前者主要用于國際組織和學(xué)者在論述國際社會人口遷徙的現(xiàn)象和規(guī)律。為突出“跨國”，常常用“international migration（國際移民）”來確指國際遷徙活動。例如，這兩個術(shù)語在國際移民組織出臺的各期《世界移民報告》（The World Migration Report）中被無數(shù)次提到。后者則置于主權(quán)國家語境下論及法律和行政管理，例如加拿大把訪客、學(xué)生和臨時工從事的貿(mào)易、商業(yè)、旅游、國際了解以及文化、教育和科學(xué)活動等統(tǒng)稱為短期移民（temporary migration）[12]；migration management，migration control，irregular migration，labor migration等詞組常用來表達(dá)國家對移民事務(wù)的管理，澳大利亞便在“移民法”中使用了“migration”一詞。

2.immigration

該詞通常指進(jìn)入一個自己國籍國或常住國以外的國家，并將其當(dāng)作新的常住國的行為。[11]

在主權(quán)國家法律、行政管理的語境下，“移民（immigration）”有特定的含義，指非公民的入境和居留活動或行為。從辭源來看，“immigration”一詞是在17世紀(jì)創(chuàng)造的，指的是新興國家之間非戰(zhàn)爭性質(zhì)的人口流動。將移民的概念適用于法律與17世紀(jì)民族國家崛起時古典國際法學(xué)家的經(jīng)典論述有關(guān)。維多利亞、格勞秀斯、普芬多夫、沃爾夫以及瓦特爾等人在其國際法著作中，相繼提出有關(guān)自由遷徙與國家主權(quán)關(guān)系的理論，分歧集中在國家是否在外國人入境和驅(qū)逐上享有權(quán)力。[13]1-38從英語國家移民法的歷史演變來看，“immigration”的含義逐漸清晰。從《1875移民法》（1875 Page Law）（An act supplementary to the acts in relation to immigration）頒布實施開始，美國對外國人的入境做出了一系列的限制。[14]也有西方學(xué)者認(rèn)為英國1905年法案和1888年美國排華法案是自由移民政策向限制性移民政策的轉(zhuǎn)折點。[15]59為幫助其限制性移民政策尋找根據(jù)，美英兩國有偏見和選擇性地解讀瓦特爾的有關(guān)觀點，認(rèn)為禁止外國人進(jìn)入其領(lǐng)土，或僅在他們認(rèn)為合適的情況和條件下允許他們?nèi)刖常侵鳈?quán)國家固有的，也是其自我保護(hù)所必需的。[13]33加拿大移民法學(xué)家Christina Dauvergne教授在對澳大利亞、加拿大、英國及美國等四個英語國家的移民法進(jìn)行研究后，認(rèn)為“移民法”一詞指的是規(guī)范外國人入境和居留的國內(nèi)法律法規(guī)。[16]從該詞組合的詞組來看，也是用在主權(quán)國家法律、行政管理的表述中，常見的有國家移民管控（immigration control）、國家移民管理（immigration management）、移民管理政策（immigration policy）、移民管理立法（immigration legislation）等。

三、國內(nèi)有關(guān)“移民”概念的評析及明晰

（一）國內(nèi)有關(guān)“移民”術(shù)語的起源及演變

漢語中的“移民”，據(jù)《辭源》注解，是指“遷移居民于他地。多用于移饑民于豐收之地?！吨芏Y?秋官?士師》：若邦兇荒，令移民通財”。華人移民海外最早可追溯至商朝。[17]

學(xué)者葛劍雄在其主編的《中國移民史》一書中認(rèn)為，在對“移民”定義時，西方的學(xué)者習(xí)慣于國際間為確定移民性質(zhì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[18]6而讓中國國內(nèi)了解西方學(xué)界有關(guān)移民理論中的相關(guān)術(shù)語早在是民國時期就已出現(xiàn)。1936年，繆瑞生、胡珍元翻譯了英國移民理論學(xué)家格勒哥雷（J.W.Gregory）的《移民論》（Human Migration and the Future）。在該書中，“Migration”和“immigration”都被譯成“移民”，“immigrant”被譯成“移入人民”，同時，還有移民部、移民政策等說法。[19]1-102

自本世紀(jì)初翁里編著《國際移民法理論與實務(wù)》起，有關(guān)移民的研究成果如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。僅就論文而言，在中國知網(wǎng)，用“移民”和“國際移民”作為關(guān)鍵詞搜索，可以搜到相關(guān)文獻(xiàn)865篇（搜索時間為2020年2月20日）。有些學(xué)者對移民的相關(guān)概念進(jìn)行了界定，從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)等范疇對移民問題展開了研究?？梢哉f，有關(guān)移民的研究已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界一個熱門領(lǐng)域。

（二）國內(nèi)有關(guān)“移民”稱謂及概念的評析

盡管國內(nèi)涉及移民的研究出現(xiàn)了令人欣喜的局面。但是，單就“移民”概念的界定及相關(guān)稱謂已經(jīng)出現(xiàn)較多值得商榷的地方：

1.對特定語境下的“移民”概念把握欠當(dāng)

有學(xué)者認(rèn)為，從移民法律的角度，法律名稱范疇的“移民”泛指受法律規(guī)范的出入境活動。[20]34此種解釋顯然沒有界定出入境活動的主體。還有學(xué)者從國際流動人口的角度，把“移民”解釋為國際移民的簡稱，即離開本人祖籍國或此前的常住國，跨越國家邊界遷徙另一國家的人，可分為僅包含永久移民的狹義上移民，以及包含永久移民和臨時移民的廣義移民。[21]39筆者認(rèn)為，移民不是國際移民的簡稱，在跨國流動人口的語境下，移民就是意指國際移民；關(guān)于移民的狹義和廣義之分，在國外未曾見過，而且分類也存在問題，因為移民從方向上來理解，可指“migrant”“immigrant”和“emigrant”；從時間上，按照聯(lián)合國的分法，有短期和長期。狹義移民和廣義移民的分類缺乏依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。

2.以偏概全

在當(dāng)代國內(nèi)學(xué)界，有學(xué)者把“移民”定性為多義詞。從移民法律的角度，法律名稱范疇的“移民”泛指受法律規(guī)范的出入境活動；作為特定法律身份的“移民”，是指依法獲得在非國籍國或者原常住國境內(nèi)永久居留權(quán)的外國人。[20]34-35“移民”多義顯然不止上述兩種，比如，聯(lián)合國經(jīng)社理事會定義下的作為行為主體的“移民”以及跨國遷徙行為的“移民”。

3.國際移民和移民用語及概念界定的搖擺

《中國國際移民報告》2012和2014年把國際移民界定為，跨越國家邊境遷徙到另一國家或地區(qū)的人。[22]1-22015年用了“移民”的字樣，采用聯(lián)合國的界定：“是除各國正式派駐他國的外交人口，聯(lián)合國維護(hù)部隊官兵等跨國駐扎的軍事人口之外，所有在非本人出生國以外的國家定居1年以上的人”。[23]1-22018年又有新的注解：“（國際移民）是一個系統(tǒng)、綜合性、全球性的概念，既指人口跨境流動的主體（migrants），也指人口跨境流動所形成的、一種作為人類活動的現(xiàn)象—遷徙（migration）”。[24]1-2四期報告，出現(xiàn)了三種不同的定義。

4.對“國際移民”的誤用或歧義

從國內(nèi)學(xué)界的研究成果看，絕大多數(shù)為回避國內(nèi)長期適用的因水利工程或脫貧項目而進(jìn)行搬遷的“移民”，而啟用了“國際移民”的說法。如上所述，國際組織和學(xué)者在論述國際社會人口遷徙的現(xiàn)象和規(guī)律，用“國際移民”來確指人口跨國流動的主體或行為，無可厚非。但在論及主權(quán)國家法律、行政管理時，出現(xiàn)了“國際移民法”[25]“國際移民管理”[26]2“國際移民政策”[27]1-2等錯誤或者引起歧義的表達(dá)。筆者認(rèn)為，在論及一國的移民管理（治理）時，不可使用“國際移民”的術(shù)語，因為，由此而來的“國際移民管理（治理）”則涉及到管理主體到底是國家，還是國際社會的問題。而類似的“國際移民法”則更顯得荒謬，因為西方許多國家長期以來將有關(guān)移民的國內(nèi)法稱為“移民法”，“國際移民法”已經(jīng)是獨立的學(xué)科，它是有關(guān)移民事宜的國際公法，二者顯然不是一回事。

（三）中文語境下有關(guān)“移民”稱謂及概念的明晰

國際移民組織（IOM）注意到英語中多個詞在中文中譯成“移民”的混亂局面。在其2008年出版的《遷徙詞匯》中文版中，把“migration”譯成“遷徙”，“migrant”譯成“移民”，但“emigration”及“immigration”都譯成“遷徙”，并在括號內(nèi)分別加注“向國外的”和“來自國外的”。應(yīng)該說，這種譯法起碼把跨國遷徙人口和人口跨國遷徙行為在中文中進(jìn)行了區(qū)分。但是，這種方法不僅顯得繁瑣，而且依然沒有改變一詞多義的局面；再有，把“migration”譯成“遷徙”，與國內(nèi)慣用的移民法、移民管理等中文表達(dá)法相悖。到目前為止，國內(nèi)未見對這種譯法的響應(yīng)。

筆者認(rèn)為，可將人口跨國流動行為的“migration”及“immigration”仍對應(yīng)中文的“移民”。主權(quán)國家法律、行政管理語境下的“移民（migration及immigration）”，指非公民的入境和居留活動或行為；國際組織和學(xué)者在論述國際社會人口遷徙的現(xiàn)象和規(guī)律時使用的“國際移民（international migration）”可視為“人口跨（國）境遷徙行為”。在論及一國的移民管理（治理）時，則不可使用“國際移民”“國際移民法”“國際移民管理”“國際移民政策”等術(shù)語。

盡管作為人口跨國遷徙主體的“移民（migrants）”暫沒有一個統(tǒng)一的定義，但鑒于近幾年聯(lián)合國在在移民問題全球治理取得的成果，尤其是2018年12月《移民問題全球契約》的通過，筆者相信，國際社會將會在聯(lián)合國經(jīng)社理事會有關(guān)移民定義的基礎(chǔ)上，磨合出更加合理、更加精準(zhǔn)的定義和分類。這不僅有利于各國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)變得具有可比性[28]，而且有利于增強(qiáng)移民問題全球治理的統(tǒng)一性和精確度。

在人口跨國遷徙主體稱謂使用上，國際移民組織（IOM）在中文版《2018年世界移民報告》中及聯(lián)合國2018年《安全、有序和正常移民全球契約》中文版中都使用了“移民”或“國際移民”等術(shù)語，筆者贊同，在中文語境下，論述國際社會人口遷徙的現(xiàn)象和規(guī)律時使用的“國際移民（international migrant）”。但是，為避免歧義，筆者不建議在論及我國移民管理或移民法中使用“國際移民”的稱謂，而主張改稱“非公民”（理由見下文）。人員的具體分類可沿用目前我國《出境入境管理法》中停留居留的分法，并比照聯(lián)合國界定“移民（migrants）”分類的標(biāo)準(zhǔn)，把短期居留非公民對應(yīng)3-12個月的“短期移民”，長期居留外國人對應(yīng)12月以上的“長期移民”。這樣還可以把聯(lián)合國定義中排除的那部分人包括在停留的非公民類別中，同時還可以用永久居留的非公民對應(yīng)有些英語國家適用的“immigrant”。

四、移民概念在我國移民管理中的適用建議

為落實人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在一些學(xué)者的呼吁下，中國進(jìn)行了出入境管理體制的改革，借鑒了典型移民國家的移民管理經(jīng)驗，于2018年成立了國家移民管理局，并提出了“積極構(gòu)建中國特色現(xiàn)代移民管理制度，推動移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的工作目標(biāo)。但是，對于中國來說，移民管理是一個“舶來品”，是一個“新事物”。這要求我們不僅要學(xué)習(xí)和借鑒西方傳統(tǒng)移民國家面上的移民管理經(jīng)驗，更要深度挖掘移民管理制度建立的理論基礎(chǔ)，以便探尋其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，并以此為指導(dǎo)，結(jié)合我國的國情，助力構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代移民管理制度。而目前，鑒于國內(nèi)對移民相關(guān)概念出現(xiàn)的模糊認(rèn)識甚至是誤解，有必要從移民的精準(zhǔn)概念出發(fā)，對我國新時代移民管理制度構(gòu)建中的一些基本問題進(jìn)行明晰，以便為建設(shè)中國特色現(xiàn)代移民管理制度奠定根基。

（一）移民管理法的適用對象

從加拿大《移民與難民保護(hù)法》的建構(gòu)來看，在移民篇提到外國人和永久居民，在對外國人釋義時有別于其他國家，界定為既不是加拿大公民，也不是永久居民的人，并包括無國籍的人。永久居民應(yīng)理解為除加拿大公民外在加拿大定居的人。由此，加拿大移民法規(guī)范的對象是外國人和除加拿大公民外的永久居民。

澳大利亞在頒布《1958年移民法》時，在文本之首，加注了以下語句：“本法案是關(guān)于外國人入境澳大利亞并居留及外國人和某類人離境澳大利亞或被驅(qū)逐出境的規(guī)定?！痹摲ǖ牧⒎康氖紫缺硎鰹椤霸诒Ｗo(hù)澳大利亞國家利益的基礎(chǔ)上規(guī)定非澳大利亞公民入境及居留”。由此可知，澳大利亞移民法的規(guī)范對象設(shè)定為外國人，并用非公民（noncitizen）的字眼表達(dá)。

美國《移民與國籍法》第1101.a（17）條規(guī)定移民法包括本法和與移民、拒絕外國人入境、將外國人驅(qū)逐出境或遞解出境有關(guān)的所有法律,國際公約和條約。以此可知，美國移民法適用的對象是外國人?！巴鈬恕痹诜ㄖ斜欢x為不是美國國民的所有人，包括那些被接納為永久居民并且在美國合法生活了幾十年的人。此外，由于《移民與國籍法》和其他聯(lián)邦法規(guī)中使用了“外國人”一詞，因此它也經(jīng)常出現(xiàn)在機(jī)構(gòu)條例，司法意見和其他法律材料中。此外，這個詞經(jīng)常用于公共和學(xué)術(shù)話語。由Legomsky主編的《美國移民法概述》的最早版本為力求精確，保持與法定術(shù)語一致，同樣也在技術(shù)意義上使用“外國人”一詞。

由上可知，從典型英語國家移民法的文本來看，加拿大把永久居民與外國人分離的分法較為少見，與我國多年來出入境管理中的分類相悖，不建議在我國未來的移民管理法律中采用。筆者認(rèn)為，從移民法規(guī)范的對象來看，相比較澳大利亞和美國移民法的做法，我們傾向于用前者的“非公民”來代替“外國人”，以此作為我國未來的移民管理法律的主要規(guī)范對象。因為，“外國人”這個詞，即使沒有用“非法”修飾語裝飾，也總會令人不爽。許多人認(rèn)為這個術(shù)語意味著陌生或自卑的非人性化特質(zhì)（很容易想到太空外星人），并且它的使用構(gòu)建了墻壁，剝奪了人類的基本尊嚴(yán)，并且不必要地強(qiáng)化了“局外人”的地位。就像有些學(xué)者認(rèn)為的那樣，它的不斷使用和重復(fù)也鞏固了種族和文化的刻板印象。[29]1

（二）主管機(jī)關(guān)名稱

2018年4月國家移民管理局正式掛牌，同時加掛中華人民共和國出入境管理局牌子。這就是常說的一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子，由于前者承擔(dān)著協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實施等六項主要職責(zé)，所以以這塊牌子為主，又因為國家移民管理局職責(zé)所限，需要一機(jī)構(gòu)承擔(dān)公民往來港澳臺的出入境管理的職責(zé)，故需要加掛后者這塊牌子。

應(yīng)該說，這種機(jī)構(gòu)名稱改革既回應(yīng)了一些學(xué)者的呼吁，體現(xiàn)了國際上移民管理機(jī)構(gòu)大一統(tǒng)的格局，又反映了中國政府機(jī)構(gòu)構(gòu)建的特點。但仔細(xì)分析，上述機(jī)構(gòu)稱謂有幾點值得推敲的地方。

首先，“移民”的含義需要厘清。國家移民管理局在門戶網(wǎng)站上標(biāo)識了英文名稱：National Immigration Administration,但對照“移民”在主權(quán)國家移民管理及立法中的“非公民的入境和居留活動或行為”含義，國家移民管理局六項主要職能中的“負(fù)責(zé)出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理”“負(fù)責(zé)中國公民因私出入國(境)服務(wù)管理”以及“負(fù)責(zé)外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理”中的“國籍管理”皆與之不符。在筆者看來，既然國家移民管理局已經(jīng)采用了“移民”以及對應(yīng)的“immigration”，顯然認(rèn)可了“移民”中的“人口跨國遷徙行為”這種含義，而不應(yīng)該無視“immigration”的適用對象是非公民。說得更直白一點，英語中的“immigration”是移入行為，而不是“emigration”的移出行為。

其次，“出入境管理”需要重新釋義。自從新中國建立以來，我國在出入境管理已形成比較完善的法律體系，構(gòu)建了有中國特色的出入境管理體制。無論從出入境管理的工作實踐，還是在出入境管理學(xué)術(shù)領(lǐng)域，抑或是在普通公民中間，出入境管理已形成固定的概念。學(xué)術(shù)界尤其是公安院校，已將出入境管理定義為我國主管機(jī)關(guān)對外國人入出我國國境和中國公民出入國（境）相關(guān)事務(wù)實施的行政管理。有學(xué)者認(rèn)為，在公安學(xué)之下，出入境管理學(xué)已成為分支學(xué)科，是一門交叉性邊緣學(xué)科。[30]5-9而此次“中華人民共和國出入境管理局”中的“出入境管理”已被演繹為“人員往來港澳臺管理”，而且省、市、縣等三級地方公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍然沿用過去的“出入境管理XX”用語?？梢钥闯觯@個用語已經(jīng)呈現(xiàn)出混亂狀態(tài)。

針對上述問題，在機(jī)構(gòu)名稱上可做適當(dāng)修正。筆者建議，國家移民管理機(jī)構(gòu)名稱可改為“移民和出入境管理局”。理由如下：

一是“移民和出入境管理”這個專門用語既符合國際上的慣常用法又符合中國國情。該用語中的“移民”可釋義為“非公民（外國人）的入境和居留活動或行為”，符合國際上的慣常用法；整個用語既符合中央機(jī)關(guān)兩塊牌子的情況，又考慮到地方公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)存在的事實。

二是“移民和出入境管理”已在國家移民管理局的日常工作中應(yīng)用。筆者在該局的網(wǎng)站上以“移民和出入境管理”為主題詞進(jìn)行搜索，共有五條相關(guān)信息[31]，出現(xiàn)了“全國移民和出入境管理系統(tǒng)”以及“移民和出入境管理工作”兩個用語。

三是與典型英語國家管理跨境人口流動的機(jī)構(gòu)名稱也有一定的契合。從主要英語國家的實踐來看，把非公民和公民出入境管理事項截然分開、并行設(shè)在一個部門的有英國和加拿大兩個國家。2013年，英國撤銷了邊境管理署（UKBA），重組了人員出入境的管理體制。從圖1來看，在內(nèi)政部下有一個邊境、移民和公民局（BICS）[32]，統(tǒng)轄了移民和公民護(hù)照簽發(fā)事項。加拿大把移民、難民和公民的出入境事務(wù)組合成一個部門(IRCC)[33]（如圖 2）。從該機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站上看，涉及公民出入境的事務(wù)有：簽發(fā)護(hù)照、出具公民身份證明、怎樣為難民擔(dān)保、加拿大青年通過加拿大國際體驗項目出國旅行和工作、怎樣為親屬移民提供擔(dān)保、如何從國外領(lǐng)域孩子、如何雇傭外籍勞工等。[34]從上可以看出，英國、加拿大人員出入境的管理機(jī)構(gòu)除難民事項外，無論從名稱上，還是管理事務(wù)上，與我國過去的“中管”①“中管”是指中國公民出入國管理?！巴夤堋雹凇巴夤堋背踔妇惩馊丝谌氤鼍彻芾恚F(xiàn)指外國人入出境管理。職責(zé)分離但并行于同一出入境管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置不無相似之處，這一點值得我們深思。

圖1.英國出入境管理組織架構(gòu)示意圖

圖2.加拿大出入境管理組織架構(gòu)示意圖

鑒于此，結(jié)合我國實際情況，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的邏輯和層次可以理解為圖3。

圖3.未來中國移民與出入境管理邏輯架構(gòu)示意圖

筆者建議，可將“移民和出入境管理局”譯成“Immigration and Citizenship Department”。

（三）移民管理的含義和內(nèi)容

1993年，在聯(lián)合國全球治理委員會和瑞典政府的要求下，比馬爾?戈什首次提出了“移民管理（migration management）”的概念。[35]2顯然，當(dāng)時的概念是置于移民全球治理的語境下，管理主體包括了國際組織。這顯然不是我們所要論述的主權(quán)國家行政管理意義上的移民管理。

在2008年國際移民組織（IOM）出版的《遷徙詞匯》中文版中，將移民管理（migration management）譯成“遷徙管理”，并定義為：用來指代各種各樣的政府職能和有序、人道管理越境遷徙的國家體系，特別是管理入境和境內(nèi)停留的外國人，保護(hù)難民和其他需要保護(hù)的人。在現(xiàn)在該組織的網(wǎng)站上，則表達(dá)為：由國家在國家系統(tǒng)內(nèi)或通過雙邊和多邊合作所開展的有關(guān)移民法律、法規(guī)和決定的一整套實施活動。同時，IOM對移民管理的內(nèi)容做了圖示（見圖4[36]）：

圖4.IOM移民管理的概念框架

西方學(xué)者對移民管理也進(jìn)行了詮釋。Barbara Marshall認(rèn)為，移民管理是通過更具建設(shè)性的方法旨在增強(qiáng)移民控制的各類舉措。對潛在接收國而言，意味著透明度，即公開承認(rèn)其移民需求（人口發(fā)展、缺乏熟練和低技能勞動力等）及其人道主義義務(wù)。它還涉及合法移民的融合。當(dāng)全面實施時，它將導(dǎo)致“聯(lián)合政府”，所有部門都對移民政策做出貢獻(xiàn)。在國際上，它包括區(qū)域合作（如在歐盟）和與輸出國的合作。[37]250Christina Oelgem?ller則認(rèn)為，移民管理是對人口流動的一種獨特處理方式，因為它在很大程度上是主權(quán)權(quán)力的一種表達(dá)，它決定了誰可以進(jìn)入、能否得到某種資格，并決定了誰會成為國民。還可理解為，移民管理是一種排序工具，它將入境的國際移民歸類為受歡迎的、可管理的風(fēng)險或威脅。所依據(jù)的基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)是假定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。換句話說，移民管理提出了一種類型學(xué)，根據(jù)這種類型學(xué)，將人們分為正常人和異常人。[38]33

從國際組織和西方學(xué)者對移民管理的定義來看，移民管理的主體是政府，管理依據(jù)是涉及移民的法律法規(guī)、政策、決定，管理對象是非公民，管理的內(nèi)容涉及對合法移民的服務(wù)，對非法移民的管控。

在國內(nèi)，有學(xué)者認(rèn)為，移民管理大致可分為限制非法移民進(jìn)入，根據(jù)勞動力市場需求選擇國際移民，吸收移民，為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展儲備人力資本等三個層面，國家對國際移民的管理，簽證、永久居留、入籍等制度，是一個國家對外國人入境、居留、工作以及公民化進(jìn)行有序管理的基本制度體系。[29]41從官方界定的國家移民管理局的六項主要職責(zé)①國家移民管理局組建時，對外公布的主要職責(zé)：協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實施，負(fù)責(zé)出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理，負(fù)責(zé)外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，牽頭協(xié)調(diào)“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）外國人治理和非法移民遣返，負(fù)責(zé)中國公民因私出入國（境）服務(wù)管理，承擔(dān)移民領(lǐng)域國際合作等。來判定，移民管理可以理解為是對人員出入國及外國人的居留活動實施的管理，移民管理的主要內(nèi)容則為六項主要職責(zé)。

筆者認(rèn)為，若要理解移民管理的準(zhǔn)確含義，除了了解國際組織和西方學(xué)者對移民管理的定義外，還需明晰以下幾個關(guān)鍵問題：（1）移民管理的主要職能有哪些？主要英語國家移民主管機(jī)構(gòu)按職能再細(xì)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來看，移民管理職能可分成邊檢、執(zhí)法和服務(wù)三項；（2）國籍管理是否屬于移民管理？從美國《移民與國籍法》的名稱的構(gòu)成邏輯來看，移民法與國籍法是并列關(guān)系；再從加拿大和澳大利亞的移民法的架構(gòu)和內(nèi)容來看，入籍不是移民法規(guī)范的事項；再從圖4分析，IOM移民管理的有關(guān)事項并未包含入籍管理。（3）移民管理的對象是否包括公民？針對官方認(rèn)為的，移民管理應(yīng)包含本國公民的出境入境管理，像大多數(shù)學(xué)者解讀的那樣，傳統(tǒng)移民國家的移民法皆含有公民的字樣。筆者認(rèn)為，移民法規(guī)范的對象是非公民，并非意味著不能出現(xiàn)公民的字樣，之所以出現(xiàn)在移民法中，主要原因有：（1）公民必須接受邊檢，澳大利亞移民法立法目的第三項已作出說明：“為達(dá)到此目的，本法案要求無論澳大利亞公民抑或是非澳大利亞公民在進(jìn)入澳大利亞時都必須確認(rèn)其身份，這樣聯(lián)邦政府才知道進(jìn)入澳大利亞的非澳大利亞公民的身份?！保?）公民字樣的出現(xiàn)還與非公民的雇傭、擔(dān)保、親屬關(guān)系等相關(guān)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，移民管理是一國政府主管機(jī)關(guān)為施行國家主權(quán)，維護(hù)國家利益，保護(hù)出入境人員合法權(quán)益，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和國際交往，按照涉及移民管理的法律法規(guī)、政策，對非公民的入境、居留活動所進(jìn)行的管控和服務(wù)的行政行為。移民管理的主要內(nèi)容，如圖5所示。

圖5.中國移民管理的概念框架圖

結(jié) 語

在西方國家，移民（法）學(xué)已形成相對完整的理論體系,成為一門獨立學(xué)科。同時，其移民管理制度也積累了豐富的經(jīng)驗?？梢哉f，西方國家移民管理的學(xué)術(shù)理論是其移民管理政策推出的依據(jù)，形成了理論從實踐中來并指導(dǎo)實踐的良好循環(huán)。而我國在這方面才剛剛起步。要構(gòu)建中國特色現(xiàn)代移民管理制度，必須系統(tǒng)了解和學(xué)習(xí)西方移民管理制度，必須深入研究移民管理的發(fā)展規(guī)律，必須從移民的相關(guān)概念入手做精準(zhǔn)的把握。反過來說，“移民核心概念的界定是國際移民研究的基礎(chǔ)，也是國家制定移民政策的重要依據(jù)”。[39]