張麗新，任春梅

（中共黑龍江省委黨校 公共管理教研部，哈爾濱 150080）

一、問(wèn)題的提出

在經(jīng)典馬克思主義者的眼中，城市是資本主義發(fā)展的“容器”。“城市反映了人口、生活資料、資本、享樂(lè)和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”［1］馬克思、恩格斯沒(méi)有系統(tǒng)地論述過(guò)城市問(wèn)題，但在《資本論》《英國(guó)工人階級(jí)狀況》《論住宅問(wèn)題》等一些著作中卻分散著關(guān)于該問(wèn)題的論述。馬克思和恩格斯將“城市空間”納入歷史唯物主義的整體視野中，留下了豐富的城市理論研究遺產(chǎn)。在馬克思主義者看來(lái)，資本主義工業(yè)城市不僅僅是資本主義生產(chǎn)的主要場(chǎng)所和巨大“容器”，城市空間本身就是資本積累的重要環(huán)節(jié)，在資本的積累中承擔(dān)著重要職能。而新馬克思主義者列斐伏爾對(duì)空間的歷史、現(xiàn)實(shí)和未來(lái)做出極富想象力的分析，將“空間的生產(chǎn)”作為城市理論研究的核心問(wèn)題和新起點(diǎn)，開(kāi)創(chuàng)了空間政治學(xué)的理論分析。與資本主義的城市空間不同，社會(huì)主義的城市空間追求的不是資本的擴(kuò)張和積累，而是為了滿足社會(huì)生活所必需的生產(chǎn)建設(shè)，“社會(huì)主義空間生產(chǎn)，意指從支配到取用的轉(zhuǎn)變，以使用優(yōu)先于交換”［2］。社會(huì)主義的空間形態(tài)是和而不同的。城市并非孤立的存在物，而是嵌入國(guó)家乃至跨國(guó)的制度之中的。

建構(gòu)完善、健康的空間關(guān)系和模式是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放四十余年的發(fā)展實(shí)踐，中國(guó)已經(jīng)取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)之一，在不同領(lǐng)域面臨的問(wèn)題也是極具復(fù)雜化、多元化，中國(guó)社會(huì)需要空間治理的智慧，空間治理被應(yīng)用于最為復(fù)雜的城鎮(zhèn)化、城市群、區(qū)域協(xié)調(diào)等研究領(lǐng)域，必然成為中國(guó)解決重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的重要策略之一。社會(huì)主義空間生產(chǎn)最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，是為促進(jìn)人民幸福、為人民需求服務(wù)的。國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要在更高站位上落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展理念，更加注重調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性和創(chuàng)造力，通過(guò)努力奮斗可以實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，以期實(shí)現(xiàn)人類(lèi)發(fā)展的更高程度和追求，從而最終實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化［3］。城市的發(fā)展面臨著諸多內(nèi)外挑戰(zhàn)，同時(shí)也形塑和發(fā)展了自身的空間和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)［4］。而城市空間治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，按空間類(lèi)型可分為經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和行政空間［5］。城市空間治理的方式多樣，因此帶來(lái)的挑戰(zhàn)也是多重的。在“十四五”時(shí)期，在國(guó)家宏觀發(fā)展的戰(zhàn)略下，不斷優(yōu)化城市空間布局、創(chuàng)新城市空間生產(chǎn)方式，進(jìn)一步優(yōu)化城市資源配置，推動(dòng)城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市空間向多中心、網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，旨在解決發(fā)展中的不平衡問(wèn)題，必須堅(jiān)持城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展理念，推動(dòng)行政、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)揮作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化。這既是中國(guó)發(fā)展實(shí)踐的積極推動(dòng)，也是發(fā)揮主觀能動(dòng)性的主動(dòng)選擇；這既是空間價(jià)值的體現(xiàn)，也是對(duì)空間正義的共享。

二、城市空間治理現(xiàn)代化的制度邏輯

黨的十九屆四中全會(huì)的主題是探討中國(guó)之治，新時(shí)代需要對(duì)中國(guó)制度加以完善，城市空間治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路徑。俞可平總結(jié)出國(guó)家治理現(xiàn)代化至少要達(dá)到五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：公共權(quán)力運(yùn)行制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)［6］6。城市空間治理現(xiàn)代化要遵從的制度邏輯正是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的回應(yīng)和踐行。

（一）城市空間治理是國(guó)家發(fā)展走向善治的路徑回應(yīng)

國(guó)家治理要保障社會(huì)穩(wěn)定與秩序，更要有利于提高行政效率與經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)家治理體系是一個(gè)制度系統(tǒng)，從政府到社會(huì)，從中央到地方各層級(jí)，各種制度安排是相互協(xié)調(diào)的過(guò)程［6］6?，F(xiàn)代國(guó)家治理首先需要關(guān)注解放思想，沖破舊觀念束縛。屬于政治改革范疇的治理體制改革更需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與倡導(dǎo)地方創(chuàng)新相結(jié)合，既需要宏觀戰(zhàn)略又要求有地方探索。此外，還要加強(qiáng)對(duì)外學(xué)習(xí)，破除阻礙，構(gòu)建國(guó)家治理體制，根據(jù)治理實(shí)踐與人民的新期待新需求不斷完善治理制度，實(shí)現(xiàn)中國(guó)之治。聯(lián)合國(guó)人居署認(rèn)為，城市的善治包括：資源配置的公平性；服務(wù)遞送和管理的效率性；決策過(guò)程的透明性和問(wèn)責(zé)性；免于環(huán)境災(zāi)害、犯罪和管理決策不良后果的安全性。善治要求保證政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選項(xiàng)建立在社會(huì)的廣泛共識(shí)之上。國(guó)家治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是邁向善治，城市空間治理正是國(guó)家發(fā)展走向善治的路徑回應(yīng)。

其一，城市均衡協(xié)調(diào)發(fā)展需要有效的空間融合體系。行政邊界具有分割效應(yīng)，但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、城市群規(guī)劃等突破行政邊界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市區(qū)域化、區(qū)域城市化現(xiàn)象將越來(lái)越明顯，特別是長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等跨界大都市圈，在高鐵同城化力量的帶動(dòng)下，區(qū)域發(fā)展的空間融合程度日漸提升?！笆奈逡?guī)劃”綱要提出，聚焦實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提升引領(lǐng)帶動(dòng)能力，推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略取得新的突破性進(jìn)展，促進(jìn)區(qū)域間融合互動(dòng)、融通補(bǔ)充。發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類(lèi)引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。因此，切實(shí)解決好大都市區(qū)的跨界規(guī)則和空間治理，是城市空間協(xié)調(diào)發(fā)展必須要解決的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。順應(yīng)空間區(qū)域發(fā)展融合化趨勢(shì)的整體性特征，從區(qū)域整體利益出發(fā)，重構(gòu)科學(xué)合理的區(qū)域政府間關(guān)系或區(qū)域治理新體系，構(gòu)建有效的跨界區(qū)域治理體系，是中國(guó)城市發(fā)展在未來(lái)一段時(shí)間面臨的重要議題。

其二，現(xiàn)存的多頭管理現(xiàn)象需要有效的跨部門(mén)空間治理。與傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)和流水線生產(chǎn)階段相適應(yīng)的官僚科層制，往往強(qiáng)調(diào)垂直化、部門(mén)化或?qū)I(yè)化的管理，相關(guān)部門(mén)之間缺乏橫向合作與交流。當(dāng)今中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型期，政府公共管理架構(gòu)正在重塑和重構(gòu)的進(jìn)程中，很多職能部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置不盡合理和完善，諸多公共事務(wù)的管理存在政府缺位、錯(cuò)位、越位等問(wèn)題，尤其是在利益部門(mén)化的情況下，部門(mén)管理大量存在“好事?lián)屩?、壞事沒(méi)人管”的現(xiàn)象，政出多門(mén)、多頭管理以及相互推諉、扯皮等現(xiàn)象依然存在，尤其是在公共安全、食品安全、水資源管理、城市道路管理等領(lǐng)域，各自為政的多頭管理體制嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，難以充分保障廣大人民群眾的切身利益和合法權(quán)益。

其三，城市公共服務(wù)供給需要高效的空間治理新模式。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快于社會(huì)發(fā)展，限制中國(guó)社會(huì)公平有序發(fā)展的因素有公共服務(wù)總量不足、供給不平衡和不均等問(wèn)題，影響公共服務(wù)可及性的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)持續(xù)增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求，例如教育、醫(yī)療、文化等，單純依靠政府公共財(cái)力無(wú)法根本解決公共服務(wù)短缺的問(wèn)題，對(duì)此需要通過(guò)搭建政府與非政府組織之間有效的公私合作伙伴治理新模式，公益化和市場(chǎng)化有機(jī)結(jié)合，積極采取選擇和競(jìng)爭(zhēng)的手段，讓大量正規(guī)的非政府組織或社會(huì)組織參與到公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)過(guò)程中來(lái)以實(shí)現(xiàn)多元化的公共服務(wù)，滿足多元化、多層次的民眾公共服務(wù)需求?？梢?jiàn)，在公共服務(wù)領(lǐng)域，如何加快機(jī)制創(chuàng)新、構(gòu)建有效的公私合作伙伴治理新模式，是全面推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展的重要制度選擇［7］。

（二）城市空間治理是實(shí)現(xiàn)各要素合理匹配的重要保證

實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建良性的城市空間治理機(jī)制。處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系是地區(qū)快速發(fā)展的內(nèi)在保障，良好的治理機(jī)制是城市空間動(dòng)態(tài)發(fā)展的基本保證。城市空間治理體現(xiàn)于治理實(shí)踐與城區(qū)建設(shè)中，首要問(wèn)題就是要對(duì)各級(jí)政府之間的縱向關(guān)系與區(qū)域內(nèi)政府之間的橫向關(guān)系做出法律上的規(guī)定，明確職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任，依法保障區(qū)域跨界協(xié)調(diào)組織應(yīng)該具備的法律權(quán)威，依法獨(dú)立地開(kāi)展區(qū)域公共事務(wù)決策與管理，這是保障區(qū)域跨界治理有效性的根本所在。其一，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、相統(tǒng)一的原則，明確規(guī)定政府與政府之間的縱向關(guān)系，對(duì)不同級(jí)別政府在公共管理、公共服務(wù)中的職責(zé)、權(quán)限、范圍和義務(wù)做出具體明確的劃分和規(guī)定，最大限度地避免上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在行政、管理、人事、財(cái)務(wù)、投資、決策等方面的不當(dāng)干預(yù)或控制，在各盡其職、有序規(guī)范中激發(fā)各級(jí)政府的活力。其二，對(duì)構(gòu)建的跨界協(xié)調(diào)組織與政府之間的橫向關(guān)系做出法律規(guī)定。加大財(cái)政體制改革創(chuàng)新，制定有助于空間治理的橫向財(cái)政調(diào)控政策。實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域空間治理的協(xié)同性、有效性。實(shí)施城鄉(xiāng)、區(qū)域兩個(gè)維度上統(tǒng)一化的戶籍政策、實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙。戶籍制度改革是為了實(shí)現(xiàn)戶籍管理與福利配置一致，解除戶籍身份，消除特權(quán)性福利，保障戶籍人口遷徙自由。在快速城市化發(fā)展的進(jìn)程中，逐步加大戶籍制度的改革力度，無(wú)疑是促進(jìn)區(qū)域跨界公共服務(wù)一體化的一個(gè)重要突破口。在城鄉(xiāng)維度上，針對(duì)廣大外來(lái)人口和農(nóng)民工群體實(shí)施戶籍制度改革模式，并將此作為過(guò)渡模式，不斷弱化較為嚴(yán)苛的入戶條件，向自動(dòng)登記的模式看齊，努力實(shí)現(xiàn)落戶條件登記的自動(dòng)化，向所有新市民開(kāi)放與本地居民相同程度的空間福利。在地區(qū)維度上，積極探索實(shí)施區(qū)域內(nèi)戶籍制度一體化，空間區(qū)域內(nèi)戶籍互相開(kāi)放，居民相互之間共享區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的各項(xiàng)公共服務(wù)和福利，實(shí)現(xiàn)民眾自由遷徙。除此之外，針對(duì)區(qū)域總體發(fā)展的空間屬性制定相應(yīng)目標(biāo)，以及針對(duì)特定地區(qū)制定特殊的空間政策（見(jiàn)表1）

表1 針對(duì)特定地區(qū)的空間政策

三、城市空間治理現(xiàn)代化的價(jià)值邏輯

城市化的主體是人，而人不僅是時(shí)間的存在，也是空間的存在，因此空間就成為城市的重要構(gòu)成要素［8］。城市空間治理是以空間為平臺(tái)，將城市空間價(jià)值、空間權(quán)力、空間發(fā)展資源或發(fā)展要素作為其關(guān)注點(diǎn)。城市發(fā)展的核心是人的發(fā)展，因此城市空間治理現(xiàn)代化要以構(gòu)建社會(huì)公平、以人民為中心的生活方式為價(jià)值邏輯的起點(diǎn)。

（一）城市空間治理要求構(gòu)建社會(huì)公平正義

社會(huì)主義的空間治理價(jià)值首先要堅(jiān)持“公平原則”，這體現(xiàn)了社會(huì)主義本質(zhì)要求。公平正義體現(xiàn)為“在全體公民之間公平而合理分配社會(huì)的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、文化權(quán)益、生態(tài)權(quán)益及其他權(quán)益”，意味著權(quán)利平等、分配合理、機(jī)會(huì)均等及司法公正［9］98。因此，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路必須堅(jiān)持公平正義。從黨的十六屆五中全會(huì)首次提出“更加注重社會(huì)公平”到黨的十八屆三中全會(huì)直接把公平正義作為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，體現(xiàn)了公平正義原則在社會(huì)主義建設(shè)以及全面深化改革中的重要性。全面深化改革就要把解決公平正義問(wèn)題作為目標(biāo)，按照公平正義去尋找和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，破解體制機(jī)制障礙，防止公平正義原則的偏離。然而，隨著城市發(fā)展中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的不斷強(qiáng)調(diào)，我國(guó)城市治理中的一些利益主體將城市空間作為謀取高額利潤(rùn)的工具，運(yùn)用一些有失公平的非均衡城市發(fā)展政策催生了大量的空間正義性問(wèn)題［10］。城鄉(xiāng)差距、中西部差距等空間區(qū)域問(wèn)題在一定程度上影響著中國(guó)社會(huì)的整體進(jìn)步，影響著中國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程。在社會(huì)主義建設(shè)中，各領(lǐng)域按照公平正義原則設(shè)定改革目標(biāo)，確立空間價(jià)值，不斷建立與完善相關(guān)體制機(jī)制。社會(huì)主義核心價(jià)值中將公平正義作為重要內(nèi)容，根據(jù)其內(nèi)容制定一系列公共政策，建立可行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度以保證公平正義價(jià)值的踐行。所以，城市空間治理價(jià)值得以確立的關(guān)鍵還是制度與政策的改革與創(chuàng)新，同時(shí)還應(yīng)評(píng)估制度與政策的成效，真正實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。我們可按照長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，設(shè)定階段性目標(biāo)，如縮小城市差距、空間區(qū)域差距、階層差距等階段性目標(biāo)，然后進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)依據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整政策目標(biāo)及改革策略?？傊?，公平正義是社會(huì)發(fā)展最重要和最理想的奮斗目標(biāo)之一，將其蘊(yùn)含于城市空間治理中，也是實(shí)現(xiàn)城市空間治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)。列寧論述了正義對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的重大歷史意義。他指出：“這個(gè)社會(huì)講到正義這個(gè)詞，自己并不相信，而是習(xí)慣于把它當(dāng)作一句空話，并不賦予它任何內(nèi)容”。但是，“在半無(wú)產(chǎn)者群眾看來(lái)，在被戰(zhàn)爭(zhēng)弄得破產(chǎn)，弄得痛苦不堪，弄得疲憊至極的大多數(shù)城鄉(xiāng)小資產(chǎn)階級(jí)看來(lái)，這不是空話，而是最尖銳、最迫切、最重大的問(wèn)題，是關(guān)系到會(huì)不會(huì)餓死，能不能取得一片面包的問(wèn)題”［11］。中國(guó)特色社會(huì)主義要堅(jiān)持公平正義，通過(guò)不斷發(fā)展，通過(guò)制度安排、法律規(guī)范、政策支持能夠解決我國(guó)現(xiàn)階段所存在的有違公平正義的現(xiàn)象［12］232。

（二）城市空間治理要求構(gòu)建以人民為中心的美好生活方式

空間治理價(jià)值要求堅(jiān)持以人民為中心，構(gòu)建以人民為中心的美好生活方式。習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)指出：城市是人民的，人民城市為人民。我們的城市發(fā)展歸根結(jié)底是要為人民服務(wù)的。因此，城市空間治理價(jià)值要體現(xiàn)以人民為中心，圍繞人的需求構(gòu)建美好生活方式。

確保城市空間規(guī)劃決策過(guò)程的主體參與性。在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中，要公正公開(kāi)透明，避免在話語(yǔ)權(quán)上占據(jù)優(yōu)勢(shì)的政府和市場(chǎng)對(duì)普通民眾造成損害，保證普通民眾享有空間規(guī)劃?rùn)?quán)與決策權(quán)的公正性，確保其有效參與。當(dāng)代社會(huì)空間政策日益涉及公民根本利益，并逐步實(shí)行公眾參與制度。城市空間政策的制定和執(zhí)行都要讓公民參與，即要讓公民參與空間行動(dòng)，保證公民空間利益和空間話語(yǔ)、空間行動(dòng)權(quán)。不同階層都能參加城市空間生產(chǎn)，確?？臻g利益公平分配，進(jìn)而保證空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)民眾參與城市空間規(guī)劃的力度，擴(kuò)大參與范圍，規(guī)劃應(yīng)結(jié)合物質(zhì)需求和人文精神，堅(jiān)持民主透明，兼顧技術(shù)理性與價(jià)值理性而進(jìn)行規(guī)劃；完善法制體系建設(shè)，確保民眾參與城市空間規(guī)劃；政府的空間規(guī)劃政策要公開(kāi)透明，讓公民積極參與、盡量知情、合理監(jiān)督，并建立事后審查、申訴制度［13］。

確保城市空間產(chǎn)品分配的機(jī)制合理性。占有和使用空間產(chǎn)品是每個(gè)公民的權(quán)利，因此每個(gè)公民不應(yīng)因?yàn)檎蔚匚弧⑸矸荼尘凹敖?jīng)濟(jì)力量等因素影響其獲取居住、公平使用城市空間產(chǎn)品的權(quán)利，影響其公平占有。此外，政府還需要努力做好公共空間及其配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)置、管理和維護(hù)等工作，確保空間作為城市公共資源供給的均衡性。同時(shí)，有效運(yùn)用法律保障私人空間權(quán)利?？臻g產(chǎn)品根據(jù)功能不同，可分為滿足人們基本需求的空間產(chǎn)品和滿足人們發(fā)展需求的空間產(chǎn)品兩類(lèi)。這兩類(lèi)空間產(chǎn)品都是人們需要的，盡管弱勢(shì)群體更需要滿足其基本需求的城市空間產(chǎn)品，但也需要能滿足其發(fā)展需求的城市空間產(chǎn)品。強(qiáng)調(diào)城市空間產(chǎn)品公平分配是空間價(jià)值的要求?？臻g價(jià)值就是要讓空間產(chǎn)品能在不同階層中公平地分配，保證每個(gè)人都能得到自己所需要的空間產(chǎn)品。在空間產(chǎn)品還沒(méi)有完全豐富的當(dāng)下盡力為之，但不能因?yàn)榭臻g產(chǎn)品不能做到完全按需分配就不倡導(dǎo)空間公平，而應(yīng)為空間公平的完全實(shí)現(xiàn)做出切實(shí)的努力。城市空間的價(jià)值邏輯就是人們獲得空間生產(chǎn)上的平等機(jī)會(huì)，教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、公共交通、就業(yè)等資源和空間產(chǎn)品能夠合理進(jìn)行分配，不存在空間剝奪、空間邊緣化和空間歧視等異化現(xiàn)象。

確保弱勢(shì)群體獲得城市空間福利的權(quán)利性?？臻g價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還要消除不平衡地理發(fā)展，消除貧富差距。在城市空間規(guī)劃與改造中，要關(guān)注弱勢(shì)群體，避免其被邊緣化，保障其空間利益。政府憑借合理的空間規(guī)劃和具體的空間政策對(duì)空間不正義現(xiàn)象進(jìn)行糾正，避免空間貧困的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。另外，政府還要憑借健全社會(huì)救助和社會(huì)保障來(lái)進(jìn)一步改善弱勢(shì)群體的不利處境。集中關(guān)注社會(huì)成員的權(quán)利義務(wù)分配問(wèn)題，就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)成果的平等享有，達(dá)成社會(huì)文明和諧?？臻g資源要保證全體成員公平分配，消除空間剝奪，清除空間分化和空間隔離。合理的分配呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)地位、就業(yè)機(jī)會(huì)、分配規(guī)則的正義。實(shí)現(xiàn)空間正義可以為空間生產(chǎn)提供和諧環(huán)境，激發(fā)空間主體創(chuàng)新創(chuàng)造能力，給予其道德關(guān)懷，有效協(xié)調(diào)空間主體的利益關(guān)系?？臻g正義的實(shí)現(xiàn)仍是任重道遠(yuǎn)的事。哈維指出：“把正義運(yùn)動(dòng)帶入一個(gè)極有條理的政治組織和時(shí)機(jī)的革命行動(dòng)的世界，還有一段漫長(zhǎng)而艱難的道路要走。”［14］通過(guò)基本公共服務(wù)均等化、社會(huì)政策兜底、保護(hù)弱勢(shì)群體等方式保障基本民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。逐步建立起權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的社會(huì)公平保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境［12］232，逐步構(gòu)建以人民為中心的美好生活方式。

四、城市空間治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯

城市空間治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯要求從空間治理實(shí)踐走向國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)背景下，每個(gè)城市所面臨的空間治理問(wèn)題不盡相同［15］。因此，中國(guó)特色的城市空間治理，應(yīng)明確“初心”，有初心才能有實(shí)效，這里的“初心”就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果為廣大人民群眾所共享、實(shí)現(xiàn)公平正義，全面提升城鄉(xiāng)人居品質(zhì)、生活品質(zhì)的雙重效應(yīng)，顯現(xiàn)出城鄉(xiāng)發(fā)展的秩序與活力［16］。從現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況看，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義，首先要通過(guò)有效的空間治理，分配制度合理，避免收入差距擴(kuò)大造成兩極分化。然而，要實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化，全面維護(hù)公平正義，就需要從經(jīng)濟(jì)、制度、法律、政策等方面營(yíng)造公平正義的社會(huì)環(huán)境，保證全體社會(huì)成員平等地享有教育、醫(yī)療、福利、就業(yè)、參與社會(huì)政治生活與接受法律保護(hù)等權(quán)利［9］101。通過(guò)城市空間治理達(dá)到社會(huì)的有序和諧，我們需要摒棄單一治理哲學(xué)，走向多中心聯(lián)動(dòng)治理，廓清并動(dòng)態(tài)梳理內(nèi)在的空間關(guān)系，解決“是什么”“怎么辦”“具體辦什么”的問(wèn)題［17］?？傊?，空間治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯是一個(gè)決策過(guò)程，也是一個(gè)參與過(guò)程，更是動(dòng)態(tài)的、螺旋上升和不斷循環(huán)的治理策略。

（一）提升營(yíng)造城市空間發(fā)展場(chǎng)景的空間治理策略

空間治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，首先需要實(shí)施完備的基于城市空間發(fā)展場(chǎng)景的空間治理策略。技術(shù)變遷推動(dòng)著不相鄰的空間通過(guò)節(jié)點(diǎn)與樞紐所形成的網(wǎng)絡(luò)組織，同時(shí)發(fā)生各種物質(zhì)與非物質(zhì)的資源流動(dòng)，重塑了城市空間的結(jié)構(gòu)和職能。“多中心城市—區(qū)域”的概念在空間規(guī)劃與政策制定中作為重要工具發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。通過(guò)綜合或戰(zhàn)略的空間發(fā)展研判，梳理城市空間治理的核心要素和主客體邏輯以確定空間治理戰(zhàn)略。在確定空間治理的邊界和主體功能管治線系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，要綜合研判空間發(fā)展和治理的主要矛盾。把物質(zhì)與非物質(zhì)的各種能動(dòng)力量轉(zhuǎn)換成空間發(fā)展的真實(shí)所有，老百姓會(huì)提升幸福指數(shù)；將客觀的物質(zhì)與非物質(zhì)優(yōu)勢(shì)和良好法則轉(zhuǎn)換為制度，讓百姓領(lǐng)會(huì)并體驗(yàn)其功用。每個(gè)地域的發(fā)展情景不同，照抄照搬發(fā)展模式是有風(fēng)險(xiǎn)的，因此需要基于不同空間發(fā)展情境來(lái)確定城市空間治理策略。

以空間異時(shí)性規(guī)劃促進(jìn)城市空間共享性治理?？臻g異時(shí)性規(guī)劃對(duì)于促進(jìn)城市空間共享有重要意義，這就需要將流動(dòng)性治理考慮其中，然而在實(shí)踐層面，流動(dòng)性治理面臨著諸如制度障礙、跨界服務(wù)合作成本、區(qū)域利益保護(hù)甚至高層次政策統(tǒng)合等難題?？缃绲牧鲃?dòng)在地方本位主義與政府內(nèi)的條塊分割條件下受限于行政邊界，使權(quán)力配置領(lǐng)域化，這在央地關(guān)系調(diào)整以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)“錦標(biāo)賽”的背景下尤為突出。由于缺乏更高層次的合作框架與合作動(dòng)力使跨區(qū)域空間的政府合作受限，難以突破共享與分擔(dān)的正外部效應(yīng)。權(quán)力的中心化運(yùn)作模式仍是地域空間治理的主導(dǎo)模式，市場(chǎng)、第三部門(mén)介入公共事務(wù)的空間仍顯不足［18］。其一，流動(dòng)性是否具有普遍性，是否意味著絕對(duì)漫無(wú)目的、無(wú)方向的開(kāi)放？如果一味強(qiáng)調(diào)普遍性而作出“萬(wàn)物皆流動(dòng)”的判斷就沒(méi)有任何意義了。其二，流動(dòng)的地域之間具有結(jié)構(gòu)差異，流動(dòng)性治理體現(xiàn)在不同地域之間需面對(duì)不同問(wèn)題，如中心、半中心、邊緣地域等，這種具有差異的流動(dòng)性的地域是一個(gè)分化、變動(dòng)的社會(huì)還是維持同質(zhì)的社會(huì)不得而知。同時(shí)，對(duì)于科層不平等問(wèn)題流動(dòng)性治理如何回應(yīng)鮮見(jiàn)討論。此外，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)連接是否形成進(jìn)一步不平衡值得反思。其三，通過(guò)流動(dòng)性與空間的關(guān)系研究，是否需要反思社會(huì)生成機(jī)理，探索社會(huì)治理的動(dòng)態(tài)回應(yīng)、關(guān)系性空間、非連接性空間等。就此而言，以空間異時(shí)性規(guī)劃促進(jìn)城市空間共享性治理的策略需要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)換，即思維轉(zhuǎn)換：從土地利用性質(zhì)轉(zhuǎn)向空間用途以及人的行為活動(dòng)；操作轉(zhuǎn)換：從滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)的建設(shè)需求到滿足城市管理執(zhí)法部門(mén)的實(shí)際工作需求；精度轉(zhuǎn)換：從精細(xì)化設(shè)計(jì)到精細(xì)化建造、精細(xì)化維護(hù)。城市空間治理中基于流動(dòng)性與地域性治理實(shí)踐形成了流動(dòng)性治理。這種新的治理模式推動(dòng)了城市空間治理的發(fā)展，相較于傳統(tǒng)模式，這種治理方式強(qiáng)調(diào)流動(dòng)與空間地域的銜接。因此，作為一種治理價(jià)值的流動(dòng)性本身被確立起來(lái)，這與傳統(tǒng)思維的區(qū)別是，原有思維將流動(dòng)性作為問(wèn)題的呈現(xiàn)。而作為一種治理價(jià)值的流動(dòng)性，越來(lái)越成為衡量地域競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力的指標(biāo)，并與社會(huì)成員的福祉聯(lián)系起來(lái)。走向流動(dòng)的公共空間治理關(guān)涉到整體性的理論與實(shí)踐變革，而不僅僅是技術(shù)革新，這對(duì)城市空間治理具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（二）完善城市空間發(fā)展規(guī)劃的空間整體協(xié)同機(jī)制

空間治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯需要制定完善的基于城市空間發(fā)展規(guī)劃的空間整體協(xié)同機(jī)制?？臻g治理是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、資源環(huán)境等諸多方面的整體性運(yùn)行系統(tǒng)，呈現(xiàn)為一系列規(guī)范空間主體行為的制度、規(guī)則和手段［19］。通過(guò)特定的空間評(píng)價(jià)或區(qū)劃，引導(dǎo)并確定空間治理的邊界和主體功能管治框架系統(tǒng)。按照區(qū)域發(fā)展境遇的概括和現(xiàn)狀認(rèn)知，空間發(fā)展的治理邊界和主體功能管治應(yīng)該首先被關(guān)注，這是空間治理的起始點(diǎn)。這一點(diǎn)是由國(guó)家與區(qū)域空間發(fā)展的宏觀形勢(shì)導(dǎo)引的，是由城鄉(xiāng)空間本身的自然地理、人口社會(huì)、歷史文化以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展決定的。生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的邊界和范圍管控并非靜態(tài)的，而是隨著各類(lèi)空間關(guān)系的組織進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的，應(yīng)進(jìn)行制度的創(chuàng)新和規(guī)則的改革，讓空間資本和社會(huì)資本能夠效益最大化。針對(duì)空間規(guī)劃不明、規(guī)劃銜接斷檔等空間治理的困境，倡導(dǎo)精細(xì)化的城市空間治理。而精細(xì)化的城市空間治理內(nèi)涵更為豐富，包含物質(zhì)空間形態(tài)、空間行為狀態(tài)、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間業(yè)態(tài)全過(guò)程的統(tǒng)籌（如圖1）。

圖1 精細(xì)化空間治理要素

精細(xì)化的規(guī)劃與管理需要識(shí)別城市空間，即系統(tǒng)完善城市空間治理的頂層設(shè)計(jì)?？臻g作為一種生動(dòng)的力量，強(qiáng)調(diào)空間設(shè)計(jì)的聯(lián)系性，追求連續(xù)運(yùn)動(dòng)的空間。城市的流動(dòng)與人類(lèi)的聯(lián)系是一樣的，流動(dòng)過(guò)程就是空間關(guān)系的重新建構(gòu)。社會(huì)流動(dòng)是一個(gè)分離與連接的過(guò)程，流動(dòng)空間不存在物理邊界，不同于場(chǎng)所空間邊界。總之，城市空間的本質(zhì)是“人”，公共空間本質(zhì)上都是人的互動(dòng)交流。因此，要構(gòu)筑基于人的美好生活新期待的公共空間，探索人與人之間的空間連接，打破固有的空間界限，創(chuàng)造更優(yōu)的人的空間交往介質(zhì)，服務(wù)于人并回歸到人的具體體驗(yàn)之中。

（三）改進(jìn)城市空間發(fā)展關(guān)系的空間治理行動(dòng)

空間治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯需要改進(jìn)城市空間發(fā)展關(guān)系的空間治理行動(dòng)。其一，關(guān)注區(qū)域空間活動(dòng)矛盾沖突場(chǎng)景與發(fā)生規(guī)律?？偨Y(jié)空間使用沖突的類(lèi)型與普遍性規(guī)律：在城市空間場(chǎng)景中，空間資源受限，空間沖突行為就越多樣，強(qiáng)度越大；反之，空間供給重組越多，發(fā)生沖突概率越低，發(fā)生空間沖突負(fù)外部性越小。此外，以“異時(shí)性”原則構(gòu)建城市空間使用動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在有限的空間中，制定同一場(chǎng)景中不同行為活動(dòng)的引導(dǎo)機(jī)制，例如在城市空間治理中聚焦矛盾集中爆發(fā)的老城區(qū)域；識(shí)別城市空間：系統(tǒng)完善城市空間治理的頂層設(shè)計(jì)；構(gòu)建空間治理規(guī)則：制定可操作的重點(diǎn)片區(qū)空間規(guī)則等（見(jiàn)表2）。

其二，還需要展開(kāi)積極的基于城市空間發(fā)展關(guān)系強(qiáng)弱的空間治理行動(dòng)。在廓清空間治理直接與隱含關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)空間關(guān)系的強(qiáng)弱先后次序選擇切實(shí)可行的治理行動(dòng)策略。城市空間治理的核心要素和主客邏輯明確之后的治理過(guò)程，則要根據(jù)空間關(guān)系的強(qiáng)弱或先后次序或緊迫程度來(lái)選擇治理的行動(dòng)策略。各類(lèi)空間關(guān)系及主客體關(guān)系，實(shí)際上是各類(lèi)空間規(guī)劃和一系列空間治理過(guò)程的有機(jī)綜合?？臻g發(fā)展的要素是非常多的，有的處在主客體的核心位置，而有的處在一般位置。中國(guó)各類(lèi)空間要素的分布和管控職能涉及發(fā)改、國(guó)土、住建、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、交通、能源、電力、水利等各個(gè)部門(mén)，因此城市各類(lèi)空間規(guī)劃的重疊現(xiàn)象和先后次序需要得到梳理，治理中的輕重緩急也需要得到明確。這一點(diǎn)是對(duì)城市空間決策主體智慧的巨大考驗(yàn)，也是實(shí)現(xiàn)多中心聯(lián)動(dòng)治理所必需的。中國(guó)各類(lèi)空間規(guī)劃就編制內(nèi)容及優(yōu)先次序還需要不斷完善，應(yīng)該按照保護(hù)資源與環(huán)境優(yōu)先、責(zé)任目標(biāo)大于權(quán)益目標(biāo)的要求，將空間規(guī)劃主要管控要素的限制性、控制性、發(fā)展性排序明確下來(lái)并進(jìn)行優(yōu)化。明確權(quán)益目標(biāo)與責(zé)任目標(biāo)，界定空間責(zé)任，有效應(yīng)對(duì)國(guó)土空間發(fā)展面臨的發(fā)展險(xiǎn)境，這也是城市空間治理改革的關(guān)鍵之處。

結(jié) 語(yǔ)

綜觀城市空間治理的制度邏輯、價(jià)值邏輯和發(fā)展邏輯三重邏輯意蘊(yùn)，我們發(fā)現(xiàn)，城市空間治理的核心是站在未來(lái)，思考現(xiàn)在。從新冠疫情防控與應(yīng)對(duì)來(lái)看，采取相應(yīng)空間救助和協(xié)調(diào)政策并及時(shí)應(yīng)對(duì)，最大限度地保證了公共安全，保障了每一個(gè)個(gè)體安全。城市系統(tǒng)能否實(shí)現(xiàn)疫情均衡治理取決于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成效。只有推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力科學(xué)化，才能應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)一個(gè)高度韌性的城市［20］。中國(guó)特色的城市空間治理現(xiàn)代化，遵循著制度邏輯、價(jià)值邏輯、發(fā)展邏輯。明確了“初心”，并將其落到實(shí)處，這里的“初心”就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果為廣大人民群眾所共享、實(shí)現(xiàn)公平正義，全面提升人居品質(zhì)、生活品質(zhì)的雙重效應(yīng)，顯現(xiàn)出國(guó)家發(fā)展的秩序與活力。城市空間治理現(xiàn)代化正是國(guó)家發(fā)展對(duì)公共利益的不懈追求，城市空間治理的邏輯是國(guó)家治理現(xiàn)代化的具體化，這一邏輯意蘊(yùn)最終指向新時(shí)代基于美好生活新期待的每一個(gè)人。