孫 凱 李文君

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、引言

“公共外交”(Public diplomacy)的概念最初是在20世紀60年代由埃德蒙·格利恩(Edmund Gullion)提出，他認為公共外交有別并超越傳統(tǒng)外交范圍以外的一個層面，它涉及國際關(guān)系的多個維度：一國政府對其他國家公眾輿論的培養(yǎng)；兩國利益團體在政府體制之外進行的雙向互動；以通訊報道為職業(yè)的人，如外交官與駐外記者之間的溝通，以及通過此過程對政府的政策制定造成影響。[1]

格利恩對于“公共外交”的界定是一種較為寬泛的理解，泛指一國政府對他國社會和公眾進行的信息交流和價值傳遞的外交行為。但在此之前，公共外交行為已在國際社會中普遍存在，而“公共外交”成為“顯學(xué)”并開始流行是在美國“9·11”事件之后。此時，隨著國際行為主體的進一步多元化，主權(quán)國家之間的競爭變得日益復(fù)雜，能夠威脅主權(quán)國家的行為體已經(jīng)擴展到國際恐怖組織等非國家行為體。在此背景下，各國開始意識到以獲得國際社會認同為主要目的公共外交的重要性，學(xué)術(shù)界也開始反思公共外交缺位現(xiàn)象背后的深層次原因，并就全球化時代所賦予的公共外交的新內(nèi)涵做進一步解讀。

從本質(zhì)上來說，全球化時代背景下的公共外交是對傳統(tǒng)外交的補充和延伸，是塑造國際合法性和認可度的一項重要戰(zhàn)略，主要是指一國為了提高本國的知名度和認可度，塑造利己的國際輿論環(huán)境，維護和拓展本國利益，由中央政府或者通過授權(quán)地方政府和其他機構(gòu)部門，委托國內(nèi)外社會行為體通過傳播、公關(guān)、媒體等手段向外國公眾宣傳和介紹本國國情、國家政策，與國外公眾進行雙向交流互動，開展針對全球公眾的外交活動。[2](P7)其中，公眾的了解和參與是公共外交的重要指標，它能夠反映一國政府著眼于推動不同思想文化之間的溝通，促進彼此之間了解與交流的外交互動。其目的是維護國家利益，優(yōu)化國家形象，為國家發(fā)展創(chuàng)造良好的國際輿論環(huán)境，以提升國家軟實力及其在國際社會中的話語權(quán)和參與度。[3](P8)

當前，中日韓三國在北極治理議題中處于話語權(quán)較為薄弱的尷尬境地，在北極治理的議題設(shè)置中，更多扮演的是議題的接受者而非塑造者；在北極治理機制的供給進程中，三國也難以提出受到廣泛認可的治理方案。其中的根本緣由在于北極治理中“門羅主義”的限制，這種“內(nèi)部自理，外部排他”的治理傾向?qū)⒂蛲鈬抑械谋睒O利益攸關(guān)方排除在決策機制之外，限制其在北極治理的參與度和影響力。但在北極治理日益“全球化”的背景之下，中日韓三國同為近北極國家以及北極利益攸關(guān)方的角色定位，對于北極航運、北極環(huán)境保護以及北極經(jīng)濟開發(fā)的訴求和關(guān)切，這些都決定了北極事務(wù)之于中日韓三國的重要性。而北極公共外交的實質(zhì)是與北極治理的相關(guān)行為主體進行互動，將自身的利益訴求、政策理念等通過信息交流等方式有效傳遞給對方，并期許在關(guān)鍵問題領(lǐng)域得到對方的肯定和支持，以擴大本國在北極治理議題中的“國際朋友圈”，進而增強其在北極事務(wù)中的參與度和影響力，提升北極事務(wù)中的國際話語權(quán)。因此，本文以中日韓三個國家在北極事務(wù)中的公共外交為研究對象，從國家層面、科技合作、人文交流三個層面進行分析，比較三國北極公共外交中的共性及差異，并從中借鑒日韓北極公共外交的成功經(jīng)驗，以期為中國參與北極事務(wù)提供更多的可能性。

二、中日韓三國北極事務(wù)公共外交現(xiàn)狀

在當代外交總體轉(zhuǎn)型的過程中，公共外交作為一種新型外交方式得到國際社會的廣泛關(guān)注，國家將利益、制度和觀念三者相結(jié)合，使外交行為更能適應(yīng)全球化時代的國際環(huán)境。[4]北極事務(wù)公共外交作為公共外交在北極議題上的具體應(yīng)用，其路徑主要分為國家層面的北極公共外交、北極科學(xué)外交以及北極人文外交，打造全方位、多層次、寬領(lǐng)域的“立體化”公共外交，以此構(gòu)建北極伙伴關(guān)系，提升北極治理的話語權(quán)。

(一)中國的北極事務(wù)公共外交

積極開展北極公共外交是中國參與北極事務(wù)的重要方式，有利于降低中國參與北極事務(wù)的身份制約，為中國深度參與北極治理創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。當前，中國的北極事務(wù)公共外交是以《中國的北極政策》白皮書作指導(dǎo)，以政府及涉北極事務(wù)的相關(guān)團體為主要行為主體，以實現(xiàn)中國在北極地區(qū)的合法權(quán)益和北極善治為目標，在涉及北極事務(wù)的政治、經(jīng)濟、科技、文化等領(lǐng)域進行的外交活動。

1、國家層面的北極公共外交

國家層面的北極公共外交是以政府為主導(dǎo)，與北極國家、北極理事會觀察員國家及其他北極利益攸關(guān)國之間圍繞北極事務(wù)開展的外交活動。在雙邊領(lǐng)域，中國與俄羅斯于2013年建立良好的北極事務(wù)對話機制；2017年，兩國就開展北極航道合作達成共識，決定共同打造“冰上絲綢之路”；[5]2019年，中俄兩國元首簽署《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于發(fā)展新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，決定將中俄關(guān)系提升為“新時代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”。[6]隨著中俄兩國關(guān)系的全面升級，“冰上絲綢之路”已作為重要組成部分被納入到“一帶一路”的倡議中，北極航道作為連接“中國—歐洲”戰(zhàn)略合作的重要紐帶的前景更加廣闊。2022年2月，中俄發(fā)布《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于新時代國際關(guān)系和全球可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明》，再次申明中俄同意就“北極可持續(xù)發(fā)展”開展深入合作，兩國之間圍繞北極科考、北極航道、環(huán)境保護等方面的合作范圍將進一步擴大。[7]

中國與北歐國家之間也保持著良好的合作關(guān)系。2012年，時任國務(wù)院總理溫家寶訪問冰島，兩國就北極合作事務(wù)達成共識，簽署包括《北極合作框架協(xié)議》在內(nèi)的六項雙邊合作協(xié)議，進一步推動兩國在科研、能源、航運、環(huán)境等領(lǐng)域的務(wù)實合作。2017年，挪威首相埃爾娜·索爾貝格(Erna Solberg)訪問中國，雙方承諾將繼續(xù)深化兩國在北極科研、資源開發(fā)、環(huán)境保護等領(lǐng)域合作，共同維護并促進北極地區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。[8]此外，中丹方面，中國是丹麥最大的亞洲貿(mào)易伙伴和第二大海外投資國，雙方多次強調(diào)合作與伙伴是中丹關(guān)系的主基調(diào)，并承諾將在應(yīng)對氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域加強雙邊合作，共同應(yīng)對包括全球挑戰(zhàn)。[9]

此外，中國也加強同日本、韓國、英國等北極域外國家的互動合作。比如，自2016年中日韓三國啟動首輪北極事務(wù)高級別對話以來，已開展四輪北極事務(wù)高級別對話，并發(fā)表聯(lián)合宣言，標志著中日韓北極合作事務(wù)已被提上日程，三國不斷圍繞科學(xué)考察、經(jīng)濟合作等領(lǐng)域加強合作。

2、北極科學(xué)外交

北極科學(xué)外交從一而終貫穿中國參與北極事務(wù)的每一個階段。從1996年加入國際北極科學(xué)委員會，到2001年建立第一個北極科考站“黃河站”，再到2013年成為北極理事會永久觀察員國家，科學(xué)家團體在其中發(fā)揮著不可替代的作用。而中國在北極基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及涉北極事務(wù)組織的加入也為中國進一步參與北極科學(xué)外交搭建起了更高的平臺。

國際合作是中國北極科考的慣例。自1999年以來，中國以“雪龍”號、“雪龍2”號極地科考船為平臺，已成功開展了十二次北極科學(xué)考察工作，歷次北極科考均是開放性的，邀請外方科研人員參加，各方就感興趣的問題開展合作，實現(xiàn)科考平臺、科考數(shù)據(jù)的共享和利用。比如，在2016年中俄首次聯(lián)合科考中，外方參與人數(shù)創(chuàng)歷史新高，達到20人的規(guī)模。[10]中國也派遣科研人員參與美國、德國、加拿大等國的北極科學(xué)考察活動。此外，中國作為積極參與者支持國際北極科考活動，如2019年中國派出“雪龍”號和18名科學(xué)家參與馬賽克(MOSAIC)國際北極探險隊的科學(xué)考察，進行海洋調(diào)查和數(shù)據(jù)收集工作，[11]為后續(xù)維護北極可持續(xù)治理的工作提供數(shù)據(jù)支持。

以北極科考和國際合作為基礎(chǔ)，中國進一步參與建設(shè)北極科學(xué)合作的機制，如中俄北極論壇、中加北極論壇、中美北極合作論壇以及中國-北歐北極論壇(CNARC)等。在此過程中，中國實現(xiàn)從國際北極機制的參與方發(fā)展為更加積極的建設(shè)者的身份升級，中國的北極國際話語權(quán)得到進一步加強。

此外，以高校和科研機構(gòu)為代表的各類智庫近年來也加強了“第二軌道外交”，同北極國家的各類智庫開展了積極的交流互動。北極大學(xué)聯(lián)盟(UArctic)作為協(xié)調(diào)涉北極事務(wù)相關(guān)的高校、研究機構(gòu)的多邊合作組織，包括中國海洋大學(xué)、大連海事大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、中國氣象科學(xué)研究院、中國極地研究中心等十二家機構(gòu)單位。[12]這些機構(gòu)單位加入北極大學(xué)聯(lián)盟后，與美國、加拿大、俄羅斯以及北歐國家等建立了制度化交流機制，推動中國與北極國家在科學(xué)領(lǐng)域的互動交流，提升中國的北極話語權(quán)。

3、北極人文外交

對外積極參加涉北極事務(wù)的高級別國際論壇，是有效推進人文外交的重要方式。其中，北極圈論壇作為北極利益攸關(guān)方共商北極事務(wù)的對話平臺，為中國參與北極事務(wù)提供了重要的外交路徑。2015年，外交部部長王毅受邀參加第三屆北極圈論壇大會，并在大會開幕式上發(fā)表致辭，提出中國是北極的重要利益攸關(guān)方，在參與北極事務(wù)方面一貫秉承尊重、合作與共贏的三大政策理念。[13]在2018年第六屆北極圈論壇大會上，中國駐冰島大使金智健提出中國是北極事務(wù)的“積極參與者、建設(shè)者和貢獻者”，并在大會期間舉辦“中國之夜”活動,吸引了多國政府、科研、企業(yè)界近1000多人參加。[14]在欣賞中國傳統(tǒng)節(jié)目、品味中華傳統(tǒng)美食的過程中感受中華文化，傳遞中國北極價值觀。在2021年第九屆北極圈論壇大會上，共建“冰上絲綢之路”的表述受到了與會代表的廣泛關(guān)注，作為“一帶一路”倡議的重要組成部分，使得實現(xiàn)沿線國家與地區(qū)的互聯(lián)互通成為可能。[15]

此外，承辦國際性的北極會議也是開展北極事務(wù)人文外交的重要選擇。2005年，中國在云南昆明承辦了“北極科學(xué)高峰周”(ASSW)國際會議，這是該會議第一次在亞洲國家舉辦，會議邀請來自中國、美國、挪威等22個國家的政府官員和科研人員參與。[16]2019年，北極圈論壇中國分論壇在上海舉行，論壇以“中國與北極”為題，大會開幕式上重申中國北極利益攸關(guān)方的重要身份，并表示將繼續(xù)秉持“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則，積極參與到北極事務(wù)中。這些國際性會議的承辦展示了中國正在以建設(shè)性的態(tài)度積極參與到北極有關(guān)對話及合作中，為中國與北極國家以及相關(guān)涉北極機構(gòu)之間的互動搭建起有效的交流平臺，同時強化了中國作為負責任北極合作伙伴的地位。

總體而言，中國通過參與以北極圈論壇為代表的涉北極事務(wù)的高級別國際論壇、承辦國際性的北極會議等方式，積極開展北極事務(wù)人文外交，進而不斷提高中國在北極議題上的國際話語權(quán)與影響力。

(二)日本的北極事務(wù)公共外交

日本始終將“深度參與北極事務(wù)，加強北極外交”視為本國“海洋國家”認同的重要內(nèi)容。進入21世紀以來，日本不斷強化對北極事務(wù)的關(guān)注、研究和參與，在北極事務(wù)公共外交方面逐漸呈現(xiàn)出參與主體多元、涉及領(lǐng)域多樣的“立體化”格局。

1、國家層面的北極公共外交

日本政府是北極事務(wù)公共外交最主要的行為主體，涉北極事務(wù)的政府部門眾多，其中，外務(wù)省作為日本政府北極外交事務(wù)的主要參與機構(gòu)，分管政府在北極公共外交的官方參與。而外務(wù)省自2013年設(shè)立的北極事務(wù)大使一職是日本政府在北極公共外交中的官方代表，負責出席北極理事會的各項會議，與各國政府官員就北極政策及戰(zhàn)略規(guī)劃進行意見交流。[17]

與北極國家之間開展良好的雙邊合作，積極推進圍繞北極事務(wù)的國際交往也是日本北極公共外交的重要路徑。日本作為全球能源消費大國，自然重視與俄羅斯之間的雙邊關(guān)系。2013年，時任日本首相安倍晉三訪問俄羅斯，兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾未來將圍繞北極治理議題進行切實合作，構(gòu)建北極事務(wù)合作的雙邊框架。[18]此外，在俄羅斯北極油氣開發(fā)的背景下，日本成為俄羅斯液化天然氣的最大進口國，兩國就液化天然氣和油氣貿(mào)易達成戰(zhàn)略協(xié)議。[19]雖然，當前俄烏沖突導(dǎo)致日俄關(guān)系出現(xiàn)不利形勢，但日本首相岸田文雄明確表示，基于維護日本能源安全的考量，日本不會徹底退出與俄羅斯的油氣合作開發(fā)項目，[20]這意味著日俄之間圍繞能源領(lǐng)域的合作關(guān)系將會長期存在。

日本也加強了與歐洲國家在北極事務(wù)中的雙向互動。2018年，歐盟北極事務(wù)大使瑪麗·安妮·康尼斯(Mary Anne Connie)訪問日本，雙方舉行日本-歐盟北極事務(wù)磋商會議，就北極科學(xué)研究以及雙邊經(jīng)貿(mào)往來等事宜進行磋商。[21]同年11月，日本-丹麥北極事務(wù)磋商會議在日本舉行，雙方就兩國科技合作和以北極理事會為中心的國際框架進行了商定。[22]日本政府與北極國家之間展開的高層次外交互動，極大地推動了日本在北極事務(wù)中的參與。

2、北極科學(xué)外交

日本對于北極事務(wù)的參與首先是從科學(xué)外交入手的，從上世紀中葉起，日本就開始圍繞北極科考開展一系列以國際聯(lián)合調(diào)研課題為代表的科學(xué)外交活動。迄今為止，日本官方的北極研究機構(gòu)包括國立極地研究所、宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)、北極圈環(huán)境研究中心以及日本海洋研究開發(fā)機構(gòu)。這些極地研究機構(gòu)多次與國外研究機構(gòu)在北極科考、環(huán)保等領(lǐng)域開展國際合作，為北極治理共同做出貢獻。

2015年，第17次“北極科學(xué)高峰周”(ASSW)國際會議在日本富山市舉行，日方表示將“基于積極和平主義”的原則，將“科學(xué)”與“國際合作”相結(jié)合，致力于解決北極在內(nèi)的全球性問題。[23]此外，北海道大學(xué)與神戶大學(xué)作為日本重要的北極問題研究機構(gòu)，較早就加入北極大學(xué)聯(lián)盟，并以此作為日本對外北極合作平臺，積極拓展國際交流與互動。2015年，神戶大學(xué)作為“北極可持續(xù)性挑戰(zhàn)項目”參與方之一，成立極地合作研究中心(PCRC)，負責研究北極地區(qū)的法律政策問題,現(xiàn)任研究中心主任是柴田昭浩。[24]截至目前，極地合作研究中心已邀請來自中國、俄羅斯、冰島、挪威、英國等涉北極相關(guān)的域內(nèi)外國家參與研究學(xué)者項目，進行學(xué)術(shù)訪問。[25]2018年，北海道大學(xué)聯(lián)合北海道政府、北海道經(jīng)濟發(fā)展委員會，共同舉辦了第三屆“世界之巔北極寬帶峰會”，會議圍繞北極地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事宜進行研討。此外，日本陸續(xù)啟動了北極地區(qū)研究推進項目(ArCS)和北極地區(qū)研究加速項目(ArCSⅡ)，這兩個研究項目是由日本政府資助，日本國立極地研究所擔任代表，另有大學(xué)、研究機構(gòu)、企業(yè)團體等44個單位參加。[26]此兩項北極地區(qū)研究項目在考察環(huán)境變化方面為各類北極利益攸關(guān)方提供了相應(yīng)的科學(xué)數(shù)據(jù)和調(diào)查資料，是日本北極科學(xué)外交領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)。

3、北極人文外交

有效的人文交流是增進國與國之間關(guān)系的橋梁和紐帶。日本重視北極人文外交，積極拓展人文交流的渠道和方式，以此增進國際社會對日本的了解和認知，為日本參與北極事務(wù)塑造良好的國家形象。

積極參加涉北極相關(guān)的國際性論壇，有效推進北極人文外交。自2013年北極圈論壇在冰島宣告成立起，日本就多次派員參加，在大會期間，圍繞北極研究、北極政策等議題領(lǐng)域進行溝通。在2014年召開的第二屆北極圈論壇大會上，日本代表在以“日本參與北極圈”為主題的分論壇上發(fā)表了主題演講，強調(diào)日本將積極推動北極圈合作以應(yīng)對全球氣候變暖帶來的機遇和挑戰(zhàn)。[27]在2015年召開的第三屆北極圈論壇大會上，日本北極事務(wù)特別大使白石和子表達了日本對于北極事務(wù)的關(guān)切，并與冰島就北極問題和雙邊關(guān)系交換了意見。[28]在2017年召開的第五屆北極圈論壇大會上，日本北極事務(wù)大使井初敬二向參會人員介紹日本北極研究對可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)的貢獻。此外，日本還在論壇期間舉辦了“日本之夜”的活動，邀請與會人員參加。[29]“日本之夜”的社交活動為日本對外國家形象的展示提供了平臺，為日本參與北極事務(wù)創(chuàng)造了良好的國際輿論環(huán)境，有利于樹立日本友好的北極伙伴形象。在2018年召開的第六屆北極圈論壇大會上，河野太郎首次以日本外相的身份出席，并在開幕上就日本的北極政策發(fā)表主題演講。[30]此外，2023年將在日本東京舉辦以“新北極”為主題的“北極圈論壇地區(qū)會議”，此次會議由日本政府與笹川和平基金會聯(lián)合組織。[31]

除北極圈論壇之外，日本同樣積極參與其他涉北極事務(wù)的北極論壇，例如，日本在2021年5月成功主辦了第三屆北極科學(xué)部長會議(ASM3)，在會上表示日本將依托現(xiàn)有的科學(xué)優(yōu)勢，積極參與北極國際科學(xué)合作，為推動北極可持續(xù)發(fā)展貢獻力量。

總體而言，日本通過積極出席或主辦與北極事務(wù)相關(guān)的國際論壇，舉辦主題社交活動，通過國內(nèi)國外雙層聯(lián)動，擴大日本財團對北極外交的參與度，積極傳播日本的北極政策，以此進一步增加參與北極事務(wù)的可能性。

(三)韓國的北極事務(wù)公共外交

韓國將2010年定為“公共外交的元年”，并將公共外交和政治、經(jīng)濟一并確立為韓國外交的三大支柱。之后，韓國于2013年正式成為北極理事會觀察員國，同年頒布《北極政策基本計劃》(AMPAP)，韓國的北極事務(wù)開始進入快速發(fā)展的新階段。隨后上任的文在寅政府提出了“新北方政策”“極地活動基本計劃”“2050北極活動戰(zhàn)略”等極地戰(zhàn)略，并于2021年出臺了《極地活動促進法》(Polar Activities Promotion Act)，至此，韓國完成了對于進軍北極事業(yè)的法律基礎(chǔ)、極地戰(zhàn)略等頂層設(shè)計方案，以期在此指導(dǎo)下“全面構(gòu)建北極合作關(guān)系，提升韓國在北極問題上的影響力和參與度”，而主體廣泛、形式多樣的北極事務(wù)公共外交正是韓國北極戰(zhàn)略的重要實現(xiàn)路徑。

1、國家層面的北極公共外交

在與北極國家的雙邊關(guān)系中，韓國尤其重視與俄羅斯的北極合作關(guān)系。2017年，韓國政府提出“新北方政策”及其落實措施“九橋戰(zhàn)略”，其核心是通過韓俄合作建立歐亞經(jīng)濟共同體。[32]同年11月，韓俄在馬尼拉第十二屆東亞峰會上再次強調(diào)雙方在“九橋戰(zhàn)略”下實現(xiàn)兩國經(jīng)濟合作的重要性。至今，韓國與俄羅斯在遠東、北極的合作問題上，雙方達成普遍共識，從遠東開發(fā)、經(jīng)濟合作、北極航線等領(lǐng)域全方位推動韓俄北極合作進程。另外，韓國新任總統(tǒng)尹錫悅在大選期間會見俄羅斯駐韓大使安德烈·庫利克(Andrei Kulick)，表示韓俄兩國應(yīng)繼續(xù)加強兩國在經(jīng)濟、文化等更多領(lǐng)域的互動交往，在氣候變化等全球性問題上繼續(xù)深化合作。[33]此次會面是尹錫悅在2022年首次對韓俄關(guān)系的公開表態(tài)，或?qū)⒁馕吨聦庙n國政府將繼續(xù)圍繞遠東開發(fā)和北極航線與俄羅斯展開雙邊互動。

此外，韓國與北歐國家也長期保持著良好的合作關(guān)系。2012年，時任韓國總統(tǒng)李明博受邀訪問挪威，兩國在首腦會談上就北極地區(qū)的氣候變化、環(huán)境保護以及能源開發(fā)等主題進行討論，并表示未來將進一步深化韓挪北極合作。2014年，韓國與芬蘭共同宣布“雙方同意在北極問題上建立伙伴關(guān)系，并分享各自與海上安全、環(huán)境友好的海上運輸和北極航線運營有關(guān)的信息和技術(shù)”。[34]2019年6月，韓國總統(tǒng)文在寅對芬蘭、挪威和瑞典進行國事訪問，分別就經(jīng)濟、新能源、航運海事、北極事務(wù)等領(lǐng)域的合作展開積極對話，以此穩(wěn)固韓國與北歐國家的友好關(guān)系。[35]

以首腦外交為代表的雙邊或多邊高層次交往是韓國國家層面北極事務(wù)公共外交的首要選擇，通過高層對話的方式能夠更加有效而直接地推動韓國北極事業(yè)總體布局，提高韓國北極議題的國際話語權(quán)。

2、北極科學(xué)外交

21世紀以來，韓國不斷關(guān)注北極研究。2001年，韓國北極科學(xué)委員會(KASCO)成立，2002年又成立了韓國極地研究委員會(KONPOR)并加入國際北極科學(xué)委員會(IASC)，同年建成“茶山”科學(xué)考察站。2009年，隨著“Araon”號極地破冰船的開航，韓國實現(xiàn)了在融冰、海洋生物等多個領(lǐng)域進行科學(xué)研究的可能性。[36]自此，韓國每年都會參與國際共同研究項目，其作為北極研究國家的地位得到顯著提升。此外，韓國與北極國家之間在北極科研領(lǐng)域也存在長期合作。2014年，韓國極地研究所與挪威極地研究所共同籌建了極地研究合作中心，以致力于共同研究、開發(fā)北極。而同為北極域外國家和重要利益攸關(guān)方的中韓兩國之間在包括北極地區(qū)的海洋科技領(lǐng)域也合作已久，自1995年成立中韓海洋科學(xué)共同研究中心以來，兩國不斷加強海洋領(lǐng)域合作，并多次合作參與北極科學(xué)考察活動。

韓國海洋水產(chǎn)開發(fā)院(KMI)作為韓國北極研究的重點機構(gòu)，通過與美國東西方中心(East West Center)聯(lián)合主辦北太平洋北極會議(North Pacific Arctic Conference)以及與北極大學(xué)聯(lián)盟合作創(chuàng)辦“韓國北極學(xué)院”(Korea Arctic Academy)，為韓國北極活動的開展搭建平臺。自2011年以來，海洋水產(chǎn)開發(fā)院每年舉辦北太平洋北極會議，邀請中國、日本、韓國、美國、加拿大等十幾個國家的北極問題專家參會，共同就北極科研、社會發(fā)展、經(jīng)濟開發(fā)等議題進行討論。[37]此外，韓國北極學(xué)院每年都會接受北極大學(xué)聯(lián)盟內(nèi)來自北極國家的約20名學(xué)生，在韓國進行為期一周的學(xué)習和研討。通過北極學(xué)院，可以直接對外展示韓國北極事業(yè)的最新動態(tài)，與北極國家建立友好合作關(guān)系，為韓國參與北極事務(wù)塑造良好的國家形象。

3、北極人文外交

北極人文外交方面，韓國通過積極參與涉北極相關(guān)的國際組織，并積極開展民間外交活動，以此增加自身在北極相關(guān)事務(wù)中的發(fā)聲機會，為韓國的北極參與提供更多可能。

韓國在2013年正式成為北極理事會觀察員國后，積極參加北極理事會及相關(guān)工作組會議90余次，并多次參加工作組活動，定期提交觀察員報告，以不斷為北極理事會做出貢獻。2015年，韓國為紀念加入北極理事會兩周年，在“Araon”號科考破冰船上舉行了慶?；顒?，并邀請北極理事會成員國及觀察員國駐韓大使和代表參加。[38]此外，韓國還計劃在2021—2023年期間參與突發(fā)事件預(yù)防、準備和相應(yīng)工作組(EPPR)的“新型低硫燃料研究”等項目，以進一步加強與北極理事會的合作?；谶@些表現(xiàn)，在一定程度上韓國滿足了北極理事會對其觀察員國家的期待。[39]

韓國也積極參與北極圈論壇，就北極事務(wù)的合作進行交流互動。2015年，在第三屆北極圈論壇大會期間舉辦“韓國之夜”，邀請與會人員參加活動，欣賞傳統(tǒng)音樂和舞蹈，宣傳韓國文化。[40]2018年，韓國首爾承辦“北極圈論壇地區(qū)會議”，為韓國與北極國家及相關(guān)涉北極事務(wù)的機構(gòu)、企業(yè)提供交流合作的平臺，強化韓國作為負責任北極合作伙伴的地位。2021年，在第九屆北極圈論壇會議上，韓國副外長崔鐘文在發(fā)言中強調(diào)，韓國圍繞科學(xué)議題積極參與北極事務(wù)，并通過北極理事會與各類北極利益攸關(guān)方展開積極外交活動，在北極議題中扮演重要角色。[41]

此外，考慮到未來北極航道通航的可能性以及釜山港、蔚山港、浦項新港等港口城市在北極航道中的重要中轉(zhuǎn)據(jù)點的定位，韓國積極推進釜山“極地城市”建設(shè)。2017年，韓國決定在釜山市設(shè)立韓國第二極地研究所，并以此為契機，加快“極地城市”建設(shè)步伐，將釜山市打造成韓國開展極地研究、教育和旅游的據(jù)點城市。[42]2021年11月，韓俄地方合作論壇在韓國蔚山舉辦，此次論壇共包括韓俄兩國的35個自治團體參加，以推動韓俄北極地區(qū)交流合作為目的，以“韓俄30年：將遠東與北極打造成世界中心”為主題，雙方通過舉行論壇開幕式、地方政府雙邊會談、歡迎晚宴、俄羅斯現(xiàn)代美術(shù)展等活動，圍繞北極航線以及地區(qū)間交流合作項目等相關(guān)議題展開討論。[43]此次論壇既是蔚山市推進“極地城市”建設(shè)的重要實踐，也為推動韓俄實質(zhì)性合作發(fā)揮了積極作用。韓國依托港口城市，積極對接北極航道開發(fā)，致力于打造“極地城市群”，這種以城市為依托的人文互動將成為韓國推進其北極戰(zhàn)略的重要公共外交渠道。

三、中日韓三國北極事務(wù)公共外交的比較

中日韓三國同為“近北極”的東北亞國家，相似的身份定位和利益訴求使得三國在北極事務(wù)公共外交上存在諸多共性。但是，由于各自國情不同以及北極事務(wù)的復(fù)雜性，中國與日本、韓國的北極公共外交也存在著諸多差異。

(一)中日韓在北極事務(wù)公共外交上的共性

1、相似的身份定位與利益訴求

中日韓三個國家在參與北極事務(wù)上，無論是在地理位置、身份定位還是利益訴求方面都存在諸多共性，這些共性使得這三個國家在北極公共外交的路徑選擇上存在相似之處。

首先，在地理位置上，中日韓三國同為東北亞國家，處在相同的近北極國家的地理位置上，三國距北冰洋的距離較近，無論是北極自然環(huán)境的變化，還是北極冰融釋放出的經(jīng)濟價值，都對三國影響深遠。其次，在身份定位上，中日韓三國雖都是北極域外國家，但同時又是北極問題上的重要“利益攸關(guān)方”。2013年的北極理事會對中日韓三國觀察員資格的確認，在身份上給予三國合理合法的北極事務(wù)參與方的角色定位。此外，在經(jīng)濟利益訴求上，北極地區(qū)豐富的石油、天然氣資源以及北極航道通航后釋放出的巨大經(jīng)濟價值，吸引著中日韓三個國家。處于經(jīng)濟高速增長期的中國，對石油、天然氣等資源需求量巨大；與中國相比，日本、韓國兩國的油氣資源更為匱乏，其對海外油氣資源的依賴度更高。另外，隨著全球氣候變暖，北極冰雪融化速度加快，北冰洋海域?qū)崿F(xiàn)通航的可能性大大增加。如果實現(xiàn)東北航道和西北航道的常年通航，將大大降低運輸成本，增加各國對外經(jīng)濟利益。因此，在北極冰融加速后，中日韓三個國家對北極地區(qū)有著共同的經(jīng)濟利益訴求，北極地區(qū)豐富的油氣資源以及北極航道的通航將給這三個國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟收益。中日韓三國在北極事務(wù)上相似的身份定位與利益訴求，推動三國北極事務(wù)公共外交的實踐在某些方面也表現(xiàn)趨同。

2、北極事務(wù)公共外交日趨“立體化”

深度參與北極事務(wù)，打造全方位、多層次、寬領(lǐng)域的“立體化”公共外交是中日韓三國北極事務(wù)公共外交的共同特點。

首先，在參與主體方面，中日韓三國都以中央政府及其涉北極事務(wù)的相關(guān)單位機構(gòu)作為主要行為體，其他參與者包括地方政府、企業(yè)團體、以高校和科研機構(gòu)為代表的學(xué)術(shù)團體及以科學(xué)家為代表的個人等，眾多行為主體在北極事務(wù)公共外交的不同層面發(fā)揮作用，共同構(gòu)成北極事務(wù)公共外交的全景圖。

其次，在參與領(lǐng)域方面，北極事務(wù)公共外交涉及的領(lǐng)域從科學(xué)研究、環(huán)境保護擴展到資源開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展以及人文交流等方面，涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、科技、生態(tài)等議題，對不同領(lǐng)域的參與程度也存在明顯的差異。比如，作為中日韓三國參與北極公共外交最主要的表現(xiàn)形式的北極科學(xué)外交，由于其“低政治”的屬性，三國更易對其進行深度參與。

此外，在參與路徑方面，中日韓三國對北極公共外交的參與具有明顯的從單一到多元的過渡特點。最初北極公共外交的主要形式是組織或參與北極科學(xué)考察活動，隨著北極地緣態(tài)勢的變遷以及各國對北極事務(wù)的認識不斷加深，中日韓三國的北極事務(wù)公共外交活動進一步深化和拓展，而不同類別的北極公共外交自身也在橫向和縱向上不斷發(fā)展。比如，中日韓三國的北極科學(xué)外交進程表現(xiàn)為從最初的個別科學(xué)家參與其他國家的北極科學(xué)考察發(fā)展到自主組織北極科考活動，從參與國際性北極會議到作為主辦方發(fā)起以科學(xué)知識為基礎(chǔ)的國際北極科學(xué)合作機制，從深度和廣度上拓寬了北極公共外交的參與路徑。

3、相同的國家層面北極公共外交實踐

由于地緣政治環(huán)境以及航道、資源等現(xiàn)實利益的需要，中日韓三個國家都重視與俄羅斯的合作關(guān)系。中俄方面，新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的定位，推動兩國繼續(xù)深化中俄在北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展合作，擴大兩國在北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的合作。日俄方面，由于日本既是高度發(fā)達的工業(yè)化國家，又是資源匱乏型國家，其經(jīng)濟發(fā)展高度依賴海外能源的供給。因此日本政府一直以來都致力于建設(shè)日俄北極戰(zhàn)略對話框架以進一步推動兩國北極合作。韓俄方面，韓國政府于2017年提出的“新北方政策”及其落實措施“九橋戰(zhàn)略”，其目的是通過韓俄合作建立歐亞經(jīng)濟共同體，全方位推動韓俄北極合作進程。

此外，中日韓三國都積極發(fā)展與北歐國家的友好關(guān)系。比如，中國與丹麥、冰島、挪威等北歐國家共建中國-北歐北極研究中心，為中歐北極合作搭建平臺。日本加強與北歐國家之間圍繞北極事務(wù)的雙向互動，多次舉行日本-歐盟北極事務(wù)磋商會議，并與丹麥、芬蘭等北歐國家圍繞經(jīng)濟、科技、生態(tài)等領(lǐng)域進行磋商，為雙邊合作奠定基礎(chǔ)。韓國也積極與芬蘭、挪威、瑞典等北歐國家建立北極友好伙伴關(guān)系，以推動韓國與北歐之間在北極航道、環(huán)境保護等領(lǐng)域的深度合作。推動與北歐國家之間的互動交往，是中日韓三國進軍北極事業(yè)的不二之選。

(二)中日韓在北極事務(wù)公共外交上的差異

1、北極公共外交目標的差異性

從中國的角度來看，新時代中國特色大國外交的核心理念是構(gòu)建人類命運共同體，將其應(yīng)用到北極問題上衍生出“北極命運共同體”的合作意識。[44]即中國北極事務(wù)公共外交的目標之一就是倡導(dǎo)北極利益共同體與北極責任共同體的構(gòu)建，建設(shè)共商共建共享的北極治理新格局，維護綠色、和平、穩(wěn)定的北極秩序，最終實現(xiàn)中國北極命運共同體的目標。此外，消除國際社會對中國參與北極事務(wù)的負面輿論，樹立良好的國家形象，既是中國北極外交的重要目標，也是中國積極開展北極公共外交的重要動力和時代價值。

從日本的角度來看，二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國以及非北極國家的身份，使得日本的政治行為敏感度較高，對北極事務(wù)采取保守嚴謹?shù)膮⑴c方式。[45]因此，日本在構(gòu)建其北極事務(wù)公共外交時，必然不會選擇短期獲益的功利主義，而是構(gòu)建參與北極治理及開發(fā)的中長期整體規(guī)劃。其北極公共外交的重要目標之一是將日本作為國際社會的重要一員，通過外交實踐，建立日本和平友好的國際形象。其實質(zhì)是通過大國責任感的彰顯以及自身在科學(xué)技術(shù)等優(yōu)勢方面的宣傳，以提升日本在北極事務(wù)上的競爭力。

從韓國的角度來看，《北極政策執(zhí)行計劃》指出韓國的北極愿景是“成為推動北極可持續(xù)發(fā)展的極地領(lǐng)先國家”，“2050北極活動戰(zhàn)略”提出韓國將以成為“2050北極治理先導(dǎo)國家”為目標。在北極愿景與北極目標的指導(dǎo)下，韓國不斷深化與北極治理相關(guān)行為體的深層互動，參與北極科研、北極經(jīng)濟開發(fā)、北極生態(tài)保護等議題，以推動構(gòu)建穩(wěn)定的北極合作體，發(fā)掘北極的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)合作的互利效應(yīng)。

綜上可知，中日韓三國北極公共外交目標的差異主要表現(xiàn)為：中國致力于推動“北極命運共同體”的構(gòu)建，做北極國際合作的積極參與者、建設(shè)者與貢獻者；日本基于戰(zhàn)敗國帶來的政治行為敏感度的考量，將北極公共外交的目標定位為中長期的戰(zhàn)略計劃，以借此扭轉(zhuǎn)其在國際社會的不利輿論，樹立其和平友好的國際形象；韓國則始終以成為“極地領(lǐng)先國家”為目標，以此提升韓國在北極事務(wù)中的國際影響力。

2、在北極公共外交中地方政府的參與度差異

在日本北極公共外交中，北海道依托日本北部最大的國際貿(mào)易港口——苫小牧港，以此作為日本對外連接北極航運、發(fā)展北海道經(jīng)濟的樞紐與支點，積極就北極航運展開對外交流合作，探索北海道在日本開發(fā)北極航道、對外人文交流的港口城市功能定位，試圖推動北海道成為東亞國家進入北極的必經(jīng)之地。以城市為依托，推動日本北極外交，從而塑造友好北極伙伴的形象。

在韓國北極公共外交中，釜山市作為重要的港口城市積極對接北極合作，推動“極地城市”建設(shè)，依托城市對外人文互動，發(fā)揮釜山港優(yōu)勢，致力于打造“極地研究、教育和旅游”的據(jù)點城市。另外，蔚山港、浦項新港、江原道東海港等港口城市也紛紛提出對接北極航道開發(fā)的設(shè)想，致力于打造“極地城市群”。以城市為依托展開的人文交流已成為韓國推進其北極戰(zhàn)略的重要公共外交途徑。

而與日本、韓國相比，在中國北極公共外交中，地方政府已有的實踐性參與相對缺乏，多為國家政府層面的雙向互動。例如，在“冰上絲綢之路”的建設(shè)倡議下，中國的東北地區(qū)迎來了廣闊的發(fā)展前景，但由于自身在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平、極地科學(xué)技術(shù)、冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的配套設(shè)施建設(shè)等方面缺乏經(jīng)驗，存在劣勢，導(dǎo)致地方政府在相關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的開發(fā)上主動參與的積極性不高，圍繞經(jīng)濟、旅游、生態(tài)等議題的地方性北極外交的參與度明顯不足，地方優(yōu)勢難以發(fā)揮，進而難以推動國家層面的北極事務(wù)發(fā)展。

四、日韓北極公共外交對中國的啟示

當前北極正在經(jīng)歷的態(tài)勢變遷使得北極地區(qū)日益成為國際社會關(guān)注的焦點，北極的重要性不言而喻。對于中國而言，作為北極的重要利益攸關(guān)方，北極地區(qū)具有長期性和戰(zhàn)略性的價值意義，中國需要對此予以關(guān)注，并積極參與。但是，當前我國參與北極的實踐正面臨著一些挑戰(zhàn)和掣肘，因此中國可以借鑒日韓北極公共外交的積極作為，為中國參與北極事務(wù)提供思路。

(一)加強北極外交，提升優(yōu)先次序

隨著北極事務(wù)全球化影響的不斷擴大，中國的國家利益愈發(fā)與北極息息相關(guān)。在涉及北極事務(wù)的頂層設(shè)計方面，中國于2017年設(shè)立北極事務(wù)特別代表，同年6月，發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，提出將“冰上絲綢之路”納入到“一帶一路”倡議的總體布局；2018年發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，標志著中國參與北極事務(wù)的總體戰(zhàn)略布局的基本框定。但相較于日韓兩國而言，中國在頂層設(shè)計上表現(xiàn)得相對滯后。因此，中國需要進一步提升北極事務(wù)在國家總體外交議程中的優(yōu)先次序，強化北極事務(wù)外交。

另外，隨著北極地緣態(tài)勢的變遷以及中國在北極事務(wù)中的深度參與，中國需要在總體戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上，擬定中國參與北極事務(wù)公共外交的階段性目標，并制定具體的行動方案，以更好地指導(dǎo)參與北極事務(wù)，實現(xiàn)北極治理議題上的互惠共贏。

(二)深化“第二軌道外交”，加強各方互動

中國在北極事務(wù)上的話語權(quán)總體來看并不樂觀，長期處于相對弱勢的困境中。因此，有必要發(fā)揮以學(xué)者、高校等科研機構(gòu)為代表的學(xué)術(shù)團體以及企業(yè)團體等民間團體的力量，擴大與涉北極事務(wù)的國際組織、民間團體的互動，推動“第二軌道外交”，發(fā)展中國北極事務(wù)公共外交事業(yè)，塑造積極主動的北極伙伴形象。

“第二軌道外交”作為官方外交的軟性補充，適合觸碰那些傳統(tǒng)外交短期內(nèi)無法突破的領(lǐng)域，是實現(xiàn)有效溝通、減少誤解的重要渠道。比如，日韓兩國參與北極事務(wù)的企業(yè)多為大型私人財團和企業(yè)，而中國的企業(yè)主體多為國有企業(yè)，這在一定程度上會造成對中國參與北極事務(wù)的“誤讀”。因此，需要發(fā)揮“第二軌道外交”的優(yōu)勢，以軟性互動影響國際輿論。例如，可以推動各類智庫的交流互動，鼓勵和支持國內(nèi)智庫與國際知名智庫之間建立溝通機制，通過智庫間人員互訪與合作、智庫觀點的宣傳交流等方式，進而影響這些智庫對中國北極參與的再認識，為中國參與北極治理創(chuàng)造良好的國際輿論環(huán)境。

(三)打造極地城市，強化品牌效應(yīng)

由于全球氣候變暖，北極冰融加速，北極航道常年通航的可能性大幅提高，沿海港口城市作為對接北極航道開發(fā)的重要據(jù)點，其作用不容忽視。鑒于中國與日韓兩國在北極事務(wù)上相似的身份定位以及利益訴求，中國在推動北極公共外交時可以借鑒日韓兩國的城市品牌經(jīng)營路徑，依托沿海港口城市，對接“冰上絲綢之路”，與北極航線沿線港口城市建立友好城市關(guān)系，發(fā)展城市外交，打造極地城市的品牌效應(yīng)，提升城市影響力。

此外，沿海港口城市可以通過加強與涉及共建“冰上絲綢之路”的國內(nèi)外城市之間的深入互動，積極尋求與所在區(qū)域重點港口城市的人文交流及利益融合，搭建“冰上絲綢之路”沿線港口城市之間的合作機制，進而增進國外對中國參與北極實踐的了解，以此獲得國際社會的好感度，為中國深度參與北極事務(wù)創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。

(四)深化中日韓三國關(guān)系，推動區(qū)域間北極合作

同為“近北極”的東北亞國家，中日韓三國既在北極事務(wù)方面存在相似的身份定位和利益訴求，又在北極問題上是同舟共濟的關(guān)系，這使得推進中日韓三國北極合作具有明顯的現(xiàn)實意義。首先，中日韓北極事務(wù)高級別對話作為三國共議北極事務(wù)的重要平臺，應(yīng)基于此，繼續(xù)深化三國北極合作領(lǐng)域，豐富三國北極事務(wù)對話內(nèi)容，提升對話級別，并以此為抓手，推動日韓深入?yún)⑴c“冰上絲綢之路”的建設(shè)進程。其次，基于三國北極域外國家的共同身份以及都設(shè)有北極科學(xué)考察站的現(xiàn)實，中日韓可將北極科考作為三國北極事務(wù)深度合作的切入點，加強在氣候變化、海冰融化、環(huán)境污染等方面的合作，共同為北極科學(xué)事業(yè)做出貢獻。此外，三國在涉及北極事務(wù)的其他領(lǐng)域也應(yīng)盡可能保持合作，推動區(qū)域間北極合作的聯(lián)動性，構(gòu)建北極問題在東北亞地區(qū)的發(fā)力點，提升地區(qū)影響力和話語權(quán)，進而改善北極國家“域外排他”的傳統(tǒng)態(tài)度，以便最終共享北極利益。