郭 慶 海 宮 斌 斌

一、問(wèn)題的提出

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)惠農(nóng)政策迭出。在諸多惠農(nóng)政策中，糧食收儲(chǔ)政策可謂置于顯要之位，備受關(guān)注，且不乏爭(zhēng)議。國(guó)家先后出臺(tái)了最低收購(gòu)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格和“市場(chǎng)收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”四種形態(tài)的收儲(chǔ)政策。政策形態(tài)幾經(jīng)變換，彰顯了改革的復(fù)雜性。糧食收儲(chǔ)政策改革從1979年啟動(dòng)至今，歷經(jīng)40余年，盡管曲折反復(fù)，但始終堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革取向?；?1世紀(jì)以來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性變化和加入世貿(mào)組織的背景，糧食收儲(chǔ)政策改革面臨著更為宏大的背景和交錯(cuò)的利益關(guān)系。

近20年來(lái)，文獻(xiàn)討論主要圍繞糧食收儲(chǔ)政策改革的市場(chǎng)化和收儲(chǔ)政策產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng)而展開(kāi)，主要觀(guān)點(diǎn)如下：2004年以后，以最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格為主要內(nèi)容的糧食價(jià)格支持政策，有力地促進(jìn)了我國(guó)糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民增收；作為一項(xiàng)“價(jià)補(bǔ)合一”的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)手段，糧價(jià)支持政策給農(nóng)民帶來(lái)穩(wěn)定的收入，提升其財(cái)富水平；玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策雖在一定程度上發(fā)揮了增加農(nóng)民收入和穩(wěn)定糧食市場(chǎng)的作用，但扭曲了市場(chǎng)價(jià)格運(yùn)行機(jī)制，削弱了中國(guó)糧食產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，惡化了生態(tài)資源環(huán)境；2014年啟動(dòng)的大豆目標(biāo)價(jià)格政策，導(dǎo)致農(nóng)民種植收益下降，而且補(bǔ)貼面積和產(chǎn)量“數(shù)出多門(mén)”導(dǎo)致補(bǔ)貼資金攤薄或增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；2016年開(kāi)始以“市場(chǎng)定價(jià)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的政策替代臨時(shí)收儲(chǔ)政策，顯著降低了玉米種植農(nóng)場(chǎng)的土地流轉(zhuǎn)租金，玉米供需開(kāi)始逐漸恢復(fù)平衡，促進(jìn)了玉米下游產(chǎn)業(yè)對(duì)玉米需求的增長(zhǎng)，市場(chǎng)供需嚴(yán)重不平衡的格局得到了顯著改善，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格“倒掛”現(xiàn)象從此消失；然而，生產(chǎn)者補(bǔ)貼以農(nóng)民實(shí)際種植面積為依據(jù)，雖然簡(jiǎn)便易行，卻有較強(qiáng)的粗放性。

盡管諸多文獻(xiàn)對(duì)糧食收儲(chǔ)政策進(jìn)行了分析和評(píng)論，特別是對(duì)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施效果進(jìn)行了較多的批評(píng)，但是對(duì)如何進(jìn)一步深化收儲(chǔ)政策改革卻缺少研究的熱度，特別是對(duì)現(xiàn)行的稻麥最低收購(gòu)價(jià)政策和玉米、大豆“市場(chǎng)定價(jià)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策是否需要再改革的問(wèn)題，關(guān)注漸少。目前的糧食收儲(chǔ)政策并非已進(jìn)入至善之境，其市場(chǎng)化改革仍有很大空間，既有政策衍生的負(fù)面效應(yīng)還在制約著市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，侵蝕著糧農(nóng)的切身利益。本文試圖基于市場(chǎng)化改革的取向，對(duì)糧食收儲(chǔ)政策改革做進(jìn)一步探討。

二、21世紀(jì)以來(lái)糧食收儲(chǔ)政策演進(jìn)

20世紀(jì)70年代末到90年代末，是我國(guó)糧食流通體制與政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的時(shí)期。1979年國(guó)家調(diào)整糧食價(jià)格結(jié)構(gòu)，將原來(lái)的單一統(tǒng)購(gòu)價(jià)調(diào)整為國(guó)家統(tǒng)購(gòu)價(jià)、超購(gòu)加價(jià)和市場(chǎng)價(jià)，總體上提高了糧食價(jià)格水平。1985年國(guó)家宣布取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，加快了糧食市場(chǎng)化改革進(jìn)程，到1991年基本完成了從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)到市場(chǎng)定購(gòu)的轉(zhuǎn)變。此后，又歷經(jīng)了取消雙軌制和回歸雙軌制的反復(fù)。基于糧食企業(yè)高達(dá)2794億元的長(zhǎng)期虧損掛賬以及由此造成的國(guó)家財(cái)政重負(fù)，1998年國(guó)家啟動(dòng)了以“四分開(kāi)一完善”為內(nèi)容的新一輪糧食流通體制改革，當(dāng)年11月又進(jìn)一步提出了實(shí)行按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧食順價(jià)銷(xiāo)售、加強(qiáng)糧食收購(gòu)資金和糧食市場(chǎng)管理，并推進(jìn)糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)改革等政策?；仡?0世紀(jì)80—90年代糧食收儲(chǔ)政策的改革軌跡，其基本成就是結(jié)束了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，邁出了糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化的步伐，糧食價(jià)格開(kāi)始向價(jià)值回歸。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了工業(yè)化中期，無(wú)論是國(guó)家財(cái)力還是工農(nóng)關(guān)系都發(fā)生了歷史性的變化?；谖覈?guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加入世界貿(mào)易組織和進(jìn)入工業(yè)化中期三個(gè)背景，國(guó)家明確突出了糧食領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革取向，先后出臺(tái)了最低收購(gòu)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格、“市場(chǎng)定價(jià)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”四種形態(tài)的收儲(chǔ)政策。這四種形態(tài)的收儲(chǔ)政策的演進(jìn)歷程，既不是所有主要糧食品種的演進(jìn)脈絡(luò)，也不是某一糧食品種的演進(jìn)軌跡，但從中可以看出糧食收儲(chǔ)政策的內(nèi)在演進(jìn)邏輯和基本取向。

1.

國(guó)務(wù)院在2001年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2001〕28號(hào))中提出，加快推進(jìn)糧食主銷(xiāo)區(qū)糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化改革，在浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京和天津等地放開(kāi)糧食收購(gòu)，糧食價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。2004年中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，這是進(jìn)入21世紀(jì)以后中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”的“一號(hào)文件”。該文件指出，從2004年開(kāi)始國(guó)家將全面放開(kāi)糧食收購(gòu)和銷(xiāo)售市場(chǎng)，實(shí)行購(gòu)銷(xiāo)多渠道經(jīng)營(yíng)，并對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼政策。當(dāng)年國(guó)務(wù)院又在《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2004〕17號(hào))中指出，“深化糧食流通體制改革的基本思路是：放開(kāi)購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)，直接補(bǔ)貼糧農(nóng)，轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控”，同時(shí)在文件中將糧食最低收購(gòu)價(jià)格加以制度化，提出“必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格”。按照這一規(guī)定，國(guó)家率先對(duì)稻谷實(shí)施了最低收購(gòu)價(jià)政策，作物品種包括早秈稻、中晚秈稻和粳稻。水稻、小麥、玉米和大豆是我國(guó)四大糧食作物。2003年以前，我國(guó)糧食作物的總產(chǎn)量排序依次是水稻、玉米、小麥和大豆。國(guó)家首先選擇水稻實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策，或許是基于水稻在居民中的主食地位以及其所占的產(chǎn)量和消費(fèi)份額。小麥?zhǔn)莾H次于水稻的居民主食作物，2006年國(guó)家決定將小麥也納入最低收購(gòu)價(jià)政策，這意味著基本口糧全面進(jìn)入最低收購(gòu)價(jià)政策調(diào)整階段，國(guó)家將居民的主食安全擺在了頭等重要的位置。

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策不同于1990年實(shí)施的最低保護(hù)價(jià)格，其基本思路是：當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)糧食最低收購(gòu)價(jià)格執(zhí)行預(yù)案，委托符合條件的收購(gòu)主體按照最低收購(gòu)價(jià)格在主產(chǎn)區(qū)入市收購(gòu)農(nóng)民手中的糧食，以穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，國(guó)家不啟動(dòng)糧食最低收購(gòu)價(jià)格執(zhí)行預(yù)案，收購(gòu)主體隨行就市自行收購(gòu)。政策實(shí)施區(qū)域主要集中在糧食主產(chǎn)區(qū)。稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策涉及11省，小麥最低收購(gòu)價(jià)政策涉及7省。國(guó)家公布的稻谷最低收購(gòu)價(jià)格連續(xù)四年(2004—2007年)保持持平，小麥最低收購(gòu)價(jià)格兩年內(nèi)(2006—2007年)保持穩(wěn)定。但是2007年以后，全球金融危機(jī)的爆發(fā)致使國(guó)際糧食形勢(shì)發(fā)生了重大變化，國(guó)際糧食價(jià)格的暴跌嚴(yán)重波及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)家決定通過(guò)提高最低收購(gòu)價(jià)格來(lái)加大對(duì)稻谷和小麥的保護(hù)力度，以進(jìn)一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保障農(nóng)民收益。數(shù)據(jù)顯示，稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)格自2008年以來(lái)連續(xù)7年提升，至2014年調(diào)整至歷史最高值。其中，早秈稻、中晚秈稻和粳稻的最低收購(gòu)價(jià)格分別漲至2.70元/公斤、2.76元/公斤和3.10元/公斤，各品種累計(jì)提價(jià)約90%，年均增長(zhǎng)率在6%以上；白小麥、紅小麥與混合麥的最低收購(gòu)價(jià)格均增長(zhǎng)至2.36元/公斤，累計(jì)提價(jià)約57%(見(jiàn)表1)。

表1 2004—2022年糧食收儲(chǔ)價(jià)格及政府干預(yù)價(jià)格(單位：元/公斤)

2.

在水稻和小麥實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策的背景下，玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民也對(duì)玉米的支持和保護(hù)產(chǎn)生了期待。在2008年之前，東北玉米價(jià)格僅在1.4元/公斤左右，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，玉米收益不高，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受挫。從消費(fèi)用途看，雖然只有大約10%的玉米進(jìn)入主食消費(fèi)，但至少有70%的玉米用作飼料或其他形態(tài)的食品消費(fèi)。從居民營(yíng)養(yǎng)和消費(fèi)趨勢(shì)的角度看，玉米的地位絕不亞于水稻和小麥，且其消費(fèi)在未來(lái)的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)更快。東北地區(qū)同時(shí)也是大豆主產(chǎn)區(qū)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，其大豆種植面積一路下滑。為了保護(hù)農(nóng)民種植玉米和大豆的積極性，主產(chǎn)區(qū)政府積極爭(zhēng)取將玉米和大豆納入保護(hù)價(jià)，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。此外，受全球金融危機(jī)的沖擊，全球大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始下跌，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的沖擊也日益增強(qiáng)。

基于以上背景，2008年國(guó)家決定在東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)(東四盟)啟動(dòng)玉米和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策。作為最低收購(gòu)價(jià)政策的拓展形式，臨時(shí)收儲(chǔ)政策是為穩(wěn)定糧價(jià)制定的應(yīng)急性政策，故定位為“臨時(shí)”，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)根據(jù)具體的市場(chǎng)情況，制定當(dāng)年實(shí)行一次或者多次臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格和收儲(chǔ)量，并委托國(guó)有糧食企業(yè)按照收儲(chǔ)價(jià)格收糧。大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格采用統(tǒng)一定價(jià)原則，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格采用各省(區(qū))單獨(dú)定價(jià)原則。政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)家公布的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格呈現(xiàn)逐年遞增之勢(shì)。2008年大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格為3.70元/公斤，到2013年上漲至4.60元/公斤，漲幅為24.32%。2008年黑龍江省、吉林省的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格分別為1.48元/公斤和1.50元/公斤，內(nèi)蒙古自治區(qū)和遼寧省的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格均為1.52元/公斤；2013年達(dá)到歷史最高值，其中，黑龍江省2.22元/公斤，漲幅50.0%；吉林省2.24元/公斤，漲幅49.33%；內(nèi)蒙古自治區(qū)和遼寧省2.26元/公斤，漲幅48.68%。2015年，國(guó)家下調(diào)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，但是降幅并不明顯，下調(diào)后四省區(qū)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格仍高達(dá)2.00元/公斤(見(jiàn)表1)。

3.

玉米和大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)政策畢竟屬于一個(gè)臨時(shí)性的應(yīng)急政策，并不具備持續(xù)的初衷。最低收購(gòu)價(jià)政策雖然有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，但同時(shí)會(huì)產(chǎn)生扭曲市場(chǎng)的流弊。2010年以后，政學(xué)兩界對(duì)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格改革的呼聲逐漸升高。2014年，國(guó)家取消了大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，以大豆為對(duì)象在東北地區(qū)推行目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。目標(biāo)價(jià)格改革成為農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制改革的破冰之舉。大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策是在大豆價(jià)格主要由市場(chǎng)形成的基礎(chǔ)上，國(guó)家事先確定能夠保障農(nóng)民獲得基本收益的大豆目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，生產(chǎn)者隨行就市出售糧食，國(guó)家不發(fā)放補(bǔ)貼。試點(diǎn)階段采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定目標(biāo)價(jià)格水平，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭制定，一年一定。2014—2016年國(guó)家公布的大豆目標(biāo)價(jià)格均為4.8元/公斤(見(jiàn)表1)。目標(biāo)價(jià)格政策是適應(yīng)大豆貿(mào)易自由化形勢(shì)、消除臨時(shí)收儲(chǔ)政策弊端、提高大豆產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇，其關(guān)鍵在于將臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格中的“保收益”功能剝離出來(lái)。2017年，大豆目標(biāo)價(jià)格政策被生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策所替代。

4.

始于2008年的玉米和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策并未體現(xiàn)出“臨時(shí)”的初衷，而是連年持續(xù)，且表現(xiàn)為價(jià)格剛性上升的特征。到2014年，國(guó)產(chǎn)玉米的價(jià)格已經(jīng)高出進(jìn)口玉米50%，甚至更高，導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)玉米積壓總量超過(guò)了2億噸，進(jìn)而產(chǎn)生了多重負(fù)面效應(yīng)，使得臨時(shí)收儲(chǔ)政策難以為繼。鑒于此，2015年，國(guó)家調(diào)低了東北四省區(qū)的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，這是市場(chǎng)化改革的重要信號(hào)。然而，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策釋放的巨大負(fù)面影響仍然難以消除，因此，《2016年政府工作報(bào)告》中提出，“要引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)需求調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)調(diào)減玉米種植面積”，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，保障農(nóng)民合理收益”。2016年7—9月，東北各省區(qū)陸續(xù)下發(fā)了建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度實(shí)施方案的通知。至此，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策應(yīng)運(yùn)而生。生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策以“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”為原則，旨在在完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的同時(shí)保障農(nóng)民合理收益。根據(jù)各省區(qū)的政策文件規(guī)定，生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼對(duì)象是該省(區(qū))合法耕地上實(shí)際種植的生產(chǎn)者，補(bǔ)貼依據(jù)是生產(chǎn)者當(dāng)年在合法耕地上的實(shí)際播種面積，最終以“一卡(折)通”的方式下發(fā)至生產(chǎn)者手中。

玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的終結(jié)，在宏觀(guān)政策上的一個(gè)重要反思，就是必須重視市場(chǎng)在資源配置中的作用，這是2016年國(guó)家出臺(tái)生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的基本取向。在玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策取得初步成效的基礎(chǔ)上，鑒于大豆目標(biāo)價(jià)格改革流產(chǎn)的現(xiàn)狀，2017年中央一號(hào)文件提出進(jìn)一步調(diào)整完善東北地區(qū)大豆價(jià)格政策，在繼續(xù)完善玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的同時(shí)，將原在東北地區(qū)實(shí)施的大豆目標(biāo)價(jià)格政策改為“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。玉米和大豆的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策使政府干預(yù)退出了收購(gòu)市場(chǎng)，價(jià)格完全由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的政策意圖。

三、實(shí)施糧食收儲(chǔ)政策的得失

因糧食具有人類(lèi)最基本的不可替代的生存資料的屬性，糧食安全往往被置于國(guó)家利益的至上地位。但由于每個(gè)國(guó)家的糧食生產(chǎn)資源稟賦不同以及人口規(guī)模不同，它們所采取的糧食安全戰(zhàn)略也有所不同。與其他國(guó)家相比，我國(guó)在糧食安全上具有任何其他國(guó)家所不具備的特殊性。我國(guó)不具備像美國(guó)那樣的國(guó)家的良好資源稟賦，甚至不如同是人口大國(guó)的印度的資源稟賦。同時(shí)，作為世界人口第一大國(guó)，我國(guó)的糧食需求絕對(duì)量占世界谷物總產(chǎn)量的24%。如果我國(guó)糧食自給率降低到一個(gè)較低的水平，大量從國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，可能會(huì)遇到糧食是否可獲性問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，按常規(guī)觀(guān)點(diǎn)看，應(yīng)當(dāng)降低對(duì)糧食安全的關(guān)切度，但必須看到，至今我國(guó)的糧食(谷物)占有水平也僅在430公斤左右，只是略高于400公斤的世界平均水平，不僅與多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家相比具有明顯差距，而且與農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家相比也有明顯差距。所謂工業(yè)化中期應(yīng)當(dāng)有能力降低糧食安全目標(biāo)的觀(guān)點(diǎn)，并非廣而通行的規(guī)律。資源的匱乏和人口眾多的國(guó)情，將使我國(guó)在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都不會(huì)降低對(duì)糧食安全的關(guān)注度。因此，將保障糧食安全作為國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的重中之重自有其必然性與合理性。

1.

實(shí)施糧食收儲(chǔ)政策的第一大收獲是糧食產(chǎn)量持續(xù)多年增長(zhǎng)。2004年以前連續(xù)五年的糧食減產(chǎn)是國(guó)家出臺(tái)水稻和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策的重要背景，此政策旨在調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。國(guó)家在當(dāng)年同時(shí)出臺(tái)了糧食直補(bǔ)政策，可見(jiàn)國(guó)家對(duì)增加糧食生產(chǎn)的期望之切。與糧食直補(bǔ)相比，有保障的收購(gòu)價(jià)格更易喚起農(nóng)民的熱切響應(yīng)。2004和2005年，我國(guó)水稻種植面積分別比2003年增長(zhǎng)6.6%和8.8%；水稻產(chǎn)量分別比2003年增長(zhǎng)11.5%和12.4%。小麥在2006年實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)格之后，2006和2007年種植面積分別比2005年增長(zhǎng)3.5%和4.3%，產(chǎn)量分別比2005年增長(zhǎng)11.3%和12.4%。2008年玉米實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)之后，由于在8年之內(nèi)5次提價(jià)，對(duì)生產(chǎn)者的激勵(lì)尤其顯著。2015年玉米種植面積和玉米產(chǎn)量分別比2007年增長(zhǎng)了49.8%和70.8%。水稻、小麥、玉米和大豆四大糧食品種價(jià)格支持政策的實(shí)施，推動(dòng)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了十二連增，其中玉米對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為72.44%。與2003年相比，2015年的糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量分別增長(zhǎng)9.5%和53.4%，達(dá)到歷史最高水平。2016年，國(guó)家針對(duì)玉米高庫(kù)存的問(wèn)題，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策改革為生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，與此同時(shí)出臺(tái)了東北“鐮刀彎”地區(qū)的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。玉米作為高產(chǎn)作物，其種植面積減少致使2016—2018年糧食總產(chǎn)量略有下降。但生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的實(shí)施，除調(diào)減了“鐮刀彎”地區(qū)的玉米種植面積，使玉米產(chǎn)量略有減少外，并未影響核心產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性，糧食產(chǎn)量平穩(wěn)。2019年以后，糧食總產(chǎn)量在2015年的基礎(chǔ)上仍呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

實(shí)施糧食收儲(chǔ)政策的第二大收獲是糧農(nóng)收入的增加。以水稻最低收購(gòu)價(jià)格的實(shí)施情況為例，2005年實(shí)施水稻最低收購(gòu)價(jià)格之前，水稻市場(chǎng)價(jià)格平均比最低收購(gòu)價(jià)格低0.12元/公斤，按保護(hù)價(jià)售糧，農(nóng)民當(dāng)年可多得14億元收入。玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格對(duì)農(nóng)民增收的效應(yīng)更加明顯。以吉林省和黑龍江省為例，2004—2007年兩省玉米現(xiàn)金收益處于低位，維持在200—320元/畝之間。2008年，兩省玉米現(xiàn)金收益呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)，與上年相比，吉林省漲幅為20.25%，黑龍江省漲幅為31.55%。2011年吉林省和黑龍江省玉米現(xiàn)金收益分別上漲至693.51元/畝和570.82元/畝，并在此后年份維持在超高水平(見(jiàn)圖1)。吉林省農(nóng)民人均從種植業(yè)中獲得的純收入由2007年的2660.26元增加到2013年的5982.52元，提高了1.25倍，種糧成為一個(gè)收益不菲的產(chǎn)業(yè)。增加農(nóng)民收入并不是與增加糧食生產(chǎn)、保障糧食安全并列的政策目標(biāo)，增加農(nóng)民收入與增加糧食產(chǎn)量之間實(shí)質(zhì)是手段與目的的關(guān)系。增加農(nóng)民收入是手段，增加糧食產(chǎn)量是目的?？疾?004年以后的農(nóng)民收入政策，基本上都指向了種糧的農(nóng)民，而不是所有的農(nóng)民。說(shuō)到底，實(shí)施糧食收儲(chǔ)政策的根本目的是保障國(guó)家糧食的持續(xù)性增長(zhǎng)。

圖1 2004—2015年吉林省與黑龍江省玉米現(xiàn)金收益情況

2.

在2004年以來(lái)的近20年時(shí)間里，我國(guó)的糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)，農(nóng)民對(duì)糧食生產(chǎn)也保持了較高的熱情，這是1949年以來(lái)我國(guó)糧食增產(chǎn)持續(xù)最長(zhǎng)的時(shí)期。糧食增產(chǎn)固然受到科技進(jìn)步的重要影響，但其中政策的強(qiáng)力支持也發(fā)揮著主體作用。政府通過(guò)支持政策的運(yùn)用，如期達(dá)到了糧食增產(chǎn)的目標(biāo)。然而，在肯定政策的增產(chǎn)效應(yīng)的同時(shí)，還必須看到為此所付出的代價(jià)，以及衍生的負(fù)面效應(yīng)。

第一，降低了糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，糧食市場(chǎng)已經(jīng)不再具有封閉性，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)越來(lái)越一體化。糧食作為差異性不大的產(chǎn)品，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)。在產(chǎn)品同質(zhì)的條件下，價(jià)格越低，市場(chǎng)占有率越高。在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度下，作為主要農(nóng)產(chǎn)品的糧食價(jià)格長(zhǎng)期低于價(jià)值，以“剪刀差”的形式為國(guó)家工業(yè)化提供了大量的資本積累。改革開(kāi)放后，糧食提價(jià)和“放價(jià)”成為改革的基調(diào)。20世紀(jì)80—90年代，提高糧價(jià)的聲音在政學(xué)兩界起伏不止。在歷經(jīng)糧食價(jià)格“雙軌制”和多次提價(jià)后，糧食價(jià)格逐步回歸價(jià)值。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著糧食支持價(jià)格政策的實(shí)施，糧價(jià)逐年高企，開(kāi)始高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。以玉米為例，2013年5月國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格首次出現(xiàn)“倒掛”，且價(jià)差逐漸拉大。2014年和2015年國(guó)產(chǎn)玉米價(jià)格分別為每噸2376.39元和2234.15元，而同期國(guó)際市場(chǎng)玉米到岸價(jià)分別為每噸1808.94元和1557.71元。在一個(gè)開(kāi)放的市場(chǎng)，如果國(guó)際市場(chǎng)玉米具有顯著的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必會(huì)增加國(guó)內(nèi)進(jìn)口。2008年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)口玉米連年增加，2010—2015年累計(jì)進(jìn)口玉米1910.82萬(wàn)噸，其中2012年達(dá)到歷史最高值(519.09萬(wàn)噸)。這種基于國(guó)內(nèi)國(guó)際價(jià)格差額的進(jìn)口，勢(shì)必會(huì)造成國(guó)產(chǎn)玉米積壓。2015年國(guó)產(chǎn)玉米庫(kù)存積壓總量已達(dá)到2.5億噸，與當(dāng)年全國(guó)玉米產(chǎn)量基本持平。

第二，抑制了下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在我國(guó)的谷物中，玉米、水稻和小麥的產(chǎn)量位于前三位，但它們?cè)谟猛痉矫娲嬖诓顒e，導(dǎo)致它們的產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)度也各有不同。水稻和小麥主要用于居民的主食，雖有一部分用于糕點(diǎn)等食品以及其他產(chǎn)品加工，但所占比例不高，且具有較大的市場(chǎng)消費(fèi)彈性。玉米與水稻、小麥不同，用于主食消費(fèi)的比例僅占總消費(fèi)量的10%，其余90%則用于畜牧業(yè)和加工業(yè)的原料，轉(zhuǎn)化為畜產(chǎn)品和加工品，在加工品中有一部分屬于工業(yè)品。玉米價(jià)格的任何變化都將影響畜牧業(yè)和玉米加工業(yè)的成本，從而決定下游產(chǎn)業(yè)的效益和興衰。在2008年啟動(dòng)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)購(gòu)價(jià)格之后的8年中，有5年提升了臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，玉米價(jià)格由2007年的1.36元/公斤提升到2013年的2.24元/公斤，價(jià)格提升幅度達(dá)64.7%。連續(xù)提升的玉米價(jià)格顯著地增加了畜牧業(yè)和玉米加工業(yè)的原料成本，使下游產(chǎn)業(yè)苦不堪言。2011年以后，玉米加工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益低于盈虧平衡點(diǎn)，企業(yè)開(kāi)工率逐漸下降，到2015年玉米淀粉企業(yè)開(kāi)工率僅為58.35%。即使是產(chǎn)業(yè)鏈較短的水稻和小麥，在托市價(jià)格下，國(guó)際市場(chǎng)也影響或打破了國(guó)內(nèi)稻谷和小麥產(chǎn)需基本平衡的格局，形成了“稻強(qiáng)米弱”“麥強(qiáng)面弱”的局面，稻米和小麥加工業(yè)經(jīng)營(yíng)持續(xù)低迷，整個(gè)行業(yè)舉步維艱。

第三，扭曲了種植業(yè)結(jié)構(gòu)。在糧食價(jià)格連續(xù)提升之后，糧食生產(chǎn)成為一個(gè)顯著獲利的產(chǎn)業(yè)，糧食生產(chǎn)積極性受到空前激勵(lì)，這一點(diǎn)在玉米生產(chǎn)中尤為突出。從2004年開(kāi)始，玉米種植面積出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，2008年開(kāi)始實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，當(dāng)年的玉米價(jià)格就比上一年提升了0.14元/公斤，明顯地拉動(dòng)了第二年玉米種植面積由上年的3098萬(wàn)公頃增加到3294.8萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)幅度為6.3%。到2015年，即玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格達(dá)到最高點(diǎn)的第二年，玉米種植面積達(dá)到4496.84萬(wàn)公頃，比2003年增長(zhǎng)了86.8%。如果說(shuō)1999—2003年存在人為調(diào)減玉米種植面積的因素，使該期間玉米面積大幅度減少的話(huà)，那么到了2004年以后，這個(gè)因素已經(jīng)化解。以2007年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，2015年的玉米種植面積增加了26.56%。玉米種植面積的大幅度增加，意味著一部分不太適宜種植玉米的地塊也開(kāi)始種植玉米，顯然這是源自于價(jià)格的拉動(dòng)力量。這些增加的玉米種植面積，在東北玉米主產(chǎn)區(qū)集中體現(xiàn)在所謂的“鐮刀彎”地區(qū)。這在客觀(guān)上扭曲了正常價(jià)格下的種植結(jié)構(gòu)。2015年，東北三省的玉米種植面積已經(jīng)占到農(nóng)作物種植面積的58.5%，占糧食作物種植面積的62%，其中，遼寧省這兩個(gè)指標(biāo)分別為67.4%和81%，吉林省分別為75.9%和76.8%。與此同時(shí)，未進(jìn)入價(jià)格保護(hù)的雜糧、雜豆的種植卻受到?jīng)_擊。以吉林省為例，2015年該省雜糧、雜豆占糧食作物的種植比例由8%下降到4.6%，減少10萬(wàn)公頃。這意味著玉米一枝獨(dú)大的作物結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，這種結(jié)果必然導(dǎo)致資源的不合理利用，進(jìn)而造成生態(tài)資源的破壞。例如，在東北東部山區(qū)出現(xiàn)了過(guò)墾問(wèn)題，25度以上的坡耕地也種上了玉米；黑龍江省的大片濕地被開(kāi)墾為糧田，種植玉米和水稻。

第四，政策收益轉(zhuǎn)化為地租。“地租的高低是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高低的結(jié)果。”玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的托市功能將玉米價(jià)格推向高位，使得玉米成為獲利頗豐的投資熱點(diǎn)，地租也隨之被推高。到2015年，東北玉米主產(chǎn)區(qū)的地租達(dá)到了糧食單位生產(chǎn)成本的40%—50%。2004年吉林省玉米作物地租是109.91元/畝，2015年上漲至385.22元/畝，年均增長(zhǎng)11.02%。臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格取消后，價(jià)格回歸市場(chǎng)，地租開(kāi)始回落。然而，作為替代性政策的生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)施后，并未終止政策收益向地租的轉(zhuǎn)化，因?yàn)樯a(chǎn)者補(bǔ)貼按播種面積發(fā)放，大大地提高了土地的含金量，導(dǎo)致承包戶(hù)要求獲得更多的絕對(duì)地租。近年來(lái)，地租開(kāi)始回歸到2016年以前的水平。為了使政策補(bǔ)貼歸屬實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，某些地方將糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼直接發(fā)放給租地者。事實(shí)證明這是徒勞之舉，因?yàn)檠a(bǔ)貼額以土地面積作為計(jì)算依據(jù)，無(wú)論發(fā)給誰(shuí)，它都與土地相聯(lián)系，這是抹不掉的客觀(guān)存在。因此，當(dāng)補(bǔ)貼發(fā)放給租地者時(shí)，土地出租者通過(guò)提高租金的方式又將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到自己手中。最低收購(gòu)價(jià)格因其托市作用，同樣生成了抬高地租的結(jié)果。土地含金量的提高以及由此而生成的地租水平的提高，會(huì)成為承包權(quán)退出的障礙性因素，同時(shí)也會(huì)成為退出補(bǔ)償金高企的致因。較高的地租成為土地出租者比較看重的財(cái)產(chǎn)性收入，在退出承包權(quán)時(shí)，會(huì)增強(qiáng)承包權(quán)持有人對(duì)土地的珍惜感，不會(huì)輕易做出退出決策。特別是新的《農(nóng)村土地承包法》不再把農(nóng)戶(hù)退出承包地作為進(jìn)城落戶(hù)的條件，更會(huì)滯緩農(nóng)民的退出行為。地價(jià)是地租的資本化，當(dāng)?shù)刈馓岣咧?，必然提高農(nóng)戶(hù)對(duì)退出土地補(bǔ)償金的期望值，這既會(huì)增加補(bǔ)償難度，也會(huì)延緩承包權(quán)退出的進(jìn)程。因此，改革與土地面積掛鉤的價(jià)格支持和生產(chǎn)者補(bǔ)貼方式，既有利于降低規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的租地成本，也有利于土地承包權(quán)的退出。

第五，抑制了糧食市場(chǎng)活力。支持性?xún)r(jià)格政策的基本作用是托市，在最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策啟動(dòng)之后，糧食市場(chǎng)出現(xiàn)了中儲(chǔ)糧公司“一家獨(dú)大”、壟斷收購(gòu)的格局。在臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格下，中儲(chǔ)糧收購(gòu)的玉米基本占到了市場(chǎng)份額的100%，這是導(dǎo)致糧食大量庫(kù)存的直接原因。為去除糧食的高庫(kù)存，國(guó)家花了幾年的時(shí)間，以廉價(jià)拍賣(mài)的方式消化陳化糧。但是這種方式不僅造成糧食積壓所生成的浪費(fèi)，也使財(cái)政不堪重負(fù)。在現(xiàn)行的體制之下，作為擔(dān)當(dāng)最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)執(zhí)行職能的國(guó)有糧食企業(yè)，不是以調(diào)控糧食市場(chǎng)為目標(biāo)，而是以企業(yè)贏(yíng)利和賺取國(guó)家糧食倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)為目標(biāo)，致使糧食倉(cāng)儲(chǔ)管理中腐敗現(xiàn)象滋生不息。近年來(lái)，紀(jì)檢部門(mén)對(duì)糧食企業(yè)的腐敗問(wèn)題多有披露。

四、糧食收儲(chǔ)政策的改革完善

2012年以后，隨著市場(chǎng)的變化，國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到糧食收儲(chǔ)政策在其所得之外的所失，當(dāng)時(shí)較多地指向了玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格。為了盡量減少價(jià)格政策對(duì)市場(chǎng)的扭曲，國(guó)家于2014年開(kāi)始實(shí)施大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，但大豆目標(biāo)價(jià)格改革三年后就以失敗而告終。2016年，國(guó)家終結(jié)了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，作為替代性政策，出臺(tái)了“市場(chǎng)收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的方案，而且十分鮮明地再次強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的作用的改革取向，這無(wú)疑是完全正確的。然而，需要分析和反思的并不僅是玉米的價(jià)格政策，而且是整個(gè)一攬子的糧食收儲(chǔ)政策。對(duì)整個(gè)糧食生產(chǎn)支持政策的考量，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革取向，使改革有利于產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于從根本上保護(hù)農(nóng)民的利益，有利于提高糧食的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。基于此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面尋求糧食收儲(chǔ)政策改革完善的方案。

1.

從2004年至今，水稻和小麥最低收購(gòu)價(jià)格得以長(zhǎng)期維系，在于下游產(chǎn)業(yè)鏈較短，價(jià)格對(duì)下游產(chǎn)業(yè)的影響不如玉米顯著。然而，水稻和小麥最低收購(gòu)價(jià)格事實(shí)上潛伏著不可忽視的弊端。一是作為最低收購(gòu)價(jià)格，其托市的作用縮小了市場(chǎng)價(jià)格的活動(dòng)區(qū)間，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格下行時(shí)，最低收購(gòu)價(jià)格起到了下行的攔截作用，雖然避免了價(jià)格下降所引致的生產(chǎn)者收益下降，但最低收購(gòu)價(jià)格不是市場(chǎng)供求決定的價(jià)格，并不反映市場(chǎng)供求關(guān)系。順價(jià)銷(xiāo)售會(huì)給銷(xiāo)售帶來(lái)壓力，造成產(chǎn)品積壓，同時(shí)，這也切割了國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的價(jià)格聯(lián)系，使國(guó)產(chǎn)糧食缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)最低收購(gòu)價(jià)格啟動(dòng)且國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，進(jìn)口糧食會(huì)增加，從而擠壓國(guó)產(chǎn)糧食市場(chǎng)。二是盡管水稻和小麥的產(chǎn)業(yè)鏈較短，但就現(xiàn)實(shí)看，加工業(yè)已經(jīng)面臨著托市價(jià)格的壓力，顯著壓縮了加工產(chǎn)品的盈利空間。三是作為基礎(chǔ)產(chǎn)品的糧食是所有社會(huì)居民的必需品，糧食價(jià)格直接決定著所有勞動(dòng)力的成本，托市收購(gòu)不利于降低社會(huì)勞動(dòng)力成本，這一點(diǎn)往往被人們忽視。水稻和小麥?zhǔn)钱?dāng)前位于第二和第三位的主要糧食作物，二者的產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的50%以上，這意味著市場(chǎng)上還有一半的糧食受到托市價(jià)格的影響。四是當(dāng)最低收購(gòu)價(jià)格啟動(dòng)時(shí)，作為政策執(zhí)行方的中糧集團(tuán)成為收購(gòu)市場(chǎng)的壟斷企業(yè)，為賺取更多的倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼，可以“順價(jià)”銷(xiāo)售為名拖延新糧上市，既擾亂了市場(chǎng)，又增加了國(guó)家的財(cái)政支出。因此，從長(zhǎng)期市場(chǎng)來(lái)觀(guān)察，應(yīng)關(guān)注糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，選擇時(shí)機(jī)，逐步使水稻和小麥退出最低收購(gòu)價(jià)政策，以對(duì)市場(chǎng)影響更小的政策替代最低收購(gòu)價(jià)政策，這既有利于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，又有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。

2.

目前玉米和大豆的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策雖然消解了臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的多重負(fù)面效應(yīng)，但生產(chǎn)者補(bǔ)貼卻以土地面積作為計(jì)算補(bǔ)貼的依據(jù)。前已述及，與土地面積掛鉤的政策具有簡(jiǎn)便易行、實(shí)施成本低的優(yōu)勢(shì)，然而這一優(yōu)勢(shì)的另一面是它粗放性的劣勢(shì)。這種政策機(jī)制不僅不具備多產(chǎn)多得的彈性機(jī)制，而且會(huì)將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為地租。大豆目標(biāo)價(jià)格政策失敗的一個(gè)主要原因就在于，以土地面積作為計(jì)算補(bǔ)貼依據(jù)的粗放性，無(wú)法規(guī)避來(lái)自生產(chǎn)者的道德風(fēng)險(xiǎn)。不僅收儲(chǔ)政策與土地面積掛鉤，曾經(jīng)的糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼政策，以及目前執(zhí)行的耕地地力補(bǔ)貼政策等均與土地面積掛鉤。各種與土地面積掛鉤的補(bǔ)貼疊加在一起，加重了租地者的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響了承包權(quán)退出的進(jìn)程。這種負(fù)面作用一直被忽略，未能引起決策部門(mén)的關(guān)注。政策補(bǔ)貼與土地面積掛鉤，既反映了補(bǔ)貼方式的落后，也反映了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中管理理念的落后，以及對(duì)政策負(fù)面連鎖反應(yīng)認(rèn)識(shí)的遲鈍性。因此，未來(lái)糧食收儲(chǔ)政策實(shí)施必須與土地面積脫鉤。

3.

無(wú)論是改變與土地面積掛鉤的政策實(shí)施方式，還是水稻和小麥退出最低收購(gòu)價(jià)政策，可選擇的替代政策應(yīng)是目標(biāo)價(jià)格政策。

2012年前后，國(guó)內(nèi)政學(xué)兩界對(duì)糧食目標(biāo)價(jià)格改革予以高度關(guān)注，對(duì)糧食實(shí)施目標(biāo)價(jià)格的必要性和有利性進(jìn)行了論證，試圖以此替代臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2014年，國(guó)家在東北地區(qū)啟動(dòng)了大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，但在僅僅三年之后便擱淺。深入考察大豆目標(biāo)價(jià)格改革的失敗，不難發(fā)現(xiàn)，其原因并非在于目標(biāo)價(jià)格政策本身，而是由于實(shí)施方案的粗放性所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)農(nóng)民積極性的傷害。主要?dú)w于兩點(diǎn)：一是目標(biāo)價(jià)格不能保證農(nóng)民獲得合理的收益。以黑龍江省為例，按實(shí)施的目標(biāo)價(jià)格計(jì)算，大豆畝均收益為217.04元，而當(dāng)年玉米畝均收益為348.30元，每畝玉米的收益比大豆高出131.26元。收益之差如此顯著，未能改變大豆種植收益低下的現(xiàn)狀。在試點(diǎn)地區(qū)，玉米和大豆是典型的競(jìng)爭(zhēng)型作物，比較收益不合理，必然會(huì)傷害農(nóng)民種植大豆的積極性。二是以土地面積為核定補(bǔ)貼的依據(jù)導(dǎo)致發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在既定方案中，實(shí)際種多少大豆以農(nóng)民上報(bào)為準(zhǔn)，進(jìn)而出現(xiàn)大量的虛報(bào)現(xiàn)象。某些村干部不能盡職監(jiān)管，甚至趁機(jī)謀利。

作為目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施的要點(diǎn)，除了確定一個(gè)有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的“生產(chǎn)成本+合理收益”的價(jià)格水平外，必須能夠最大限度地規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。目標(biāo)價(jià)格水平的確定，并不存在不可克服的難點(diǎn)，僅僅是一個(gè)實(shí)際生產(chǎn)成本和合理收益的測(cè)定問(wèn)題，真正的難點(diǎn)是道德風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。在大豆目標(biāo)價(jià)格政策啟動(dòng)前，有文獻(xiàn)提出了以信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，構(gòu)建封閉的收購(gòu)結(jié)算體系的思路。目前除個(gè)別文獻(xiàn)對(duì)目標(biāo)價(jià)格政策的再啟有所關(guān)注外，對(duì)此討論似乎歸于沉寂。遺憾的是，至今人們?nèi)詫?duì)目標(biāo)價(jià)格政策的失敗原因及重啟目標(biāo)價(jià)格政策的條件，缺乏深入反思和重新評(píng)估。

與最低收購(gòu)價(jià)政策和生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策相比，目標(biāo)價(jià)格政策至少可以釋放多重正面效應(yīng)：一是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。最低收購(gòu)價(jià)格屏蔽了價(jià)格的下行空間，使消費(fèi)者或下游企業(yè)無(wú)法分享價(jià)格下行的利益，不利于降低下游企業(yè)成本和社會(huì)勞動(dòng)力成本。目標(biāo)價(jià)格不進(jìn)入收購(gòu)市場(chǎng)，價(jià)格起落由供求關(guān)系決定。當(dāng)價(jià)格下行到目標(biāo)價(jià)格之下時(shí)，生產(chǎn)者可以通過(guò)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼得到正常收益，消費(fèi)者同時(shí)分享了價(jià)格下行的利益。二是有利于打破國(guó)企壟斷。在最低收購(gòu)價(jià)格啟動(dòng)時(shí)，國(guó)企成為獨(dú)家收購(gòu)的壟斷主體，控制了大部分糧源。企業(yè)出于追求政策補(bǔ)貼的動(dòng)機(jī)，不愿及時(shí)開(kāi)放糧源，不利于供求平衡。在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策下，不存在收購(gòu)市場(chǎng)的壟斷，各類(lèi)糧食企業(yè)均以平等地位收購(gòu)糧食，有利于形成競(jìng)爭(zhēng)型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。三是有利于克服生產(chǎn)者補(bǔ)貼缺乏彈性的弊端。現(xiàn)行的生產(chǎn)者補(bǔ)貼通常三年一個(gè)調(diào)整周期，補(bǔ)貼水平一定三年，無(wú)論執(zhí)行年度的市場(chǎng)價(jià)格是高是低，都是既定的補(bǔ)貼額度。在價(jià)格過(guò)低的年度，不能補(bǔ)償生產(chǎn)者的損失；在價(jià)格高的年度，又會(huì)放大下一個(gè)年度的供給信號(hào)。目標(biāo)價(jià)格具有彈性補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)目標(biāo)價(jià)格的偏離程度確定補(bǔ)貼額度。同時(shí)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格等于或高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，目標(biāo)價(jià)格政策不啟動(dòng)，既不會(huì)放大下一個(gè)年度的供給信號(hào)，又可以節(jié)省國(guó)家的補(bǔ)貼開(kāi)支。四是有利于激勵(lì)生產(chǎn)者的積極性。生產(chǎn)者補(bǔ)貼在補(bǔ)貼周期內(nèi)是一個(gè)既定的量，多生產(chǎn)不會(huì)多得，而目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)行多賣(mài)多得的原則，生產(chǎn)者增加的供給可以分享目標(biāo)價(jià)格的支持，有利于鼓勵(lì)生產(chǎn)者創(chuàng)造級(jí)差地租Ⅱ。

4.

目標(biāo)價(jià)格政策的失敗，反映了我國(guó)糧食收購(gòu)結(jié)算體系的嚴(yán)重落后。深入分析，這是人為的落后，而非技術(shù)條件的落后。至今，農(nóng)村糧食收購(gòu)仍然是以糧食經(jīng)紀(jì)人為主，他們或者自己販運(yùn)，或者受糧食企業(yè)或加工企業(yè)委托，而結(jié)算方式是“一手錢(qián)一手貨”。這種十分傳統(tǒng)的方式讓農(nóng)民看得見(jiàn)摸得著，糧食轉(zhuǎn)手后直接見(jiàn)錢(qián)，所以深受農(nóng)民歡迎。但是這種方式無(wú)法與現(xiàn)代化接軌，無(wú)法為目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施創(chuàng)造條件。這里所講的現(xiàn)代化糧食結(jié)算方式，是指以信息化網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，以金融機(jī)構(gòu)為媒介，收糧企業(yè)和賣(mài)糧農(nóng)戶(hù)同時(shí)在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)戶(hù)，收糧企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)預(yù)存收購(gòu)資金，糧食企業(yè)在收購(gòu)農(nóng)民糧食后，向金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)民售糧憑據(jù)，由金融機(jī)構(gòu)依據(jù)售糧憑據(jù)將糧款直接打入農(nóng)戶(hù)“一卡通”。在目標(biāo)價(jià)格政策機(jī)制下，通過(guò)這種封閉的結(jié)算方式，能夠規(guī)避虛報(bào)種植面積的道德風(fēng)險(xiǎn)。至于企業(yè)與農(nóng)戶(hù)“合謀”作弊問(wèn)題，可能的方式：一是刻意壓低糧價(jià)，以套取更多的價(jià)格補(bǔ)貼；二是虛報(bào)賣(mài)糧額獲取目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼款。前者可以通過(guò)將不同質(zhì)量糧食的市場(chǎng)平均價(jià)格而不是個(gè)售價(jià)格作為目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的依據(jù)，從而得到化解。后者對(duì)賣(mài)糧企業(yè)來(lái)說(shuō)，同樣面臨著風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生的概率極低。

結(jié) 語(yǔ)

21世紀(jì)以來(lái)的20多年，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民增收的政策支持強(qiáng)度最高的時(shí)期，糧食收儲(chǔ)政策在其間發(fā)揮著主體性作用，但是某些收儲(chǔ)政策所釋放的負(fù)面效應(yīng)使其難以為繼。從玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格到生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，是對(duì)收儲(chǔ)政策負(fù)面效應(yīng)的修正。目前稻谷、小麥、玉米和大豆四大糧食品種所實(shí)施的最低收購(gòu)價(jià)政策和生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，并不是一個(gè)可穩(wěn)定執(zhí)行的長(zhǎng)久之策，仍存在著顯性或隱性的弊端。盡管推進(jìn)糧食市場(chǎng)化改革是早已確定的基本取向，但在糧食流通領(lǐng)域的政策支持并不具備徹底退出的條件，權(quán)衡之下，目標(biāo)價(jià)格政策仍是一個(gè)可取的選擇。盡管它曾經(jīng)擱淺，但不是目標(biāo)價(jià)格政策本身的問(wèn)題，而是方案粗放的必然結(jié)果。

在未來(lái)糧食收儲(chǔ)政策改革的基本思路上，應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)多維目標(biāo)兼顧的平衡框架，既要有利于糧食本身的發(fā)展，又要有利于下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；既要有利于穩(wěn)定糧食種植面積，又要有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生態(tài)可持續(xù)；既要有利于保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性，又要提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；既要有利于當(dāng)前生產(chǎn)，又要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

糧食收儲(chǔ)政策的演進(jìn)起伏，促使人們進(jìn)一步思考如何加快建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的糧食流通體系，這其中固然包括糧食流通體制、糧食流通設(shè)施、糧食流通主體等內(nèi)容，在硬件設(shè)施建設(shè)上不乏關(guān)注和實(shí)施措施，體制方面的改革也在持續(xù)進(jìn)行。但是在糧食市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及收購(gòu)方式、糧食流通結(jié)算體系建設(shè)上卻明顯遲緩，甚至尚未進(jìn)入決策視野，這無(wú)疑是一種短見(jiàn)。時(shí)而出現(xiàn)的糧食市場(chǎng)壟斷、傳統(tǒng)落后的糧食收購(gòu)方式和流通結(jié)算方式，將會(huì)越來(lái)越限制糧食市場(chǎng)的暢通和現(xiàn)代化的進(jìn)程。

①此處數(shù)據(jù)來(lái)源為作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)提供數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。②玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的執(zhí)行地區(qū)為東北三省和內(nèi)蒙古的東四盟，在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)年鑒中只有吉林省提供了來(lái)自農(nóng)業(yè)(種植業(yè))的人均純收入數(shù)據(jù)。吉林省是我國(guó)的玉米核心產(chǎn)區(qū)，也是種植玉米比例最高的地區(qū)，因此吉林省的數(shù)據(jù)可以反映臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格對(duì)農(nóng)民增收的作用。由于統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整，可獲得的農(nóng)民人均純收入數(shù)據(jù)截止到2013年，所以在此用2013年的數(shù)據(jù)與執(zhí)行玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格之前的2007年數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。2013年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格第五次提價(jià)，代表了臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的最高水平。③此處數(shù)據(jù)為作者通過(guò)布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)(www.agdata.cn)查詢(xún)2013—2015年玉米市場(chǎng)價(jià)和玉米進(jìn)口完稅價(jià)的數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。④此處數(shù)據(jù)為作者通過(guò)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)查詢(xún)平臺(tái)(http://43.248.49.97/)查詢(xún)2010—2015年中國(guó)玉米進(jìn)口數(shù)量并整理所得。⑤此處數(shù)據(jù)為作者通過(guò)布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)(www.agdata.cn)查詢(xún)2011—2015年玉米淀粉企業(yè)開(kāi)機(jī)率的數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。⑥本段落除價(jià)格數(shù)據(jù)外，其余數(shù)據(jù)均為作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)提供數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。⑦此處數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司主編：《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2005、2016年。為剔除通貨膨脹的影響，本部分?jǐn)?shù)據(jù)以1978年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為基期對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。⑧中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)指出，“深化糧食購(gòu)銷(xiāo)等領(lǐng)域腐敗專(zhuān)項(xiàng)整治”，參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》，http://zgjjjc.ccdi.gov.cn/bqml/bqxx/202202/t20220207_169567.html，2022年1月20日。