曾 婕

(西南政法大學(xué),重慶401120)

為加大對拐賣婦女兒童犯罪的打擊力度,我國先后出臺了三個“反對拐賣婦女兒童”(含“反對拐賣人口”)國家行動計(jì)劃,分別是:《中國反對拐賣婦女兒童行動計(jì)劃(2008—2012年)》(以下簡稱《行動計(jì)劃(2008—2012)》)、《中國反對拐賣人口行動計(jì)劃(2013—2020年)》(以下簡稱《行動計(jì)劃(2013—2020)》)、《中國反對拐賣人口行動計(jì)劃(2021—2030年)》(以下簡稱《行動計(jì)劃(2021—2030)》)。這些計(jì)劃的出臺,確立了“預(yù)防為主、打防結(jié)合、以人為本、綜合治理”的國家行動方案,即在對拐賣犯罪進(jìn)行打擊的同時(shí),多部門協(xié)作,全面提升婦女的政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位,營造有利于兒童成長的家庭、社會環(huán)境,推進(jìn)“打拐”宣傳與教育,提高“反拐”意識。本文試圖從三個“行動計(jì)劃”的政策指向,以及理論及實(shí)踐中存在的問題出發(fā),結(jié)合目前我國打擊拐賣人口犯罪中的立法、司法實(shí)踐,提出改進(jìn)之策,以期在“行動計(jì)劃”推進(jìn)過程中,助力我國打擊拐賣人口犯罪的目標(biāo)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

一、打擊拐賣婦女兒童犯罪的立法進(jìn)程及完善

(一)立法實(shí)踐中以“拐賣婦女、兒童罪”代替“拐賣人口罪”

對于拐賣人口犯罪,三個“行動計(jì)劃”分別使用了不同的稱謂。《行動計(jì)劃(2008—2012)》使用的是“反對拐賣婦女兒童”,另外兩個行動計(jì)劃使用的是“反對拐賣人口”,使用不同稱謂表明,有關(guān)拐賣人口犯罪的刑事對策處于調(diào)整之中。

在我國的立法與司法實(shí)踐中,關(guān)于“拐賣”的刑法規(guī)范,經(jīng)歷了從“拐賣人口罪”到“拐賣婦女、兒童罪”的轉(zhuǎn)變。

拐賣人口罪首次出現(xiàn)在1979年7月1日通過的《刑法》第141條:“拐賣人口的,處五年以下有期徒刑,情節(jié)嚴(yán)重的,處五年以上有期徒刑。”1979年12月24日,《公安部關(guān)于刑事偵察部門分管的刑事案件及其立案標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的規(guī)定》在立案標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定:“拐賣人口案。以營利為目的,拐賣婦女的,或者拐賣兒童?！惫膊康倪@一規(guī)定事實(shí)上對刑法作了“限縮性”解釋,把被拐賣的人口限定為婦女或兒童。

為嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動,1983年8月,中共中央作出《關(guān)于嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動的決定》。1983年9月,全國人大常委會通過了《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會治安的犯罪分子的決定》。根據(jù)該決定第1條第3款規(guī)定,拐賣人口集團(tuán)的首要分子,或者拐賣人口情節(jié)特別嚴(yán)重的可以在刑法規(guī)定的最高刑以上處刑,直至判處死刑。為了正確適用刑法以及上述決定,1984年3月31日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前辦理拐賣人口案件中具體應(yīng)用法律的若干問題的解答》,該《解答》指出:“拐賣人口罪,是指以營利為目的,用欺騙、利誘、脅迫等手段主要拐賣婦女、兒童的犯罪行為。”這一規(guī)定清楚地確定了拐賣人口罪的犯罪構(gòu)成,并且明確這一犯罪的主要對象為婦女和兒童,而且并沒有排除十四周歲以上男性被拐賣的可能。這實(shí)際上與1979年公安部立案標(biāo)準(zhǔn)中對拐賣人口罪的標(biāo)準(zhǔn)大致相同。

1991年9月4日,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》對1979《刑法》和1984年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于當(dāng)前辦理拐賣人口案件中具體應(yīng)用法律的若干問題的解答》作了重要的修改和補(bǔ)充,其中第1條規(guī)定:“拐賣婦女、兒童是指以出賣為目的,有拐騙、收買、販賣、接送、中轉(zhuǎn)婦女、兒童的行為之一的?！比绱?我國的刑法規(guī)范體系中出現(xiàn)“拐賣人口罪”與“拐賣婦女、兒童罪”兩罪并列的情況。當(dāng)然,這種并列只是立法上的架構(gòu),在實(shí)踐中,有關(guān)打擊拐賣人口犯罪的刑事對策主要是針對拐賣婦女、兒童犯罪制定的。這也為后來1997年《刑法》用“拐賣婦女、兒童罪”取代“拐賣人口罪”做了準(zhǔn)備。

1997年《刑法》對拐賣人口犯罪做出了新的系列規(guī)定,具體包括拐賣婦女、兒童罪(第240條);收買被拐賣的婦女、兒童罪(第240條);聚眾阻礙解救被收買的婦女、兒童罪(第240條)等3個罪名。這些規(guī)定取代了1979年《刑法》中的“拐賣人口罪”,結(jié)束了刑法規(guī)范體系中拐賣人口罪與拐賣婦女、兒童罪并存的局面。之后,最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋,公安部、民政部、司法部等發(fā)布的部門規(guī)章都不再使用“拐賣人口罪”的提法,例如:《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》(1999年9月16日),《最高人民法院關(guān)于審理拐賣婦女案件適用法律有關(guān)問題的解釋》(1999年12月23日),《最高人民法院關(guān)于審理拐賣婦女案件適用法律有關(guān)問題的解釋》(2000年1月3日),《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯(lián)關(guān)于打擊拐賣婦女、兒童犯罪有關(guān)問題的通知》(2000年3月20日),《公安部關(guān)于打擊拐賣婦女兒童犯罪適用法律和政策有關(guān)問題的意見》(2000年3月24日)等。用“拐賣婦女、兒童罪”替代“拐賣人口罪”,對于保護(hù)婦女兒童權(quán)益來說具有重要意義,而且在現(xiàn)實(shí)中,婦女兒童也確實(shí)是拐賣人口犯罪的主要受害者。但是,以“拐賣婦女、兒童罪”代替“拐賣人口罪”限縮了拐賣人口犯罪的對象,將年滿14周歲的男性排除在外。

(二)出臺行動計(jì)劃以“反對拐賣人口”代替“反對拐賣婦女兒童”

《行動計(jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》以“反對拐賣人口”代替《行動計(jì)劃(2008-2012)》的“反對拐賣婦女兒童”,甚至還明確指出,要通過修改、完善現(xiàn)有的法律規(guī)范來構(gòu)建一個更為有效的反拐法律體系?！缎袆佑?jì)劃(2008-2012)》一開篇就列舉了我國政府簽署的有關(guān)保護(hù)婦女兒童權(quán)益的一系列國際文件,以及制定的一系列法律法規(guī)?！缎袆佑?jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》的開篇則不再僅僅關(guān)注婦女兒童,而是直接使用了“反對拐賣人口”,將反拐保護(hù)的對象從婦女兒童擴(kuò)展至一般個體。相較于《行動計(jì)劃(2008-2012)》而言,《行動計(jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》專門增加了第四項(xiàng)行動措施“完善法律法規(guī)和政策體系”,要求結(jié)合當(dāng)前拐賣人口犯罪形勢和實(shí)際工作需要,研究制定和修訂有關(guān)法律法規(guī)和完善有關(guān)政策,為反拐工作提供相關(guān)支持,明確“堅(jiān)持法治反拐基本原則”,“修訂有關(guān)法律法規(guī),進(jìn)一步健全反拐法律體系”。這說明,“反拐”必須以健全的反拐法律體系為保障,而健全的反拐法律體系不應(yīng)該將拐賣人口犯罪的對象限定為“婦女、兒童”。

由于種種原因,有關(guān)反拐的法律規(guī)定尚不夠完善,反拐法律體系依然延續(xù)原先的規(guī)范,2013年之后基本上沒有出臺與“反拐”相關(guān)的法律規(guī)范,2017年1月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理拐賣婦女兒童犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》依然將“反拐”定位于“反對拐賣婦女兒童”。值得一提的是,當(dāng)我國的反拐行動計(jì)劃以“反對拐賣人口”代替“反對拐賣婦女兒童”之后,個別地方行政機(jī)關(guān)貫徹了這種區(qū)分,比如,安徽省合肥市人民政府為了落實(shí)《行動計(jì)劃(2013-2020)》,同時(shí)制定了兩個工作方案,分別是《合肥市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)反對拐賣婦女兒童行動計(jì)劃(2013―2020年)工作方案的通知》(合政辦〔2015〕25號)和《合肥市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)反對拐賣人口工作的實(shí)施意見》(合政辦〔2015〕24號)。目前,人們普遍認(rèn)為,“拐賣人口”并不等同于“拐賣婦女兒童”。國家的行動計(jì)劃表明,需要從完善反對拐賣人口法律體系的角度重新審視“拐賣人口罪”與“拐賣婦女、兒童罪”的關(guān)系,這也是《行動計(jì)劃(2021-2030)》所明確的:“研究論證對反對拐賣人口專門立法的必要性、可行性,推動將反對拐賣人口法納入全國人大常委會立法規(guī)劃。”

綜上所述,雖然保護(hù)婦女兒童是司法機(jī)關(guān)打擊拐賣人口犯罪的重點(diǎn)內(nèi)容,但在工作范圍上,應(yīng)該遵循《行動計(jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》,在打擊拐賣婦女兒童犯罪的同時(shí),對于針對年滿14周歲男性的拐賣行為,也應(yīng)當(dāng)加以打擊。當(dāng)然,《刑法》的相關(guān)法條也應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)姆绞郊右孕拚?。限于篇?本文對此不加以展開。

二、強(qiáng)化拐賣人口犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)治理

(一)關(guān)注拐賣人口犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)

“行動計(jì)劃”的出臺,標(biāo)志著打擊拐賣人口犯罪成為國家統(tǒng)籌推進(jìn)的一項(xiàng)社會綜合治理工程。然而,拐賣人口犯罪的發(fā)案在一些地區(qū)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢,必須采取有針對性的措施加以遏制。有些地區(qū)成為主要被拐人口流出地,有些地區(qū)則成為主要被拐人口流入地,它們通常被稱為拐賣人口犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)(以下簡稱“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”)。對這些犯罪活動重點(diǎn)地區(qū),需要重點(diǎn)防范、重點(diǎn)布控打擊,對犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)采取有針對性的措施增強(qiáng)治理效果。

三個“行動計(jì)劃”,特別是《行動計(jì)劃(2008-2012)》高度關(guān)注犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)。該行動計(jì)劃在第一部分“背景和挑戰(zhàn)”中指出,公安機(jī)關(guān)積極采取措施打擊拐賣婦女兒童專項(xiàng)行動?！谥攸c(diǎn)地區(qū)建立了被解救婦女兒童中轉(zhuǎn)、培訓(xùn)和康復(fù)中心,實(shí)施了一批預(yù)防犯罪和救助被解救婦女兒童的試點(diǎn)項(xiàng)目。在“戰(zhàn)略措施”中要求“堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合、突出重點(diǎn)、全面治理的原則,在全國范圍內(nèi)開展日常性反拐工作的同時(shí),強(qiáng)化對重點(diǎn)地區(qū)的治理?！痹凇敖M織機(jī)構(gòu)和保障措施”中,明確了“各地區(qū)特別是拐賣婦女兒童犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)要根據(jù)各自實(shí)際建立相應(yīng)的反拐工作機(jī)制?！痹凇靶袆哟胧┖拓?zé)任分工”方面,要求“在全國拐賣婦女兒童犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)和易被拐賣人群中,開展預(yù)防拐賣婦女兒童犯罪的能力建設(shè),尤其是提高婦女兒童的反拐意識、識別犯罪和自我保護(hù)能力?！痹诠召u婦女兒童犯罪活動重點(diǎn)地區(qū),組織開展打擊犯罪專項(xiàng)行動,加強(qiáng)反拐工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè),要求跨部門、多機(jī)構(gòu)共同參與綜合整治,達(dá)到“到2012年底,全國拐賣婦女兒童犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)得到綜合整治”的目標(biāo)。

加強(qiáng)“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”打擊整治力度,加強(qiáng)社會治理,是國家的行動計(jì)劃的要求,也是打擊拐賣人口犯罪的關(guān)鍵舉措。1980年代以來,在有關(guān)打擊拐賣人口犯罪的規(guī)范性文件中“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”(“重點(diǎn)地區(qū)”“犯罪活動嚴(yán)重地區(qū)”)一直是高頻詞。1983年《公安部、全國婦聯(lián)黨組關(guān)于堅(jiān)決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的報(bào)告》指出:“今冬明春,在拐賣婦女、兒童犯罪活動嚴(yán)重的地區(qū),要狠抓一下對拐賣婦女、兒童犯罪分子的打擊,徹底摧毀拐賣犯罪團(tuán)伙,解救受害婦女、兒童;建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,召集一次重點(diǎn)地區(qū)的專門會議,總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步部署工作,解決一些迫切需要解決的問題?！?986年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯(lián)關(guān)于堅(jiān)決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》列舉了拐賣婦女兒童犯罪的“比較嚴(yán)重的地方”。1992年《公安部關(guān)于加強(qiáng)打擊拐賣婦女兒童犯罪活動宣傳工作的通知》強(qiáng)調(diào),“各重點(diǎn)地區(qū)公安機(jī)關(guān)要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,積極會同婦聯(lián)、司法、宣傳等有關(guān)部門”做好法律宣傳,要采取多種形式、多種方法進(jìn)行宣傳,“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”可將《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》張貼到村村寨寨,印發(fā)到千家萬戶,真正做到家喻戶曉、人人皆知。

根據(jù)相關(guān)的司法解釋,“拐賣婦女、兒童犯罪案件依法由犯罪地的司法機(jī)關(guān)管轄。拐賣婦女、兒童犯罪的犯罪地包括拐出地、中轉(zhuǎn)地、拐入地以及拐賣活動的途經(jīng)地?！币虼?審理案件的人民法院,尤其是一審人民法院的相關(guān)案件數(shù)可以比較客觀地呈現(xiàn)“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”的分布。

截至2022年2月23日,用“北大法寶”平臺,在標(biāo)題中搜索具有“拐賣”關(guān)鍵詞的案例有21,631件,其中審理程序?yàn)椤耙粚彙钡挠?675件,從地域分布來看:北京市12件、天津市11件、上海市22件、重慶市43件、河北省308件、山西省90件、內(nèi)蒙古自治區(qū)39件、遼寧省32件、吉林省47件、黑龍江省5件、江蘇省101件、浙江省77件、安徽省307件、福建省292件、江西省84件、山東省415件、河南省1187件、湖北省53件、湖南省89件、廣東省173件、廣西壯族自治區(qū)135件、海南省2件、四川省152件、貴州省152件、云南省386件、西藏自治區(qū)5件、陜西省120件、甘肅省68件、寧夏回族自治區(qū)5件、青海省3件、新疆維吾爾自治區(qū)20件、鐵路法院管轄地區(qū)146件。其中,發(fā)案數(shù)多的幾個省與上述的“犯罪活動嚴(yán)重地區(qū)”基本吻合。

因此,進(jìn)一步加強(qiáng)對拐賣人口犯罪的打擊,需要各犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī),公安機(jī)關(guān)等部門結(jié)合案件情況制定配套的行動計(jì)劃。

在《行動計(jì)劃(2008-2012)》發(fā)布之前,1993年,四川省制定了《四川省懲治拐賣、綁架婦女、兒童違法犯罪的規(guī)定》(1993年4月13日四川省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過),1998年重慶市制定了《重慶市懲治拐賣婦女兒童條例》(1998年9月25日重慶市第一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過)?！端拇ㄊ椭喂召u、綁架婦女、兒童違法犯罪的規(guī)定》依據(jù)相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合四川省拐賣人口犯罪的需要,作出了許多具有操作性、指引性的規(guī)定。《重慶市懲治拐賣婦女兒童條例》與四川省上述法規(guī)類似。

截至2022年2月23日,從“北大法寶”平臺的搜索結(jié)果來看,《行動計(jì)劃(2008-2012)》發(fā)布之后,各省、直轄市、自治區(qū)一共發(fā)布了64個地方規(guī)范性文件和地方工作性文件?！胺缸锘顒又攸c(diǎn)地區(qū)”的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)積極響應(yīng)行動計(jì)劃。

馬克思指出:“但社會不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地,法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)?！薄缎袆佑?jì)劃(2008-2012)》對“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”的關(guān)注反映了一定歷史時(shí)期中我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最基本特征——不平衡性。與此相關(guān),人口流入地一般是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),人口流出地則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地方。一般而言,犯罪分子為獲利而實(shí)施拐賣行為,收買者則是為了所謂“降低成本”。這種特征也直接或間接地影響到了拐賣人口犯罪行為本身,以及對拐賣人口犯罪的打擊措施的制定。首先,被拐騙者所在的人口流出地往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,生活條件艱苦,少數(shù)被拐騙者在被解救之后,由于種種原因,依然選擇留在被拐賣地。這無疑增加了打擊拐賣人口犯罪的復(fù)雜程度,加大了打擊拐賣人口犯罪的辦案難度。其次,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、交通不暢、信息閉塞,人們通常生活在一個相對封閉的熟人圈子中,因此,販子常物色當(dāng)?shù)厝伺浜?。?jù)調(diào)查,拐賣人口犯罪中,很多犯罪者,尤其是“頭道販子”往往是當(dāng)?shù)厝?甚至是被拐騙者的同村鄰居、親朋好友。有些還是曾經(jīng)被拐騙出去的當(dāng)?shù)貗D女,也就是說拐賣者和被拐賣者往往都來自人口流出地。

根據(jù)1988年《公安部關(guān)于加強(qiáng)打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的協(xié)查工作的通知》(〔88〕公刑字14號)的規(guī)定,在拐賣婦女兒童犯罪案件的管轄上,“對查處拐賣婦女兒童的案件,原則上以拐騙地(被拐賣者原所在地)公安機(jī)關(guān)為主立案偵查,賣出地(買主所在地)積極配合;也可以由賣出地或主要犯罪地公安機(jī)關(guān)立案偵查,有關(guān)地區(qū)積極配合?！睆陌讣再|(zhì)上講,這種規(guī)定有合理性。因?yàn)閺臅r(shí)間上講,拐騙地(被拐賣者原所在地)應(yīng)該最早知曉有拐賣行為發(fā)生。但是,由于人販子往往跨省流動,當(dāng)拐騙地公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案時(shí),人販子和被害婦女、兒童很可能已經(jīng)被轉(zhuǎn)移到其他省份,這就需要跨省辦案,而跨省辦案會受到一系列因素的影響。首先,需要確定到底流動到了哪個省份,這需要時(shí)間進(jìn)行排查;其次,即使確認(rèn)了省份及其具體位置,跨省辦案仍需要投入大量的人力、物力,而這可能恰好是拐騙地所缺少的;最后,即使能夠投入相應(yīng)的人力、物力,跨省辦案需要賣出地的積極配合,如果賣出地公安機(jī)關(guān)沒有抓住時(shí)機(jī),那么辦案會變得困難重重。更麻煩的是,一段時(shí)間里,我國有關(guān)拐賣人口犯罪的規(guī)范中沒有對“買方”進(jìn)行刑事制裁的條款,這更是加重了跨省辦案的難度。在這些因素的影響下,跨省辦案更多的是“跨省解救”,難以將那些實(shí)施拐賣的犯罪分子繩之以法。因此,在司法實(shí)踐中,在拐騙地公安機(jī)關(guān)的報(bào)案、立案數(shù)往往高于當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ河凶锱袥Q的案件數(shù)。部分案件的偵破和審理會在拐賣人口犯罪實(shí)施一段時(shí)間之后才得以進(jìn)行。

基于上述原因,執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對于拐賣案件的管轄范圍有所變動。1990年《公安部關(guān)于做好群眾來信來訪中有關(guān)拐賣人口案件的查辦工作的通知》(公通字〔1990〕51號)規(guī)定:“上級公安機(jī)關(guān)受理的控告犯罪分子拐賣婦女、兒童的信訪案件、線索,以及需要采取解救措施的有關(guān)事宜,原則上轉(zhuǎn)請發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)為主安排辦理;如果已查明受害人落腳的確切地點(diǎn),其解救事宜由該地公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”這表明,公安機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件的時(shí)候不再拘泥于是拐騙地,或者賣出地的限制,而是以案件的發(fā)生地為主辦理。1991年《公安部關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行全國人大常委會〈關(guān)于嚴(yán)懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定〉的通知》(1991年10月5日)明確:“解救被拐賣婦女、兒童工作由拐入地負(fù)責(zé),拐入地要積極主動做好工作,絕不允許搞地方保護(hù)主義。對于拐出地主動派工作組到拐入地進(jìn)行解救的,也要以拐入地為主開展工作。婦女、兒童被解救出來后,由拐出地負(fù)責(zé)組織接回原地,送回家中?！?000年《公安部關(guān)于打擊拐賣婦女兒童犯罪適用法律和政策有關(guān)問題的意見》(公通字〔2000〕25號)進(jìn)一步明確:“對發(fā)現(xiàn)的拐賣婦女、兒童案件,拐出地(即婦女、兒童被拐騙地)、拐入地或者中轉(zhuǎn)地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案管轄。”2010年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)〈關(guān)于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見〉的通知》(法發(fā)〔2010〕7號)將管轄作為一個單獨(dú)的部分進(jìn)行規(guī)定,明確:“拐賣婦女、兒童犯罪案件依法由犯罪地的司法機(jī)關(guān)管轄。拐賣婦女、兒童犯罪的犯罪地包括拐出地、中轉(zhuǎn)地、拐入地以及拐賣活動的途經(jīng)地。”總之,要真正做到嚴(yán)厲打擊治理拐賣人口犯罪,必須在發(fā)現(xiàn)“拐賣”的第一時(shí)間介入,要防止地方保護(hù)主義抬頭。

如前所述,《行動計(jì)劃(2008-2012)》的關(guān)注“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而形成的重點(diǎn)地區(qū)——人口流出地和流入地,而《行動計(jì)劃(2012-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》所關(guān)注“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”已不再僅僅局限于上述重點(diǎn)地區(qū),而是拓展到一些新的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域。

(二)關(guān)注“重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)場所、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群”

《行動計(jì)劃(2008-2012)》將重點(diǎn)放在因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而形成的犯罪活動猖獗地區(qū),《行動計(jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》則進(jìn)一步明晰化,規(guī)定加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”娛樂服務(wù)場所治安整治,堅(jiān)決依法取締營利性陪侍,嚴(yán)厲打擊賣淫嫖娼等違法犯罪,加強(qiáng)幼兒園、學(xué)校等教育教學(xué)機(jī)構(gòu)管理,加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理等等。

同時(shí),隨著國際交往的增多,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)向好,靠近國境的省份可能成為“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”,這些省份要強(qiáng)化治理。通過各地落實(shí)《行動計(jì)劃(2013-2020)》的地方性文件來看,靠近國境的一些省份發(fā)布了更多的地方規(guī)范性文件和地方工作文件。

截至2022年2月23日,從“北大法寶”平臺的搜索結(jié)果來看,《行動計(jì)劃(2013-2020)》發(fā)布之后,各省、自治區(qū)、直轄市一共發(fā)布了54個地方規(guī)范性文件和地方工作性文件,具體包括:天津市2個(天津市人民政府2個)、廣西壯族自治區(qū)7個(北海市合浦縣人民政府2個、南寧市公安局清秀公安分局1個、百色市人民政府1個、梧州市人民政府2個、桂林市人民政府1個)、安徽省5個(安徽省人民政府1個、合肥市人民政府2個、六安市人民政府1個、池州市人民政府1個)、寧夏回族自治區(qū)2個(寧夏回族自治區(qū)人民政府1個、銀川市人民政府1個)、山東省1個(山東省人民政府1個)、上海市2個(上海市人民政府1個、上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會1個)、吉林省1個(吉林省通化市人民政府1個)、黑龍江省1個(黑龍江省人民政府1個)、山西省3個(山西省人民政府1個、朔州市人民政府1個、長治市人民政府1個),西藏自治區(qū)1個(西藏自治區(qū)人民政府1個)、江蘇省1個(江蘇省人民政府1個)、湖北省3個(湖北省人民政府1個、黃岡市人民政府1個、咸寧市人民政府1個)、遼寧省4個(遼寧省人民政府1個、丹東市人民政府1個、遼陽市人民政府1個、遼陽市遼陽縣人民政府1個)、貴州省1個(貴州省人民政府1個)、福建省5個(福建省人民政府1個、福建省人口和計(jì)劃生育委員會1個、福州市人民政府1個、莆田市人民政府1個、龍巖市人民政府1個)、內(nèi)蒙古自治區(qū)3個(內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府1個、包頭市人民政府1個、鄂爾多斯市人民政府1個)、甘肅省2個(甘肅省人民政府1個、蘭州市人民政府1個)、四川省4個(四川省人民政府1個、內(nèi)江市人民政府1個、眉山市人民政府1個、阿壩州人民政府1個)、重慶市1個(重慶市衛(wèi)生局1個)、陜西省1個(陜西省人民政府1個)、江西省4個(江西省人民政府1個、景德鎮(zhèn)市人民政府1個、新余市人民政府1個、萍鄉(xiāng)市人民政府1個)。

(三)重點(diǎn)關(guān)注“買方市場”

在1991年之前,我國有關(guān)的法律法規(guī)對拐賣人口活動中的“買方”并不追究刑事責(zé)任。1991年9月4日,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》明確規(guī)定,“嚴(yán)禁收買被拐賣、綁架的婦女、兒童。收買被拐賣、綁架的婦女、兒童的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制?！辈贿^,也規(guī)定“收買被拐賣、綁架的婦女、兒童,按照被買婦女的意愿,不阻礙其返回原居住地的,對被買兒童沒有虐待行為,不阻礙對其進(jìn)行解救的,可以不追究刑事責(zé)任?！敝?1997年《刑法》延續(xù)了這一規(guī)定,2015年《刑法修正案(九)》對上述規(guī)定作出修改,“收買被拐賣的婦女、兒童,對被買兒童沒有虐待行為,不阻礙對其進(jìn)行解救的,可以從輕處罰;按照被買婦女的意愿,不阻礙其返回原居住地的,可以從輕或者減輕處罰?！边@就是“買方入刑”的法律規(guī)定,不過基本刑依然較輕。對此,一直有學(xué)者認(rèn)為該規(guī)定導(dǎo)致量刑過輕,無法真正打擊“買方市場”?！缎袆佑?jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》意識到了這一點(diǎn),將整治“買方市場”作為未來的工作“重點(diǎn)”,二者都同時(shí)將“買方市場”作為拐賣人口犯罪的“源頭”,將綜合整治“買方市場”作為健全預(yù)防拐賣人口犯罪機(jī)制的目標(biāo)。

總之,正如行動計(jì)劃對“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”的關(guān)注會隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而變化一樣,打擊拐賣人口犯罪的對策也應(yīng)該有針對性并適時(shí)調(diào)整,建立動態(tài)犯罪監(jiān)控和快速響應(yīng)機(jī)制,及時(shí)調(diào)整對“犯罪活動重點(diǎn)地區(qū)”布防措施。一方面,打擊拐賣人口犯罪必須保證國家的統(tǒng)一行動,各地方,特別是犯罪活動重點(diǎn)地區(qū),要結(jié)合自身的工作實(shí)際積極落實(shí)國家行動計(jì)劃;另一方面,打擊拐賣人口犯罪需針對各地域差異,支持地方在打擊預(yù)防犯罪和綜合治理過程中進(jìn)行積極探索。

三、打擊拐賣人口犯罪實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

拐賣婦女、兒童違反基本人倫道德,將人作為商品加以販賣,嚴(yán)重侵害了被害婦女、兒童的基本權(quán)利;同時(shí),在拐賣過程中往往伴隨著強(qiáng)奸、非法拘禁、強(qiáng)迫勞動等罪行,嚴(yán)重?fù)p害被拐賣婦女、兒童的身心健康,因此必須嚴(yán)加懲處。1979年12月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄范圍的通知》,明確將“拐賣人口案”作為公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的刑事案件,我國自此基本上確立了以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的打擊拐賣人口犯罪的工作機(jī)制。

以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的高壓態(tài)勢的專項(xiàng)行動,能夠聚集力量,取得顯著打擊效果。但是,要達(dá)成長效治理機(jī)制,則應(yīng)當(dāng)標(biāo)本兼治、系統(tǒng)治理,在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下,以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo),其他部門配合行動。

(一)專項(xiàng)行動有一定的期限限制

專項(xiàng)行動能夠在在一定時(shí)期內(nèi)起到清除犯罪活動的效果。但少數(shù)犯罪分子在專項(xiàng)行動期間受到震懾,可能會暫時(shí)收斂,等“風(fēng)頭”過去再作案。1986年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、全國婦聯(lián)關(guān)于堅(jiān)決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》在分析拐賣婦女、兒童犯罪活動增多的原因時(shí),指出:“一是有的地方對這一犯罪活動的危害性、長期性認(rèn)識不足,產(chǎn)生麻痹松勁思想,認(rèn)為前一段對拐賣人口的犯罪分子已依法進(jìn)行了打擊處理,情況有所好轉(zhuǎn),因而撤銷了打擊拐賣人口犯罪的專門機(jī)構(gòu),放松了這項(xiàng)工作。二是有些拐賣人口的犯罪分子也認(rèn)為風(fēng)頭已過,乘農(nóng)村人口向城市流動之機(jī),以幫助找工作、介紹對象、旅游、合伙經(jīng)商等為誘餌,重操舊業(yè),拐騙、販賣婦女,牟取暴利?！?/p>

(二)解救行動有一定的作用限制

拐賣人口犯罪案件往往由于人口失蹤的報(bào)案,源于發(fā)現(xiàn)來歷不明之人,拐賣者往往隱藏在案件背后。因此,不管是通過失蹤的線索找尋人口,還是通過排查來歷不明的人而發(fā)現(xiàn)被拐賣者,解救都是放在第一位的。這就是為什么在有關(guān)統(tǒng)計(jì)中,公安機(jī)關(guān)立案的數(shù)量和被解救的被拐賣者的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人民法院立案審理的拐賣案件數(shù)量。這也表明,打擊拐賣人口犯罪行動對人販子的打擊力度受限。

(三)打拐與解救需要協(xié)同實(shí)施

公安機(jī)關(guān)解救被害婦女、兒童,特別是安置被害婦女、兒童,通常涉及到多個部門的協(xié)作;公安機(jī)關(guān)在加強(qiáng)打擊犯罪的同時(shí),也要做好解救工作。僅憑公安機(jī)關(guān)一己之力,很難全方位做好被解救者的安置等工作。要加大打擊拐賣人口犯罪力度、推進(jìn)綜合治理就需要多部門協(xié)同配合。特別要注意的是,被拐賣者在被拐賣過程中和被拐賣后,身心受到傷害。要讓他們回到社會,像正常人一樣融入社會生活,需要更大的努力。

基于上述原因,改革開放40多年來,公安機(jī)關(guān)在打擊拐賣人口犯罪過程中,一直強(qiáng)調(diào)各部門之間的配合。從發(fā)布的規(guī)范性文件來看,也能證實(shí)此點(diǎn)。大量文件為公安機(jī)關(guān)所發(fā)布,少量文件為公安機(jī)關(guān)和其他部門所聯(lián)合發(fā)布。根據(jù)“北大法寶”的數(shù)據(jù),截至2022年2月23日,有關(guān)拐賣人口的部門規(guī)章共有10個,其中,公安部單獨(dú)發(fā)布的共有7個,公安部聯(lián)合其他部門發(fā)布的共有2個,民政部單獨(dú)發(fā)布的共有1個。

因此,目前以國家行動計(jì)劃方式推進(jìn)的“反拐”斗爭,特別是對拐賣人口犯罪的打擊,首先要解決多部門的協(xié)同治理問題。《行動計(jì)劃(2008-2012)》在解決多部門協(xié)同方面有一定成效,建立了反對拐賣婦女兒童行動工作部際聯(lián)席會議制度,組織和協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨部門、跨機(jī)構(gòu)、跨國界的反拐行動。聯(lián)席會議的成員單位共28個,其中公安部為牽頭單位,聯(lián)席會議召集人由公安部負(fù)責(zé)同志擔(dān)任,聯(lián)席會議成員為有關(guān)部門和單位負(fù)責(zé)同志。從落實(shí)三個“行動計(jì)劃”而確定的責(zé)任部門及配合部門的分布更能看到打擊治理拐賣人口犯罪所需要的“部門協(xié)同”。具體情況如下表:

表1:三個“行動計(jì)劃”確立的責(zé)任部門和配合部門表

從上述表格可以看出,公安部門在“打拐”行動中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé),公安部門參與其中大部分行動,在三個“行動計(jì)劃”中所占的比例依然很高,《行動計(jì)劃(2008-2012)》占65%,《行動計(jì)劃(2013-2020)》占72%,《行動計(jì)劃(2021-2030)》占82%。同時(shí),應(yīng)該看到,“打拐”涉及的事項(xiàng)非常多,由公安部門負(fù)責(zé),不需要其他部門參與的事項(xiàng)非常少,《行動計(jì)劃(2008-2012)》中只有5項(xiàng),占比11%;《行動計(jì)劃(2013-2020)》中只有3項(xiàng),占比4%;《行動計(jì)劃(2021-2030)》中只有4項(xiàng),占比4%。而需要其他部門參與的事項(xiàng)占據(jù)大部分,《行動計(jì)劃(2008-2012)》中有89%的事項(xiàng)需要多部門參與,其中35%的事項(xiàng)不需要公安部門參與;《行動計(jì)劃(2013-2020)》中有96%的事項(xiàng)需要多部門參與,其中28%的事項(xiàng)不需要公安部門參與;《行動計(jì)劃(2021-2030)》中有96%的事項(xiàng)需要多部門參與,其中18%的事項(xiàng)不需要公安部門參與。

此外,通過部門協(xié)作來實(shí)現(xiàn)打擊拐賣人口犯罪的“跨地區(qū)、跨部門、跨機(jī)構(gòu)、跨國界”統(tǒng)一行動,需要利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,實(shí)現(xiàn)信息共享與互通,這是增強(qiáng)治理協(xié)同性的“利器”。對此,行動計(jì)劃給予了足夠重視,特別是《行動計(jì)劃(2013-2020)》和《行動計(jì)劃(2021-2030)》?！缎袆佑?jì)劃(2013-2020)》要求“各地公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采集失蹤兒童父母血樣,檢驗(yàn)錄入全國打拐DNA(脫氧核糖核酸)信息庫”,“進(jìn)一步加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),完善全國打拐DNA(脫氧核糖核酸)信息庫,健全信息收集和交流機(jī)制,推進(jìn)信息共享,提高反拐工作信息化水平”?！缎袆佑?jì)劃(2021-2030)》不僅要求加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),推進(jìn)信息共享,而且要求“建立健全‘線上’和‘線下’打拐工作網(wǎng)絡(luò),由刑偵部門牽頭,有關(guān)部門和警種通力協(xié)作,運(yùn)用現(xiàn)代科技手段,定期分析全國拐賣人口犯罪形勢,加強(qiáng)預(yù)測預(yù)判預(yù)警能力,研究完善打、防、控對策”。加強(qiáng)拐賣人口犯罪預(yù)防工作信息化建設(shè),要完善“互聯(lián)網(wǎng)+反拐”工作模式,推動現(xiàn)代科技手段在打擊拐賣人口犯罪工作中的運(yùn)用。2016年5月15日,公安部刑事偵查局打擊拐賣婦女兒童犯罪辦公室在阿里巴巴集團(tuán)的技術(shù)支持下開發(fā)的“公安部兒童失蹤信息緊急發(fā)布平臺”(即“團(tuán)圓”系統(tǒng)),截至2021年3月,該平臺共發(fā)布了4722條兒童失蹤信息,失蹤兒童找回率達(dá)到98.1%。

綜上,要圍繞專項(xiàng)行動建立更加有效的預(yù)防機(jī)制,調(diào)動更多部門參與其中,動員社會各方力量廣泛參與。特別是要圍繞拐賣人口犯罪的被害婦女、兒童建立更加有效的解救后續(xù)機(jī)制。國家制定和實(shí)施“反拐”行動計(jì)劃是黨和國家以專項(xiàng)治理方式推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域社會治理的重大舉措。我們有理由相信,通過強(qiáng)化治理措施、采取綜合對策、整合治理力量,拐賣人口這一嚴(yán)重?cái)_亂社會秩序、侵犯公民人身權(quán)利的犯罪一定會受到有效的遏制。