楊雪雪,劉見(jiàn)鵬

(1.云南省政府采購(gòu)和出讓中心,云南 昆明 650000;2.云南省中醫(yī)醫(yī)院,云南 昆明 650000)

1 公共財(cái)政管理理論

公共財(cái)政(public finance)是指國(guó)家(政府)集中一部分社會(huì)資源，用于為市場(chǎng)提供公共物品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制，主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效” 缺陷。資源配置是公共財(cái)政的一個(gè)重要職能，通過(guò)財(cái)政的支出活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)資源的分配。而政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的一個(gè)重要方式，政府采購(gòu)的效率高低直接影響財(cái)政支出的效益，進(jìn)而影響財(cái)政政策的實(shí)施效果，最終影響資源配置、國(guó)家總體宏觀調(diào)控效果。

隨著政府采購(gòu)領(lǐng)域不斷深化“放管服”改革，在政府采購(gòu)領(lǐng)域的一個(gè)重要表現(xiàn)是分散采購(gòu)規(guī)模占比逐年提升(如圖1所示)。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)領(lǐng)域“放管服”改革已經(jīng)取得一定的成效。隨著《政府采購(gòu)法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》《政府采購(gòu)需求管理辦法》《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》等制度措施的出臺(tái)實(shí)施，政府采購(gòu)制度改革的方向已非常明確，即越來(lái)越強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任。然而，實(shí)踐中采購(gòu)人往往有權(quán)卻不會(huì)合理使用，甚至是不用，會(huì)帶來(lái)一系列不良影響，如政府采購(gòu)程序耗時(shí)長(zhǎng)、效率低，影響財(cái)政資金的使用進(jìn)度，進(jìn)而影響財(cái)政支出的效率等一系列政府采購(gòu)“逆效率”現(xiàn)象。

圖1 2015—2020年全國(guó)分散采購(gòu)規(guī)模占政府采購(gòu)的比重

2 政府采購(gòu)領(lǐng)域中“逆效率”現(xiàn)象的具體表現(xiàn)

2.1 政府采購(gòu)領(lǐng)域履行“非必要”程序的做法頻現(xiàn)

政府采購(gòu)法自2003年開(kāi)始實(shí)施，實(shí)施的前幾年實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)采購(gòu)人將同一品目的貨物、服務(wù)，以化整為零的方式，規(guī)避政府采購(gòu)、公開(kāi)招標(biāo)等問(wèn)題，但是隨著我國(guó)改革進(jìn)程中監(jiān)督檢查強(qiáng)度的增大，采購(gòu)人從一個(gè)極端又走向了另一個(gè)極端，即過(guò)度關(guān)注程序的合法合規(guī)而忽視采購(gòu)效率的現(xiàn)象。諸如：本來(lái)沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)限額可以采用非招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目，非要公開(kāi)招標(biāo)，為了所謂的“更能體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正”。本來(lái)不屬于集采目錄內(nèi)的項(xiàng)目，可以委托社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的，非要委托集采機(jī)構(gòu)采購(gòu)，認(rèn)為由集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)采購(gòu)“更加規(guī)范化”。對(duì)于集中采購(gòu)目錄外，且政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目，本不屬于政府采購(gòu)法強(qiáng)制適用范圍，采購(gòu)人可以根據(jù)本單位內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定自行采購(gòu)的，仍要遵照政府采購(gòu)法委托代理機(jī)構(gòu)實(shí)施。公開(kāi)招標(biāo)失敗后，按照相關(guān)法律規(guī)定屬于可以變更采購(gòu)方式的情形，如根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》規(guī)定“招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)”，對(duì)這些特定情形的規(guī)定，法律法規(guī)設(shè)置的初衷也是為了提升采購(gòu)效率，而實(shí)踐中卻鮮有采用。采購(gòu)人往往為了所謂的程序規(guī)范化，組織重新采購(gòu)，再走一遍公開(kāi)招標(biāo)流程。這樣“非必要”的做法，不僅使得采購(gòu)程序流程煩瑣、耗時(shí)較長(zhǎng)，而且往往容易造成不必要的人力、物力、財(cái)力資源的浪費(fèi)。

2.2 采購(gòu)人主體責(zé)任履行“缺失”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

評(píng)審過(guò)程中采購(gòu)人代表本可以參加評(píng)審卻不參加評(píng)審，怕與供應(yīng)商有利害關(guān)系，引起不必要的麻煩，直接從外部選派專(zhuān)家參與評(píng)審；本可以走電子賣(mài)場(chǎng)進(jìn)行線上的，非要委托集采機(jī)構(gòu)按照傳統(tǒng)的采購(gòu)方式走線下采購(gòu)。一方面不利于加強(qiáng)預(yù)算管理；另一方面影響財(cái)政支出進(jìn)度，降低財(cái)政資金的使用效率，不利于國(guó)家治理能力的提升，影響到國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

3 政府采購(gòu)“逆效率”現(xiàn)象的原因分析

3.1 政府采購(gòu)制度的目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)政府采購(gòu)以程序?qū)蛐蜑槟繕?biāo)，使得采購(gòu)人往往只注重過(guò)程的合法合規(guī)，過(guò)多關(guān)注程序，而不注重采購(gòu)結(jié)果是否“物有所值”。采購(gòu)人過(guò)多關(guān)注程序的原因有以下四點(diǎn)。

第一，怕?lián)?zé)。隨著我國(guó)改革進(jìn)程中監(jiān)督檢查強(qiáng)度的增大，巡視巡察的全面覆蓋、向下延伸，采購(gòu)人因?yàn)榕聦徲?jì)、紀(jì)檢監(jiān)督檢查，怕出問(wèn)題的心理，主觀意愿上怕?lián)?zé)，為了降低自身犯錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)而過(guò)多關(guān)注程序的合規(guī)性忽視效率。

第二，采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)水平低，不熟悉政策法規(guī)。各采購(gòu)單位內(nèi)部的采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)良莠不齊，盡管財(cái)政部門(mén)要求設(shè)立專(zhuān)職采購(gòu)人員，但實(shí)踐中，很多單位都沒(méi)有專(zhuān)職的采購(gòu)人員，都是有采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)臨時(shí)調(diào)配人員，無(wú)法保證采購(gòu)人員自身的素質(zhì)，無(wú)法做到熟悉掌握并較好運(yùn)用政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，勢(shì)必會(huì)降低工作效率。例如，對(duì)各種采購(gòu)方式適用的法定情形、具體程序等不熟悉了解，不能合理的確定采購(gòu)方式甚至是選擇法律所禁止的情形。對(duì)于技術(shù)規(guī)格統(tǒng)一、明確的貨物設(shè)備采購(gòu)，是不允許采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的，而實(shí)踐中，公開(kāi)招標(biāo)限額下，采用非招標(biāo)采購(gòu)方式只有競(jìng)爭(zhēng)性磋商可以進(jìn)行綜合打分，其余采購(gòu)方式都是低價(jià)原則，采購(gòu)人為了能夠進(jìn)行打分，往往對(duì)此類(lèi)政府采購(gòu)項(xiàng)目也采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式等情形時(shí)有發(fā)生。

第三，政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法兩法分立帶來(lái)的弊端。在以預(yù)算資金管理為主線和以程序管理為主線相交叉的采購(gòu)制度背景下，兩法分立增加了預(yù)算績(jī)效管理流程的復(fù)雜性和預(yù)算績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)的難度，增加了制度性交易成本。

第四，政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法在最初的立法階段都是確立了公開(kāi)招標(biāo)為主的導(dǎo)向。這導(dǎo)致社會(huì)主流觀點(diǎn)認(rèn)為，非招標(biāo)方式是輔助的采購(gòu)方式，且非招標(biāo)方式達(dá)不到充分的競(jìng)爭(zhēng)，因此，實(shí)踐中不少采購(gòu)人不敢用非招標(biāo)方式采購(gòu)。

3.2 采購(gòu)人往往缺乏追求效率的動(dòng)機(jī)

政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的重要組成部分，本質(zhì)上是對(duì)“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)位，而通過(guò)政府采購(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共物品，公共物品本身具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，采購(gòu)人更多關(guān)注的是政府采購(gòu)帶來(lái)的社會(huì)總體效益而非單純的經(jīng)濟(jì)效益，因此采購(gòu)人缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，往往沒(méi)有追求效率的動(dòng)機(jī)，會(huì)造成政府采購(gòu)領(lǐng)域的“政府失靈”，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置的低效率、無(wú)效甚至是浪費(fèi)。為了盡可能壓低價(jià)格分占比，將本應(yīng)定性為貨物類(lèi)的項(xiàng)目設(shè)置成服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，完全不顧成本收益分析，以期采購(gòu)到所謂的“優(yōu)質(zhì)”產(chǎn)品，卻造成了資源的浪費(fèi)。

4 減少政府采購(gòu)領(lǐng)域“逆效率”現(xiàn)象的對(duì)策

4.1 加大非招標(biāo)方式的實(shí)踐應(yīng)用

在立法層面明確招標(biāo)方式與非招標(biāo)方式處于同等地位，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目需求特點(diǎn)、績(jī)效目標(biāo)和市場(chǎng)供需等情況，確定采購(gòu)方式。從歷年的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)來(lái)看，公開(kāi)招標(biāo)方式在規(guī)模和數(shù)量上都居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，除競(jìng)爭(zhēng)性磋商可以采用綜合評(píng)分法外，競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等非招標(biāo)方式受低價(jià)優(yōu)先、采購(gòu)人主觀認(rèn)為其競(jìng)爭(zhēng)性差等因素影響而不被采用。而競(jìng)爭(zhēng)性磋商法定適用情形又比較局限，所以非招標(biāo)采購(gòu)方式普遍不受采購(gòu)人青睞。但隨著《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的出臺(tái)，其中一個(gè)重要的改革方向就是穩(wěn)步推進(jìn)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號(hào))的修訂，進(jìn)一步規(guī)范非招標(biāo)采購(gòu)方式，使非招標(biāo)方式發(fā)揮其應(yīng)有的作用迫在眉睫。相比公開(kāi)招標(biāo)方式，非招標(biāo)方式往往具有執(zhí)行過(guò)程中更靈活、時(shí)間較短、不受場(chǎng)地制約、采購(gòu)周期更短、采購(gòu)效率更高等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)立法修訂，不斷完善非招標(biāo)方式的管理。例如，在采購(gòu)人需求編制、采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施、評(píng)審辦法的選擇、供應(yīng)商的確定等方面，繼續(xù)強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任，擴(kuò)大其自主選擇權(quán)，非招標(biāo)采購(gòu)方式程序的設(shè)置更靈活一些，從而促使非招標(biāo)采購(gòu)方式發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.2 健全高效交易規(guī)則

政府采購(gòu)制度設(shè)立初衷是為了反腐，所以更多注重過(guò)程的可控，但是隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)情的不斷發(fā)展變化，以及相關(guān)法律法規(guī)制度的不斷健全完善，現(xiàn)在政府采購(gòu)制度的反腐功能已基本實(shí)現(xiàn)，反而又走向過(guò)度關(guān)注程序的合法合規(guī)而忽視的效率原則的另一個(gè)極端，以此帶來(lái)越來(lái)越多的弊端。黨的十九大報(bào)告提出“人民對(duì)美好生活的向往”，公共財(cái)政的重要作用是用政府的有形之手解決資源配置中市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，而在政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)的政府失靈又該如何解決呢？筆者認(rèn)為，從健全高效交易規(guī)則的角度，應(yīng)在政府集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制之所以有效率，關(guān)鍵在于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而政府采購(gòu)領(lǐng)域尤其是集中采購(gòu)低效的一個(gè)重要原因就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于法律規(guī)定政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)的貨物或服務(wù)必須由集采機(jī)構(gòu)代理，因此各地集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)基本都是財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，可謂“旱澇保收”，即使低效運(yùn)轉(zhuǎn)也能生存下去，這就造成集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)缺乏追求效率、提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)。

4.3 強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任

《深化政府采購(gòu)制度改革方案》將強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任作為改革的首要任務(wù)，按照“誰(shuí)采購(gòu)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)實(shí)施過(guò)程和結(jié)果都負(fù)有直接責(zé)任。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)實(shí)施的主體，對(duì)整個(gè)過(guò)程都負(fù)有主體責(zé)任。一要廣泛開(kāi)展需求調(diào)研。根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策、預(yù)算安排及績(jī)效目標(biāo)、采購(gòu)管理制度、市場(chǎng)狀況等合理確定采購(gòu)需求。對(duì)集中采購(gòu)目錄內(nèi)的產(chǎn)品或服務(wù)，由集采機(jī)構(gòu)牽頭制定通用標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)需求，以提升采購(gòu)效率；對(duì)于專(zhuān)業(yè)化要求較高的特殊產(chǎn)品或服務(wù)，應(yīng)該充分發(fā)揮采購(gòu)人的主觀能動(dòng)性，采購(gòu)前進(jìn)行充分的市場(chǎng)需求調(diào)研。二要強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)。建立不相容崗位相分離的制衡機(jī)制，以政府采購(gòu)全流程為依據(jù)進(jìn)行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)劃分，健全采購(gòu)人的內(nèi)部決策和內(nèi)部審核相關(guān)制度。三要搞好履約驗(yàn)收管理。實(shí)踐中，多數(shù)采購(gòu)人忽視履約驗(yàn)收的重要性，對(duì)供應(yīng)商的考核缺乏標(biāo)準(zhǔn)，流于形式，最后結(jié)果不令人滿意，卻也沒(méi)有相應(yīng)的懲戒機(jī)制，這是導(dǎo)致采購(gòu)效率低下的一個(gè)重要原因，對(duì)此，全國(guó)部分先進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新建立了全流程履約管理模式的做法值得推廣借鑒。四是亟須加強(qiáng)政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)。大部分采購(gòu)單位政府采購(gòu)辦事人員均為兼職，而且從業(yè)時(shí)間較短，對(duì)預(yù)算編制、政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)等掌握了解不全面，面對(duì)問(wèn)題很容易造成誤判和錯(cuò)判，以致在實(shí)踐中造成采購(gòu)效率低下。通過(guò)定期組織專(zhuān)家培訓(xùn)、開(kāi)展案例學(xué)習(xí)、貫徹執(zhí)行采購(gòu)專(zhuān)辦員制度等多種方式提升采購(gòu)經(jīng)辦人員的專(zhuān)業(yè)化水平。

4.4 構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效管理體系

“十四五”規(guī)劃關(guān)于財(cái)稅體制改革中指出：要深化績(jī)效管理改革，推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。在我國(guó)提出 “全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”的大背景下，政府采購(gòu)改革在不斷完善自身的基礎(chǔ)上，須強(qiáng)化與預(yù)算績(jī)效管理的同步發(fā)力已實(shí)現(xiàn)最優(yōu)管理。以往的政府采購(gòu)實(shí)踐，更多是關(guān)注程序的合法合規(guī)，而忽視了政府采購(gòu)的績(jī)效目標(biāo)，隨著政府采購(gòu)制度的深化改革，政府采購(gòu)由程序?qū)蛐拖蚩?jī)效導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變，迫切要求加強(qiáng)采購(gòu)全過(guò)程的績(jī)效管理。健全政府采購(gòu)績(jī)效管理體系，構(gòu)建涵蓋采購(gòu)全過(guò)程的科學(xué)、客觀、公正的衡量和綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體包括政府采購(gòu)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理、采購(gòu)人實(shí)施采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)、采購(gòu)結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)以及采購(gòu)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)等。圍繞“物有所值”的目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益、采購(gòu)流程的執(zhí)行效率、采購(gòu)的公平性、采購(gòu)的可持續(xù)性等，深化政府采購(gòu)領(lǐng)域的績(jī)效管理改革，這是提升政府采購(gòu)質(zhì)量和效率的需要、是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要、是進(jìn)一步提升國(guó)家治理能力的需要，以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。