□ 烏魯木齊 屈文麗 等

我國《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，在高質(zhì)量旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷提升旅游市場監(jiān)管力度，促進我國旅游行業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。2021年文化和旅游部公布《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，全面推進“一個工程、七大體系”，清晰勾勒出“十四五”時期建設(shè)社會主義文化強國的民生途徑。與此同時，在旅游市場監(jiān)管發(fā)展實踐中，隨著國內(nèi)旅游市場的不斷升溫，一些地方在積極發(fā)展旅游業(yè)的同時，旅游監(jiān)管領(lǐng)域也出現(xiàn)了很多問題，如青島“天價大蝦”事件、哈爾濱“天價魚”事件、牡丹江雪鄉(xiāng)宰客事件等，反映我國旅游監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因，除了經(jīng)營者素質(zhì)、消費觀念等主觀因素外，旅游市場監(jiān)管體系還存在不足，需要實行更好地行政監(jiān)管和更優(yōu)地產(chǎn)業(yè)提升。故本文對我國旅游市場監(jiān)管問題進行研究。

一、旅游市場監(jiān)管研究現(xiàn)狀

針對我國旅游市場監(jiān)管問題，國內(nèi)學(xué)者們也進行了較多研究，形成了一些具有較強時代性和發(fā)展性的旅游市場監(jiān)管思路和對策措施。劉夢華、易順（2017）結(jié)合政府失靈理論，提出了旅游業(yè)監(jiān)管的政府主導(dǎo)作用。胡燕佼（2011）針對旅游市場監(jiān)管中的體制和法律制度問題，提出了行政指導(dǎo)和法制在旅游業(yè)監(jiān)管過程中的重要地位。王文杰（2011）重點探討了旅行社這一市場主體在政府監(jiān)管中的監(jiān)管內(nèi)容和具體監(jiān)管對策。王燦邑（2013）結(jié)合旅游市場監(jiān)管理論指導(dǎo)，重點從政府宏觀層面進行了制度設(shè)計和執(zhí)行對策。張穎超（2015）從旅游市場準入和政府監(jiān)管規(guī)范角度，借鑒發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了我國創(chuàng)新監(jiān)管思路。作為與旅游市場監(jiān)管密切相關(guān)的法律制度建設(shè)來說，郭步堯（2011）提出了當(dāng)前我國旅游市場監(jiān)管法律制度的滯后性與不完善之處。徐萍萍（2017）提出了“大旅游”綜合監(jiān)管模式，重點對政府監(jiān)管失靈問題，提出了相應(yīng)的法律應(yīng)對策略。王敏（2007）重點從旅游監(jiān)管法律制度建設(shè)角度，提出了監(jiān)管執(zhí)法體制創(chuàng)新和運行保障思路。劉詠希（2009）結(jié)合我國旅游立法，重點探討了旅游業(yè)監(jiān)管體制、模式、體系建設(shè)問題。郭躍（2017）重點從旅游立法角度，提出了我國當(dāng)前在旅游產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管方面的問題導(dǎo)向，通過制定旅游價格政府執(zhí)法的裁量基準，提出了旅游市場價格監(jiān)管的綜合執(zhí)法等具體改進思路。盧薇（2016）提出了在旅游市場監(jiān)管中強化法律規(guī)范的重要性，以及當(dāng)前我國旅游市場監(jiān)管部門科學(xué)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的具體對策。此外，一些學(xué)者也針對旅游市場監(jiān)管進行了有益探討。張兆安（2012）重點結(jié)合當(dāng)前我國一些地方“零負團費”“低價競爭”“強迫消費”等行業(yè)弊病，提出了要經(jīng)常開展旅游監(jiān)管專項行動，加大旅游市場檢查力度。羅超平（2008）借助貴州省花溪縣旅游市場監(jiān)管案例，提出了我國旅游市場要注重教育宣傳，提升對外形象；嚴格市場準入，規(guī)范主體資格；強化食品監(jiān)管，確保消費安全；加強自律引導(dǎo)，熱情處理投訴。宋志方（2008）通過對發(fā)達國家和港臺地區(qū)在推進旅游市場監(jiān)管的成功經(jīng)驗，從旅游市場監(jiān)管的全過程，包括事前、事中、事后等環(huán)節(jié)，提出了相應(yīng)對策。丁桂艷（2011）借助秦皇島市旅游市場監(jiān)管的實踐，提出了市場監(jiān)管部門要從游客的吃、住、游、娛等角度，實行全方位的市場監(jiān)管和安全保障。鄭偉民（2013）以海南省旅游市場監(jiān)管的一些教訓(xùn)和經(jīng)驗為例，提出了整頓旅游市場亂象過程中的政府旅游市場監(jiān)管部門要有所作為，有大作為?？傮w來說，國內(nèi)學(xué)者大多認為，旅游市場監(jiān)管要有機突破公共監(jiān)管理念的內(nèi)涵，從社會管理、社會服務(wù)等角度，力求進一步拓展當(dāng)前時期我國旅游公共監(jiān)管整體框架體系中的多方資源、多種要素的整合與優(yōu)化，同時有機借助我國旅游市場監(jiān)管能力實際，力求形成一些具有較強針對性、有效性和可操作性的我國旅游市場監(jiān)管體系。

二、旅游市場監(jiān)管研究理論基礎(chǔ)

旅游市場的監(jiān)管必須要有一定的理論作為先導(dǎo)。而在當(dāng)前形勢下，結(jié)合旅游市場監(jiān)管實踐，主要需要新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、公共利益理論等作為相應(yīng)的理論支撐。

1.旅游市場監(jiān)管的概念界定。①監(jiān)管。又稱之為規(guī)制、管制、監(jiān)管，從“regulation”翻譯而來。Daniel F Spulber認為，監(jiān)管是指在一定的規(guī)則下，賦予政府行政部門直接或間接對市場經(jīng)濟主體進行干預(yù)的行為。Kahn認為，政府進行監(jiān)管的目的在于促進市場主體的經(jīng)濟績效，監(jiān)管權(quán)力來源于國家立法機構(gòu)授權(quán)。結(jié)合目前國內(nèi)外學(xué)者的主流思想，所謂監(jiān)管，首先，監(jiān)管權(quán)力來自于立法機關(guān)的授權(quán)，實出監(jiān)管的規(guī)范性；其次，監(jiān)管主要解釋市場失靈問題，而不能過多地干預(yù)市場經(jīng)濟主體的正?；顒?；再其次，監(jiān)管要與市場經(jīng)濟保持同向性，互促互進，形成社會、經(jīng)濟利益共同化與最優(yōu)化。②市場監(jiān)管。目前國內(nèi)外學(xué)者對于市場監(jiān)管的觀點和看法較多，但總體來說，學(xué)者大都認為，市場監(jiān)管是一個相對廣泛的概念，主要集中在宏觀市場的監(jiān)管，是當(dāng)前有效應(yīng)對市場失靈的政府行政措施。具體來說，市場監(jiān)管主要內(nèi)容包括：一是相關(guān)的法律制度規(guī)范；二是進行具體的市場準入限制；三是對當(dāng)前市場經(jīng)濟行業(yè)進行合法、有效規(guī)范；四是借助有效市場處罰，來提高市場的有序發(fā)展，激發(fā)市場經(jīng)營活力和科學(xué)規(guī)范。③旅游市場監(jiān)管。所謂旅游市場監(jiān)管，主要是指對于旅游行業(yè)的諸多市場經(jīng)濟主體，按照政府制定的行業(yè)標(biāo)準和市場準則，進行科學(xué)規(guī)范運作，對于一些有法不依、損害社會公共秩序和他人利益的行業(yè)，給予及時有效的市場監(jiān)管，以及相應(yīng)的市場處罰。當(dāng)前我國旅游行業(yè)市場主體較多，涉旅企業(yè)、人員眾多，涉及到的旅游市場行為較為廣泛，并且很多環(huán)節(jié)和內(nèi)容具有較強的隱秘性，市場監(jiān)管難度較大，旅游市場監(jiān)管部門需要增加執(zhí)法力度，加大懲處力度。特別是與旅游消費者密切相關(guān)的一些市場經(jīng)營行為，必須要納入旅游市場監(jiān)管體系來推進和規(guī)范。

2.新公共管理理論——開展市場監(jiān)管的基礎(chǔ)。公共管理理論主要是基于政府行政的需要，從公共利益出發(fā)，由政府行政部門來推進的一些公共管理措施。在傳統(tǒng)公共管理時期，更多地是強調(diào)政府職權(quán)的權(quán)威性和強制性，而在新公共管理理論下，更多的是要求摒棄傳統(tǒng)的官僚制度，積極借鑒市場經(jīng)濟運營機制，吸引更多的社會組織和個人參與其中，最終形成政府主導(dǎo)、社會參與的協(xié)同管理新格局。

新公共管理理論來源于新自由主義經(jīng)濟學(xué)理論、公共選擇理論，其中帶著較強的市場經(jīng)濟色彩，但在具體運營中也要注意，市場經(jīng)濟運營機制有其良好的一面，但也要有效防止市場經(jīng)濟過于追逐利潤的傾向，畢竟公共管理是以公共利益為導(dǎo)向的，因此有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用是必不可少的，并且在建立新公共管理機制時，要在有所考量市場經(jīng)濟問題時，更多的還是要從社會公共秩序構(gòu)建等角度出發(fā)，建立起更為科學(xué)的、效能最大化的公共管理運營模式和執(zhí)行框架。

3.新公共服務(wù)理論——建設(shè)服務(wù)型政府的支撐。當(dāng)前在市場經(jīng)濟視角下，新公共服務(wù)理論結(jié)合公共服務(wù)的實踐特征和發(fā)展程度，將公共服務(wù)分為完全、部分公共服務(wù)等類型，相應(yīng)的公共服務(wù)的競爭性和排他性也有所不同。在此過程中，政府要利用自身的職權(quán)，為不同公共服務(wù)主體提供不同的幫助和支持，以此來更好地展現(xiàn)出新公共服務(wù)在社會秩序中的規(guī)則意識，為更廣泛的社會公眾提供公共服務(wù)職能。具體來說，新公共服務(wù)理論在具體實踐中，主要包括以下幾個基礎(chǔ)理論：一是民主社會和公民權(quán)理論，其最早是由亞里士多德提出，主要講求的是社會具有的民主屬性，以及公民民主權(quán)利在社會實踐中的具體表現(xiàn)和價值訴求，也勾劃出了公民參與政治和社會建設(shè)的演進路徑；二是社區(qū)與公民社會模式，主要講求的是公民個體與社區(qū)群體的互動和協(xié)作關(guān)系，并且提出社區(qū)決策要有機吸引公民的主觀意志和發(fā)展建議；三是組織人本主義，在進一步破除舊有官僚制度的同時，要更好地推進人的自由發(fā)展，并且要將個人放在組織的整體視域下進行設(shè)計，持續(xù)提升組織績效；四是后現(xiàn)代主義的話語理論，其中重點關(guān)注真誠、信任、自主參與、自由發(fā)言等基本特質(zhì)，而這些基本治理特征，對于政府旅游市場監(jiān)管問題，也具有很好地指引和啟示意義。

4.公共利益理論——推進旅游市場政府監(jiān)管的依據(jù)。在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護生產(chǎn)者利益”這一論點之后，學(xué)者們提出了公共利益理論（Public Interest Theory），主要從公共產(chǎn)品的根本屬性出發(fā)，從市場失靈的問題出發(fā)，從社會公共利益需求出發(fā)，提出了政府有效管制的“公共利益理論”。

公共利益理論是從公共利益的角度作為出發(fā)點，以達到維護社會秩序與穩(wěn)定為根本目的。在本文所探討的旅游市場經(jīng)濟中，因為存在非法經(jīng)營、不正當(dāng)競爭、虛假廣告等違法行為的存在，更需要政府進行合理有效的干預(yù)，確保公共利益。只有政府通過行政手段來規(guī)范旅游市場，通過公開透明旅游信息、調(diào)整旅游發(fā)展策略、及時掌握并查處違法行為才能使資源達到最優(yōu)配置，抑制市場缺陷，糾正市場失靈，遏制違法行為，保護消費者自身的合法權(quán)益，構(gòu)建良好有序的旅游市場經(jīng)營秩序。

三、總體評述

針對學(xué)者們在旅游市場監(jiān)管方面的研究現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)代旅游市場監(jiān)管理論，本文認為，當(dāng)前我國要加強社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，從行政管理和市場秩序構(gòu)建著手，以科學(xué)監(jiān)管為手段，以促進發(fā)展為目標(biāo)，持續(xù)加強旅游市場監(jiān)管，發(fā)揮出良好的監(jiān)管效能。旅游市場監(jiān)管需要各級政府部門，社會組織的廣泛參與合作，建立全面的管理手段，以監(jiān)管、指導(dǎo)和約束旅游市場，促使旅游企業(yè)規(guī)范行業(yè)行為，提高服務(wù)質(zhì)量。

1.監(jiān)管制度建設(shè)方面：完善旅游市場監(jiān)管體制。①科學(xué)定位市場監(jiān)管與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系。目前國內(nèi)旅游市場監(jiān)管必須擺正到自已的正確定位，把監(jiān)管放在發(fā)展和創(chuàng)新前面，努力創(chuàng)建既能促進地方經(jīng)濟發(fā)展，又對強化市場穩(wěn)健性與競爭力有幫助的旅游市場發(fā)展與監(jiān)管框架。②完善并優(yōu)化旅游市場監(jiān)管體制。完善并優(yōu)化旅游市場監(jiān)管體制應(yīng)由工商部門帶頭，將工商、技術(shù)監(jiān)督部門、商品檢驗部門和物價監(jiān)督管理等分散的市場監(jiān)管執(zhí)法權(quán)集中起來，凝聚成強健的綜合執(zhí)法力量，以避免職能交叉及重復(fù)執(zhí)法的畸形現(xiàn)象，促進市場監(jiān)督管理行為統(tǒng)一、規(guī)范、健康地展開。③建立旅游市場標(biāo)準化管理機制。

我國要盡快制定《旅游市場管理條列》，明確旅游市場準入標(biāo)準，出臺旅游市場建設(shè)總體規(guī)劃，嚴格規(guī)定旅游市場的開辦資金、土地性質(zhì)、經(jīng)營范圍、建設(shè)規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)、硬件設(shè)施等方面的要求，提高開辦旅游市場的準入門檻。

2.監(jiān)管人員管理方面：提升旅游市場監(jiān)管能力素質(zhì)。①樹立現(xiàn)代旅游市場公共監(jiān)管理念。按照“抓發(fā)展首先抓環(huán)境”的理念，我國監(jiān)管部門要本著優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、減輕市場經(jīng)濟主體負擔(dān)的原則，加強內(nèi)部監(jiān)督管理，嚴肅工作紀律，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，著力整治辦事拖拉、推諉扯皮等突出問題，用良好的服務(wù)態(tài)度和監(jiān)管質(zhì)量，來促進公共市場的良性發(fā)展。②加強旅游市場監(jiān)管部門能力建設(shè)。進一步完善旅游市場監(jiān)管的制度建設(shè)，建立旅游市場監(jiān)管的督查考核制度，將旅游市場監(jiān)管情況納入督查考核體系。③加大旅游市場監(jiān)管執(zhí)法查處力度。對市場經(jīng)營企業(yè)或個人的違法違規(guī)行為，采取教育與處罰相結(jié)合的原則，具體有罰款、限期整改批評教育、警示等多種措施相結(jié)合的方式進行督促管理。

3.監(jiān)管具體措施方面：規(guī)范旅游市場監(jiān)管方式方法。①協(xié)調(diào)政府旅游市場監(jiān)管部門職責(zé)。國務(wù)院負責(zé)全國旅游市場的綜合監(jiān)管工作，各級地方政府確立本地的監(jiān)管部門，通過政府組建或平行部門進行拆分合并的方式組成監(jiān)管機構(gòu)對地區(qū)旅游市場進行監(jiān)管。②強化各級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議下設(shè)國務(wù)院旅游市場綜合監(jiān)管工作小組，辦公室設(shè)在國家旅游局，負責(zé)統(tǒng)籌旅游市場綜合監(jiān)管。各級政府按照“政府主導(dǎo)、分級負責(zé)、屬地管轄”之原則，建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)、旅游案件聯(lián)合調(diào)查、旅游投訴統(tǒng)一受理等綜合監(jiān)管機制，并將整治旅游市場秩序和提高服務(wù)質(zhì)量工作納入政府質(zhì)量考核范圍之內(nèi)。③加大監(jiān)督檢查力度，集中整治旅游市場安全隱患。規(guī)范旅游市場秩序執(zhí)法檢查工作，提高監(jiān)管能力。經(jīng)常開展公共安全隱患集中排查整治，切實提高公共安全隱患治理能力。目前，我國要使用自主開發(fā)平臺方式，建成旅游市場安全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，對旅游市場實行電子化監(jiān)管。加大對違法失信行為的懲處力度，引導(dǎo)旅游市場相關(guān)主體嚴格自律，自覺守法。④積極引導(dǎo)游客通過司法部門、人民調(diào)解的途徑解決糾紛，拿起法律武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。⑤健全完善的旅游法律、法規(guī)體系和監(jiān)管標(biāo)準。建立健全旅游市場綜合監(jiān)管的長效機制，重大處罰決定要建立合法性審查機制，進一步細化量化行政裁量標(biāo)準，合理規(guī)范裁量的種類及幅度。針對一些線上旅游，自駕旅游，營地旅游，醫(yī)療旅游等新情況新問題，應(yīng)盡快完善《旅游法》的相關(guān)配套制度。積極探索并建立綜合監(jiān)管機構(gòu)法律顧問，第三方評價制度，旅游標(biāo)準化管理與旅游市場準入及退出相結(jié)合的制度。

綜上所述，結(jié)合學(xué)者研究成果和相關(guān)理論實踐，當(dāng)前我國要樹立旅游市場監(jiān)管科學(xué)理念，增強旅游市場監(jiān)管的發(fā)展理念、法治理念、主體意識；兼顧旅游市場監(jiān)管與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系定位，完善并優(yōu)化旅游市場監(jiān)管體制，建立旅游市場標(biāo)準化管理機制；規(guī)范旅游市場監(jiān)管執(zhí)行，協(xié)調(diào)政府旅游市場監(jiān)管部門職責(zé)，加強培育市場開辦者責(zé)任意識，集中整治旅游市場安全隱患，營造旅游市場有序經(jīng)營環(huán)境；提升旅游市場監(jiān)管能力及保障體系建設(shè)，進一步加強監(jiān)管部門、隊伍管理和制度建設(shè)，加大旅游市場領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法查處力度，以此推進我國旅游監(jiān)管科學(xué)化、規(guī)范化、實效化。

四、展望：旅游市場監(jiān)管的未來發(fā)展

展望旅游市場監(jiān)管的未來正在逐步走向成熟，信用監(jiān)管將成為重要監(jiān)管手段，文旅部門建立的在線旅游行業(yè)信用檔案，和其他各級部門實現(xiàn)信息共享。在互聯(lián)網(wǎng)+的當(dāng)今時代，大數(shù)據(jù)對信用監(jiān)管的支撐有著舉足輕重的作用。期待未來的旅游企業(yè)監(jiān)管部門加強配合，齊心合力，標(biāo)本兼治，積極運用智能化監(jiān)管系統(tǒng)，加大強化監(jiān)管部門責(zé)權(quán)明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范及保障有效的旅游市場綜合監(jiān)管能力，進一步對擾亂旅游市場秩序問題、侵害旅游者權(quán)益的主體做出相應(yīng)處罰，為廣大游客積極創(chuàng)造安全，放心，良好有序的旅游消費環(huán)境。