張鴻瑩高級工程師 孫寧昊 王 彪 王冬冬

(1.中國礦業(yè)大學(xué)(北京)教務(wù)處，北京 100083；2.中國礦業(yè)大學(xué)(北京)應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院，北京 100083)

0 引言

兒童是突發(fā)事件中最脆弱的群體，特別是15歲以下的在校學(xué)生，非常容易受到傷害和威脅[1]，而突發(fā)事件也同樣會影響學(xué)校的教學(xué)秩序。因此，加強中小學(xué)應(yīng)急管理十分必要。據(jù)統(tǒng)計，2020年發(fā)生的校園安全事件為92起，較2019年的233起大幅下降，主要原因在于新冠疫情影響下，學(xué)生在校時間短[2]。如果事件發(fā)生與學(xué)生在校時間呈線性關(guān)系，回看2018年全年的129起，2020年下半年的下降幅度其實并不大，反倒有所增加，說明我國學(xué)校應(yīng)急管理能力仍有待提升。

目前關(guān)于中小學(xué)應(yīng)急管理能力的研究大多集中在應(yīng)急能力評估[3]、疏散設(shè)計[4]等方面，對于個例來說具有較高的參考價值，但無法彌補當(dāng)前整體應(yīng)急管理水平偏低的問題。有學(xué)者對中小學(xué)應(yīng)急管理的特征[5]、應(yīng)急能力提升[6]、應(yīng)急教育優(yōu)化[7]等方面做了研究，但缺少系統(tǒng)的綜合研究以全面揭示中小學(xué)應(yīng)急管理能力提升的路徑。本文基于前人研究，結(jié)合實地調(diào)研，對中小學(xué)突發(fā)事件的特征、中小學(xué)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出中小學(xué)應(yīng)急管理能力提升的路徑，以期對未來的相關(guān)研究提供借鑒和參考。

1 中小學(xué)突發(fā)事件的特征

1.1 突發(fā)事件類型多樣

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)事件可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件4大類。這4大類同樣適用于學(xué)校場景中，為了有效、有針對性地開展學(xué)校應(yīng)急管理工作，需更加細(xì)致、準(zhǔn)確地劃分學(xué)校突發(fā)事件。結(jié)合《中國應(yīng)急教育與校園安全發(fā)展報告》中對突發(fā)事件的分類，將學(xué)校突發(fā)事件劃分為8類：自然災(zāi)害事件、設(shè)備設(shè)施安全事件、公共衛(wèi)生事件、校園欺凌事件、校園治安事件、校園周邊安全事件、個體身心健康事件、意外傷害事件，見表1。校園突發(fā)事件類型繁多，并且不同突發(fā)事件之間還可能互相轉(zhuǎn)變，這極大增加了校園應(yīng)急管理的難度。

表1 學(xué)校突發(fā)事件分類

1.2 中小學(xué)的脆弱性強

中小學(xué)的脆弱性較強，突發(fā)事件造成的危害也相對較嚴(yán)重。本文從“人、物、環(huán)、管”4個方面分析中小學(xué)的脆弱性。首先，中小學(xué)學(xué)生正處于幼年或少年時期，身心還不成熟，且主要任務(wù)是課業(yè)學(xué)習(xí)，接觸到的應(yīng)急知識不夠系統(tǒng)，因此在突發(fā)事件的應(yīng)對中由于安全防護(hù)意識不足，極易受到傷害；其次，學(xué)校的設(shè)備設(shè)施維修、保養(yǎng)不到位是潛在風(fēng)險，而缺少應(yīng)急物資會加大突發(fā)事件應(yīng)對的難度；再次，學(xué)校的地理位置、結(jié)構(gòu)布局等固有風(fēng)險可能會增加學(xué)校的脆弱性，如地處自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)的山區(qū)學(xué)校、建筑結(jié)構(gòu)布局不合理的學(xué)校等；最后，中小學(xué)的應(yīng)急管理主要由應(yīng)急管理權(quán)限有限的當(dāng)?shù)亟逃姓块T主導(dǎo)，無法建立中小學(xué)獨立自主且系統(tǒng)、完善的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急機制，以致總是被動應(yīng)對。

1.3 顯隱性突發(fā)事件并存

中小學(xué)傳統(tǒng)突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、校園治安事件、設(shè)備設(shè)施安全事件等，大多是顯性的、可發(fā)現(xiàn)的，通過有效的預(yù)防和控制可以實現(xiàn)傷害的最小化。對于顯性突發(fā)事件，一般來說，應(yīng)急處置過程是相對直接且階段清晰的，主要分為發(fā)生前、發(fā)生時和處置后3個，具體又可分為日常應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警階段、預(yù)防階段、先期處置、應(yīng)急溝通和善后恢復(fù)6個階段[1]，便于學(xué)校提前做好準(zhǔn)備，對可能發(fā)生的顯性突發(fā)事件予以應(yīng)對。如今學(xué)生接觸互聯(lián)網(wǎng)的機會增多，受到網(wǎng)絡(luò)危害隨之增加，這些危害是學(xué)校難以發(fā)現(xiàn)的、隱性的，處理起來也相對棘手。同樣的問題包括學(xué)生心理異常、同學(xué)之間的“冷暴力”等，對于學(xué)生的身心健康發(fā)展極其不利。對于隱性突發(fā)事件，學(xué)校往往難以預(yù)先發(fā)現(xiàn)，因此基本不存在預(yù)警階段，只有做好學(xué)生的應(yīng)急教育，提高其意識，一旦身心受到傷害便應(yīng)求助教師和學(xué)校。

2 中小學(xué)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

2.1 中小學(xué)應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全

我國并未建立針對中小學(xué)的完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，盡管出臺了《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等政策文件，但始終不能滿足學(xué)校的應(yīng)急管理工作需求。研究團(tuán)隊走訪調(diào)研多所城市和農(nóng)村的中小學(xué)校，并與這些學(xué)校的校長和安全管理人員進(jìn)行了交流。通過調(diào)研了解到，大多數(shù)學(xué)校的應(yīng)急管理工作附屬于安全管理工作，而安全管理工作的標(biāo)準(zhǔn)要求來自于當(dāng)?shù)亟逃姓块T下發(fā)的政策文件。這些政策文件往往會劃定如消防、電氣等幾個重要的管理單元，學(xué)校只需要完成管理單元的考核指標(biāo)即可。此外，這些政策的法律效力較低，對于學(xué)校的權(quán)、責(zé)、能表述不夠清晰，難以保證學(xué)校自覺落實相關(guān)要求。

2.2 中小學(xué)應(yīng)急預(yù)案及演練形式化

我國中小學(xué)應(yīng)急管理工作的主要依據(jù)是應(yīng)急預(yù)案，但現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案大多內(nèi)容空洞，原則性太強，缺乏可操作性[8]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)校有應(yīng)急管理的指導(dǎo)性文件，多數(shù)學(xué)校編制了部分突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案；更多學(xué)校制定的是應(yīng)急演練方案、應(yīng)急活動方案等，這些文件只適用于一次活動，不具備普適性；具有應(yīng)急預(yù)案的學(xué)校其應(yīng)急預(yù)案大多千篇一律，僅是突發(fā)事件的類型不同，缺少針對性；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)根據(jù)實際情況適時地調(diào)整和修改，但調(diào)研中并未發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化的痕跡。這些足以說明有些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理人員對應(yīng)急管理工作不夠重視；大多數(shù)的應(yīng)急演練流于形式，沒有起到良好的教育和實踐意義。

2.3 中小學(xué)生的安全意識有待提升

我國中小學(xué)的應(yīng)急教育體系不夠系統(tǒng)，學(xué)生的自身安全防護(hù)意識和應(yīng)急技能亟待提升。我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十條明確規(guī)定：各級各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急知識教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力。我國教育部早在2007年發(fā)布了《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》，用于指導(dǎo)中小學(xué)安全教育工作，其內(nèi)容較為具體，且分年齡段規(guī)定了不同的教育內(nèi)容，現(xiàn)階段又搭建了學(xué)校安全教育平臺，各中小學(xué)均可通過該平臺，按照《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》中的要求，結(jié)合學(xué)校實際情況，設(shè)計安全與應(yīng)急教育課程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校確實充分利用教育平臺開設(shè)安全教育課程，且取得一定效果，但仍有部分學(xué)校并沒有認(rèn)識到安全教育的重要性，敷衍了事，這對學(xué)生、對學(xué)校都會產(chǎn)生不良影響。

2.4 中小學(xué)校的應(yīng)急主體地位有待加強

我國中小學(xué)的應(yīng)急管理權(quán)利得不到有效保障，可調(diào)用的應(yīng)急資源嚴(yán)重缺乏[9]。正如前述提到的，我國缺乏系統(tǒng)的中小學(xué)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，因此導(dǎo)致在中小學(xué)應(yīng)急管理過程中，由于參與方過多導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不清晰、管理混亂。盡管在編制的應(yīng)急預(yù)案中會規(guī)定各參與方的相關(guān)職責(zé)和工作，但缺乏法律效力，整體的應(yīng)急管理流程也需要規(guī)范化。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)校并沒有設(shè)置安全或應(yīng)急專項資金，究其原因是用于安全保障的資金費用多與后勤保障重合，一并納入后勤保障費用。這樣，便無法保障一些設(shè)備的修護(hù)和物資的補給，例如調(diào)研的一所小學(xué)，消防管道中沒有水，原因是缺少資金投入。學(xué)校的權(quán)利和資源得不到保障，在應(yīng)急過程中就會陷入被動局面，影響處置進(jìn)程，擴大突發(fā)事件的影響。

3 中小學(xué)應(yīng)急管理能力的提升路徑

結(jié)合中小學(xué)突發(fā)事件應(yīng)急管理的特征和現(xiàn)狀，提出我國中小學(xué)應(yīng)急管理能力提升的路徑。

3.1 建立健全中小學(xué)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

法制保障是有效提升中小學(xué)應(yīng)急管理水平的關(guān)鍵。有關(guān)校車安全和平安校園政策的推行，充分說明完善法制建設(shè)的重要性。完善中小學(xué)應(yīng)急管理法制建設(shè)，一方面可有效保障中小學(xué)應(yīng)急管理各方面工作有條不紊地進(jìn)行；另一方面可以清晰界定參與應(yīng)急工作各方的職責(zé)和權(quán)利，進(jìn)而不斷促進(jìn)學(xué)校認(rèn)識應(yīng)急管理的重要性，樹立“做不好應(yīng)急，便做不好教育”的理念，始終堅持“以人為本”的原則，將學(xué)生的生命安全放在首位。

3.2 建立系統(tǒng)完善的中小學(xué)應(yīng)急管理體系

中小學(xué)應(yīng)急管理可采取綜合型的應(yīng)急管理模式，即滿足全風(fēng)險、全階段、全相關(guān)方3個原則[10]。全風(fēng)險原則強調(diào)對學(xué)校所有風(fēng)險進(jìn)行識別，發(fā)現(xiàn)它們的共性和特性，對共性作出統(tǒng)一的應(yīng)對策略，對特性則區(qū)別應(yīng)對。全階段原則即學(xué)校應(yīng)將突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生時和處置后緊密結(jié)合起來，特別重視突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防和減災(zāi)階段，相比于后2個階段更為重要。全相關(guān)方原則需學(xué)校主動加強與公安、醫(yī)院等各單位的溝通交流，建立應(yīng)急協(xié)同機制，在突發(fā)事件發(fā)生時各方共同參與到應(yīng)急工作中，按照一定職責(zé)和要求共同合作，實現(xiàn)圈層協(xié)調(diào)聯(lián)動，應(yīng)對突發(fā)事件。

3.3 制定切實可行、符合學(xué)校實際的應(yīng)急預(yù)案

中小學(xué)應(yīng)高度重視應(yīng)急預(yù)案的編制，不能一份預(yù)案套用所有突發(fā)事件。學(xué)校要優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案的編制過程、步驟，如圖1。

圖1 應(yīng)急預(yù)案編制過程

在預(yù)案編制過程中，要始終貫徹全面性原則，結(jié)合學(xué)校實際，針對每一種可能造成突發(fā)事件的風(fēng)險，可采取情景分析的方法進(jìn)行風(fēng)險評估[10]。定期組織應(yīng)急演練，演練結(jié)束后深刻總結(jié)，及時修訂和完善預(yù)案內(nèi)容。應(yīng)急演練對于學(xué)校的應(yīng)急管理工作來說是至關(guān)重要的。2008年，汶川地震中，某中學(xué)2 200多名學(xué)生和上百名老師無一人遇難、失蹤或受傷，主要得益于該校校長連續(xù)3年每學(xué)期組織應(yīng)急疏散演習(xí)；同樣，2022年漢源縣發(fā)生4.8級地震，某小學(xué)400多名師生用時65s全部安全撤離，無一人傷亡。這樣的案例比比皆是，足以說明應(yīng)急演練對于學(xué)校應(yīng)急管理工作的重要性。

3.4 加強中小學(xué)生的應(yīng)急教育

應(yīng)急教育在日本被稱為災(zāi)害教育，主要目標(biāo)有2個：災(zāi)害發(fā)生時，學(xué)生可采取正確措施保護(hù)自身生命安全并兼顧他人安全；有計劃、持續(xù)性地開展形式多樣的災(zāi)害教育訓(xùn)練，將防災(zāi)意識滲透到日常生活中[11]。對于我國中小學(xué)應(yīng)急教育，政府應(yīng)加強相關(guān)立法工作，強制學(xué)校開展應(yīng)急教育課程，逐漸形成常態(tài)化教育；學(xué)校也應(yīng)不斷豐富教育形式，不僅限于黑板報、教材課程、應(yīng)急演練等，還可通過視頻、游戲、應(yīng)急體驗館等強化學(xué)生的沉浸式體驗，進(jìn)而增強學(xué)生的應(yīng)急意識和能力。在山東青島，共建立2個中學(xué)生安全應(yīng)急體驗館，以車載式、流動式的形式運行，可以進(jìn)入校園，讓學(xué)生在現(xiàn)場切實體驗應(yīng)急場景，培養(yǎng)應(yīng)急管理技能。像這樣的應(yīng)急教育模式可大力推廣，親身經(jīng)歷和沉浸式感受更能使學(xué)生感悟生命的價值和安全的重要性。

3.5 持續(xù)推動應(yīng)急管理的技術(shù)融合

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，技術(shù)第一的理念已逐漸滲透到各個領(lǐng)域，中小學(xué)應(yīng)急管理也不例外[12]。在學(xué)校圍墻加裝入侵報警裝置、覆蓋校園全區(qū)域的視頻監(jiān)控、校園應(yīng)急廣播等，在實踐中充分證明這些技術(shù)對于應(yīng)急管理的有效性。河南鄭州眾多學(xué)校在校園內(nèi)布設(shè)校園安全信息化管理系統(tǒng)，其中以“四色二維碼巡檢牌”尤為突出，許多學(xué)校負(fù)責(zé)人明確表示這一系統(tǒng)有力輔助學(xué)校的安全檢查工作，將眾多風(fēng)險隱患扼殺在搖籃階段。此外，校園安全大屏和應(yīng)急廣播的布設(shè)也有助學(xué)校應(yīng)急工作順利開展。對于顯性突發(fā)事件來說，結(jié)合其明顯特征，選擇合適的技術(shù)進(jìn)行融合，可有效提升應(yīng)急預(yù)警能力；對于隱性突發(fā)事件，應(yīng)多采用相關(guān)技術(shù)做好學(xué)生的應(yīng)急教育，同時還應(yīng)注意積累和觀察，通過分析判斷，逐步挖掘隱性突發(fā)事件的特征，盡可能實現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)生前的準(zhǔn)確預(yù)警。這一部分還需要未來更多的研究予以支撐。

4 結(jié)論

(1)對中小學(xué)突發(fā)事件應(yīng)急管理的特征進(jìn)行分析，主要有突發(fā)事件類型多樣、中小學(xué)脆弱性強、顯隱性突發(fā)事件并存3個特征，并將中小學(xué)可能發(fā)生的突發(fā)事件分為8類。

(2)結(jié)合實地調(diào)研，分析中小學(xué)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國中小學(xué)應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全，學(xué)校的權(quán)利和資源得不到保障；在實際應(yīng)急管理工作中，學(xué)校的應(yīng)急意識不足，對應(yīng)急管理工作不夠重視，尤其應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急教育2項重點內(nèi)容，有待加強和優(yōu)化。

(3)提出中小學(xué)應(yīng)急管理能力的提升路徑，主要包括：完善法律法規(guī)體系、優(yōu)化應(yīng)急管理體系、優(yōu)化和落實應(yīng)急預(yù)案、加強應(yīng)急教育、推動應(yīng)急管理技術(shù)融合。