>周腰華成麗娜鄧春暉

(遼寧省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所,遼寧 沈陽(yáng) 110161)

1 秸稈禁燒管理與綜合利用政策分析

政策的支持與引導(dǎo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的保障,20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)農(nóng)作物秸稈開(kāi)始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、季節(jié)性和區(qū)域性過(guò)剩,秸稈就地焚燒和隨意丟棄現(xiàn)象日益凸顯,并造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和社會(huì)危害等問(wèn)題。從1997年開(kāi)始,我國(guó)開(kāi)始發(fā)布關(guān)于秸稈禁燒管理和秸稈綜合利用的一系列相關(guān)行政性規(guī)范文件(詳見(jiàn)表1),并逐步確立了我國(guó)的秸稈綜合利用指導(dǎo)方針、原則和發(fā)展目標(biāo),為構(gòu)建我國(guó)秸稈綜合利用政策體系發(fā)揮了重要作用。

1.1 我國(guó)早期關(guān)于秸稈綜合利用的行政指導(dǎo)政策側(cè)重于秸稈禁燒要求

我國(guó)發(fā)布的規(guī)范性文件中,文件名稱明確秸稈禁燒的通知從1997年持續(xù)到2015年,從這一側(cè)面也能反映出1997～2015年秸稈露天焚燒問(wèn)題的嚴(yán)重性。

1997年,農(nóng)業(yè)部連續(xù)發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈切實(shí)做好夏收農(nóng)作物秸稈還田工作的通知》《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈做好秸稈綜合利用工作的緊急通知》,表明日益嚴(yán)重的秸稈露天焚燒問(wèn)題已受到國(guó)家關(guān)注,并要求各地農(nóng)業(yè)主管部門(mén)就嚴(yán)禁秸稈焚燒問(wèn)題盡快制定工作方案,文件還特別指出,對(duì)于秸稈焚燒問(wèn)題突出的地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)重點(diǎn)抓秸稈禁燒和秸稈利用。1998年,農(nóng)業(yè)部聯(lián)合財(cái)政部等部門(mén)發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》,環(huán)?？偩致?lián)合農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》,此后每年均有關(guān)于秸稈禁燒的行政指導(dǎo)文件發(fā)布,一直到2015年國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》,而從2016年開(kāi)始我國(guó)相關(guān)行政指導(dǎo)政策文件名不再涉及秸稈禁燒,而更多的從秸稈綜合利用技術(shù)與模式、黑土地保護(hù)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等方面推進(jìn)秸稈綜合利用,更強(qiáng)調(diào)以用促禁。

表 1 我國(guó)秸稈禁燒管理和秸稈綜合利用的相關(guān)行政規(guī)范性文件

序號(hào) 發(fā)布文號(hào)/時(shí)間 發(fā)布單位 文件名稱25 發(fā)改環(huán)資[2014]2231號(hào)國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部 關(guān)于印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)秸稈綜合利用和禁燒工作方案(2014～2015年)》的通知26 環(huán)辦函[2014]612號(hào)環(huán)保部辦公廳 關(guān)于做好2014年夏秋兩季秸稈禁燒工作的通知27 發(fā)改環(huán)資[2015]2651號(hào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部 關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知28 農(nóng)科教發(fā)[2015]1號(hào)農(nóng)業(yè)部 關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)29 農(nóng)辦財(cái)[2016]39號(hào)農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳 關(guān)于開(kāi)展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)促進(jìn)耕地質(zhì)量提升工作的通知30 發(fā)改辦環(huán)資[2016]2504號(hào)國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳 關(guān)于印發(fā)編制“十三五”秸稈綜合利用實(shí)施方案的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知31 農(nóng)科(能生)函[2016]第213號(hào)農(nóng)業(yè)部科教司 關(guān)于推介發(fā)布秸稈“五料化”利用技術(shù)的通知32 發(fā)改環(huán)[2016]2635號(hào)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部關(guān)于印發(fā)《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》的通知33 農(nóng)科教發(fā)[2017]9號(hào)農(nóng)業(yè)部 關(guān)于印發(fā)《東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)方案》的通知34 農(nóng)辦科[2017]24號(hào)農(nóng)業(yè)部辦公廳 關(guān)于推介發(fā)布秸稈農(nóng)用十大模式的通知35 農(nóng)計(jì)發(fā)[2016]90號(hào)農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)保部、住建部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》的通知36 農(nóng)辦科[2019]3號(hào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 關(guān)于做好農(nóng)作物秸稈資源臺(tái)賬建設(shè)工作的通知37 農(nóng)辦科[2019]20號(hào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 關(guān)于全面做好秸稈綜合利用工作的通知38 農(nóng)機(jī)發(fā)[2020]2號(hào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部 關(guān)于印發(fā)《東北黑土地保護(hù)性耕作行動(dòng)計(jì)劃(2020～2025年)》的通知39 農(nóng)辦科[2021]28號(hào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳 關(guān)于印發(fā)《秸稈綜合利用技術(shù)目錄(2021)》的通知40 2021.06.30 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、科技部、中科院、國(guó)家林草局關(guān)于印發(fā)《國(guó)家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案(2021～2025年)》的通知

1.2 確立我國(guó)“疏堵結(jié)合、以疏為主;以用促禁、以禁促用”的秸稈禁燒和秸稈綜合利用總體指導(dǎo)方針

2003年國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》中提出“繼續(xù)堅(jiān)持疏堵結(jié)合,以疏為主的方針”,同年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作的通知》中明確了“繼續(xù)堅(jiān)持疏堵結(jié)合,以疏為主,以堵促疏的方針”。2008年環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)秸稈禁燒工作的通知》明確了“既抓秸稈綜合利用,又抓秸稈禁燒”。在抓秸稈禁燒工作的同時(shí),我國(guó)更強(qiáng)調(diào)秸稈綜合利用技術(shù)的推廣與示范,注重“依靠科技,強(qiáng)化支撐”來(lái)不斷推進(jìn)秸稈綜合利用和提升秸稈綜合利用水平。

2009年國(guó)家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于編制秸稈綜合利用規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》明確提出加強(qiáng)秸稈轉(zhuǎn)化利用技術(shù)的研發(fā)與集成,發(fā)揮科技支撐的力量,促進(jìn)秸稈利用技術(shù)成果快速轉(zhuǎn)化和大面積推廣,并在文件附件《秸稈綜合利用重點(diǎn)技術(shù)》中推介了秸稈收集處理體系、秸稈肥料化、飼料化、能源化利用技術(shù)以及秸稈生物轉(zhuǎn)化食用菌技術(shù)、秸稈碳化活化技術(shù)、以秸稈為原料的加工業(yè)利用7方面的秸稈綜合利用技術(shù),在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)秸稈綜合利用技術(shù)體系的建立;此后2014年國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《秸稈綜合利用技術(shù)目錄(2014)》,2016、2017年農(nóng)業(yè)部分別推介發(fā)布了秸稈“五料化”利用技術(shù)、秸稈農(nóng)用十大模式,以及2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳和國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《秸稈綜合利用技術(shù)目錄(2021)》,標(biāo)志著我國(guó)建立的秸稈綜合利用技術(shù)體系日趨完善。

1.3 秸稈禁燒和秸稈綜合利用政策逐步走向法制化、規(guī)范化管理道路

因此中國(guó)應(yīng)借助“一帶一路”倡議和上合組織等平臺(tái)，抓住沿線國(guó)家大力發(fā)展本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的契機(jī)，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)到沿線國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，積極響應(yīng)“走出去”戰(zhàn)略，造福兩地人民。

我國(guó)唯一以秸稈禁燒和秸稈綜合利用為主題的國(guó)家行政規(guī)范性文件《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》于1999年由國(guó)家環(huán)?？偩?、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、鐵道部、交通部、中國(guó)民用航空總局六部門(mén)聯(lián)合發(fā)布,該辦法的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)秸稈禁燒管理和秸稈綜合利用走向了法制化、規(guī)范化管理的道路。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》作為我國(guó)禁燒管理和秸稈綜合利用執(zhí)法管理的重要行政依據(jù),一直到2015年《大氣污染防治法》第二次修訂后才被明令廢止。在秸稈禁燒方面,《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》明確了秸稈禁燒的監(jiān)督管理責(zé)任,即地方各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)等部門(mén)負(fù)責(zé),并將機(jī)場(chǎng)周?chē)?5 km半徑區(qū)域、高速公路和鐵路沿線兩側(cè)2 km、國(guó)道和省道公路干線兩側(cè)1 km范圍劃定為秸稈禁燒區(qū),同時(shí)將秸稈禁燒工作納入地方各級(jí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制;在秸稈綜合利用方面,鼓勵(lì)多種形式的秸稈綜合利用,主要包括秸稈還田、秸稈飼料、秸稈氣化和秸稈堆漚肥以及秸稈工業(yè)原料等,還明確提出大力推廣秸稈綜合利用的相關(guān)技術(shù)與應(yīng)用。

1.4 《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》是我國(guó)國(guó)家層面指導(dǎo)秸稈綜合利用的綱領(lǐng)性文件

2008年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕105號(hào)),這是我國(guó)目前國(guó)家層面指導(dǎo)秸稈綜合利用的綱領(lǐng)性文件,該文件的發(fā)布與實(shí)施,指導(dǎo)了我國(guó)各級(jí)政府全面推進(jìn)秸稈禁燒治理與秸稈綜合利用?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》首次明確了我國(guó)秸稈禁燒和秸稈綜合利用工作的責(zé)任主體是地方各級(jí)人民政府,在具體工作指導(dǎo)與管理上,明確了由環(huán)境保護(hù)部牽頭秸稈禁燒工作,農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部等部門(mén)則按照職責(zé)分工配合,具體來(lái)看,各地方的秸稈綜合利用規(guī)劃編制由發(fā)展改革委會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)來(lái)指導(dǎo),秸稈資源調(diào)查工作由農(nóng)業(yè)部指導(dǎo),秸稈綜合利用技術(shù)研發(fā)與推廣工作由科技部會(huì)同農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé),秸稈綜合利用財(cái)稅扶持政策由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定出臺(tái),由此逐步建立起我國(guó)秸稈禁燒管理和推進(jìn)秸稈綜合利用的多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.5 確立秸稈綜合利用“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”的指導(dǎo)原則

為落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》,2011年國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合制定了《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》,明確了我國(guó)秸稈綜合利用的四項(xiàng)基本原則:“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”“市場(chǎng)導(dǎo)向、政策扶持”“科技推動(dòng)、強(qiáng)化支撐”“因地制宜、突出重點(diǎn)”。并且,首次在國(guó)家發(fā)布的行政規(guī)范性文件中將秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化利用作為我國(guó)秸稈綜合利用的重點(diǎn)領(lǐng)域。至此,秸稈“五料化”利用方式成為我國(guó)秸稈主要利用途徑和方式,也是秸稈利用構(gòu)成分析的基本分類(lèi)方法,并成為秸稈綜合利用分類(lèi)的習(xí)慣表述。

1.6 農(nóng)作物秸稈綜合利用率作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核依據(jù)納入《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》

2016年,農(nóng)業(yè)部辦公廳和財(cái)政部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)促進(jìn)耕地質(zhì)量提升工作的通知》,在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、河北、山西、安徽、江蘇、山東、河南10省的試點(diǎn)縣整縣推進(jìn)秸稈綜合利用,探索我國(guó)區(qū)域秸稈綜合利用可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制。秸稈綜合利用試點(diǎn)堅(jiān)持“多元利用、農(nóng)用優(yōu)先”的原則,首次在國(guó)家行政規(guī)范性文件中提出堅(jiān)持“農(nóng)用為主”推進(jìn)秸稈綜合利用,明確了秸稈綜合利用的主導(dǎo)方向;此外,該通知還明確指出“秸稈禁燒是倒逼秸稈綜合利用的有效手段”,即以禁促用。2016年12月,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)＜綠色發(fā)展指標(biāo)體系＞＜生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系＞的通知》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕2635號(hào)),將農(nóng)作物將秸稈綜合利用率作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核依據(jù)納入《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》。這標(biāo)志著農(nóng)作物秸稈資源化利用作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入生態(tài)文明建設(shè),秸稈綜合利用進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

1.7 建立農(nóng)作物秸稈資源臺(tái)賬并首次提出秸稈全域全量利用

2019年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)作物秸稈資源臺(tái)賬建設(shè)工作的通知》(農(nóng)辦科〔2019〕3號(hào)),文件提出建立科學(xué)規(guī)范的秸稈產(chǎn)生與利用情況調(diào)查監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和方法,建設(shè)我國(guó)農(nóng)作物秸稈資源數(shù)據(jù)共享平臺(tái),按照從下而上建立縣—市—省—國(guó)家四級(jí)農(nóng)作物秸稈資源臺(tái)賬,為相關(guān)政策的制定、農(nóng)作物秸稈資源利用產(chǎn)業(yè)布局和管理等提供理論依據(jù)和決策參考,推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2016年,秸稈綜合利用率已作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核依據(jù)納入《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》。農(nóng)作物秸稈資源臺(tái)賬建設(shè)標(biāo)志著我國(guó)秸稈綜合利用政策體系日趨完善,而2019年4月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面做好秸稈綜合利用工作的通知》(農(nóng)辦科〔2019〕20號(hào)),首次在國(guó)家行政規(guī)范性文件中提出秸稈綜合利用要以“全域全量利用”為目標(biāo)全面推進(jìn)秸稈綜合利用、提升秸稈利用水平,標(biāo)志著我國(guó)秸稈利用政策不斷深化,向全域全量綜合利用方向發(fā)展。

2 總結(jié)與啟示

基于上述分析,有如下總結(jié)與啟示:

2.1 我國(guó)秸稈利用政策以行政規(guī)范性指導(dǎo)文件為主,并在秸稈禁燒管理和秸稈利用政策發(fā)展中逐步確立了“疏堵結(jié)合、以疏為主,以用促禁、以禁促用”總體指導(dǎo)方針和“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”指導(dǎo)原則。

2.2 以整縣推進(jìn)為特色的秸稈綜合利用試點(diǎn)縣項(xiàng)目,為我國(guó)探索區(qū)域秸稈綜合利用可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的技術(shù)路線、模式和機(jī)制提供了有益借鑒。

2.3 秸稈綜合利用率作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核依據(jù)納入《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和我國(guó)農(nóng)作物秸稈資源臺(tái)賬的建立,標(biāo)志著我國(guó)秸稈綜合利用政策不斷深化,秸稈利用向全域全量利用發(fā)展。

2.4 推進(jìn)秸稈綜合利用應(yīng)建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策體系,以秸稈利用生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)設(shè)為重點(diǎn),逐步形成秸稈全域全量利用長(zhǎng)效機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

2.5 我國(guó)秸稈綜合利用水平已有較大提高,應(yīng)適時(shí)開(kāi)展秸稈全產(chǎn)業(yè)鏈高值化利用試點(diǎn)工作,圍繞秸稈綜合利用打造產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,最終實(shí)現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。