趙 靜 董亞娜

河南省標(biāo)準(zhǔn)化研究院 河南 鄭州

一、引言

公共支出績效考評是現(xiàn)代政府治理能力提升的重要路徑，其核心邏輯是強(qiáng)化政府部門的激勵約束，促進(jìn)公共支出的權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府部門工作效率與效能的雙提升，改善公共服務(wù)。隨著財(cái)政部門對于科研活動的投入持續(xù)增加，預(yù)算管理工作快速推進(jìn)，公共科研項(xiàng)目績效考評逐步成為科研管理者不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。提升項(xiàng)目的研究效率、效能及效益，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的共識。

2017年，科技部、財(cái)政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布了《中央級科研事業(yè)單位績效評價(jià)暫行辦法》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號），明確提出了對中央級單位的科研工作實(shí)施績效管理。雖然針對中央級單位，但相關(guān)評價(jià)細(xì)則不僅對我國公共科研項(xiàng)目績效考評有著重要的促進(jìn)作用，同時(shí)也為省市級科研項(xiàng)目的評價(jià)提供了參考。隨著我國預(yù)算管理體制改革不斷推進(jìn)，2020年財(cái)政部發(fā)布了《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號），進(jìn)一步明確了項(xiàng)目支出資金“全過程、全覆蓋、全方面”的績效評價(jià)要求，其中公共科研項(xiàng)目支出就是績效考評的重要組成部分。

科研項(xiàng)目是具有創(chuàng)造力、創(chuàng)新性、科學(xué)性的綜合活動，其內(nèi)涵既包含對新知識內(nèi)容的挖掘、驗(yàn)證及應(yīng)用，也包括對已知知識內(nèi)容的梳理、總結(jié)及論證。強(qiáng)化對公共科研項(xiàng)目的績效評價(jià)，完善了公共財(cái)政對科研活動的支持模式，將以前的資源分配式支持模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝度氘a(chǎn)出比為核心指標(biāo)的績效考評模式，實(shí)現(xiàn)了有限財(cái)政資源的高效適配，有力推動公共財(cái)政資源的有效利用，提升財(cái)政資源的匹配效率、效能及效益。

本文圍繞X系統(tǒng)的科研項(xiàng)目績效考評分析，從X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的基本特征、主要問題及發(fā)展趨勢入手，重點(diǎn)分析X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的設(shè)計(jì)思路、指標(biāo)體系及實(shí)踐應(yīng)用，以期真正提升X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的科學(xué)性、客觀性、全面性、持續(xù)性。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于X系統(tǒng)的科研項(xiàng)目績效考評研究比較少，X系統(tǒng)的科研項(xiàng)目支出占比較大，因而本文研究X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系建設(shè)，具有較大的理論創(chuàng)新價(jià)值與較強(qiáng)的實(shí)踐應(yīng)用意義。

二、X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的基本現(xiàn)狀

1.X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的基本特征

分析X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的基本特征，有利于確定績效評價(jià)的核心內(nèi)容，完善評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路。本文通過剖析X系統(tǒng)科研項(xiàng)目的構(gòu)成類型與績效表現(xiàn)形式，探討X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的基本特征。

（1）異質(zhì)性特。科研項(xiàng)目是一項(xiàng)周期長、復(fù)雜度高、參與人員較多的系統(tǒng)性知識創(chuàng)新與知識論證活動，研究類型多，績效表現(xiàn)多元，而且不同的科研項(xiàng)目研究的側(cè)重點(diǎn)也大不相同，因而無法實(shí)現(xiàn)一套科研項(xiàng)目績效考評體系適合所有科研項(xiàng)目，必須要清晰地認(rèn)識到科研項(xiàng)目績效考評的異質(zhì)性特征。

基礎(chǔ)理論類研究側(cè)重客觀規(guī)律的發(fā)現(xiàn)，其成果評價(jià)圍繞學(xué)術(shù)研究價(jià)值來展開，業(yè)績的直接表現(xiàn)形式是知識產(chǎn)權(quán)，具體包括期刊論文發(fā)表、學(xué)術(shù)著作出版、報(bào)刊觀點(diǎn)評述等。應(yīng)用技術(shù)研究主要聚焦研究成果的技術(shù)屬性、應(yīng)用屬性及可持續(xù)發(fā)展屬性，因而這類科研項(xiàng)目的業(yè)績表現(xiàn)主要為發(fā)明專利、實(shí)用新型專利、外觀專利、軟件著作權(quán)等。工程技術(shù)開發(fā)類科研項(xiàng)目主要是立足實(shí)驗(yàn)成果，對其進(jìn)行商業(yè)化、工業(yè)化、規(guī)模化應(yīng)用，突出工程技術(shù)成果的商業(yè)化應(yīng)用，因此業(yè)績表現(xiàn)應(yīng)該聚焦于商業(yè)價(jià)值。

（2）綜合性特征。從科研項(xiàng)目研究的類型來看，基礎(chǔ)理論類研究、技術(shù)應(yīng)用類研究、工程技術(shù)開發(fā)類研究是我國科研項(xiàng)目的主要類型。具體到X系統(tǒng)，科研項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)理論類研究和應(yīng)用技術(shù)類研究為主，工程技術(shù)開發(fā)類科研項(xiàng)目相對較少。

由此可以分析出X系統(tǒng)科研項(xiàng)目研究的主要績效表現(xiàn)形式，這對于科研項(xiàng)目的績效評價(jià)非常關(guān)鍵。由于X系統(tǒng)的科研項(xiàng)目類型多樣，主要以基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用技術(shù)研究為主，因而科研項(xiàng)目績效考評具有綜合性特征。因此在評價(jià)體系設(shè)計(jì)過程中，需要綜合考慮多元化的科研成果，確保評價(jià)的客觀性、科學(xué)性、全面性、系統(tǒng)性。

（3）量化性特征?？闪炕藕迷u價(jià)，這是績效管理的關(guān)鍵所在。眾所周知，績效考評理念始于企業(yè)管理領(lǐng)域，其目標(biāo)是通過量化員工的工作表現(xiàn)，從而完善對員工的激勵約束機(jī)制，進(jìn)而提升員工的主觀能動性，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部績效約束，提升企業(yè)的經(jīng)營活力與效益。

科研項(xiàng)目績效考評也引入了企業(yè)績效管理理念，提升科研項(xiàng)目的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)有效激勵與約束。因此，科研項(xiàng)目績效考評存在顯著的量化特征。雖然許多科研績效成果難以直接量化，但是推動定性評價(jià)內(nèi)容的量化，也是目前科研項(xiàng)目績效考評體系研究的重要內(nèi)容。

由此可見，異質(zhì)性、綜合性、量化性是X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的三大基本特征。因此，在構(gòu)建X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系時(shí)，必須充分考慮這三大特征。

2.X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的主要問題

梳理X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的主要問題，有利于完善績效考評指標(biāo)選取、優(yōu)化考評流程、健全考評體系。本文立足于科研項(xiàng)目績效考評過程，分析其中存在的問題。

（1）科研項(xiàng)目績效考評的雙向互動不足。在完善的科研項(xiàng)目績效考評體系中，考評者和被考評者應(yīng)該都有表達(dá)自身觀點(diǎn)的機(jī)會與渠道，這會促進(jìn)科研項(xiàng)目績效考評的良性互動與科學(xué)發(fā)展。但是，在當(dāng)前科研項(xiàng)目績效考評的實(shí)踐中，科研活動績效考評屬于單向評價(jià)結(jié)果傳輸與傳達(dá)，被評價(jià)者缺乏足夠的反饋渠道，因而在科研項(xiàng)目績效考評過程中，被評價(jià)者往往難以實(shí)現(xiàn)有效反饋，使得部分優(yōu)質(zhì)的科研成果被忽視和埋沒，不利于科研項(xiàng)目資源的優(yōu)化配置。從系統(tǒng)論和信息論的角度來看，缺乏雙向互動的績效評價(jià)往往存在考慮不周的情況，也就是存在評價(jià)盲區(qū)，使得科研項(xiàng)目績效考評缺乏全面性和精準(zhǔn)性，不利于績效考評體系建設(shè)。

（2）科研項(xiàng)目績效考評的量化轉(zhuǎn)換欠佳。量化評價(jià)是科研項(xiàng)目績效考評的基本特征之一。但是對于科研活動來說，績效考評的量化是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。如前所述，科研項(xiàng)目是一項(xiàng)周期長、復(fù)雜度高、參與人員較多的系統(tǒng)性知識創(chuàng)新與知識論證的活動，研究類型多、績效表現(xiàn)多元，對科研項(xiàng)目業(yè)績與成果的量化衡量是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。如何保證科研項(xiàng)目績效考評指標(biāo)科學(xué)、公平、精準(zhǔn)、可量化，是科學(xué)項(xiàng)目績效評價(jià)的重中之重。

從科研成果績效評價(jià)的實(shí)踐來看，對于各級別論文、專利、專著、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的量化評價(jià)，主要采取指標(biāo)賦值法，量化衡量缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是不同類型的成果之間的價(jià)值換算，容易造成極大的偏差。更為重要的是，許多科研成果的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，往往具有一定的滯后性。例如，許多項(xiàng)目的科研成果在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評價(jià)時(shí)，成果效益還沒有完全顯現(xiàn)，需要經(jīng)過一段時(shí)間的應(yīng)用，其成果價(jià)值才能真正顯現(xiàn)，由此造成了科研項(xiàng)目績效考評的偏差。

（3）科研項(xiàng)目績效考評的可信度偏低?？蒲许?xiàng)目績效考評的考評人必須堅(jiān)持學(xué)術(shù)第一，既要尊重學(xué)術(shù)權(quán)威性，也要兼顧科研管理組織的重要地位。目前，科研項(xiàng)目績效考評普遍以科研管理組織為核心，進(jìn)行考評人選擇，導(dǎo)致考評人的來源非常單一。部分科研項(xiàng)目管理組織為了提升評價(jià)的科學(xué)性，也邀請了諸多項(xiàng)目專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者進(jìn)行評價(jià)，但是仍然存在一定瑕疵，因?yàn)榭荚u人全來自該專業(yè)領(lǐng)域，使得考評人的單一屬性沒有改變。因而，要想提升科研項(xiàng)目績效考評的可信度，必須推動考評人構(gòu)成的多元化、全面化、系統(tǒng)化，真正實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目績效考評的全面性、科學(xué)性、精準(zhǔn)性、客觀性。

3.X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的發(fā)展趨勢

分析X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的發(fā)展趨勢，有利于審視科研項(xiàng)目績效考評體系；同時(shí)，也為構(gòu)建新的科研項(xiàng)目績效考評，提供更全面、更前沿、更先進(jìn)的設(shè)計(jì)思路、理念及策略。本文從科研項(xiàng)目績效考評的科技賦能、定性定量結(jié)合、審計(jì)監(jiān)督等維度展開論述。

（1）科研項(xiàng)目績效考評的科技賦能會深化。信息化、智能化、專業(yè)化是科研項(xiàng)目績效考評的重要發(fā)展方向，而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須深化科研項(xiàng)目績效考評的科技賦能。隨著數(shù)字技術(shù)和信息技術(shù)進(jìn)一步發(fā)展，無論是量化的科研業(yè)績，還是定性描述的科研業(yè)績，都可以通過智能化設(shè)備和量化平臺，進(jìn)行量化評價(jià)和定性分析，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目績效考評的高效化、精準(zhǔn)化、全面化，真正提升科研項(xiàng)目績效考評的效率與效果。

（2）科研項(xiàng)目績效考評應(yīng)定性定量結(jié)合。由于科研成果呈現(xiàn)的形式豐富多元，因而完全實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目績效考評的量化存在較大難度。如何推動定性成果的量化轉(zhuǎn)化，推動定性成果的科學(xué)評價(jià)，成為科研項(xiàng)目績效考評研究的關(guān)鍵所在。在此情況下，優(yōu)化科研項(xiàng)目績效評價(jià)主體是推動項(xiàng)目績效考評結(jié)果優(yōu)化的重要方式。

首先，科研管理者主要充當(dāng)科研項(xiàng)目績效考評工作的組織者和服務(wù)者，不參與直接的科研項(xiàng)目績效評價(jià)工作。其次，科研項(xiàng)目績效評價(jià)的主體是同領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)，但是要避免出現(xiàn)專家來源單一的現(xiàn)象。最后，要敢于接受群眾監(jiān)督，對于非保密的科研項(xiàng)目，相應(yīng)的績效考評方案和結(jié)果都應(yīng)該及時(shí)公布，充分接受監(jiān)督。

（3）科研項(xiàng)目績效考評的審計(jì)監(jiān)督會強(qiáng)化。隨著科研項(xiàng)目績效考評體系不斷完善，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的重點(diǎn)會從指標(biāo)體系的構(gòu)建，逐步轉(zhuǎn)向指標(biāo)體系的應(yīng)用和執(zhí)行層面，因此必須注重對科研項(xiàng)目績效考評結(jié)果的監(jiān)督。我國“科技強(qiáng)審”工作不斷發(fā)展，未來可以將科研項(xiàng)目績效評價(jià)工作與審計(jì)工作相結(jié)合，對績效考評的主體有效性進(jìn)行績效復(fù)核，對科研數(shù)據(jù)和成果的真實(shí)性進(jìn)行核查，對評價(jià)方法的科學(xué)性進(jìn)行論證，對評價(jià)程序的合法性和合理性進(jìn)行考核，提升科研項(xiàng)目績效評價(jià)的科學(xué)性、可靠性、公平性、權(quán)威性。

三、X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系的構(gòu)建路徑

構(gòu)建X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系，是一項(xiàng)全面、綜合、可循環(huán)的系統(tǒng)性工作，而非簡單地設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。因此，本文首先闡述了X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系的設(shè)計(jì)思路，在此基礎(chǔ)上結(jié)合X系統(tǒng)科研項(xiàng)目的基本類型和科研業(yè)績呈現(xiàn)形式，從投入、產(chǎn)出及單位效益等維度，構(gòu)建X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的三級指標(biāo)體系，并對X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系的應(yīng)用實(shí)踐進(jìn)行了論述。

1.X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系的設(shè)計(jì)思路

眾所周知，科研活動的產(chǎn)出具有斷點(diǎn)性、偶發(fā)性特征，因此很難通過時(shí)間線性函數(shù)來進(jìn)行科技績效的測算與評價(jià)。部分函數(shù)模型雖然可以針對少數(shù)科研項(xiàng)目進(jìn)行函數(shù)表達(dá)，但是實(shí)際操作的科學(xué)性和可行性不高，因而應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)、全面、客觀、可行的科研項(xiàng)目績效考評框架。

從圖1可以看到，由于科研項(xiàng)目都是基于科研計(jì)劃來逐步落實(shí)，因此可以將科研項(xiàng)目績效評價(jià)分階段展開，具體標(biāo)為T1、T2、T3、T4。由于科研績效的完成是非連續(xù)的過程，因此總的科研項(xiàng)目績效是各階段科研績效的匯總，公式表達(dá)為：∑=MT1+MT2+MT3+MT4

圖1 基于科研項(xiàng)目進(jìn)程的科研項(xiàng)目績效完成水平曲線

從理論上說，由于科研活動是層層推進(jìn)的創(chuàng)新過程，因此績效完成情況應(yīng)該是逐步提升的。只有當(dāng)MT1≤MT2≤MT3≤MT4，才是正常的科研項(xiàng)目績效完成進(jìn)度。一旦績效評價(jià)出現(xiàn)異常情況，就可以斷定科研項(xiàng)目推進(jìn)存在重大問題，或者績效評價(jià)方式需要優(yōu)化。

2.X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的指標(biāo)體系

基于科研項(xiàng)目進(jìn)程的科研項(xiàng)目績效完成水平曲線，對于科研項(xiàng)目的績效考評可以從投入和產(chǎn)出兩個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)。同時(shí)，為了從全局維度來測算單位資源的投入產(chǎn)出，還可以增加效益維度指標(biāo)。具體指標(biāo)體系如表1所示。

表1 X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效指標(biāo)體系

續(xù)表

基于前文的理論分析，通過文獻(xiàn)資料整理、實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方式，采用德爾菲法和比較分析法，用客觀、公正、統(tǒng)一的尺度標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行項(xiàng)目績效評價(jià)，構(gòu)建了由3個(gè)一級指標(biāo)、7個(gè)二級指標(biāo)，14個(gè)三級指標(biāo)、43個(gè)四級指標(biāo)組成的X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的指標(biāo)體系，最終實(shí)現(xiàn)對量化科研績效和定性科研績效的全面、科學(xué)、精準(zhǔn)、有效評價(jià)。

3.X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系的實(shí)踐應(yīng)用

如前所述，構(gòu)建X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系，是一項(xiàng)全面、綜合、可循環(huán)的系統(tǒng)性工作，完整的科研項(xiàng)目績效考評體系必須是一個(gè)評價(jià)閉環(huán)。既要簽訂績效責(zé)任書，也必須在科研項(xiàng)目實(shí)施的過程中進(jìn)行必要的績效溝通，在結(jié)項(xiàng)時(shí)必須提供績效考評報(bào)告。在績效考評后，需要有效應(yīng)用考評結(jié)果，給予物質(zhì)激勵、精神激勵，優(yōu)先進(jìn)行職務(wù)晉升、職稱評定等。

圖2 X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系的實(shí)踐應(yīng)用流程

從實(shí)踐情況來看，目前X系統(tǒng)科研項(xiàng)目在績效考評體系的實(shí)踐應(yīng)用流程過程中，需要做好以下優(yōu)化工作。

第一，嚴(yán)格基于科研項(xiàng)目屬性和資質(zhì)，編制差異化的績效責(zé)任書。

第二，績效考評過程中的績效溝通不足，溝通次數(shù)及溝通形式都應(yīng)該優(yōu)化調(diào)整。

第三，績效評價(jià)要進(jìn)一步量化，形成差異化。

第四，真正將科研項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果，在日常的職務(wù)、薪資、職稱等方面給予落實(shí)，強(qiáng)化科研項(xiàng)目績效考評體系的激勵約束作用，最終提升財(cái)政資金的利用效率。

第五，高度注重對科研項(xiàng)目績效考評各環(huán)節(jié)的審計(jì)工作，以及信息化建設(shè)工作，提升科研項(xiàng)目績效評價(jià)的精度和可信度，同時(shí)提升績效評價(jià)效率。

四、結(jié)語

總而言之，針對科研項(xiàng)目研究實(shí)施科學(xué)的績效評價(jià)，是我國加快完善公共財(cái)政體系和嚴(yán)格踐行預(yù)算管理的必然舉措與有效探索。強(qiáng)化對公共科研項(xiàng)目的績效評價(jià)，改變了公共財(cái)政對科研活動的支持模式，將以往的資源分配式支持模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝度氘a(chǎn)出比為核心指標(biāo)的科研項(xiàng)目支持模式，實(shí)現(xiàn)了有限財(cái)政資源的高效適配，有力推動公共財(cái)政資源的有效利用，優(yōu)化我國政府財(cái)政資源的匹配效率、效能及效益。

當(dāng)前，X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評存在異質(zhì)性、綜合性、量化性的基本特征。在實(shí)際考評過程中，存在績效考評雙向互動不足、績效考評的量化轉(zhuǎn)換欠佳、績效考評的可信度偏低等問題。

鑒于此，本文在科研項(xiàng)目績效考評科技賦能會深化、定性定量結(jié)合會優(yōu)化、審計(jì)監(jiān)督會強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評的指標(biāo)體系，以期實(shí)現(xiàn)對量化科研績效和定性科研績效的全面、科學(xué)、精準(zhǔn)、有效評價(jià)，提升X系統(tǒng)科研項(xiàng)目的實(shí)施效率、效益及效果，提高X系統(tǒng)科研項(xiàng)目資源的利用效率，提振X系統(tǒng)科研項(xiàng)目的研究自信與面貌。

除此之外，本文認(rèn)為構(gòu)建X系統(tǒng)科研項(xiàng)目績效考評體系，是一項(xiàng)全面、綜合、可循環(huán)的系統(tǒng)性工作，而非簡單地設(shè)置評價(jià)指標(biāo)；同時(shí)要高度注重對科研項(xiàng)目績效考評各環(huán)節(jié)的審計(jì)工作和信息化建設(shè)工作，在提升科研項(xiàng)目績效評價(jià)精度和可信度的同時(shí)提升效率。既要簽訂績效責(zé)任書，也必須在科研項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行有效溝通，積極應(yīng)用績效考評結(jié)果，充分發(fā)揮科研項(xiàng)目績效考評的激勵約束作用。