劉 喆 高雨茜

（陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司，陜西西安 710000）

1 方案編制目的與意義

國土空間規(guī)劃正式批準(zhǔn)前，為解決“十四五”重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地需求，自然資源部要求各省（市、區(qū)）可以按照2019年國家下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃的50%預(yù)支新增建設(shè)用地規(guī)模。陜西省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于做好過渡期國土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》（陜自然資規(guī)發(fā)〔2021〕3號），要求各市縣以“三調(diào)”最新成果為底圖，統(tǒng)籌近期急需建設(shè)的省、市交通、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及重大民生、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目，銜接各類空間控制線，合理布設(shè)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，劃定過渡期的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確單獨(dú)選址項(xiàng)目清單，編制方案，為近期重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)報(bào)批提供空間保障和法理支撐。

過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界須將近期擬進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)劃在范圍內(nèi)，結(jié)合現(xiàn)狀已建成、已報(bào)批的區(qū)域適度劃定[1]。城鎮(zhèn)建設(shè)的土地報(bào)批時(shí)，將現(xiàn)狀建設(shè)用地或已明確的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地是否位于過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)作為合規(guī)性審查依據(jù)。單獨(dú)選址項(xiàng)目的合規(guī)性審查以是否列入單獨(dú)選址項(xiàng)目清單為依據(jù)。

2 技術(shù)思路研究

過渡期規(guī)劃編制的重點(diǎn)是明確近期的重點(diǎn)建設(shè)空間，確保生態(tài)安全和糧食安全，難點(diǎn)為處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。方案編制的主要內(nèi)容為“識別各類限制建設(shè)空間、明確重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)、優(yōu)化過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、確定單獨(dú)選址項(xiàng)目清單”。

（1）從限制性角度出發(fā)，梳理各類限制因子，識別限制建設(shè)空間。

梳理生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線（更新占用補(bǔ)劃圖斑后）、城市四線（城市總體規(guī)劃中明確的紫線、綠線、藍(lán)線、黃線）、土地利用總體規(guī)劃中明確的禁止建設(shè)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價(jià)結(jié)果、河流濕地和水庫水面等數(shù)據(jù)。采用ARCGIS軟件，匯總形成工作底圖，作為限制開發(fā)建設(shè)空間的重要依據(jù)，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局必須符合管控要求，如黃線范圍內(nèi)的準(zhǔn)入項(xiàng)目必須為交通設(shè)施、給水設(shè)施、排水設(shè)施、電力設(shè)施、燃?xì)庠O(shè)施、消防設(shè)施等。

（2）從城鎮(zhèn)發(fā)展角度出發(fā)，結(jié)合近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，確定重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)。

收集整理2021年省、市、縣（區(qū)）已立項(xiàng)或經(jīng)市、縣政府會議研究確定的急需用地的交通、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重大民生保障項(xiàng)目等，形成市域重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目一張圖，核驗(yàn)項(xiàng)目立項(xiàng)等支撐文件是否齊全、位于限制建設(shè)空間內(nèi)的項(xiàng)目是否符合相應(yīng)管控要求、產(chǎn)業(yè)類是否與各開發(fā)區(qū)的發(fā)展相匹配等內(nèi)容，明確重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單和重點(diǎn)建設(shè)片區(qū)。

（3）協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)的矛盾，銜接城鎮(zhèn)發(fā)展，劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

結(jié)合市縣發(fā)展現(xiàn)狀及已明確的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)建設(shè)片區(qū)，充分銜接國土空間總體規(guī)劃中初步劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，避讓生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線等重要空間，不超過省自然資源廳下達(dá)新增建設(shè)用地規(guī)模的上限浮動5%，以距離重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目或重點(diǎn)建設(shè)片區(qū)最近的道路、河流、溝渠或行政邊界為界線，劃定多板塊過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與2035年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界銜接時(shí)，應(yīng)保障過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界位于2035年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)。

（4）以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和鄉(xiāng)村振興為重點(diǎn)，整理形成單獨(dú)選址項(xiàng)目清單。

明確選址的國道、省道、高速公路、軌道交通以及引漢濟(jì)渭工程等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有利于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)副產(chǎn)品加工、科研、農(nóng)村人居環(huán)境改善、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目用地，列入單獨(dú)選址項(xiàng)目清單，確保各類項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>

過渡期國土空間規(guī)劃工作技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 過渡期國土空間規(guī)劃工作技術(shù)流程

3 基于西安市方案編制的實(shí)證研究

（1）采用比例均攤法，分解過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)。

為確保省、市級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地，在省級下達(dá)的過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界新增建設(shè)用地規(guī)模中預(yù)留20%的指標(biāo)，以保障項(xiàng)目的用地需求；其余指標(biāo)結(jié)合部、省要求，按照近五年西安市各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)已批回用地占全市總批回用地的比例，分解下達(dá)各區(qū)縣的新增建設(shè)用地指標(biāo)，其中城五區(qū)（碑林、蓮湖、新城、雁塔、未央）納入市級層面，進(jìn)行調(diào)控指標(biāo)。

分解指標(biāo)時(shí)，綜合考慮近年來各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障等方面的發(fā)展需求，按比例核算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上適當(dāng)給予指標(biāo)傾斜。

（2）利用ARCGIS的“identity”工具將限制性因素標(biāo)識到三調(diào)“DLTB”圖層，形成西安市限制空間“一張圖”。

將生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、土地利用總體規(guī)劃的禁止建設(shè)區(qū)、城市四線、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價(jià)結(jié)果、河流水面和水庫水面等限制性因素標(biāo)識到三調(diào)“DLTB”圖層，明確限制空間。

限制性因素空間關(guān)系如圖2所示。

圖2 限制性因素空間關(guān)系

（3）將收集的項(xiàng)目利用ARCGIS軟件進(jìn)行上圖入庫，初步確定重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)。

對項(xiàng)目立項(xiàng)文件等相關(guān)支撐材料進(jìn)行篩選，擬納入過渡期的項(xiàng)目利用ARCGIS軟件建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，結(jié)合近期發(fā)展導(dǎo)向，初步劃定重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)。

重點(diǎn)片區(qū)劃定如圖3所示。

圖3 重點(diǎn)片區(qū)劃定

（4）協(xié)調(diào)各類控制線，避讓重要保護(hù)空間，劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定如圖4所示。

圖4 過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

以劃定的重點(diǎn)片區(qū)為核心，結(jié)合西安市發(fā)展戰(zhàn)略和空間格局優(yōu)化思路，以周邊城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)用地連接項(xiàng)目圖斑，以道路為邊界圍合，將集中連片、形態(tài)規(guī)整的地域初步劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對各區(qū)縣、全市的過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行核定。超出下達(dá)指標(biāo)時(shí)，按照項(xiàng)目級別、建設(shè)的緊急程度進(jìn)行刪減，保障全市新增建設(shè)用地規(guī)模不超過指標(biāo)的105%。

（5）結(jié)合單獨(dú)選址項(xiàng)目清單，確定過渡期國土空間規(guī)劃方案，形成過渡期國土空間規(guī)劃一張圖。

按照劃定的過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，結(jié)合近期急需建設(shè)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，確定新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，根據(jù)收集的項(xiàng)目，確定單獨(dú)選址項(xiàng)目點(diǎn)位或走向，編制單獨(dú)選址項(xiàng)目清單，擬定過渡期國土空間規(guī)劃方案。在圖中加入永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、現(xiàn)狀建設(shè)用地、新增建設(shè)用地、城市四線、水源保護(hù)地等要素，形成過渡期國土空間規(guī)劃一張圖，明確近期開發(fā)建設(shè)空間布局。

4 結(jié)語

過渡期國土空間規(guī)劃可以為國土空間規(guī)劃審批前的用地預(yù)審、報(bào)批的合規(guī)性審查提供依據(jù)，劃定過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界能夠防止城鎮(zhèn)開發(fā)的無序發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)活動必須在過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的新增建設(shè)用地或存量建設(shè)用地上；單獨(dú)選址項(xiàng)目清單可以有序高效地推進(jìn)急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目。在原土地利用總體規(guī)劃審批前，為應(yīng)對項(xiàng)目用地?zé)o規(guī)可依的情況，一般采取原國土分局承諾制，將項(xiàng)目用地納入土地利用總體規(guī)劃方案中，但仍存在項(xiàng)目用地未在土地利用總體規(guī)劃中落實(shí)的情況。為保障過渡期落實(shí)的項(xiàng)目在國土空間規(guī)劃中落實(shí)到位，使過渡期項(xiàng)目用地有規(guī)可依，推進(jìn)項(xiàng)目有序落地，編制過渡期國土空間規(guī)劃方案，提交相應(yīng)的方案、圖件、矢量數(shù)據(jù)等成果內(nèi)容，作為國土空間規(guī)劃正式批準(zhǔn)前的開發(fā)建設(shè)總指引，將有效實(shí)現(xiàn)規(guī)范用地、精細(xì)管理。