文_蔡繼明

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程，城鎮(zhèn)常住人口、城鎮(zhèn)化率以及城市數(shù)量快速增加，大城市群成為帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭的主要平臺(tái)。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾增多等諸多風(fēng)險(xiǎn)，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。改變傳統(tǒng)粗放城鎮(zhèn)化模式，要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2022年5月6日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》?？h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

一、我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量需進(jìn)一步提高

2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，雖然高于55.3%的全球平均水平，但2019年我國已經(jīng)進(jìn)入中高收入國家行列，而中高收入國家的城鎮(zhèn)化率平均為66%，高收入國家則平均為81%，美國為82.1%、德國77.3%、日本91.5%。所以，相對(duì)于我們這樣一個(gè)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期和中高收入的國家而言，我國的城市化水平還有待大幅度提高。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距不斷擴(kuò)大。1982—2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從21.13%上升至64.72%，上升43.59個(gè)百分點(diǎn)；戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅從17.6%上升至46.74%，上升29.14個(gè)百分點(diǎn)。

2021年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差17.98個(gè)百分點(diǎn)，這意味著近2.54億農(nóng)民工及其家屬并沒有城鎮(zhèn)戶籍，但被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，這使得他們并沒有在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及住房等方面享受到城鎮(zhèn)戶籍人口應(yīng)有的待遇，由此產(chǎn)生數(shù)以千萬計(jì)的流動(dòng)兒童、留守兒童、留守婦女和留守老人以及每年高達(dá)30億人次的春運(yùn)等社會(huì)問題。

城市化率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率。在9.14億城鎮(zhèn)常住人口中，除了居住在685個(gè)縣級(jí)以上城市的“市民”，還有近3億是居住在2.1萬個(gè)建制鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)）中的“鎮(zhèn)民”，如果扣除這些鎮(zhèn)民，我國常住人口城市化率會(huì)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。英語中的Urbanization在中文中既可以翻譯為城市化也可以翻譯為城鎮(zhèn)化，這對(duì)于發(fā)達(dá)國家沒有差別，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家的市與鎮(zhèn)只有規(guī)模大小的差別，沒有質(zhì)的差別。但就中國而言，不僅縣級(jí)以上城市的行政級(jí)別高于鎮(zhèn)，而且一般縣級(jí)以上城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度也高于鎮(zhèn)，居住在鎮(zhèn)區(qū)的鎮(zhèn)民的生活環(huán)境、就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間與居住在城市中的市民相比也還存在較大差別。

根據(jù)我們的研究和預(yù)測(cè)，2021年至2025年，按照每年提升一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率預(yù)期可達(dá)到70%左右；從2025到2035年，有可能達(dá)到80%～85%的水平。如果“十四五”期間我國的GDP能按年均5.5%的速度持續(xù)增長，到2024年，我國就可以進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體行列了（按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，高收入經(jīng)濟(jì)體人均GNI門檻為1.24萬美元），而高收入經(jīng)濟(jì)體目前城鎮(zhèn)化率的平均水平為81.8%。日本在20世紀(jì)末達(dá)到了90%左右的城市化率。中國達(dá)到85%的水平比日本晚了大約40年，目標(biāo)不能算過高。

二、以大城市（群）為載體加快城市化進(jìn)程

（一）人口向大城市集聚是普遍規(guī)律

全球人口長期向大城市集聚。從全球城市化發(fā)展來看，隨著城市化水平的提高，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，人口會(huì)持續(xù)向大城市聚集。表1展示了1950—2015年全球不同規(guī)模的城市人口占總?cè)丝诘谋戎?，從中可以看出，大城市特別是特大和超大城市人口占比增長的幅度遠(yuǎn)大于中小城市。

表1：1950—2035年全球不同規(guī)模的城市人口占總?cè)丝诘谋戎丶邦A(yù)測(cè)

圖1 近10年一、二線城市全域常住人口保持集聚，三、四線城市全域常住人口加速流出數(shù)據(jù)來源：各地統(tǒng)計(jì)局

我國人口長期向大城市集聚。從人口流動(dòng)看，2000—2010年、2010—2020年全國常住人口年均增速由0.57%降至0.52%，一、二線城市常住人口年均增速分別由3.42%、1.81%變化至2.37%、2.06%，一線城市人口持續(xù)集聚但增速放緩，二線城市“搶人”政策下增速略有上升。同期三、四線城市人口年均增速分別由0.52%、0.15%下降至0.44%、-0.36%，與全國增速差距由0.05、0.42個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大至0.08、0.88個(gè)百分點(diǎn)，人口加速流出。如圖1所示。

（二）為何要優(yōu)先發(fā)展大城市

從控制污染看：大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大城市降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市。2016年全國31個(gè)重點(diǎn)城市（直轄市和省會(huì)城市）工業(yè)增加值合計(jì)占全國比重為31.6%，而產(chǎn)生的一般工業(yè)固定廢物僅占全國的9%。而且，31個(gè)重點(diǎn)城市的一般工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)76.2%，遠(yuǎn)高于全國59.5%的平均水平。

從減少耕地占用看：大城市明顯優(yōu)于中小城市。從農(nóng)村居民點(diǎn)到建制鎮(zhèn)、小城市（含縣城）、中等城市、大城市、特大城市、超大城市，2016年人均建設(shè)用地面積（平方米）依次遞減為326、205、122、121、115、100、73。

從就業(yè)來看：大城市吸納就業(yè)的能力更強(qiáng)，并且更容易養(yǎng)活低收入人群。特別是在進(jìn)入服務(wù)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展階段，大城市的發(fā)展為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了更廣闊空間，這也是在城市化中后期人口更加向大城市集聚的關(guān)鍵。2015年全國外出農(nóng)民工中有66.3%流入地級(jí)以上城市，其中有31.2%流入省會(huì)城市和直轄市。2016年31個(gè)重點(diǎn)城市（直轄市和省會(huì)城市）城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員數(shù)合計(jì)占全國的33.9%。此外，國家統(tǒng)計(jì)局2018年開始正式公布的31個(gè)大城市城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率一般低于全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率0.2個(gè)百分點(diǎn)左右。

從經(jīng)濟(jì)效率看：優(yōu)先發(fā)展大城市更有利于參與國際競(jìng)爭。國際競(jìng)爭實(shí)質(zhì)是區(qū)域和城市競(jìng)爭，美日英法等大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體最具競(jìng)爭力的區(qū)域均為其大城市。大城市的生產(chǎn)率優(yōu)勢(shì)一方面來自人力資本、知識(shí)資本等生產(chǎn)要素高度集聚所產(chǎn)生的集聚效應(yīng)，另一方面來自低效率企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭中退出大城市，使得大城市中存活下來的企業(yè)具有更高的生產(chǎn)率，即所謂的選擇效應(yīng)。從2016年看，市轄區(qū)常住人口1000萬人以上的人均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出高達(dá)11.7萬元，是100萬人以下城市5.3萬元的2.2倍，是100萬～300萬城市的1.8倍。

（三）我國大城市發(fā)展現(xiàn)狀

我國大城市人口占比還不夠高。相對(duì)于我國目前的城市化水平來說，我國的大城市人口占比并不高。我國2020年的城鎮(zhèn)化率與1960年的日本和1984年的韓國水平相當(dāng)，但大城市人口占比相較低十個(gè)百分點(diǎn)以上（見表2）。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，當(dāng)平均城市化程度達(dá)到75.94%左右時(shí)，大城市的人口承載能力普遍接近飽和值，此時(shí)，城市化由集中向分散轉(zhuǎn)變。分樣本模擬結(jié)果表明，高收入和中高收入經(jīng)濟(jì)體城市化程度的拐點(diǎn)約為87%，中低收入和低收入經(jīng)濟(jì)體城市化程度的拐點(diǎn)約為56%。因此，在我國目前的城市化發(fā)展階段，大城市的聚集效應(yīng)仍有待進(jìn)一步發(fā)揮，人口仍需要進(jìn)一步向大城市聚集。

表2：中國與美國、日本、韓國城鎮(zhèn)化率與大城市人口占比的比較

我國特大超大城市不是太大了而是不夠大。從人均GDP看，北京都市區(qū)僅相當(dāng)于首爾都市區(qū)的58%、東京都市區(qū)的44%、倫敦都市區(qū)的34%、巴黎都市區(qū)的30%、紐約都市區(qū)的25%：紐約都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額占GDP的7.9%，上海市為3.7%，北京都市區(qū)僅為3.3%。

預(yù)計(jì)到2035年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)約75%，對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)人口為10.2億，比2019年增加約1.7億。未來1.7億新增城鎮(zhèn)人口中約50%來自城鄉(xiāng)遷移。19個(gè)城市群以1/4土地集聚74%人口，創(chuàng)造90%的GDP，其中城鎮(zhèn)人口占比77%。到2035年1.7億新增城鎮(zhèn)人口中約80%將分布在19個(gè)城市群，約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七個(gè)城市群。中國未來有望形成長三角、京津冀、長江中游、山東半島、成渝等5個(gè)人口億級(jí)城市群，10個(gè)以上1000萬級(jí)城市，12個(gè)左右2000萬級(jí)大都市圈。

三、縣城城市化和補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)不能“一刀切”

（一）縣城是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的重要載體

2019年縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國GDP的近1/4，縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。正因?yàn)槿绱耍笆奈濉币?guī)劃《建議》提出，要“強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心”，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，國家發(fā)改委2020年6月印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，明確提出4大領(lǐng)域17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，并在《附件1 縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目范疇》中，分別詳細(xì)闡釋了17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的具體建設(shè)內(nèi)容。

（二）縣域城鎮(zhèn)化不能同步推進(jìn)

在中共中央“建議”和國家發(fā)改委“通知”精神的鼓舞下，各地正在紛紛制定縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案，涉及的投資額少則幾百億，多則幾千億。我國財(cái)政收入增長率近十年來逐年下降，當(dāng)前省、地、縣三級(jí)財(cái)政自給率分別為66.7%、65.4%，33.1%，縣級(jí)財(cái)政面臨嚴(yán)重困難，縣城人均建設(shè)資金僅相當(dāng)于城市城區(qū)的不到6成，絕大多數(shù)縣城成百上千億補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的投資靠自己的財(cái)力是根本不可能完成的，而中央和各省市級(jí)財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也不可能滿足各縣城龐大的補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)投資計(jì)劃。

不僅如此，我國勞動(dòng)人口已出現(xiàn)多年負(fù)增長，2021年人口自然增長率已下降到0.34‰，凈增人口只有48萬，可以預(yù)計(jì)未來10年人口將呈負(fù)增長。而在人口負(fù)增長的同時(shí)，人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，從中西部流向東部，從小城鎮(zhèn)流向大城市的趨勢(shì)又不可逆轉(zhuǎn)，在這種情況下，未來越來越多的地區(qū)和中小城市將陷入人口收縮，更何況2／3財(cái)政不能自給的縣城和2萬個(gè)平均人口不足2萬的建制鎮(zhèn)。這意味著“一刀切”一擁而上的縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)不僅會(huì)受到財(cái)政預(yù)算的約束，而且會(huì)違反人口增長和流動(dòng)的客觀趨勢(shì)。

也正因?yàn)槿绱耍泄仓醒?、國?wù)院《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》確定的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)。具體工作要求是：順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。這就為我們推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化指明了方向。

（三）全國縣城和特大鎮(zhèn)的分類和功能定位

上述我國人口增長放慢乃至負(fù)增長的趨勢(shì)和人口向大城市積聚的規(guī)律，決定了我國縣城不可能具有同等的發(fā)展空間和機(jī)遇，有些具有比較優(yōu)勢(shì)的縣城可能會(huì)保持與城市同步發(fā)展，有些不具有比較優(yōu)勢(shì)的縣城則可能面臨萎縮或在某些方面減量發(fā)展，為此，必須把補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的有限資源在不同類型的縣城中合理配置。根據(jù)各縣城現(xiàn)有的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、自然資源稟賦、距離大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）遠(yuǎn)近和交通條件等，我們將現(xiàn)有1494個(gè)縣城和158個(gè)鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)劃分為如下四類：第一類縣城已經(jīng)具備撤縣建市的條件，很快會(huì)構(gòu)成大中小城市體系的重要組成部分，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)是綜合型；第二類縣城比鄰大城市或位于大城市群和都市圈，具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，不僅在承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面近水樓臺(tái)先得月，而且更便于為大城市提供農(nóng)副產(chǎn)品以及鄉(xiāng)村旅游休閑居住養(yǎng)老等各種服務(wù)，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)為服務(wù)主導(dǎo)型；第三類縣城雖然比較偏遠(yuǎn)，但因有特殊的資源稟賦如豐富的礦產(chǎn)資源、優(yōu)美的自然環(huán)境、歷史文化遺產(chǎn)以及特色產(chǎn)業(yè)，在吸納周邊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工和定居方面可以起到偏遠(yuǎn)大城市不能起到的作用，在城市化進(jìn)程中也有一定的發(fā)展空間，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)為工業(yè)主導(dǎo)型；第四類縣城不具備吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和農(nóng)村居民市民化的有利條件，但能夠?yàn)橹苓呣r(nóng)區(qū)提供生產(chǎn)和生活服務(wù)，具有促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的積極作用，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型。

（四）縣城城市化和補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)要因城施策

首先，對(duì)于已具備改市或區(qū)條件的縣鎮(zhèn)，一方面要加快行政體制改革，破除阻礙縣鎮(zhèn)城市化的體制和政策障礙，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，直接升級(jí)為市或區(qū)；另一方面要提高行政、司法、治安、交通等治理能力，緩解行政和社會(huì)治理壓力，加強(qiáng)相應(yīng)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這兩個(gè)方面都有賴于省市及中央政府的支持和能力。

其次，對(duì)于大城市周邊的縣鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)通（如半小時(shí)都市圈），為臨近大城市提供所需要的第三產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，這方面的弱項(xiàng)和短板，需要相關(guān)市、縣、鎮(zhèn)三方共同努力，通過協(xié)商確定各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

再次，對(duì)于雖然不在特大超大城市周邊，但自身自然資源、歷史文化較為豐富的縣，要著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，并通過加強(qiáng)交通設(shè)施建設(shè)增加其可達(dá)性，這方面的弱項(xiàng)和短板特別需要上級(jí)政府給予支持和幫助。

復(fù)次，對(duì)于遠(yuǎn)離城市、交通條件較為不便、特色產(chǎn)業(yè)不突出的縣，應(yīng)當(dāng)以輻射周邊農(nóng)村為導(dǎo)向，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，為周邊農(nóng)村居民來縣城居住、教育、養(yǎng)老、休閑提供條件。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和前提。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，提高生產(chǎn)效率，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，要千方百計(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)是最重要的基礎(chǔ)，有什么樣的產(chǎn)業(yè)，就會(huì)有什么樣的城市。必須發(fā)展好產(chǎn)業(yè)，支撐新型城鎮(zhèn)化，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。由于這些地區(qū)承擔(dān)了保證國家糧食安全、生態(tài)安全的責(zé)任，中央政府應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，幫助這些縣城完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的短板，強(qiáng)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的弱項(xiàng)。