何得桂，梁佳玉

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 農(nóng)村社會研究中心，陜西 楊凌 712100)

提升回應(yīng)能力、實(shí)現(xiàn)有效治理是國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)關(guān)鍵議題。如何在黨建引領(lǐng)下促進(jìn)多元治理主體的高效協(xié)同與積極聯(lián)動，是中國構(gòu)建簡約高效治理體制機(jī)制、實(shí)現(xiàn)高效能治理的核心環(huán)節(jié)之一。陜西省安康市石泉縣堅(jiān)持民意導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，從2016年8月起探索建立以“直接聯(lián)系和服務(wù)群眾”為中心工作的基層治理模式，形成了黨建引領(lǐng)下跨部門協(xié)同、多元主體共治的“書記民情三本賬”制度。通過主動性、全方位、集成式地收集社情民意，及時回應(yīng)群眾利益訴求，架起直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的橋梁，實(shí)現(xiàn)了基層社會的有效治理。“書記民情三本賬”制度體現(xiàn)了怎樣的積極回應(yīng)機(jī)制？高效能治理是通過何種路徑實(shí)現(xiàn)的？本文以協(xié)同治理為切入點(diǎn)，聚焦回應(yīng)能力剖析“書記民情三本賬”制度運(yùn)行機(jī)制，以期為實(shí)現(xiàn)高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展提供一定的智力支持。

一、研究進(jìn)展與問題意識

協(xié)同治理是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要議題。既有研究對其理論價(jià)值、主要內(nèi)涵、基本類型等展開探討。協(xié)同治理以自然科學(xué)的協(xié)同論和社會科學(xué)的治理理論為基礎(chǔ)，在西方被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等研究領(lǐng)域[1]。協(xié)同治理的權(quán)力運(yùn)行既包括政府間的垂直和水平協(xié)作，又包括政府組織、社會組織以及公民之間的跨部門協(xié)作[2]?？鐚蛹墶⒖绮块T、跨區(qū)域協(xié)同是實(shí)現(xiàn)善治的前提，原因主要在于社會問題普遍具有超越單一部門、單個區(qū)域的彌漫性特征，整體性協(xié)同是政府解決社會問題的有效途徑[3]。張賢明等通過探索和重新規(guī)定主體間的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，協(xié)同治理有助于構(gòu)建共同理解和信任關(guān)系[4]。協(xié)同治理為實(shí)現(xiàn)善治提供方法和路徑，創(chuàng)造條件保證社會秩序和集體行動的重要價(jià)值[5]。協(xié)同治理被稱為第三代善治理論，是公共事務(wù)治理新的發(fā)展趨向[6]。

協(xié)同聯(lián)動的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效治理。作為提升治理效能的重要路徑，協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)性研究眾多。許多學(xué)者探討了協(xié)同治理在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]、突發(fā)事件應(yīng)急管理[8]、流動人口服務(wù)管理[9]等領(lǐng)域的應(yīng)用。在基層治理中，學(xué)者們著眼于構(gòu)建城市協(xié)同治理體系[10]、城鄉(xiāng)基層協(xié)同治理[11]等研究主題并展開深入探討。脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的協(xié)同治理展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢，多元主體參與配合的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制有助于提升治理的有效性[12]。協(xié)同聯(lián)動與積極政府[13]、有效治理[14]的聯(lián)系受到學(xué)者關(guān)注。社會協(xié)同通過制度建設(shè)充分發(fā)揮協(xié)同治理中社會的主體性作用[15]。加快構(gòu)建簡約高效的基層治理體制是現(xiàn)代化的客觀要求，各地積極探索涌現(xiàn)出諸多協(xié)同治理助推基層有效治理的創(chuàng)新實(shí)踐，如浙江嘉善搭建簡約高效基層執(zhí)法體制[16]，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革等[17]。

“有效回應(yīng)”在基層治理中發(fā)揮著重要作用，既有研究圍繞回應(yīng)的社會價(jià)值、驅(qū)動要素等主題展開。回應(yīng)的有效性在很大程度上決定群眾對公共部門的信任程度，也影響群眾公共事務(wù)參與熱情及改革效能?；貞?yīng)性提升將增強(qiáng)公共部門的治理能力，健全善治體系[18]。如何實(shí)現(xiàn)有效回應(yīng)是近年來學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。信訪制度體系與各類接訪機(jī)制等制度建構(gòu)為群眾表達(dá)訴求提供渠道，有助于提升回應(yīng)性；信息技術(shù)使政府治理方法發(fā)生變革，有利于驅(qū)動回應(yīng)性[19]。有效回應(yīng)驅(qū)動要素的解釋對研究“書記民情三本賬”制度運(yùn)行邏輯具有啟發(fā)價(jià)值。

既有文獻(xiàn)主要從協(xié)同治理的某個向度出發(fā)，對促進(jìn)高效能治理機(jī)制的構(gòu)建展開了一定的分析，但是還相對缺乏群眾路線的視角對跨部門協(xié)同、政府與社會協(xié)同等協(xié)同聯(lián)動治理類型展開整體性研究，以協(xié)同聯(lián)動驅(qū)動有效回應(yīng)的機(jī)制也有待深入探討。有鑒于此，本文以“書記民情三本賬”制度運(yùn)行為主要觀察和分析對象，從理念要素、技術(shù)要素、結(jié)構(gòu)要素和制度要素出發(fā)，深入剖析驅(qū)動有效治理的協(xié)同聯(lián)動回應(yīng)機(jī)制，探討如何以上下層級聯(lián)動、橫向部門協(xié)同、政府與社會協(xié)同實(shí)現(xiàn)有效回應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理高效。

二、民心政治導(dǎo)向的“書記民情三本賬”制度及實(shí)踐

人民就是江山，江山就是人民。聯(lián)系和服務(wù)群眾是治國理政在地方與基層治理的重要體現(xiàn)。在“條塊分割”的多層級政府組織體系中，如何密切政府和基層群眾的關(guān)系是一項(xiàng)重要課題。陜西省石泉縣建立和推行“書記民情三本賬”制度，注重發(fā)揮黨建優(yōu)勢，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以治理的有效性促進(jìn)高效能治理。

(一)基層治理困境與制度性回應(yīng)的形成

作為群眾路線的“書記民情三本賬”制度，它的實(shí)施有著深刻動因。隨著社會發(fā)展，城鄉(xiāng)公共治理情勢更加復(fù)雜，原有以行政手段為主的治理模式難以滿足民眾多元化的發(fā)展需求，無法有效應(yīng)對社會治理過程中不斷涌現(xiàn)的矛盾。“書記民情三本賬”制度實(shí)施之前，石泉縣群眾工作與基層治理實(shí)踐中存在著聯(lián)系和服務(wù)群眾意識不夠強(qiáng)、回應(yīng)群眾訴求能力不足等問題，在一定程度上降低了治理效能。

密切聯(lián)系和服務(wù)群眾是黨的最大政治優(yōu)勢。基層社會如果存在聯(lián)系群眾不密切、服務(wù)群眾能力不足等問題，將影響政府權(quán)威和黨的執(zhí)政根基。領(lǐng)導(dǎo)干部被諸多會議文件和工作要求困擾，以上級指令和考核標(biāo)準(zhǔn)為重，缺乏有效制度約束，與群眾直接聯(lián)系得少。受理和處理群眾利益訴求渠道眾多，各部門職能職責(zé)及側(cè)重點(diǎn)各不相同，諸多治理力量間缺乏協(xié)同合作，群眾訴求處置出現(xiàn)條塊分割的困境，難以得到有效回應(yīng)。

回應(yīng)群眾訴求能力不足制約著治理水平的提升，具體表現(xiàn)有：一方面，社會治理數(shù)據(jù)信息碎片化，缺乏統(tǒng)籌、共享、分析和研判的平臺及機(jī)制。群眾表達(dá)觀點(diǎn)、提出意見建議的方式不少，收集民意的渠道在增多，但缺乏統(tǒng)籌收集分析這些社情民意的有效機(jī)制，導(dǎo)致社情民意收集質(zhì)量不高、信息分類不科學(xué)、統(tǒng)籌分析不足、重點(diǎn)問題研判的及時性以及治理決策的科學(xué)性難以保證。另一方面，辦事流程不夠優(yōu)化，社會治理缺乏科學(xué)的辦理程序及反饋監(jiān)督機(jī)制。在實(shí)施“書記民情三本賬”制度之前，受理群眾投訴舉報(bào)主要按“一級批一級”的方式來辦理，程序較多、時間較長，投訴舉報(bào)的處理往往缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，結(jié)果難以讓群眾信服。由于缺乏及時有效的反饋，民主監(jiān)督難以落實(shí)，一些問題屢禁不止，影響黨群干群關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致推動高質(zhì)量發(fā)展過程中難以把群眾的積極性、主動性充分調(diào)動起來。

(二)健全協(xié)同聯(lián)動機(jī)制與民意治理的制度化

為破解治理困境，創(chuàng)新基層社會治理，石泉縣探索建立“書記民情三本賬”制度，抓住黨組織負(fù)責(zé)人這一“關(guān)鍵人”，重點(diǎn)處理群眾關(guān)心的“關(guān)鍵事”，并出臺配套制度，主動回應(yīng)群眾訴求，積極化解矛盾沖突，從而提升治理效能。

1.民情民意收集：讓密切聯(lián)系群眾常態(tài)化運(yùn)行

實(shí)現(xiàn)信息整合與共享能為基層協(xié)同治理創(chuàng)造有利條件，也是發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)防問題與解決問題的重要路徑。針對縣域治理社情民意收集渠道分散、統(tǒng)籌化解不足等問題，石泉縣統(tǒng)籌收集和掌握社情民意有如下主要渠道：(1)在全縣范圍內(nèi)為每個村(社區(qū))選聘1名民情聯(lián)絡(luò)員，主動收集上報(bào)關(guān)乎群眾切身利益、影響重大或有較大參考價(jià)值的民情民意；(2)開通民情“110”直通電話收集群眾反映的重要民情；(3)縣、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級書記將手機(jī)號碼、微信、信箱等聯(lián)系方式公布到村到組直接收集，或在日常工作和調(diào)研中直接收集；(4)各鎮(zhèn)各部門在聯(lián)系和服務(wù)群眾工作中重點(diǎn)收集值得研判和分析的民情民意；(5)通過人大代表意見建議和政協(xié)委員提案收集；(6)縣政府信息中心通過監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)輿情信息收集；(7)縣民調(diào)中心通過廣泛開展民意調(diào)查收集無權(quán)處置的社情民意；(8)縣紀(jì)委依托民情信訪直通車收集重要的民情民意；(9)縣信訪接待中心通過信訪渠道收集涉及干部問題線索和可能影響社會穩(wěn)定的問題；(10)網(wǎng)絡(luò)是民眾反映訴求的重要渠道，開通專門的微信公眾號“石泉民聲”，組建各村黨群交流群，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)輿情，借助網(wǎng)絡(luò)平臺更高效地與群眾交流溝通。把上述渠道收集到的社情民意全部納入“書記民情三本賬”辦理范疇，民情收集實(shí)現(xiàn)“無死角、無漏洞、全覆蓋”。2016—2020年，縣、鎮(zhèn)兩級書記累計(jì)受理各類民情8 307件，累計(jì)辦結(jié)8 149件，群眾滿意率達(dá)99%以上。

在全方位、主動性、多層次精準(zhǔn)收集社情民意的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)剡€對各類民情民意科學(xué)分類、逐一如實(shí)登記。在縣級層面，直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(可簡稱為“聯(lián)系辦”)和信訪局是“兩塊牌子、一套人馬”，負(fù)責(zé)整合和分類處置各類信息?；谛畔⒎治鰜砼袛嗌鐣栴}的性質(zhì)及發(fā)展態(tài)勢，在充分吸納民情民意信息基礎(chǔ)上及時做出有效回應(yīng)。針對黨委、政府各部門及各級書記本人工作方面的建議，納入群眾“意見建議”臺賬范疇；屬于反映干部個人違法違紀(jì)線索或“四風(fēng)”問題的，歸入群眾“投訴舉報(bào)”臺賬內(nèi)；反映個人利益訴求、困難求助、矛盾糾紛、政策咨詢以及涉及重大信訪問題和歷史積案的，則記入群眾“利益訴求”臺賬。通過對“三本賬”進(jìn)行明確、合理的界定，進(jìn)而對收集到的各類民情信息進(jìn)行精準(zhǔn)分類、科學(xué)研判、嚴(yán)格管理、精準(zhǔn)治理?？h、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級管理主體進(jìn)行信息共享，為聯(lián)系和服務(wù)群眾工作奠定良好的基礎(chǔ)。

2.組織體系健全：夯實(shí)聯(lián)系和服務(wù)群眾的責(zé)任

為更好地推進(jìn)“書記民情三本賬”制度運(yùn)行，石泉縣成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌“三本賬”的辦理。成立由縣委書記任組長的直接聯(lián)系服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)系辦與信訪局合署辦公，統(tǒng)籌做好縣域?qū)用娴摹皶浢袂槿举~”管理工作；各鎮(zhèn)黨委在綜治辦設(shè)立鎮(zhèn)黨委“書記民情三本賬”日常管理機(jī)構(gòu)；村(社區(qū))在支部常態(tài)化設(shè)立“書記民情三本賬”登記受理平臺，辦理轄區(qū)群眾意見建議、投訴舉報(bào)及利益訴求。通過完善聯(lián)系和服務(wù)群眾的組織體系，“黨委統(tǒng)攬、上下銜接、權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)行高效”的群眾工作格局得以構(gòu)建。

“書記民情三本賬”制度圍繞群眾利益，構(gòu)建黨組織書記“四個親自”責(zé)任機(jī)制，即書記親自收集民意、書記親自簽批交辦、書記親自把關(guān)建賬、書記親自督促回復(fù)，不斷明確“書記”責(zé)任?！皶浢袂槿举~”用好“書記”這一“關(guān)鍵人”，群眾可直接通過電話、短信向書記反映問題，溝通情況。以上率下主動服務(wù)群眾，密切聯(lián)系群眾，構(gòu)筑“三級書記主抓主推、縣鎮(zhèn)村一體、上下聯(lián)動”的工作體系。

健全“縣聯(lián)系辦-縣委常委-縣委書記”三線督辦機(jī)制，對交辦事項(xiàng)實(shí)行一件一考評、一月一匯總、一季一通報(bào)。重大問題由縣委常委對各自聯(lián)系分管的鎮(zhèn)(部門)實(shí)時督辦，辦理不力的單位負(fù)責(zé)人由縣委書記約談，造成后果的移交縣紀(jì)委監(jiān)委從嚴(yán)問責(zé)，明確各主體監(jiān)管責(zé)任。2018—2020年，僅縣、鎮(zhèn)兩級書記受理各類民情3 354件，辦結(jié)率達(dá)95.62%，回訪率達(dá)100%，群眾滿意率達(dá)98.66%。

與此同時，推動治理重心下沉，積極推進(jìn)“鎮(zhèn)村一體化”①，注重整合鎮(zhèn)和村(社區(qū))的工作力量及基層各類資源，采取決策共商、落實(shí)同抓、責(zé)任共擔(dān)的方式，鎮(zhèn)上包村領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)駐村干部和村干部對村上工作負(fù)同等責(zé)任。包村的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)“一崗雙責(zé)”主體責(zé)任，駐村工作隊(duì)隊(duì)長、副隊(duì)長承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，駐村干部和村“兩委”干部承擔(dān)直接責(zé)任。鎮(zhèn)村干部責(zé)任共擔(dān)機(jī)制打破了條塊協(xié)同不夠、治理重心難以下移的困局，解決了基層組織能力不強(qiáng)、人才力量不足、干群關(guān)系不夠緊密等突出問題，加強(qiáng)黨組織互聯(lián)互動機(jī)制建設(shè)，整合各方面力量積極參與基層治理。

3.流程的再造：聯(lián)系和服務(wù)群眾機(jī)制的優(yōu)化

建立統(tǒng)一受理、集中指揮、協(xié)同聯(lián)動的工作機(jī)制。為嚴(yán)格規(guī)范“書記民情三本賬”辦理流程，石泉縣出臺《關(guān)于推行縣鎮(zhèn)書記民情“三本賬”制度的暫行辦法》及《縣委書記民情“三本賬”辦理流程》，建立以“分類建賬→書記閱批→交辦告知→嚴(yán)格督查→結(jié)果回復(fù)→回訪征詢→書記把關(guān)→銷號歸檔”為主要環(huán)節(jié)的規(guī)范性辦理流程。

民眾可通過多種渠道反映意見、建議與訴求?？h聯(lián)系辦工作人員對所有收集到的民情進(jìn)行初審，填寫批辦單，正式納入“書記民情三本賬”歸類登記管理；根據(jù)“1個工作日內(nèi)交辦、7個工作日內(nèi)辦結(jié)”的要求，及時依批示移交給承辦部門或承辦人，并做好登記工作。處理者要對群眾反映的問題及時回應(yīng)。對超過辦理時限或承諾時限的，縣聯(lián)系辦專職管理員及時向分管領(lǐng)導(dǎo)或書記報(bào)告，并啟動督辦程序。運(yùn)用“誰辦理、誰負(fù)責(zé)”的原則，及時回復(fù)(包括網(wǎng)絡(luò)回復(fù))事件辦理結(jié)果，做到“件件有回復(fù)”。承辦部門或承辦人辦理完交辦事項(xiàng)后，及時形成書面報(bào)告，并附回復(fù)件和有關(guān)印證材料，報(bào)送至縣聯(lián)系辦進(jìn)行初審。收到承辦人的回復(fù)資料后，聯(lián)系辦對辦理情況及結(jié)果進(jìn)行滿意度回訪測評，網(wǎng)絡(luò)輿情須依照跟帖正負(fù)效應(yīng)做出回訪測評結(jié)論。縣聯(lián)系辦將辦理結(jié)果、回訪情況附帶辦理回復(fù)的印證資料一并報(bào)書記審定。如果書記有新的批示事項(xiàng)，須及時轉(zhuǎn)交承辦單位或承辦人予以執(zhí)行，跟蹤辦理結(jié)果。對辦理到位需要一定時間的事項(xiàng)，聯(lián)系辦持續(xù)跟蹤辦理情況，直至問題徹底解決或辦理到位才可銷號。銷號事項(xiàng)實(shí)行一件一卷、分類歸檔、妥善管理，承辦人員與專職管理員責(zé)任明確，杜絕人為制造檔案資料。

在此過程中，書記在批示中明確相關(guān)職能部門的責(zé)任，充分利用各種溝通渠道，特別是互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)籌各部門、各單位協(xié)同辦理。社會事務(wù)的復(fù)雜性導(dǎo)致依靠單一職能部門能處理和徹底解決的問題越來越少，由書記合理安排、統(tǒng)籌相關(guān)部門強(qiáng)化主體責(zé)任。針對與民眾切身利益相關(guān)的操心事，全縣鎮(zhèn)(街道)書記依據(jù)縣委書記的批辦單及時召集相關(guān)職能部門現(xiàn)場辦公解決，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)召集、部門報(bào)到”，整合力量形成破解難題的工作機(jī)制，有效解決推諉扯皮、復(fù)雜問題單個部門單打獨(dú)斗難解決等現(xiàn)實(shí)問題，群眾的訴求和發(fā)聲得以更好、更快、更準(zhǔn)的解決。通過統(tǒng)一信息流與工作流，各部門在事務(wù)辦理中的角色和定位更加清晰，部門間協(xié)同與聯(lián)動更加常態(tài)化開展。

4.服務(wù)資源整合：推動聯(lián)系和服務(wù)群眾的協(xié)同

密切聯(lián)系群眾、主動服務(wù)群眾離不開服務(wù)資源的支持。著力整合各類公共服務(wù)、社會資源，各單位、各部門全部納入基層管理和服務(wù)范圍，努力做到優(yōu)勢互補(bǔ)，為群眾提供便捷化、精準(zhǔn)化服務(wù)。

以“平臺共建、事務(wù)共治、成果共享”為主線，搭建協(xié)同治理平臺，協(xié)調(diào)各單位黨組織發(fā)揮各自優(yōu)勢，凝聚黨建工作合力。按照“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共駐共建”的工作思路，縣、鎮(zhèn)兩級分別成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的黨建工作指導(dǎo)委員會、黨建工作協(xié)調(diào)委員會，整合黨建資源，形成治理合力，以黨建協(xié)調(diào)基層治理事務(wù)。協(xié)同條塊關(guān)系，整合政法委、檢察院、法院、公安局、司法局、信訪局等10多個公共部門資源，共建服務(wù)平臺，由縣委書記統(tǒng)一指揮工作，促進(jìn)部門協(xié)同、齊抓共管，凝聚推動發(fā)展的強(qiáng)大合力，有效實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源整合。以鎮(zhèn)、村(社區(qū))一體化為重要載體，整合鎮(zhèn)村(社區(qū))各類服務(wù)資源，統(tǒng)籌推進(jìn)聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作。健全社區(qū)組織體系，不斷延伸黨組織觸角，構(gòu)建起上下貫通、左右協(xié)調(diào)的社區(qū)管理服務(wù)體系。整合資源、力量下沉，使基層擁有更扎實(shí)的聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的隊(duì)伍以及更完備的部門協(xié)同服務(wù)群眾的體系。

三、注重效能導(dǎo)向的社會治理協(xié)同聯(lián)動回應(yīng)機(jī)制

高效能治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、民心工程?！皶浢袂槿举~”制度推動聯(lián)系和服務(wù)群眾工作高效開展，關(guān)鍵在于內(nèi)在協(xié)同聯(lián)動治理機(jī)制構(gòu)建。這一協(xié)同聯(lián)動治理機(jī)制主要由理念要素、技術(shù)要素、結(jié)構(gòu)要素和制度要素組合而成(見圖1)。

圖1 聯(lián)系和服務(wù)群眾中的協(xié)同聯(lián)動回應(yīng)機(jī)制

(一)理念要素：全心全意為人民服務(wù)

順應(yīng)民眾對美好生活的向往，是治國理政的重要議題。作為直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的“書記民情三本賬”制度是在全心全意為人民服務(wù)宗旨指導(dǎo)下創(chuàng)立和運(yùn)行的。為更加全面、高效地掌握群眾需求與建議，石泉縣創(chuàng)新收集民情民意渠道，規(guī)范各部門聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的行為。在事務(wù)辦理中，這項(xiàng)制度也堅(jiān)持以人民為中心的理念。無論是規(guī)定嚴(yán)格的辦理時限以避免群眾反映的問題得不到徹底解決，還是辦理完畢后及時回訪群眾滿意度，始終將民意作為制度驅(qū)動力。同時，這一制度注重整合公共服務(wù)、社會資源，凝聚各級黨委政府、部門、社會主體合力，將聯(lián)系和服務(wù)群眾的陣地建在群眾身邊，提供精準(zhǔn)化服務(wù)，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

(二)技術(shù)要素：民情信息集成化收集處理

技術(shù)條件為全方位收集民情民意、快速分類處置各類信息、高效回應(yīng)民眾訴求提供有力支撐。隨著信息化不斷發(fā)展，網(wǎng)上辦事、線上服務(wù)越來越普遍。石泉縣在收集民情時充分發(fā)揮線上平臺(如“石泉民聲”微信公眾號)的作用，為民眾提供數(shù)字化、智能化反映建議與訴求的數(shù)字平臺。在各村(社區(qū))組建黨群交流群，黨員干部借助網(wǎng)絡(luò)平臺與群眾高效、便捷化交流溝通，干群間關(guān)系更加密切和諧。對收集到的社情民意進(jìn)行處理時，縣聯(lián)系辦充分利用線上平臺高效辦理，盡可能縮短辦理所需時間，及時回應(yīng)民眾訴求。

(三)結(jié)構(gòu)要素：條塊協(xié)同聯(lián)動治理機(jī)制

1.基于政治勢能的上下層級聯(lián)動

聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的有效開展有賴于縣、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級治理主體共同參與、積極聯(lián)動。縣級層面設(shè)立由縣委書記任組長的直接聯(lián)系服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在縣信訪局加掛“直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”專職機(jī)構(gòu)②，統(tǒng)籌全縣各條塊聯(lián)系和服務(wù)群眾工作及“書記民情三本賬”辦理工作；在鎮(zhèn)級層面，各鎮(zhèn)(街道)黨委在綜治辦設(shè)立鎮(zhèn)級黨委“書記民情三本賬”日常管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)做好鎮(zhèn)域“書記民情三本賬”管理，做好縣級與村級服務(wù)群眾工作的橋梁和紐帶；在村(社區(qū))層面，各村(社區(qū))在支部內(nèi)常態(tài)化設(shè)立“書記民情三本賬”登記受理平臺，作為最基層的民情收集平臺發(fā)揮作用。在三級民情“三本賬”辦理平臺的基礎(chǔ)上，各級管理主體實(shí)現(xiàn)民情信息共享、服務(wù)資源整合及行動的協(xié)同聯(lián)動。

2.注重黨建引領(lǐng)的橫向部門協(xié)作

橫向部門協(xié)作在為民服務(wù)的協(xié)同聯(lián)動治理機(jī)制中發(fā)揮著獨(dú)特作用。石泉縣統(tǒng)籌各種社情民意收集渠道，其中縣政府信息中心、縣民調(diào)中心、縣紀(jì)委、縣信訪接待中心以及人大代表和政協(xié)委員等都負(fù)有在日常工作中注重收集基層群眾意見建議的責(zé)任，信息收集充分展現(xiàn)各部門間的協(xié)作。書記在“三本賬”辦理時，對事項(xiàng)進(jìn)行批閱(示)，由書記合理安排工作，統(tǒng)籌相關(guān)部門，強(qiáng)化主體責(zé)任。直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)揮協(xié)同作用，及時召集縣級有關(guān)職能部門到現(xiàn)場進(jìn)行辦公，解決群眾訴求，從而形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)召集、部門報(bào)到”，整合各部門資源和力量集中破解難題的工作機(jī)制。針對群眾反映的“廣場舞噪音擾民”問題，當(dāng)?shù)氐目h公安局聯(lián)合環(huán)保局、住建局、城關(guān)鎮(zhèn)等相關(guān)主體實(shí)地調(diào)查核實(shí)情況，由環(huán)保局和住建局對噪音等效聲級進(jìn)行測量并按國家標(biāo)準(zhǔn)做出評判，由公安局協(xié)助城關(guān)鎮(zhèn)對相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行處罰。各相關(guān)職能部門落實(shí)責(zé)任、協(xié)同工作，合作治理基層社會事務(wù)。

3.發(fā)揮黨建勢能推進(jìn)政府與社會協(xié)同

“書記民情三本賬”制度運(yùn)行僅依靠上下聯(lián)動、部門協(xié)同還無法將聯(lián)系和服務(wù)群眾工作全部落到實(shí)處，還要充分重視社會力量，動員群眾參與。社情民意收集本身就是把民眾意見和想法納入工作服務(wù)體系、推動群眾積極參與公共事務(wù)治理、增強(qiáng)參與能力的過程。在“三本賬”辦理完畢后有一個回訪環(huán)節(jié)，聯(lián)系辦對民眾滿意度及時回訪調(diào)查。群眾監(jiān)督作用在此過程中得到充分發(fā)揮，也是將群眾滿不滿意作為衡量治理水平的重要參考指標(biāo)。“書記民情三本賬”以制度化的方式抓住黨組織負(fù)責(zé)人重點(diǎn)處理群眾關(guān)心的“關(guān)鍵事”，在上下層級間、各部門間、政府與社會間整合資源、凝聚合力，共同致力于密切聯(lián)系和服務(wù)群眾，積極主動地回應(yīng)群眾訴求，提升基層治理效能。

(四)制度要素：有效回應(yīng)的穩(wěn)固機(jī)制

1.健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制

組織協(xié)調(diào)機(jī)制主要包含黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)。一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，始終發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！皶浢袂槿举~”制度的運(yùn)行充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，積極調(diào)動各級黨委組織負(fù)責(zé)人聯(lián)系服務(wù)群眾、率先垂范的積極作用，有效構(gòu)筑“三級書記主抓、縣鎮(zhèn)村一體、上下聯(lián)動”的工作格局，將黨的組織動員優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。二是發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，明確其社會治理職能，創(chuàng)新治理理念，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化為人民服務(wù)的責(zé)任與意識。政府在社會治理中注重發(fā)揮主導(dǎo)作用，創(chuàng)造協(xié)同治理與積極回應(yīng)的環(huán)境與有利條件，引導(dǎo)民眾和社會組織參與治理。

黨和政府的認(rèn)同是協(xié)同聯(lián)動治理與有效回應(yīng)機(jī)制受到高度重視、強(qiáng)力推行的重要基礎(chǔ)。進(jìn)入縣委縣政府政策議程，有助于獲得從上到下、由點(diǎn)到面的實(shí)際政治意義。組織協(xié)調(diào)機(jī)制在“書記民情三本賬”制度中發(fā)揮著政治層面的推動作用?！皶浢袂槿举~”全過程和各項(xiàng)內(nèi)容充分發(fā)揮黨委書記在聯(lián)系服務(wù)群眾工作中的帶頭、示范作用，落實(shí)書記“四個親自”責(zé)任機(jī)制。成立由縣委書記任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)系辦專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理民情“三本賬”，組織協(xié)調(diào)全縣直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作，各鎮(zhèn)設(shè)立日常管理機(jī)構(gòu)，村(社區(qū))常態(tài)化設(shè)立登記受理平臺。充分發(fā)揮各級黨組織書記的領(lǐng)導(dǎo)作用，健全民情民意依法分類治理的管理機(jī)構(gòu)，為聯(lián)系和服務(wù)群眾制度的全面推行提供有力的組織保障。

2.構(gòu)建激勵約束機(jī)制

責(zé)任感影響治理主體的協(xié)同與聯(lián)動。完善監(jiān)督考核、激勵和問責(zé)機(jī)制能有效化解這一問題。一是科學(xué)制定明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，對協(xié)同聯(lián)動體系內(nèi)所有行動主體進(jìn)行監(jiān)督。加大督查力度，促使各部門、各級干部把履行聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的職責(zé)內(nèi)化為自覺行為。二是在自上而下的督查基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層群眾和社會力量自下而上的監(jiān)督作用。對“三本賬”辦理結(jié)果滿意度及時回訪，督促干部及有關(guān)部門強(qiáng)化責(zé)任意識，提高辦理質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)治理信息的公開透明。三是對考核評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的部門予以激勵。定期考核，樹立典范與標(biāo)桿，提升各部門的工作積極性。四是建立問責(zé)機(jī)制。2017年12月28日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)石泉縣直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)的通知》要求“直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作既實(shí)行單項(xiàng)考核，納入縣委、縣政府年度綜合目標(biāo)責(zé)任考核，并實(shí)行評優(yōu)評先‘一票否決’”。由縣委書記親自約談辦理不力的單位負(fù)責(zé)人，嚴(yán)明工作紀(jì)律，造成后果的移交縣紀(jì)委監(jiān)委問責(zé)，增強(qiáng)干部及有關(guān)部門的責(zé)任感。

四、在協(xié)同聯(lián)動與有效回應(yīng)中實(shí)現(xiàn)高效能治理

習(xí)近平總書記2020年在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時首次提出“高效能治理”概念。高效能治理的關(guān)鍵在于兼顧成本與效率，依托治理技術(shù)、理念與制度創(chuàng)新，最大限度發(fā)揮制度優(yōu)勢，重視協(xié)同共治，用較小的治理成本化解廣泛的治理問題[20]。在直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作中構(gòu)建的協(xié)同聯(lián)動工作體系和有效回應(yīng)群眾機(jī)制是實(shí)現(xiàn)縣域高效能治理的重要工具?！皶浢袂槿举~”制度如何以協(xié)同聯(lián)動與有效回應(yīng)構(gòu)筑高效能治理格局值得深入思考。這項(xiàng)制度通過建構(gòu)協(xié)同治理平臺、轉(zhuǎn)變黨建引領(lǐng)方式、重塑社會吸納機(jī)制等路徑實(shí)現(xiàn)了高效能治理。

(一)構(gòu)建協(xié)同治理平臺

傳統(tǒng)部門協(xié)作是以上級部門發(fā)文和績效考核的方式來驅(qū)動，各部門囿于本單位利益至上的固有觀念，大多只在形式上實(shí)現(xiàn)工作協(xié)同。石泉縣創(chuàng)設(shè)的“書記民情三本賬”制度，在縣級層面構(gòu)建了打破條塊分割、實(shí)現(xiàn)多部門跨層級協(xié)作的治理平臺。集成化治理平臺的構(gòu)建使得各層級政府、各職能部門都要對基層社會治理需求負(fù)責(zé)，在日常工作中注重達(dá)成整體性社會治理目標(biāo)，逆向驅(qū)動各部門各層級協(xié)作，最大限度調(diào)動基層社會治理力量和資源，高效率、高質(zhì)量回應(yīng)群眾訴求；優(yōu)化辦事流程，提升為民服務(wù)效果；把密切聯(lián)系群眾、回應(yīng)群眾訴求納入考核內(nèi)容，強(qiáng)化有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，以激勵和問責(zé)手段提升基層回應(yīng)能力，最終在實(shí)質(zhì)上構(gòu)筑了基層社會協(xié)同聯(lián)動治理格局，有效提升了基層治理效能。

(二)創(chuàng)新黨建引領(lǐng)方式

“書記民情三本賬”制度進(jìn)一步明確了黨組織引領(lǐng)基層治理的主線。廣大黨員干部在基層社會治理中由懸浮性轉(zhuǎn)變?yōu)榍度胄?，不再受制于“文山會?！?，真正在?lián)系服務(wù)群眾工作中注重收集和回應(yīng)基層社會訴求?；鶎狱h組織在回應(yīng)群眾訴求時“有效在場”，黨組織的“有效在場”能夠催生強(qiáng)大的組織動員和為民服務(wù)能力，把基層黨建與城鄉(xiāng)社會治理緊密結(jié)合起來，積極吸納社會力量參與，科學(xué)整合各類服務(wù)資源為基層社會提供有效服務(wù)。“書記民情三本賬”制度強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，加強(qiáng)多元主體間的溝通與協(xié)作，基層治理不再依靠單一治理主體，而是由黨建引領(lǐng)下的多元治理主體共同決定社會治理事務(wù)。這種“黨建蘊(yùn)于服務(wù)”的復(fù)合式黨建引領(lǐng)方式[21]對實(shí)現(xiàn)基層黨組織有效引領(lǐng)和基層社會有效治理起到重要的支撐作用。

(三)重塑社會吸納機(jī)制

基層社會治理效能的提升離不開對社會性資源、社會組織和相關(guān)個體的有效動員和充分吸納。不同于傳統(tǒng)的社會治理共同體構(gòu)建模式，“書記民情三本賬”制度的社會吸納機(jī)制注重從民眾自身利益出發(fā)，高效反饋和回應(yīng)群眾需要，真正激發(fā)群眾參與社會事務(wù)治理的主動性。地方政府注重從多維度出發(fā)拓寬民意收集渠道，精準(zhǔn)把握群眾需求，為有效回應(yīng)群眾訴求奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；優(yōu)化辦理程序，整合服務(wù)資源，及時、高效回應(yīng)群眾的關(guān)切；完善組織體系，明確領(lǐng)導(dǎo)者與部門工作責(zé)任，積極主動聯(lián)系和服務(wù)群眾，切實(shí)解決困難。把維護(hù)人民利益作為聯(lián)系服務(wù)群眾工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓人民群眾自覺自發(fā)地提供民情信息，解決自身和公共事務(wù)中面臨的困境，從維護(hù)群眾利益出發(fā)實(shí)現(xiàn)社會吸納機(jī)制轉(zhuǎn)型，有助于構(gòu)建基層社會的公共性。群眾參與基層治理事務(wù)的積極性與主動性明顯增強(qiáng)，當(dāng)?shù)孛癖姷墨@得感、安全感、幸福感和社會治理效能顯著提升。

五、結(jié)論與討論

注重黨建引領(lǐng)和群眾路線，強(qiáng)化制度執(zhí)行力和協(xié)同聯(lián)動，增強(qiáng)對基層的回應(yīng)性和服務(wù)能力，從而讓治理真正高效起來，是創(chuàng)新和完善社會治理的有效實(shí)現(xiàn)路徑。積極探索高質(zhì)量發(fā)展背景下的協(xié)同聯(lián)動與有效回應(yīng)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然要求。人民至上理念指引下的“書記民情三本賬”制度，以集成治理的方式收集和處理各類民情信息，探索構(gòu)建上下層級聯(lián)動、橫向部門協(xié)同、政府與社會協(xié)同的聯(lián)動治理機(jī)制，有力推動高效能治理的實(shí)現(xiàn)。本文主要結(jié)論如下。

第一，高效能治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，要最大限度發(fā)揮黨建引領(lǐng)的積極作用。高效能治理充分體現(xiàn)了主體的參與性、方式的簡約性和效果的高效性，它是治理主體、治理客體和治理環(huán)境相互耦合、不斷優(yōu)化的積極狀態(tài)[22]。習(xí)近平總書記指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國的最大國情”[23]。群眾路線是黨的根本工作路線。黨建引領(lǐng)的巨大作用和顯著優(yōu)勢在本文案例中再次得到印證?！皶浢袂槿举~”制度強(qiáng)調(diào)各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過緊抓黨組織“書記”這一“關(guān)鍵人”，明確其在縣、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級治理過程中的職責(zé)，發(fā)揮黨組織統(tǒng)攬全局的作用，協(xié)調(diào)上下左右之間的關(guān)系。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，高效能治理具有堅(jiān)強(qiáng)的“主心骨”，制度優(yōu)勢得以更好地轉(zhuǎn)化為治理效能和發(fā)展功能。

第二，只有堅(jiān)持“人民性”的價(jià)值導(dǎo)向，才能不斷增強(qiáng)回應(yīng)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效能治理和高質(zhì)量發(fā)展。政府回應(yīng)存在“治理”“行政”兩種邏輯，政府把回應(yīng)訴求內(nèi)化為責(zé)任并以行之有效的治理方式精準(zhǔn)回應(yīng)訴求稱之為治理型回應(yīng)；政府以行政官僚完成任務(wù)的形式有限度、形式化地回應(yīng)群眾訴求被稱為行政型回應(yīng)[24]。行政型、科層化回應(yīng)在現(xiàn)代化進(jìn)程中顯露出力不從心的弱點(diǎn)，只是為完成上級任務(wù)而被動回應(yīng)，群眾往往無法真正滿足其需要。堅(jiān)持人民至上理念的“書記民情三本賬”制度，將民眾滿不滿意作為衡量治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化制度執(zhí)行力；它主動掌握基層群眾的基本訴求，用積極回應(yīng)的態(tài)度、協(xié)同化治理的方式來有效化解治理難題。只有如此，才能把聯(lián)系和服務(wù)群眾工作做到極致，不斷邁向高效能治理。

第三，高效能治理要注重系統(tǒng)性和創(chuàng)新性，構(gòu)建敏捷驅(qū)動的積極回應(yīng)機(jī)制以及簡約高效的基層治理體制。缺乏系統(tǒng)性思維和創(chuàng)新性舉措的公共治理難以做到治理有效?，F(xiàn)代化的治理回應(yīng)機(jī)制構(gòu)建要注重改革創(chuàng)新，合理使用各種治理力量和資源，充分調(diào)動基層政府相關(guān)部門、各層級政府以及政府與社會力量間的合作與活力，重視整合協(xié)同治理主體力量，積極借助數(shù)字化治理手段，進(jìn)而提升綜合治理能力。要加快健全以民心政治為導(dǎo)向的治理激勵和約束機(jī)制，更加注重基層群眾自下而上的主動式監(jiān)督；推動群眾路線落地生根，強(qiáng)化為民服務(wù)意識，增強(qiáng)治理為民的責(zé)任以及治理惠民的回應(yīng)能力，進(jìn)而驅(qū)動高效能治理。

善治是人類孜孜以求的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)全過程民主和全過程治理[25]是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的客觀要求。積極探索并構(gòu)建基層社會的協(xié)同聯(lián)動和回應(yīng)機(jī)制是將黨組織的優(yōu)勢、制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)方式，也是以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑和發(fā)展趨勢。構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動治理和回應(yīng)機(jī)制，為創(chuàng)新和完善社會治理、推進(jìn)高效能治理以及實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了一條可行路徑。公共事務(wù)及其治理形勢的復(fù)雜性帶來公共治理領(lǐng)域的諸多挑戰(zhàn)。在全面深化改革和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中要認(rèn)真踐行人民至上的治理理念，更加注重主動聯(lián)系和服務(wù)群眾，更好地回應(yīng)他們的合理訴求和發(fā)展期盼。特別是要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能，加快建立健全簡約高效的治理體制機(jī)制，更好地發(fā)揮高效能治理對高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用。

注 釋：

①鎮(zhèn)村一體化是指整合鎮(zhèn)、村(社區(qū))兩級管理干部力量，工作責(zé)任定到村、鎮(zhèn)上干部派到村、監(jiān)督管理跟到村，充實(shí)村(社區(qū))力量。

②直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室最初設(shè)置在組織部內(nèi)，2020年機(jī)構(gòu)改革后與縣信訪局合署辦公。