李永鵬 呂艷娜

（1.淮陰師范學(xué)院，江蘇 223001；2.中國政法大學(xué)，北京 100088）

內(nèi)容提要：政府績效信息作為委托人評價代理人履職責(zé)任的觀察窗，內(nèi)置了委托人的價值目標(biāo)和技術(shù)目標(biāo)理念，即“回應(yīng)民眾訴求，體現(xiàn)人民至上”，因此將績效信息嵌入政府綜合財務(wù)報告并且加以擴展，以重構(gòu)外部監(jiān)督的約束機制，是治理“政績工程”的重要舉措。本文從內(nèi)外部監(jiān)督失靈、委托者認(rèn)知偏差與代理者利益偏離視角剖析了“政績工程”產(chǎn)生的邏輯機理，初步構(gòu)建了績效信息在政府財務(wù)報告嵌入及擴展的方式，為“政績工程”的治理提供了可行的路徑。

一、問題的提出

始于20世紀(jì)70年代的新公共管理運動，以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)理論等為支撐，政府績效管理被視為體現(xiàn)政府善治的主要手段。從新公共管理運動發(fā)展的內(nèi)在動因來看，政府績效提升是公共管理改革的核心導(dǎo)向性目標(biāo)（王會金，2017）[1]。很顯然，政府績效信息作為委托人評價代理人履職責(zé)任的觀察窗，內(nèi)置了委托人的價值目標(biāo)和技術(shù)目標(biāo)理念，即“回應(yīng)民眾訴求，體現(xiàn)人民至上”。黨的十九大報告提出要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。提升人民的獲得感，勢必成為衡量“服務(wù)型政府”績效的重要參考指標(biāo)之一。

從20世紀(jì)90年代起，受新公共管理運動思潮的影響，我國一些地方政府實行了政府績效評價的初步嘗試，比如早期實行萬人評議政府的“青島模式”“南京模式”“甘肅模式”，到后期的珠海市“社會公眾參與預(yù)算編制模式”等，政府績效評價經(jīng)歷了從注重社會影響的“形式參與”到注重效果的“實質(zhì)參與”過程。對上述政府績效評價實踐的實際效果，現(xiàn)有研究有兩種不同的意見：大部分學(xué)者認(rèn)同政府績效評價對抑制預(yù)算資金濫用、提升政府治理效率效果明顯（包國憲等，2021；鄭方輝等，2020；石俊等，2020）[2-4]；也有學(xué)者認(rèn)為基于外部監(jiān)督的長期缺位，政府績效評價的范圍、過程、結(jié)果公開、運用等受政府治理方式和結(jié)構(gòu)的影響，實際效果并沒有那么明顯，要完全發(fā)揮作用還需要一系列制度安排的配合（周豪等，2021；張琦等，2016）。[5-6]而近年來陸續(xù)出現(xiàn)的云南楚雄州萬國總統(tǒng)府、湖南汝城縣市政廣場、貴州獨山縣水司樓、甘肅渝中縣豪華城門等“政績工程”，似乎也印證著學(xué)者們的質(zhì)疑：現(xiàn)有的政府績效評價遠未達到“花錢必問效、無效必問責(zé)”的作用，績效評價指標(biāo)設(shè)計、評價過程監(jiān)控、結(jié)果反饋和問責(zé)與“4E”標(biāo)準(zhǔn)還有差距。在此背景下，委托人（社會公眾）和政府（代理人）都亟需找尋下列問題的答案：（1）頻繁出現(xiàn)的“政績工程”的背后邏輯到底是什么？（2）有沒有一種有效的信息載體來緩解委托者（社會公眾）和代理者（政府）的信息不對稱，從而解決由此導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，以重構(gòu)委托者與代理者的互信關(guān)系？

二、“政績工程”頻現(xiàn)的邏輯解釋:監(jiān)督失靈、認(rèn)知偏差與利益偏離

（一）是什么導(dǎo)致“政績工程”屢禁不止？——外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督存在雙重失靈

從現(xiàn)有的績效管理實踐來看，一方面，政府試圖通過公眾參與、媒體曝光、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督方式，來倒逼政府提升預(yù)算資金使用效率；另一方面，政府也試圖通過嚴(yán)格的制度安排，利用內(nèi)部監(jiān)督形式來抑制“政績工程”的產(chǎn)生。比如體現(xiàn)政府投資項目立項控制的法律有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等；體現(xiàn)政府投入成本控制的制度規(guī)范有《政府投資項目招投標(biāo)管理辦法》《政府采購法》等；體現(xiàn)政府投資項目產(chǎn)出評價的制度規(guī)范有《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計》《政府投資項目經(jīng)濟效益審計》。從理論上講，在上述多重制度安排下，“政績工程”應(yīng)當(dāng)很少有發(fā)生的空間，然而近年來頻發(fā)的“政績工程”表明：以媒體曝光、社會公眾預(yù)算參與等為主的外部監(jiān)督和以政府內(nèi)置的制度安排為主的內(nèi)部監(jiān)督在一定程度上存在著雙重失靈的現(xiàn)象（楊燕英等，2020；白桂花等，2020）。[7-8]

那么到底是什么導(dǎo)致了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的雙重失靈？其背后的邏輯解釋可以用圖1進行解釋。（1）從外部監(jiān)督看，一方面，積極的外部監(jiān)督的原始動機在于社會公眾對政府投資項目的福利改進預(yù)期，然而囿于政府投資項目的公益屬性，社會公眾容易產(chǎn)生“財政幻覺”①一般認(rèn)為，財政幻覺指的是現(xiàn)有財政稅收制度使得納稅人在財政選擇過程中產(chǎn)生幻覺，或使他們認(rèn)為所要繳納的稅收低于他們的負(fù)擔(dān)，或使公共產(chǎn)品的受益者認(rèn)為政府所提供的公共產(chǎn)品的價值高于實際價值。，從而使外部監(jiān)督動能弱化；另一方面，如圖1的途徑①所示，基于外監(jiān)督的效果嚴(yán)重依賴于政府有效回應(yīng)的路徑單一性，民眾在政府缺乏高效回應(yīng)的情況下，會造成監(jiān)督成本和監(jiān)督收益配比的嚴(yán)重失衡，在“理性經(jīng)濟人”的驅(qū)使下，從而最終陷入“理性無知”；（2）從內(nèi)部監(jiān)督看，如圖1的途徑①所示，基于項目立項和項目績效評價指標(biāo)設(shè)立、評價過程、結(jié)果公開有落入“領(lǐng)導(dǎo)話語權(quán)”陷阱、政府內(nèi)置的立法監(jiān)督、審計監(jiān)督、會計監(jiān)督等“吹哨人”迫于聲譽影響、職務(wù)晉升的考慮，陷入“選擇性失明”的情況下，內(nèi)部監(jiān)督存在一定程度的失靈。在上述內(nèi)外部監(jiān)督雙重失靈的情況下，只依靠嚴(yán)密的行政層級壓力傳導(dǎo)機制來提升政府治理效率，沒有從根本上解決“人（官員）”“財（預(yù)算資金）”和“事（公共事務(wù)）”三者錯位的現(xiàn)象，而這恰恰是我國“政績工程”屢禁不止的根本原因（孫琳等，2021）。[9]

圖1 內(nèi)部和外部監(jiān)督在政府投資項目監(jiān)督中的作用

（二）是什么決定了政府和社會公眾對“政績工程”的態(tài)度？——委托者認(rèn)知偏差與代理者利益偏離

1.委托者（社會公眾）的短期認(rèn)知偏差決定了其對“政績工程”的接受度

委托者（社會公眾）對代理者（政府）的利益訴求是社會福利的持續(xù)改進。然而政府投資項目的特性在于收益的短期顯性化和成本的長期隱性化①例如政府投資于一項公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，交通的便捷性在短時間內(nèi)很快可以呈現(xiàn)，但是興建基礎(chǔ)設(shè)施的債務(wù)成本、環(huán)境成本等所造成的福利損失卻需要很長時間才能逐步為公眾所認(rèn)知。，在信息不對稱的情況下，委托者容易產(chǎn)生“短期效應(yīng)幻覺”，在“短期效應(yīng)幻覺”的作用下，社會公眾在初期有錯誤的邊際效用改進認(rèn)知，由于政府投資項目的隱性成本并沒有完全顯現(xiàn)，此時邊際效用大于邊際成本，直到兩者相等達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)之前，社會公眾對“政績工程”有自發(fā)的接受態(tài)度；只有當(dāng)政府投資項目隱性成本隨著時間的推移逐步顯性化，并且邊際成本大于邊際效用時，社會公眾才會對“政績工程”的危害性達到理性認(rèn)知的程度?？梢娨虼?，一個政府投資項目是否被委托人（社會公眾）定義為“政績工程”，更多的是因為能否獲得短期效用的改進而產(chǎn)生的認(rèn)知，而不是因為其長期效用損失的認(rèn)知。

2.代理者（政府）的利益偏離決定了其對“政績工程”的偏好度

在嚴(yán)密的科層制行政治理體系中，基于上級領(lǐng)導(dǎo)（部門）在政績考核中的強勢地位，如何在短期內(nèi)有效俘獲“印象分”，以實現(xiàn)官員政治利益是“政績工程”頻現(xiàn)的根本動力。由于GDP錦標(biāo)賽成績在官員政績考核體系中的關(guān)鍵地位，“政績工程”的GDP增長功能和“印象分”俘獲功能，無疑是快速獲取政績考核優(yōu)勢的重要手段。從政府投資項目的入口看，在現(xiàn)有的中國治理情景下，地方政府主要負(fù)責(zé)人有利用投資體量巨大的“政府一號工程”來樹立“政績口碑”，塑造“個人行政魅力”的迫切需求，在“顧大局”和“政治站位”情緒的裹挾下，“政績工程”往往能夠突破《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《預(yù)算法》等法律法規(guī)的硬性約束，成功立項；從問責(zé)和風(fēng)險轉(zhuǎn)移看，基于政府投資項目績效評價結(jié)果公開范圍的狹窄性、績效問責(zé)缺乏剛性及官員任期制的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移性，使“政績工程”的成本和收益嚴(yán)重錯配。由此可見，代理者（政府）在“政績工程”上的利益偏離，是導(dǎo)致政府官員對“政績工程”熱度不減的實質(zhì)性原因。

三、“政績工程”如何治理

很顯然，實現(xiàn)官員的成本收益匹配和減少社會公眾認(rèn)知偏差是抑制官員“政績工程”沖動的良藥。其關(guān)鍵在于：一是實現(xiàn)“責(zé)”的精確揭示，即對官員因“政績工程”而產(chǎn)生的成本的精確揭示，為官員問責(zé)提供準(zhǔn)確依據(jù)，從而盡量減少成本收益錯配；二是實現(xiàn)“效”的準(zhǔn)確披露，即對政府投資項目績效信息的予以準(zhǔn)確披露，以減少社會公眾因信息不對稱而產(chǎn)生的認(rèn)知偏差。

（一）官員“責(zé)”的精確揭示：“責(zé)”的范圍界定及“責(zé)”的會計計量

1.“責(zé)”的范圍界定

要實現(xiàn)官員“責(zé)”的精確揭示，需要解決兩個問題：一個問題是“責(zé)”的范圍的界定，即解決究竟哪些政府投資項目屬于政府官員的“責(zé)”；另一個問題是“責(zé)”的會計計量，即解決政府官員對任期內(nèi)的政府投資項目究竟要承擔(dān)多少的“責(zé)”。只有這兩個問題解決了，官員的“成本”才能精確反映?！柏?zé)”的范圍界定從會計的角度來講就是“責(zé)”的會計主體的明確劃分，只有“責(zé)”的會計主體空間范圍能夠明確劃分，“責(zé)”的會計計量才有可能。從會計的視角來看，“責(zé)”的會計主體劃分可以從投資項目的資金來源和經(jīng)濟性質(zhì)做出實質(zhì)性判斷。在2015年之前，由于《預(yù)算法》對財政赤字和顯性債務(wù)硬性約束，政府投資項目的資金主要來源兩部分即預(yù)算資金撥款和地方融資平臺（包括城投公司、城建公司等）等隱性債務(wù)形式來舉辦公益性用途的政府投資項目。由于預(yù)算資金撥款所舉辦的投資項目的會計主體顯然是政府，因此“責(zé)”的范圍界定重點在于以隱性債務(wù)形式投資的項目。

（1）通過地方融資平臺等以隱性債務(wù)形式投資的項目，一方面，從資金來源上看，顯然不屬于預(yù)算資金撥款和政府顯性債務(wù)，因此按照“資產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)”的會計恒等式，政府顯然不是投資項目的產(chǎn)權(quán)所有人，因此政府不是“責(zé)”的會計主體；另一方面，從經(jīng)濟實質(zhì)上看，以隱性債務(wù)形式投資的項目主要是非盈利性質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這顯然不符合實體企業(yè)經(jīng)營邏輯，因此唯一解釋就是地方融資平臺等只是以政府信用為背書的政府影子實體，最終的債務(wù)主體是政府，進而會計主體也應(yīng)當(dāng)是政府。因此“政績工程”治理的重點在于：通過地方融資平臺等舉借隱性債務(wù)形成的資產(chǎn)的剝離和認(rèn)定。

（2）以PPP形式投資的項目，如果滿足“雙控制”①按照《政府會計準(zhǔn)則第10號—政府和社會資本合作項目合同》的規(guī)定，所謂“雙控制”是指：政府方控制或管制社會資本方使用PPP項目資產(chǎn)必須提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型、對象和價格；PPP項目合同終止時，政府方通過所有權(quán)、收益權(quán)或其他形式控制PPP項目資產(chǎn)的重大剩余權(quán)益。的要求，那么政府應(yīng)當(dāng)按照“鏡像原則”確認(rèn)“責(zé)”的會計主體。不同資金來源投資項目的“責(zé)”的會計主體劃分，如表1所示。

表1 不同投資項目舉辦形式的會計主體劃分

2.“責(zé)”的會計計量

在“責(zé)”的范圍準(zhǔn)確界定之上，要實現(xiàn)對官員“責(zé)”的精確披露，還需要依賴于兩個因素：即因政府投資項目產(chǎn)生的隱性債務(wù)總量的大小和風(fēng)險層次的高低。從會計的角度看，無論以預(yù)算撥款、顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)投資的項目，最終都歸于同一種會計要素即“資產(chǎn)”，因此從“資產(chǎn)”端入手，可以對負(fù)債進行精確計算。此時按照前述的會計恒等式，可以推算出“隱性債務(wù)總量=政府資產(chǎn)-政府顯性負(fù)債-政府凈資產(chǎn)”。因此，從政府財務(wù)報告的角度看，因為政府顯性債務(wù)是確定的，那么隱性債務(wù)總量披露的精確性顯然依賴于政府資產(chǎn)和凈資產(chǎn)的披露準(zhǔn)確性。只要政府資產(chǎn)的確認(rèn)是準(zhǔn)確的，那么隱性債務(wù)總量就能準(zhǔn)確確認(rèn)，而這顯然依賴于上文所論及的“責(zé)”的會計主體的明確劃分。

在債務(wù)總量的準(zhǔn)確披露的基礎(chǔ)上，是如何確定官員“責(zé)”的層次。一般而言，債務(wù)風(fēng)險層次除了與債務(wù)總量有關(guān)外，還與一個地方的可用財力有關(guān)，因此利用企業(yè)財務(wù)評價中較為成熟的債務(wù)杠桿率、利息支付比、償債率、總財力債務(wù)率、隱性債務(wù)占比等財務(wù)指標(biāo)對債務(wù)風(fēng)險進行總體評價，并對風(fēng)險層次進行分類劃分，被認(rèn)為是較為穩(wěn)健的做法。其中，風(fēng)險層次分類劃分可以仿照金融機構(gòu)對貸款的風(fēng)險分類辦法，對債務(wù)風(fēng)險依次劃分為：正常、關(guān)注、次級、可疑四級，依據(jù)上述評級等次，就可以實現(xiàn)對官員任職期間“責(zé)”的精確披露。具體的披露形式可以在政府資產(chǎn)負(fù)債表中以附注的形式予以披露，具體形式可以如表2所示。

表2 政府債務(wù)在資產(chǎn)負(fù)債表中的信息披露

（二）“效”的準(zhǔn)確披露：績效信息和成本信息在政府綜合財務(wù)報告的嵌入

1.政府績效信息的嵌入

要實現(xiàn)“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效評價目標(biāo)，關(guān)鍵在于績效信息能否真實反映代理人運用“權(quán)”的結(jié)果。為了真實反映政府投資項目的績效信息，依據(jù)“政績工程”產(chǎn)生的機理，可以設(shè)計如下績效信息在綜合財務(wù)報告的嵌入形式。

（1）項目立項依據(jù)信息、項目資金來源構(gòu)成的嵌入。其目標(biāo)指向為：一是實現(xiàn)對項目立項中官員“自由裁量權(quán)”的約束，解決項目立項中的內(nèi)部監(jiān)督失靈問題；二是堵住隱性債務(wù)缺口，實現(xiàn)對項目資金來源的剛性控制。項目立項依據(jù)信息包括“立項依據(jù)論證”“工程目標(biāo)績效”“環(huán)境影響評估”等；項目資金來源構(gòu)成信息則包括“預(yù)算資金撥款”“轉(zhuǎn)移支付”“政府債務(wù)”等，在資產(chǎn)負(fù)債表的“在建工程”科目以附注的形式予以嵌入。

（2）項目過程控制績效信息的嵌入。其目標(biāo)指向是：實現(xiàn)項目質(zhì)量可控性和財務(wù)合規(guī)性控制問題，防止出現(xiàn)財政資金浪費和“豆腐渣”工程的出現(xiàn)。其中項目質(zhì)量可控性信息包括“工程監(jiān)理”“政府招投標(biāo)”“政府集中采購”等，在資產(chǎn)負(fù)債表的“在建工程”等科目以附注的形式實現(xiàn)嵌入；而財務(wù)合規(guī)性性控制信息包括“財務(wù)內(nèi)部控制”“政府審計”“第三方審計”等則在收入費用表中的“項目支出”等科目以附注的形式實現(xiàn)嵌入。

（3）產(chǎn)出結(jié)果績效信息嵌入。其目標(biāo)指向為：解決項目產(chǎn)出中的項目完成度、質(zhì)量達標(biāo)度等無法計量而產(chǎn)生的“黑箱”問題。產(chǎn)出結(jié)果績效信息包括“工程驗收方”“工程竣工標(biāo)準(zhǔn)”信息等在資產(chǎn)負(fù)債表中“公共基礎(chǔ)設(shè)施”或“固定資產(chǎn)（工程項目）”科目以會計報表附注形式嵌入。

（4）項目效果績效信息的嵌入。主要解決項目全生命周期跟蹤審計缺失和項目外部監(jiān)督失靈而導(dǎo)致的“形象工程”問題；項目效果績效信息包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性影響等，可在資產(chǎn)負(fù)債表的“公共基礎(chǔ)設(shè)施”或“固定資產(chǎn)（工程項目）”中以會計報表附注的形式予以嵌入。具體的嵌入形式可以如表3所示。

表3 政府投資項目績效信息在資產(chǎn)負(fù)債表的嵌入設(shè)計

2.政府成本信息的嵌入

從績效評價的視角看，內(nèi)部成本管理的有效性和外部利益相關(guān)者的滿意度是政府成本管理的關(guān)鍵指標(biāo)（趙西卜等，2021）。[10]因此，項目績效的關(guān)鍵在于：一是產(chǎn)出提升；二是項目成本的節(jié)約?；谝酝斦Y金使用過程中“重支出輕管理”的沉疴，如何防止財政資金缺口不斷擴大和預(yù)算資金浪費的惡性循環(huán)，是擺在當(dāng)前財政管理領(lǐng)域的難題。為了解決這個難題，2019年12月財政部發(fā)布了《事業(yè)單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號，以下簡稱25號文件）①盡管25號文件，并沒有冠以“行政單位”的字樣，但是成本的基本概念、成本核算的基本原則和方法等對行政單位同樣適用，且在25號文附則中的第二十九條明確規(guī)定“行政單位開展成本核算工作可以參照執(zhí)行”。，明確提出了政府成本管理的宗旨是：強調(diào)成本管理、注重效率導(dǎo)向、夯實績效管理基礎(chǔ)?；谡谛姓芾碇械呐潘?，政府成本管理成功與否的關(guān)鍵是：能否構(gòu)建可靠的成本參照系，即政府標(biāo)準(zhǔn)成本。政府標(biāo)準(zhǔn)成本可以分為項目標(biāo)準(zhǔn)成本和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)成本，其中項目標(biāo)準(zhǔn)成本可以用私人部門同樣或者類似的成本進行標(biāo)準(zhǔn)化，如果存在排他性的項目（比如國防項目），則使用較為合理的估計方法②比如使用私人部門較為成熟的估計方法中的成本=項目成本（1+成本利潤率）進行估計。進行估算；政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)成本要考慮橫向和縱向的不同政府可能存在的經(jīng)濟、社會、文化差異，使用相同或者類似的政府的平均服務(wù)成本作為標(biāo)準(zhǔn)成本。在標(biāo)準(zhǔn)成本的基礎(chǔ)之上，依據(jù)實際發(fā)生成本與標(biāo)準(zhǔn)成本的比較，提出下一步改進成本管理方案。成本信息的披露設(shè)計可如表4所示。

表4 政府成本信息在政府財務(wù)報告的嵌入

四、委托者認(rèn)知偏差治理:績效信息披露機制及績效評價主體的擴展

如前所述，委托者（社會公眾）對政府投資項目的認(rèn)知偏差，是導(dǎo)致外部監(jiān)督失靈的重要原因。而減少認(rèn)知偏差的關(guān)鍵在于如何降低委托者對獲取政府投資項目成本和收益的信息錯配度。解決思路是：一是著手于信息供給端；二是著手于信息需求端。

（一）績效信息供給端：績效信息披露機制的擴展

著手于信息供給端，即從政府是績效信息供給者入手，在“責(zé)”和“效”信息準(zhǔn)確揭示基礎(chǔ)上，如何擴展信息披露機制，從而使委托者獲取信息的成本最小。面向委托者的高效的信息供給端需要三個必不可少的條件：（1）便捷的績效信息獲取平臺；（2）詳盡的績效信息供給體系；（3）有效的績效信息糾偏機制。三個條件的整合和相互關(guān)系如圖2所示。

圖2 政府投資項目績效信息披露渠道擴展

1.便捷的績效信息獲取平臺。按照當(dāng)前政府投資項目的信息披露模式，“財政預(yù)算、決算情況”“政府集中采購項目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實施情況”“重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施情況”等信息在政府門戶網(wǎng)站進行披露；而另一部分信息比如“政府投資項目審計”“政府投資項目績效審計”等則由縣級以上的政府審計部門予以披露。同一項政府投資項目信息分屬不同部門披露的模式產(chǎn)生的后果是：由于同一項目的信息相互割裂，導(dǎo)致項目整體信息碎片化，進而增加社會公眾的信息獲取成本。因此建議：利用圖2所示的現(xiàn)有的政府信息公開平臺，將涉及政府投資項目的相關(guān)信息在同一平臺實現(xiàn)整合披露。

2.詳盡的績效信息供給機制。如圖2中，以政府投資項目的會計信息流為基礎(chǔ)，遵循政府年度預(yù)算編制（政府投資預(yù)算安排）→政府投資項目（項目立項信息、項目績效目標(biāo)信息、項目資金來源構(gòu)成信息）→會計核算（財務(wù)合規(guī)性信息、項目質(zhì)量控制信息）→工程竣工驗收（工程驗收信息、績效評價信息）→政府財務(wù)報告（公共基礎(chǔ)設(shè)施或者固定資產(chǎn)）→項目持續(xù)性績效評價信息的思路，逐層揭示績效信息。每一層都設(shè)置社會公眾意見采集和反饋入口，體現(xiàn)社會公眾獲取信息的便利性及政府和社會公眾的績效信息的交互性。

3.有效的績效信息糾偏機制。在縣級以上財政部門設(shè)立專門的績效業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的同時，應(yīng)在縣級以上人大委員會中設(shè)立績效管理委員會，作為政府績效管理的權(quán)力機構(gòu)。其運作思路是：（1）縣級以上財政部門的績效業(yè)務(wù)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)政府投資項目績效指標(biāo)設(shè)計及第三方績效評價機構(gòu)選取；（2）縣級以上財政部門的績效業(yè)務(wù)管理機構(gòu)收集政府投資項目運行過程中每一層次的社會公眾意見并聯(lián)系相關(guān)部門反饋；（3）縣級以上財政部門的績效業(yè)務(wù)管理機構(gòu)將項目竣工決算時的績效目標(biāo)達成度及持續(xù)性績效評價結(jié)論進行甄別匯總，并將信息呈報給縣級以上人大績效管理委員會；（4）縣級以上人大委員會績效管理委員會根據(jù)縣級以上財政部門的績效業(yè)務(wù)管理機構(gòu)匯總的信息，對政府投資項目實現(xiàn)糾偏，比如對明顯偏離績效目標(biāo)的項目可以建議人大常委會調(diào)整甚至取消預(yù)算；對項目竣工時績效評價沒有達到預(yù)定目標(biāo)或者持續(xù)性績效評價結(jié)果較差的政府工程項目，建議人大委員會在批準(zhǔn)下一度政府預(yù)算時要與這些項目原有預(yù)算掛鉤，除了對相應(yīng)負(fù)責(zé)人進行問責(zé)外，還要削減相應(yīng)預(yù)算，以形成倒逼效應(yīng)。

（二）績效信息需求端：績效評價主體的擴展

著手于信息需求端，從社會公眾是績效信息需求者入手，社會公眾主動將自己的信息需求意愿內(nèi)嵌于政府投資項目的立項、預(yù)算編制、過程管理、竣工驗收、績效考核等過程，從而徹底改變委托者在績效信息鏈條中的弱勢地位，可以從根本上治理委托者認(rèn)知偏差。

從政府績效評價實踐來看，基于政府在公共事務(wù)的強勢壟斷地位，社會公眾參與的意愿不是太強，甚至地方政府對績效評價也存在價值沖突的困境（孫斐，2016）[11]，而通過公眾參與監(jiān)督進而引發(fā)媒體關(guān)注，再由政府部門介入被認(rèn)為是改善政府管理的有效外部監(jiān)督機制（郭檬楠等，2021；陳艷嬌等，2021）。[12-13]在現(xiàn)有中國治理情景下，政府組織內(nèi)部目標(biāo)的一致性及政府管理層級性，決定了上層政府（部門）擁有對下層政府（部門）的績效評價結(jié)果的激勵或約束的絕對話語權(quán)，其引致的后果是：下層政府的績效評價質(zhì)量幾乎完全由上層政府的治理任務(wù)和治理目標(biāo)來決定，從而導(dǎo)致外部監(jiān)督的作用被嚴(yán)重弱化，進一步加劇了民眾的“逆向選擇”和政府的“道德風(fēng)險”。因此從信息需求端入手，實現(xiàn)績效評價主體多元化擴展，是緩解社會公眾“逆向選擇”和“地方政府價值沖突”有效手段。有效的評價主體擴展措施包括：

1.參與評價的主體實現(xiàn)多元化擴展?；诘胤秸ú块T）的地域狀況、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展所處階段等不一樣，導(dǎo)致績效評價的“價值沖突”，因此在績效評價指標(biāo)設(shè)計上，要考慮政府層級（部門）的特殊性，在評價人員組成上要考慮同樣或者類似條件的同層級政府（部門）參與評價；在外部監(jiān)督人員組成上，考慮由人大代表、政協(xié)委員、納稅人、社會公眾等多層次人員組成的社會監(jiān)督。

2.基于社會監(jiān)督主體在財務(wù)績效評價中的非專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)發(fā)展和培育以注冊會計師事務(wù)所和各種評估機構(gòu)等為主的第三方評價機構(gòu)，政府以行業(yè)規(guī)劃的形式來引領(lǐng)和規(guī)范第三評價市場的有序競爭。

3.績效評價結(jié)果的公開、反饋、申訴、運用等應(yīng)當(dāng)有固定的、暢通的信息渠道，以績效評價倒逼政府節(jié)省行政成本，提升行政效益。

五、結(jié)語

政府綜合財務(wù)報告作為展示政府履職情況的信息集合，內(nèi)置了社會公眾對政府績效的核心訴求，因此將績效評價信息嵌入政府綜合財務(wù)報告并且加以拓展，以重塑績效評價結(jié)果與預(yù)算資金獲取的良性互動機制，是構(gòu)建“服務(wù)型”政府的關(guān)鍵舉措?；趦?nèi)外部監(jiān)督的雙重失靈、委托者的認(rèn)知偏差及代理者利益偏離，是政府“政績工程”頻頻出現(xiàn)的根本原因。因此，如何將政府績效信息有效進行披露，進而減少因為信息不對稱而導(dǎo)致的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”是抑制“政績工程”產(chǎn)生的關(guān)鍵。本文初步設(shè)計了政府投資項目的績效信息、成本信息及評價主體在政府綜合財務(wù)報告的嵌入和擴展的具體形式，試圖來解決這個問題。

需要指出的是，對政府和部門的一般公共行政效益進行評價時，基于各地區(qū)所處的地域、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異較大，各地區(qū)政府對績效評價的價值訴求也不一樣。因此，如何設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)成本和個性評價指標(biāo)以避免“價值沖突困境”值得進一步深入研究；另外，政府投資項目一般為公益性項目，經(jīng)濟效益績效需要從長期的視角進行觀察，因此如何構(gòu)建持續(xù)性的績效評價制度框架，以對政府投資項目形成持續(xù)性的問責(zé)壓力，來倒逼政府提升投資的經(jīng)濟和效益性，還需要進一步深入探索；再次，在現(xiàn)有的中國治理情景下，如何構(gòu)建更為高效的內(nèi)外部監(jiān)督體系，以避免政府績效評價成為“內(nèi)部人控制”的附屬品，從而提升政府績效評價的權(quán)威性和公信力，還需要進一步深入研究。